Language of document : ECLI:EU:C:2013:475

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NILS WAHL

vom 11. Juli 2013(1)

Rechtssache C‑225/12

C. Demir

gegen

Staatssecretaris van Justitie

(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande])

„Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Stillhalteverpflichtung nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – Tragweite – Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, wonach der Besitz einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis Voraussetzung für die erstmalige Einreise in das Hoheitsgebiet ist“





1.        Die vorliegende Rechtssache betrifft die Auslegung von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats(2), der durch das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei(3) geschaffen wurde. Diese Bestimmung enthält eine Stillhalteklausel, der zufolge die Vertragsparteien nach dem 1. Dezember 1980 keine neuen Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer einführen dürfen.

2.        Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen möchte der Raad van State (Niederlande) die genaue Tragweite der Stillhalteklausel klären. Insbesondere stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen sich ein türkischer Staatsangehöriger auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen kann.

I –  Rechtlicher Rahmen

A –    Assoziation EWG–Türkei

3.        Ziel des Assoziierungsabkommens ist nach seinem Art. 2 Abs. 1 eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowie durch die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs zu fördern.

4.        Am 23. November 1970 wurde ein Zusatzprotokoll unterzeichnet (im Folgenden: Zusatzprotokoll)(4), dessen Art. 41 bestimmt:

„(1)      Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“

5.        Am 19. September 1980 erließ der Assoziationsrat den Beschluss Nr. 1/80.

6.        In Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 heißt es:

„(1)      Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat

–        nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;

…“

7.        Art. 13 des Beschlusses lautet:

„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“

8.        Nach Artikel 16 sind die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 ab 1. Dezember 1980 anwendbar.

B –    Nationales Recht

9.        Am 1. Dezember 1980, dem für die Stillhalteverpflichtung nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 maßgeblichen Stichtag, waren die Einreise von Ausländern in die Niederlande und ihr dortiger Aufenthalt in der Vreemdelingenwet 1965(5) (Ausländergesetz, im Folgenden: Vw 1965) und im Vreemdelingenbesluit 1966(6) (Ausländerverordnung, im Folgenden: Vb 1966) geregelt.

10.      Nach Art. 41 Abs. 1 Buchst. c des Vb 1966 in der am 1. Dezember 1980 geltenden Fassung mussten Ausländer im Besitz eines gültigen Passes und einer gültigen vorläufigen Aufenthaltserlaubnis sein, wenn sie sich für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten in die Niederlande begaben. Das Fehlen einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis galt jedoch nicht als hinreichender Grund für die Versagung der Aufnahme, wenn eine inhaltliche Prüfung ergab, dass die übrigen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme vorlagen.

11.      Am 1. April 2001 trat die Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet(7) (Gesetz vom 23. November 2000 zur umfassenden Neuregelung des Ausländergesetzes, im Folgenden: Vw 2000) in Kraft. Am selben Tag trat auch der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassene Vreemdelingenbesluit 2000(8) (Ausländerverordnung 2000, im Folgenden: Vb 2000) in Kraft.

12.      Nach Art. 1 Buchst. h der Vw 2000 bedeutet „vorläufige Aufenthaltserlaubnis“ das persönlich von einem Ausländer bei einer niederländischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung im Land seiner Herkunft beantragte und von dieser Vertretung dort nach vorheriger Genehmigung durch den niederländischen Minister für auswärtige Angelegenheiten erteilte Visum für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten.

13.      Nach Art. 8 Buchst. a der Vw 2000 hält sich ein Ausländer in den Niederlanden rechtmäßig auf, wenn er im Besitz einer befristeten Aufenthaltserlaubnis ist.

14.      Gemäß Art. 8 Buchst. f der Vw 2000 hält sich ein Ausländer, der die Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis beantragt hat, bis zur Bescheidung des Antrags rechtmäßig in den Niederlanden auf; während dieser Zeit darf der Betreffende nicht aus dem Hoheitsgebiet abgeschoben werden.

15.      Nach Art. 16 Abs. 1 Buchst. a der Vw 2000 kann ein Antrag auf Erteilung einer befristeten regulären Aufenthaltserlaubnis abgelehnt werden, wenn der Ausländer keine gültige vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitzt, die sich auf den Aufenthaltszweck bezieht, für den die Aufenthaltserlaubnis beantragt wird.

16.      Nach Art. 3.71 Abs. 1 des Vb 2000 wird der Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis abgelehnt, wenn der Ausländer keine gültige vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitzt.

17.      Schließlich wird nach Maßgabe der Vreemdelingencirculaire 2000 (Ausländerrundverfügung 2000) ein Antrag auf Erteilung einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis anhand der Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis geprüft. Die Verpflichtung, vor der Einreise in die Niederlande eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis zu beantragen, soll den niederländischen Behörden die Prüfung erleichtern, ob der betreffende Ausländer alle Voraussetzungen für die Zulassung der Einreise erfüllt.

II –  Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

18.      Herr Demir, der die türkische Staatsangehörigkeit besitzt, reiste am 1. Oktober 1990 in die Niederlande ein und wurde nach Festnahme wegen illegalen Aufenthalts am 11. Dezember 1991 aus dem Hoheitsgebiet abgeschoben.

19.      Am 19. April 1993 stellte er einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für den Aufenthalt in den Niederlanden bei seiner niederländischen Ehefrau. Diese Aufenthaltserlaubnis wurde ihm mit Geltungsdauer vom 7. Mai bis 19. September 1993 erteilt. Aufgrund dieser Erlaubnis war es Herrn Demir gestattet, einer Arbeit nachzugehen, für die keine Arbeitserlaubnis erforderlich war. In der Folge wurde die Geltungsdauer der Erlaubnis bis zum 18. Juli 1995 verlängert. In dieser Zeit war Herr Demir über einen Zeitraum von insgesamt mehr als zehn Monaten bei verschiedenen Arbeitgebern beschäftigt.

20.      Nachdem die Ehe zerrüttet war, stellte Herr Demir am 3. August 1995 einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für den ständigen Aufenthalt. Mit Bescheid vom 8. Juli 1997 wurde dieser Antrag abgelehnt. Nachdem ein dagegen eingelegter Verwaltungsrechtsbehelf erfolglos geblieben war, wurde die von Herrn Demir gegen den Bescheid erhobene Klage mit Urteil vom 12. März 1998 für unzulässig erklärt.

21.      In der Zeit von 1998 bis 2007 stellte Herr Demir weitere Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, die jedoch sämtlich von den zuständigen nationalen Behörden abgelehnt wurden.

22.      In der vorliegenden Rechtssache geht es um einen von Herrn Demir am 13. Februar 2007 gestellten Antrag auf Erteilung einer befristeten regulären Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.

23.      Der Staatssecretaris van Justitie (Justizstaatssekretär, im Folgenden: Staatssecretaris) lehnte den Antrag von Herrn Demir mit Bescheid vom 26. April 2007 mit der Begründung ab, dass Herr Demir keine gültige vorläufige Aufenthaltserlaubnis besitze, die sich auf den Aufenthaltszweck beziehe, für den die befristete Aufenthaltserlaubnis beantragt worden sei. In der Folgezeit wies der Staatssecretaris mit Bescheid vom 10. September 2007 den von Herrn Demir gegen den Ablehnungsbescheid erhobenen Widerspruch als unbegründet zurück.

24.      Herr Demir focht den Widerspruchsbescheid bei der Rechtbank ’s‑Gravenhage an, die die Klage mit Urteil vom 16. Juni 2008 abwies. Nach Ansicht dieses Gerichts ergibt sich aus dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Abatay u. a.(9), dass sich ein türkischer Staatsangehöriger nicht auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen könne, wenn er die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats über die erste Einreise und den Aufenthalt nicht beachtet habe und sich dementsprechend nicht rechtmäßig im Hoheitsgebiet dieses Staates befinde. Da sich Herr Demir zum Zeitpunkt des maßgeblichen Antrags, d. h. am 13. Februar 2007, nicht rechtmäßig in den Niederlanden aufgehalten habe, könne er sich nicht auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen.

25.      Gegen dieses Urteil legte Herr Demir am 16. Juli 2008 Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein, das nunmehr um Vorabentscheidung folgender Fragen ersucht hat:

1.      Ist Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung auf eine materiell- und/oder verfahrensrechtliche Voraussetzung für die erstmalige Aufnahme anwendbar ist, auch wenn eine solche Voraussetzung – in der vorliegenden Rechtssache eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis – u. a. eine illegale Einreise und einen illegalen Aufenthalt vor der Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis verhindern soll und insofern als Maßnahme im Sinne von Randnr. 85 des Urteils Abatay u. a. angesehen werden kann, die verstärkt werden darf?

2.      a)      Welche Bedeutung ist in diesem Zusammenhang dem Erfordernis des ordnungsgemäßen Aufenthalts im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zuzuerkennen?

b)      Ist dabei von Bedeutung, dass nach nationalem Recht die Einreichung eines Antrags selbst zu einem rechtmäßigen Aufenthalt führt, solange der Antrag noch nicht abschlägig beschieden worden ist, oder ist nur von Bedeutung, dass der Aufenthalt vor der Einreichung eines Antrags nach nationalem Recht als illegal angesehen wird?

26.      Herr Demir, die niederländische, die deutsche und die italienische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und mit Ausnahme der italienischen Regierung in der Sitzung vom 25. April 2013 mündlich verhandelt.

III –  Würdigung

A –    Vorfragen

27.      Stillhalteklauseln wie Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls bezwecken das Verbot einer Verschärfung der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Bedingungen(10). Solche Klauseln stellen „praktisch verfahrensrechtliche Vorschriften“ dar, die in zeitlicher Hinsicht festlegen, nach welchen Bestimmungen die Situation eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist, der von seinen Rechten aus dem Assoziierungsabkommen Gebrauch machen will(11). In einer Sache wie der beim vorlegenden Gericht anhängigen dient eine Stillhalteklausel also der Bestimmung des anwendbaren Rechts.

28.      Im vorliegenden Fall geht es im Kern darum, zwei Rechtsprechungsstränge betreffend die Tragweite von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und von Art. 41 des Zusatzprotokolls miteinander in Einklang zu bringen. Genauer gesagt stellt sich die Frage, ob diese beiden Stillhalteklauseln trotz gewisser Abweichungen im Wortlaut gleich auszulegen sind.

29.      Zum besseren Verständnis der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegenden Problematik halte ich es für zweckmäßig, kurz die Grundzüge der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den in Rede stehenden Stillhalteklauseln zu skizzieren.

30.      Einerseits sollen beide Stillhalteklauseln nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs den innerstaatlichen Stellen die Einführung neuer Hindernisse für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr verbieten und dadurch günstige Bedingungen für die schrittweise Verwirklichung dieser Freiheiten schaffen. Im Mittelpunkt beider Bestimmungen steht also dasselbe Ziel, nämlich die schrittweise Verwirklichung dieser Freiheiten gegenüber den Vertragsparteien zu gewährleisten(12).

31.      Darüber hinaus hat der Gerichtshof entschieden, dass diese beiden Bestimmungen in derselben Weise die Einführung neuer Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, der Dienstleistungsfreiheit und der Arbeitnehmerfreizügigkeit verbieten. Dieses Verbot erstreckt sich auch auf Beschränkungen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Aufnahmemitgliedstaat betreffen, die dort von den im Assoziierungsabkommen verankerten wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen(13).

32.      Andererseits hat der Gerichtshof, wie das vorlegende Gericht darlegt, in seinem früheren Urteil Abatay u. a. ausgeführt, dass sich ein türkischer Staatsangehöriger, obwohl Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – im Gegensatz zu Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 – nicht nur auf bereits in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integrierte türkische Staatsangehörige Anwendung findet, nur dann auf diese Stillhalteklausel berufen kann, „wenn er die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats auf dem Gebiet der Einreise, des Aufenthalts und gegebenenfalls der Beschäftigung beachtet hat und sich dementsprechend rechtmäßig im Hoheitsgebiet dieses Staates befindet“. Die zuständigen Behörden sind daher „auch nach dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 berechtigt, die Maßnahmen zu verstärken, die gegenüber türkischen Staatsangehörigen getroffen werden können, die sich nicht in einer ordnungsgemäßen Situation befinden“(14).

33.      Dies scheint jedoch im Widerspruch zu der in der Folgezeit ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zu stehen. Zu dieser Bestimmung hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass es für die Anwendung der Stillhalteklausel nicht darauf ankomme, ob sich ein türkischer Staatsangehöriger zu dem Zeitpunkt, zu dem er seinen Antrag stelle, rechtmäßig in diesem Staat aufhalte oder nicht(15).

34.      Auf den ersten Blick scheinen die vorgenannten Aussagen nicht recht zusammenzupassen. Wie ist die Tragweite von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zu verstehen? Welche Bedeutung kommt insbesondere der Wendung „deren Aufenthalt … ordnungsgemäß [ist]“ in Art. 13 bei der Bestimmung der Personen zu, die sich auf diese Vorschrift berufen können?

35.      Im Folgenden werde ich mich zunächst mit der Frage befassen, ob Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf eine die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis betreffende Regelung, wie sie hier in Rede steht, anwendbar ist. Sodann werde ich die Bedeutung des Kriteriums des ordnungsgemäßen Aufenthalts bei der Anwendung der genannten Bestimmung untersuchen. In diesem Zusammenhang werde ich auch der Frage nachgehen, ob – wie das vorlegende Gericht in Erwägung zieht – die Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Abatay u. a.(16) für die Auslegung von Art. 13 im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich sind.

B –    Vorliegen einer neuen Beschränkung

36.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine Voraussetzung wie das in der Vw 2000 normierte Erfordernis einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis eine neue Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellt, die im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs „die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats betr[ifft]“(17).

37.      Meines Erachtens ist dies zu bejahen.

38.      Vorweg sei darauf hingewiesen, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 in keiner Weise die Befugnis der Mitgliedstaaten berührt, einem türkischen Staatsangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet und die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht zu gestatten(18). Die Vorschrift setzt jedoch den Modalitäten der Ausübung dieser Befugnis Grenzen. Genauer gesagt: Aufgrund der Stillhalteverpflichtung waren die Mitgliedstaaten nicht gehalten, Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit abzuschaffen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel bereits bestanden. Sie begründet vielmehr die Pflicht, den status quo beizubehalten und dementsprechend keine neuen Maßnahmen einzuführen, die die schrittweise Verwirklichung der Ziele des Assoziierungsabkommens behindern könnten(19).

39.      Im Anschluss an das Urteil Abatay u. a. geht der Gerichtshof außerdem davon aus, dass sich die Stillhalteverpflichtung nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – ebenso wie die Verpflichtung nach Art. 41 des Zusatzprotokolls – auch auf die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen erstreckt, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 in dem betreffenden Mitgliedstaat galten(20).

40.      Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 gilt grundsätzlich nicht nur für unmittelbar mit einer abhängigen Erwerbstätigkeit zusammenhängende Maßnahmen, sondern auch für Bestimmungen über die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats, die von der Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch machen wollen. Insoweit hat der Gerichtshof Art. 13 dahin ausgelegt, dass dieser auch auf Bestimmungen über die Erteilung und die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis anzuwenden ist(21). Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen dem Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis einerseits und der Möglichkeit der Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat andererseits scheint eine solche Erstreckung des Geltungsbereichs von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf Maßnahmen zur Regelung der erstmaligen Aufnahme auch angemessen, um die Wirksamkeit der Stillhalteklausel sicherzustellen.

41.      Was den vorliegenden Fall angeht, ergibt sich aus den Angaben in der Vorlageentscheidung, dass die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer aufgrund des Inkrafttretens der Vw 2000 verschärft wurden.

42.      Gewiss bestand die Voraussetzung, im Besitz einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis zu sein, bereits am 1. Dezember 1980 (und zwar gemäß dem Vb 1966). Dies ist der Zeitpunkt, zu dem die Stillhalteverpflichtung wirksam wurde, und somit der maßgebliche Bezugszeitpunkt für die Beurteilung der sich aus dieser Klausel ergebenden Rechtsfolgen in der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache. 

43.      Nach der Rechtsprechung des vorlegenden Gerichts galt das Fehlen einer solchen Erlaubnis jedoch nicht als ausreichende Grundlage für eine Verweigerung der Aufnahme nach der Vw 1965, wenn der Antragsteller die sonstigen Voraussetzungen für eine erstmalige Aufnahme erfüllte. Die Verweigerung der Aufnahme konnte also nicht mit dem Fehlen einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis begründet werden, sofern eine Sachprüfung ergab, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der beantragten Aufenthaltserlaubnis im Übrigen erfüllt waren.

44.      Insoweit weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass das Fehlen einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis erst seit dem Inkrafttreten der Vw 2000 am 1. April 2001 ein selbständiger und ausreichender Grund für die Verweigerung der Aufnahme sei(22).

45.      Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass Drittstaatsangehörige – türkische Staatsangehörige inbegriffen – seit 2001 den Antrag auf eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis außerhalb des Hoheitsgebiets der Niederlande stellen müssen. Somit ist nunmehr offenbar der Besitz einer (außerhalb des Hoheitsgebiets der Niederlande erwirkten) vorläufigen Aufenthaltserlaubnis eine notwendige Voraussetzung für die Erlangung einer befristeten regulären Aufenthaltserlaubnis.

46.      Anders formuliert: Vor Inkrafttreten der Vw 2000 konnten Ausländer in den Niederlanden eine befristete reguläre Aufenthaltserlaubnis beantragen, ohne eine automatische Ablehnung befürchten zu müssen, falls sie nicht bereits Inhaber einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis waren. Da dies nicht mehr gilt und die illegale Einreise und der illegale Aufenthalt vor Antragsstellung bereits hinreichender Grund für eine Ablehnung sind, scheint mir auf der Hand zu liegen, dass die nationalen Rechtsvorschriften wie die hier streitigen ein neues Hindernis für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstellen. Die erstmalige Aufnahme hängt nämlich – im Gegensatz zu der Rechtslage vor dem 1. April 2001 – von dem Besitz einer außerhalb des Hoheitsgebiets der Niederlande ausgestellten vorläufigen Aufenthaltserlaubnis ab(23).

47.      Daher schlage ich vor, die erste Frage in dem Sinne zu beantworten, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf eine materiell- und/oder verfahrensrechtliche Voraussetzung für die erstmalige Aufnahme anwendbar ist, wie sie in der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache in Rede steht und die sich auf den Besitz einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis bezieht.

C –    Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts

1.      Wer kann sich auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen?

48.      Mit seiner zweiten Frage, die in zwei Teile unterteilt ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Bedeutung in diesem Zusammenhang der in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 enthaltenen Wendung „deren Aufenthalt … ordnungsgemäß [ist]“ zuzuerkennen ist. Mit anderen Worten: Ist Art. 13 nur auf solche türkische Staatsangehörige anwendbar, die sich im Aufnahmemitgliedstaat ordnungsgemäß aufhalten(24)?

49.      Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen. Im Folgenden werde ich darlegen, weshalb ein „ordnungsgemäßer Aufenthalt“ meiner Meinung nach nicht als sinnvolles Kriterium zur Bestimmung des durch Art. 13 begünstigten Personenkreises dienen kann.

50.      An dieser Stelle habe ich darauf hinzuweisen, dass die Anwendbarkeit von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht voraussetzt, dass der betreffende türkische Staatsangehörige die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 dieses Beschlusses erfüllt. Der Umfang der Stillhalteklausel ist daher nicht auf türkische Staatsangehörige beschränkt, die eine Beschäftigung als Arbeitnehmer ausüben(25). Während Art. 6 die Voraussetzungen für die Ausübung einer Beschäftigung regelt, die zur schrittweisen Integration des Betroffenen im Aufnahmemitgliedstaat beiträgt, betrifft Art. 13 die nationalen Maßnahmen über den Zugang zur Beschäftigung(26). Auf die letztgenannte Bestimmung können sich gerade auch diejenigen türkischen Staatsangehörigen berufen, die die in Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 verankerten Rechte noch nicht genießen(27). In dieser Hinsicht hat Art. 13 einen wesentlich weiteren Umfang als Art. 6 und erfasst grundsätzlich ein breites Spektrum türkischer Staatsangehöriger.

51.      Infolge des unterschiedlichen Regelungszusammenhangs von Art. 13 und Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 führt der Umstand, dass ein türkischer Staatsangehöriger wie Herr Demir nicht die Voraussetzungen für die Zuerkennung der spezifischen Rechte aus Art. 6(28) erfüllt, nicht automatisch dazu, dass er sich nicht auf Art. 13 berufen kann.

52.      Gleichwohl bleibt die Frage bestehen, wer sich auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen kann.

53.      Hierzu vertreten die niederländische, die deutsche und die italienische Regierung die Auffassung, dass sich türkische Staatsangehörige wie Herr Demir, die sich in einer nicht ordnungsgemäßen Situation befänden, nicht auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen könnten. Die Stillhalteklausel komme deshalb nur türkischen Staatsangehörigen zugute, die die nationalen Vorschriften über Einreise und Aufenthalt beachtet hätten.

54.      Nach Ansicht der deutschen Regierung ist Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls abzugrenzen, das lange vor dem Beschluss Nr. 1/80 in Kraft getreten sei. Während Art. 41 Abs. 1 neue Beschränkungen für den Bereich der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs im Allgemeinen verbiete, beziehe sich Art. 13 konkret auf Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt ordnungsgemäß sei. Diese Bestimmungen seien bewusst abweichend voneinander formuliert: In der Abweichung komme der Wille der Vertragsparteien zum Ausdruck, den Geltungsbereich von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 im Hinblick auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Vergleich zum Geltungsbereich der für die Niederlassung und den Dienstleistungsverkehr vorgesehenen Stillhalteklausel klar zu begrenzen.

55.      Zwar besagt die auf das Urteil Abatay u. a. zurückgehende Rechtsprechung, dass sich türkische Staatsangehörige nur dann auf Art. 13 berufen können, wenn sie die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats auf dem Gebiet der erstmaligen Einreise, des Aufenthalts und gegebenenfalls der Beschäftigung beachten und der Betroffene sich dementsprechend rechtmäßig im Hoheitsgebiet dieses Staates befindet(29).

56.      Ich räume auch ein, dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls nicht die rechtmäßige Anwesenheit – oder überhaupt die Anwesenheit(30) – des betreffenden türkischen Staatsangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat zur Voraussetzung für eine Berufung auf die Stillhalteklausel macht, während dies in Art. 13 ausdrücklich zu den Tatbestandsmerkmalen gehört(31). Angesichts dieses Tatbestandsmerkmals und des Umstands, dass die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat zwangsläufig die dortige Anwesenheit voraussetzt, ist es nicht verwunderlich, dass der Gerichtshof in diesem Zusammenhang durchweg auf das Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts abstellt und entschieden hat, dass türkische Staatsangehörige sich auf die Bestimmung nur berufen können, soweit sie sich im Aufnahmemitgliedstaat ordnungsgemäß aufhalten. In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof diese Feststellung im Urteil Sahin bekräftigt(32). 

57.      Allerdings muss man meiner Ansicht nach den besonderen Sachverhalt der letztgenannten Rechtssache berücksichtigen. In jenem Fall hielt sich der Anspruchsteller nämlich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitigen nationalen Vorschriften bereits im Aufnahmemitgliedstaat auf. Er war legal in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eingereist und hatte die einschlägigen nationalen Vorschriften über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vor dem Inkrafttreten der streitigen innerstaatlichen Regelung, durch die bestimmte Voraussetzungen hierfür verschärft wurden, beachtet(33). Deshalb brauchte sich der Gerichtshof nicht ausdrücklich mit der Frage des ordnungsgemäßen Aufenthalts türkischer Staatsangehöriger zu befassen, die nach dem Inkrafttreten solcher Vorschriften in den Aufnahmemitgliedstaat einreisen wollen.

58.      Tatsächlich würde meines Erachtens eine Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf türkische Staatsangehörige, die sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitigen nationalen Vorschriften – oder gar zum Zeitpunkt der Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis, wie dies die deutsche und die niederländische Regierung im vorliegenden Fall befürworten – im Aufnahmemitgliedstaat ordnungsgemäß aufhalten, die Stillhalteklausel ihrer Wirksamkeit berauben.

59.      Dies lässt sich an folgendem Beispiel verdeutlichen: Angenommen, der Mitgliedstaat X erlässt neue Vorschriften, die am 1. Februar 1981 in Kraft treten und die gegenüber den am 1. Dezember 1980 geltenden Vorschriften eine Verschärfung der Voraussetzungen für die Erteilung und die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis beinhalten. Bei Zugrundelegung der vorgeschlagenen Auslegung der Regierungen, die in der vorliegenden Rechtssache Erklärungen eingereicht haben, könnten sich nur solche türkische Staatsangehörige auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen, die sich am 1. Februar 1981 bereits ordnungsgemäß im Mitgliedstaat X aufhalten. Dementsprechend müssten türkische Staatsangehörige, die nach dem 1. Februar 1981 einreisen, die neuen Voraussetzungen erfüllen, um sich auf die genannte Bestimmung berufen zu können.

60.      Nehmen wir darüber hinaus an, dass der Mitgliedstaat X weitere Maßnahmen – diesmal zum 1. Juli 1982 – einführt. Diese neue Regelung beinhaltet eine noch deutlichere Verschärfung der am 1. Dezember 1980 geltenden Voraussetzungen für die Erteilung und die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis. Wiederum können sich nur türkische Staatsangehörige, die sich am 1. Juli 1982 ordnungsgemäß im Mitgliedstaat X aufhalten, auf Art. 13 berufen. Türkische Staatsangehörige, die nach dem 1. Juli 1982 einreisen, müssten die strengere Regelung für Einreise und Aufenthalt beachten, ehe ihnen eine Berufung auf Art. 13 möglich ist.

61.      Aus diesem Beispiel ist ersichtlich, dass eine enge Auslegung des Geltungsbereichs von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 den Mitgliedstaaten in der Praxis eine schrittweise Verschärfung von Vorschriften, die eigentlich nicht strenger ausgestaltet werden dürfen, und damit eine Umgehung der Stillhalteverpflichtung ermöglichen würde. Bei dieser Verpflichtung handelt es sich nämlich um eine Unterlassungspflicht gegenüber denjenigen türkischen Staatsangehörigen, die sich auf Art. 13 berufen können(34). Da die Stillhalteklausel die Gewährleistung einer schrittweisen Ausdehnung des Umfangs der Arbeitnehmerfreizügigkeit türkischer Staatsangehöriger bezweckt, sollen Situationen der vorstehend geschilderten Art durch die Klausel gerade verhindert werden.

62.      Um also die Wirksamkeit von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 sicherzustellen, muss Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 meiner Meinung nach gleichermaßen auch auf türkische Staatsangehörige Anwendung finden, die nach dem Inkrafttreten der streitigen Vorschriften erstmals in den Aufnahmemitgliedstaat einreisen wollen. Jede andere Auslegung liefe dem eigentlichen Sinn und Zweck der Stillhalteklausel zuwider, denn diese Klausel soll sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus dem Assoziierungsabkommen nachkommen.

2.      Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts in diesem Kontext nicht maßgeblich

63.      In der Vorlageentscheidung nehmen die Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Abatay u. a. eine zentrale Stellung ein(35). Das vorlegende Gericht ist sich insbesondere nicht im Klaren, ob sich dieses Urteil auf die Auslegung von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 in der vorliegenden Rechtssache auswirkt.

64.      Meines Erachtens ist dies nicht der Fall.

65.      Ich habe oben darzustellen versucht, weshalb die in Rede stehende Stillhalteklausel meiner Meinung nach gleichermaßen auch auf türkische Staatsangehörige Anwendung finden sollte, die nach dem Inkrafttreten der streitigen nationalen Vorschriften erstmals in den Aufnahmemitgliedstaat einreisen. Diese Auffassung führt zugegebenermaßen nicht automatisch zur Unbeachtlichkeit des Kriteriums des ordnungsgemäßen Aufenthalts und ließe sich grundsätzlich mit dem Urteil Abatay u. a. in Einklang bringen, da die in jener Rechtssache streitigen Vorschriften Ausnahmen von dem Erfordernis einer Arbeitserlaubnis und nicht die Regelung der erstmaligen Einreise betrafen. Dies wäre jedoch nur dann denkbar, wenn die Bestimmungen über die erstmalige Einreise und insbesondere über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nicht in den sachlichen Anwendungsbereich von Art. 13 fielen.

66.      Tatsächlich geht der Gerichtshof, wie oben in Nr. 31 ausgeführt, seit dem Erlass seines Urteils Abatay u. a. ausdrücklich von dem erweiterten Geltungsbereich von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 aus. Es ist nunmehr anerkannt, dass diese Bestimmung nicht nur „Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ im engeren Sinne erfasst, sondern – ähnlich wie Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – auch neue Beschränkungen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme im Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats betreffen. Angesichts dessen ist der Einwand der deutschen Regierung, die eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 durch die Vertragsparteien annimmt, wohl kaum mit der Rechtsprechung vereinbar.

67.      Insoweit liefert die beim vorlegenden Gericht anhängige Rechtssache ein gutes Beispiel dafür, weshalb es in Fällen wie dem hier streitigen nicht haltbar ist, bei der Bestimmung des Kreises der durch Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 Begünstigten dem Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts Bedeutung zuzuerkennen.

68.      Im beim vorlegenden Gericht anhängigen Ausgangsverfahren verpflichtet die Stillhalteklausel die zuständigen Behörden zur Unterlassung der Anwendung der Vw 2000 – und insbesondere des Erfordernisses einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis – auf einen türkischen Staatsangehörigen, der sich auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen darf. Sein Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist also trotz der neuen Vorschriften anhand derselben materiell-rechtlichen Voraussetzungen zu prüfen, die auch vor dem 1. April 2001 galten.

69.      Wie das vorlegende Gericht jedoch ausführt, hatte das Fehlen einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis zur Folge, dass die Einreise und der Aufenthalt eines türkischen Staatsangehörigen sowohl am als auch nach dem 1. Dezember 1980 und sowohl am als auch nach dem 1. April 2001 illegal waren. Auch wenn die illegale Einreise in die Niederlande keine ausreichende Grundlage für die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bildete, wenn der Antragsteller die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis im Übrigen erfüllte, ändert dies nichts an der illegalen Stellung des türkischen Staatsangehörigen im Hinblick auf die Bestimmungen über die erstmalige Aufnahme im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats.

70.      Zur Klarstellung wollen wir annehmen, dass ein türkischer Staatsangehöriger, Herr Y, im Jahr 2013 in das Hoheitsgebiet der Niederlande einreist, um eine Beschäftigung aufzunehmen. Oben habe ich bereits dargelegt, weshalb meiner Ansicht nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 auf türkische Staatsangehörige Anwendung finden sollte, die in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nach dem Inkrafttreten der nationalen Vorschriften einreisen, die in den sachlichen Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen. Demzufolge muss sich Herr Y hinsichtlich der im Ausgangsverfahren streitigen Regelung auf Art. 13 berufen können. Einfach ausgedrückt: Sein Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist trotz fehlender vorläufiger Aufenthaltserlaubnis anhand der am 1. Dezember 1980 geltenden Regelung – oder falls diese Regelung nach diesem Zeitpunkt gelockert wurde – anhand der günstigsten Regelung zu prüfen, die nach dem 1. Dezember 1980 jemals galt(36). Wenn es dabei jedoch auf das Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts ankäme und sich Herr Y bei seiner Einreise in die Niederlande nicht im Besitz einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis befindet, könnte er der Anwendung der Vw 2000 nicht die Stillhalteklausel nach Art. 13 entgegenhalten. Der Grund hierfür liegt darin, dass er sich – ebenso wie Herr Demir – sowohl nach der alten als auch nach der neuen Regelung de iure in einer nicht ordnungsgemäßen Situation befindet.

71.      Es liegt auf der Hand, dass die in Art. 13 vorgesehene Stillhalteverpflichtung sinnlos würde, wenn man dem Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts in einem solchen Fall Bedeutung zuerkennen wollte. Soweit nationale Vorschriften wie die Vw 2000 die erstmalige Aufnahme und die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat regeln und sich demzufolge auf die Möglichkeit des Erwerbs eines Rechts auf Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat auswirken, vermag ich nicht zu erkennen, inwiefern „ordnungsgemäßer Aufenthalt“ ein sachdienliches Kriterium zur Bestimmung des Geltungsbereichs von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 sein könnte(37).

72.      Abschließend halte ich es für angemessen, kurz auf die Ausführungen des Gerichtshofs in Randnr. 85 des Urteils Abatay u. a. einzugehen, in der er die Verstärkung von Maßnahmen, die gegenüber türkischen Staatsangehörigen getroffen werden können, die sich nicht in einer ordnungsgemäßen Situation befinden, ausdrücklich für zulässig erklärt.

73.      Es sei darauf hingewiesen, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 den türkischen Staatsangehörigen keine subjektiven Rechte (wie etwa ein Recht auf Einreise oder auf Aufenthalt) verleiht, sondern vielmehr in zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Bestimmungen die Situation des Betroffenen zu beurteilen ist. Wie oben in Nr. 38 dargelegt, beschränkt Art. 13 nämlich keineswegs die Befugnis der Mitgliedstaaten, Drittstaatsangehörigen, türkische Staatsangehörige inbegriffen, die Einreise in ihr Hoheitsgebiet nicht zu gestatten. Nach Maßgabe der Stillhalteverpflichtung aus Art. 13 muss der Grund für eine solche Nichtgestattung allerdings in der günstigsten Regelung verankert sein, die nach Inkrafttreten von Art. 13 jemals gegolten hat.

74.      Sollte sich also ein türkischer Staatsangehöriger nach einer Ablehnungsentscheidung, die aufgrund dieser Regelung und im Einklang mit den in diesem Bereich einschlägigen Unionsvorschriften getroffen wurde, zum Verbleib im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats entscheiden, befindet sich der Betroffene im Aufnahmemitgliedstaat zweifellos in einer nicht ordnungsgemäßen Situation. In solchen Fällen bleiben die Mitgliedstaaten berechtigt, über die Rechtsfolgen dieser illegalen Anwesenheit in ihrem Hoheitsgebiet zu entscheiden, sofern – und dies sei betont – die gegen solche Personen herangezogenen Regelungen nicht unter Art. 13 fallen.

75.      Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen ist die Frage 2 a) meines Erachtens in dem Sinne zu beantworten, dass bei einem Sachverhalt, wie er der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache zugrunde liegt, das in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 genannte Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts für die Beurteilung der Frage, ob sich ein türkischer Staatsangehöriger auf Art. 13 berufen kann, nicht maßgeblich ist.

76.      Zum Schluss sei noch darauf hingewiesen, dass sich eine Beantwortung der Frage 2 b) erübrigt, falls der Gerichtshof die Fragen 1 und 2 a) entsprechend meinem Vorschlag beantwortet. Für den Fall, dass der Gerichtshof die Frage 2 b) jedoch behandeln will, möchte ich der Vollständigkeit halber folgende Bemerkungen hinzufügen.

77.      Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein türkischer Staatsangehöriger auf die Stillhalteklausel nach Art. 13 berufen kann, dem Kriterium „ordnungsgemäßer Aufenthalt“ keine Bedeutung zuzuerkennen ist. Dass nach nationalem Recht die Einreichung eines Antrags als solche für die Dauer des Antragsverfahrens zu einem rechtmäßigen Aufenthalt führt, kann meines Erachtens an diesem Ergebnis nichts ändern. Wollte man dieser Regelung Bedeutung zumessen, würde das Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts zwar wieder aufleben, es käme jedoch zu einer künstlichen Konstruktion.

78.      Unter Berücksichtigung der Ausführungen des Gerichtshofs zu Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 kann nicht davon ausgegangen werden, dass türkische Staatsangehörige das Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts erfüllen, wenn ihnen das Aufenthaltsrecht allein aufgrund nationaler Vorschriften zusteht, die den Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat bis zum Abschluss des Verfahrens zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestatten(38). Wie die niederländische Regierung hervorhebt, soll das einem Antragsteller zuerkannte vorläufige Aufenthaltsrecht lediglich sicherstellen, dass die Situation des Betroffenen während des Verfahrens nicht übermäßig beeinträchtigt wird, und insbesondere, dass Ausländer nicht vor dem Erlass einer endgültigen Entscheidung aus dem Hoheitsgebiet abgeschoben werden. Abgesehen von der aufschiebenden Wirkung eines anhängigen Antrags führt die Anwendung solcher nationalen Bestimmungen nicht zu einem gesicherten und nicht zu einem nicht nur vorläufigen Aufenthaltsrecht im Sinne der vorstehend angeführten Rechtsprechung.

IV –  Ergebnis

79.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Raad van State (Niederlande) aufgeworfenen Fragen wie folgt zu beantworten:

1.      Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation ist auf eine materiell- und/oder verfahrensrechtliche Voraussetzung des nationalen Rechts für die erstmalige Aufnahme anwendbar, wie sie in der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache in Rede steht und die sich auf den Besitz einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis bezieht.

2.      Bei einem Sachverhalt, wie er der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache zugrunde liegt, ist das in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 genannte Kriterium des ordnungsgemäßen Aufenthalts für die Beurteilung der Frage, ob sich ein türkischer Staatsangehöriger auf Art. 13 berufen kann, nicht maßgeblich.


1 – Originalsprache: Englisch.


2 – Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG–Türkei vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80).


3 – Am 12. September 1963 wurde ein Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei unterzeichnet (im Folgenden: Assoziierungsabkommen). Dieses Abkommen wurde durch den Beschluss des Rates 64/732/EWG vom 23. Dezember 1963 (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685) vom Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt.


4 – Das Zusatzprotokoll wurde am 23. November 1970 unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 293, S. 1) im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt.


5 – Staatsblad 1965, Nr. 40.


6 – Staatsblad 1966, Nr. 387.


7 – Staatsblad 2000, Nr. 495.


8 – Staatsblad 2000, Nr. 497.


9 – Urteil vom 21. Oktober 2003 (C‑317/01 und C‑369/01, Slg. 2003, I‑12301).


10 – Urteil vom 9. Dezember 2010, Toprak und Oguz (C‑300/09 und C‑301/09, Slg. 2010, I‑12845, Randnrn. 53 und 54).


11 – Urteil vom 20. September 2007, Tum und Dari (C‑16/05, Slg. 2007, I‑7415, Randnr. 55).


12 – Urteil Toprak und Oguz (Randnrn. 52 bis 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).


13 – Zu Art. 13 vgl. Urteile vom 17. September 2009, Sahin (C‑242/06, Slg. 2009, I‑8465, Randnrn. 63 bis 65), und vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande (C‑92/07, Slg. 2010, I‑3683, Randnrn. 47 bis 49). Zu Art. 41 Abs. 1 vgl. Urteile Tum und Dari (Randnr. 69) und vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli (C‑228/06, Slg. 2009, I‑1031, Randnrn. 47 und 49).


14 – Urteil Abatay u. a. (Randnrn. 84 und 85).


15 – Urteile Tum und Dari (Randnr. 59) und vom 21. Juli 2011, Oguz (C‑186/10, Slg. 2011, I‑6957, Randnr. 33).


16 – Siehe oben, Nr. 32.


17 – Vgl. insbesondere Urteile Sahin (Randnrn. 64 bis 66) und Kommission/Niederlande (Randnrn. 48 und 49).


18 – Vgl. u. a. Urteile Abatay u. a. (Randnr. 80) und vom 29. September 2011, Unal (C‑187/10, Slg. 2011, I‑9045, Randnr. 41).


19 – Ich möchte hinzufügen, dass Art. 13 auch einer Verschärfung von nach dem Inkrafttreten der Stillhalteklausel eingeführten Bestimmungen entgegensteht, die eine Erleichterung der zu diesem Zeitpunkt geltenden Bestimmungen vorsahen – vgl. Urteil Toprak und Oguz (Randnr. 62).


20 – Urteil Sahin (Randnr. 63). Vgl. auch Urteile vom 15. November 2011, Dereci u. a. (C‑256/11, Slg. 2011, I‑11315, Randnr. 94), sowie Toprak und Oguz (Randnr. 54).


21 – Urteile Sahin (Randnrn. 64 und 65), Kommission/Niederlande (Randnr. 50) sowie Toprak und Oguz (Randnr. 44).


22 – Der Gerichtshof hat entschieden, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht nur auf Bestimmungen in einer Gesetzes- oder Verordnungsvorschrift, sondern auch auf Bestimmungen in einer Rundverfügung angewandt werden kann, in der die betreffende Regierung darlegt, wie sie das Recht anwenden will – vgl. hierzu Urteil Toprak und Oguz (Randnr. 30). In dieser Hinsicht sehe ich keinen Grund, weshalb Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht auf Vorschriften wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden angewandt werden soll, da nach der am 1. Dezember 1980 geltenden Regelung die zuständigen nationalen Behörden nicht von dem konkreten Erfordernis einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis ausgingen.


23 – An dieser Einschätzung vermag auch nicht der mit der Vw 2000 verfolgte Zweck der Verhinderung eines illegalen Aufenthalts etwas zu ändern, wie dies das vorlegende Gericht zu meinen scheint.


24 – Es sei darauf hingewiesen, dass Art. 13 unmittelbare Wirkung hat – vgl. Urteil vom 20. September 1990, Sevince (C‑192/89, Slg. 1990, I‑3461, Randnr. 26).


25 – Urteil Sahin (Randnr. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).


26 – Ebd. (Randnr. 51).


27 – Ebd. (Randnr. 51). Vgl. auch Urteil Toprak und Oguz (Randnr. 45).


28 – Siehe oben, Nr. 19.


29 – Urteil Abatay u. a. (Randnr. 84).


30 – Vgl. Urteile Abatay u. a. (Randnr. 105) sowie Tum und Dari (Randnr. 59).


31 – Ich weise in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei und die darauf beruhenden Instrumente wie das Zusatzprotokoll und der Beschluss Nr. 1/80 gemäß Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge auszulegen ist, d. h. nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte ihrer Ziele und Zwecke – vgl. Urteil vom 2. März 1999, Eddline El-Yassini (C‑416/96, Slg. 1999, I‑1209, Randnr. 47). Vgl. auch Schlussanträge von Generalanwalt Cruz Villalón in der Rechtssache Demirkan (C‑221/11, beim Gerichtshof anhängig, Nr. 53).


32 – Urteil Sahin (Randnr. 52). Vgl. in diesem Sinne auch Urteil Toprak und Oguz.


33 – Urteil Sahin (Randnrn. 54 und 55). Vgl. auch ähnlich Urteile Toprak und Oguz (Randnrn. 15 und 21) und Dereci u. a. (Randnrn. 99 und 100). Demgegenüber ging es in der Rechtssache Abatay u. a. um türkische Lkw-Fahrer, die in der Türkei lebten und arbeiteten und sich jeweils nur kurze Zeit in Deutschland aufhielten.


34 – Urteil Dereci u. a., Randnr. 87.


35 – Siehe oben, Nr. 32.


36 – Die Stillhalteklausel verbietet den Mitgliedstaaten nämlich auch die Rückgängigmachung von günstigeren Regelungen, die nach Wirksamwerden der Stillhalteklausel eingeführt wurden. Dies gilt selbst dann, wenn diese Verschärfung nicht die Regelung im Vergleich zu der am 1. Dezember 1980 geltenden Regelung verschlechtert – vgl. Urteil Toprak und Oguz (Randnr. 62).


37 – Die Akten enthalten zwar keine Anhaltspunkte für ein betrügerisches oder missbräuchliches Verhalten im vorliegenden Fall, es ist aber dennoch darauf hinzuweisen, dass die Rechtsbürger sich grundsätzlich nicht auf das Unionsrecht berufen können, wenn sie dies in betrügerischer oder missbräuchlicher Absicht tun, und dass die nationalen Gerichte im Einzelfall das missbräuchliche oder betrügerische Verhalten der Betroffenen berücksichtigen können, um ihnen gegebenenfalls den Vorteil aus den geltend gemachten Bestimmungen des Unionsrechts zu versagen – vgl. in diesem Sinne Urteil Tum und Dari (Randnr. 64).


38 – Urteil vom 30. September 1997, Ertanir (C‑98/96, Slg. 1997, I‑5179, Randnrn. 47 bis 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).