SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MELCHIOR WATHELET
vom 7. Mai 2015(1)
Rechtssache C‑255/14
Robert Michal Chmielewski
gegen
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága
(Vorabentscheidungsersuchen des Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Ungarn])
„Überwachung von Barmitteln, die in die Europäische Union oder aus der Europäischen Union verbracht werden – Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 – Verletzung der Anmeldepflicht – Verhältnismäßigkeit der Sanktionen – Freier Kapital- und Zahlungsverkehr“
I – Einleitung
1. In dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es um die Verhältnismäßigkeit einer Geldbuße nach ungarischem Recht zur Ahndung einer Verletzung der Anmeldepflicht gemäß Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 über die Überwachung von Barmitteln, die in die Gemeinschaft oder aus der Gemeinschaft verbracht werden(2).
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union
2. In Art. 17 („Eigentumsrecht“) Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist das Eigentumsrecht wie folgt verankert und geschützt:
„Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“
2. Verordnung Nr. 1889/2005
3. Art. 1 („Ziel“) bestimmt in seinem Abs. 1:
„Diese Verordnung ergänzt die Bestimmungen der Richtlinie 91/308/EWG betreffend Transaktionen, die von Finanz- und Kreditinstituten sowie bestimmten Berufsgruppen abgewickelt werden, indem sie harmonisierte Vorschriften für die Überwachung von Barmitteln, die in die [Europäische Union] oder aus der [Europäischen Union] verbracht werden, durch die zuständigen Behörden festlegt.“
4. Zu Art. 3 („Anmeldepflicht“) heißt es:
„(1) Jede natürliche Person, die in die [Union] einreist oder aus der [Union] ausreist und Barmittel in Höhe von 10 000 [Euro] oder mehr mit sich führt, muss diesen Betrag gemäß dieser Verordnung bei den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, über den sie in die [Union] einreist oder aus der [Union] ausreist, anmelden. Die Anmeldepflicht ist nicht erfüllt, wenn die übermittelten Informationen unrichtig oder unvollständig sind.
(2) Die Anmeldung im Sinne des Absatzes 1 enthält Angaben
…
e) zu Herkunft und Verwendungszweck der Barmittel,
…“
5. Art. 4 („Befugnisse der zuständigen Behörden“) Abs. 2 lautet:
„Bei einer Verletzung der Anmeldepflicht nach Artikel 3 können die Barmittel im Einklang mit den nach nationalem Recht festgelegten Bedingungen auf dem Verwaltungsweg einbehalten werden.“
6. Art. 6 („Informationsaustausch“) sieht vor:
„(1) Gibt es Hinweise darauf, dass die Barmittel im Zusammenhang mit rechtswidrigen Handlungen gemäß der Richtlinie 91/308/EWG stehen, die mit der Bewegung von Barmitteln verknüpft sind, so können die aufgrund der Anmeldung nach Artikel 3 oder der Kontrollen nach Artikel 4 erlangten Informationen den zuständigen Behörden in anderen Mitgliedstaaten übermittelt werden.
Die Verordnung (EG) Nr. 515/97 findet entsprechende Anwendung.
(2) Gibt es Hinweise darauf, dass die Barmittel im Zusammenhang mit dem Erlös aus einem Betrug oder mit einer sonstigen rechtswidrigen Handlung zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft stehen, so werden die Informationen auch der Kommission übermittelt.“
7. Art. 7 („Informationsaustausch mit Drittstaaten“) lautet:
„Die Mitgliedstaaten oder die Kommission können die nach dieser Verordnung erlangten Informationen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe einem Drittstaat übermitteln; diese Übermittlung erfolgt mit Zustimmung der zuständigen Behörden, die diese Informationen gemäß Artikel 3 und/oder Artikel 4 erlangt haben, und unter Einhaltung der einschlägigen nationalen und gemeinschaftlichen Vorschriften über die Übermittlung personenbezogener Daten an Drittstaaten. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über einen solchen Informationsaustausch, wenn dies für die Durchführung dieser Verordnung von besonderem Interesse ist.“
8. Art. 9 („Sanktionen“) Abs. 1 bestimmt:
„Jeder Mitgliedstaat legt Sanktionen fest, die bei Verletzung der Anmeldepflicht nach Artikel 3 verhängt werden. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“
B – Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
9. Art. 1 („Schutz des Eigentums“) des Protokolls Nr. 1 zur am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten lautet:
„Jede natürliche oder juristische Person hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.
Absatz 1 beeinträchtigt jedoch nicht das Recht des Staates, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern oder sonstiger Abgaben oder von Geldstrafen für erforderlich hält.“
C – Ungarisches Recht
10. § 2 des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 lautet:
„(1) Die Anmeldepflicht nach Art. 3 der Verordnung [Nr. 1889/2005] muss schriftlich erfüllt werden.
(2) Aufgrund von Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung [Nr. 1889/2005] müssen der vollständige Name und die Anschrift des Eigentümers der Barmittel, aufgrund von Art. 3 Abs. 2 Buchst. c [dieser] Verordnung der vollständige Name und die Anschrift des vorgesehenen Empfängers der Barmittel sowie aufgrund von Art. 3 Abs. 2 Buchst. g [dieser] Verordnung die Art des benutzten Verkehrsmittels, bei einem Kraftfahrzeug das Kennzeichen angegeben werden.
…“
11. § 5/A des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 bestimmt:
„Jede natürliche Person, die in das Gebiet der [Union] einreist oder aus diesem Gebiet ausreist und die ihr nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung [Nr. 1889/2005] obliegende Anmeldepflicht in Bezug auf von ihr mitgeführte Barmittel im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung [Nr. 1889/2005] unrichtig, unvollständig oder überhaupt nicht erfüllt, muss gemäß Art. 9 der Verordnung [Nr. 1889/2005] an Ort und Stelle eine in Forint festgesetzte Geldbuße in folgender Höhe entrichten:
a) bei Barmitteln im Wert von mindestens 10 000 und höchstens 20 000 Euro in Höhe von 10 % des mitgeführten Betrags,
b) bei Barmitteln im Wert von mehr als 20 000 und höchstens 50 000 Euro in Höhe von 40 % des mitgeführten Betrags,
c) bei Barmitteln im Wert von mehr als 50 000 Euro in Höhe von 60 % des mitgeführten Betrags.“
III – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
12. Am 9. August 2012 reiste Herr Chmielewski aus Serbien kommend nach Ungarn ein, ohne die Barmittel anzumelden, die er mit sich führte, nämlich einen Gesamtbetrag von 147 492 Euro, der sich aus 249 150 bulgarischen Lewa (BGN) (ungefähr 127 400 Euro), 30 000 türkischen Lire (TRY) (ungefähr 6 500 Euro) und 29 394 rumänischen Lei (RON) (ungefähr 13 600 Euro) zusammensetzte.
13. Der Kommission zufolge teilte Herr Chmielewski bei der Kontrolle den Zollbeamten mit, er sei in Besitz dieses hohen Geldbetrags, weil er beabsichtigt habe, in Bulgarien ein Haus zu erwerben, er jedoch unverrichteter Dinge nach Polen zurückkehre.
14. In der mündlichen Verhandlung erklärte die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Regionale Zoll- und Finanzhauptdirektion für die Region Del-alföld), dass 60 % des von Herrn Chmielewski mitgeführten Betrags (nämlich umgerechnet 24 532 000 HUF) gemäß § 5/A Abs. 1 Buchst. c des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 als Geldbuße wegen Unterlassung der Anmeldung einbehalten worden seien.
15. Mit Entscheidung vom 4. Oktober 2013 wies die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Regionale Zoll- und Finanzhauptdirektion für die Region Del-alföld) den Antrag von Herrn Chmielewski, ihn wegen der von ihm angeführten persönlichen Umstände von der Geldbuße zu befreien, zurück und bestätigte die ihm von den Zollbeamten auferlegte Geldbuße von 24 532 000 HUF, weil er durch das Unterlassen der Anmeldung des Betrags bei seiner Einreise in das Gebiet der Union die ihm nach der Verordnung Nr. 1889/2005 und dem Gesetz Nr. XLVIII von 2007 obliegende Pflicht nicht beachtet habe.
16. Herr Chmielewski erhob bei dem Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Kecskemét) Klage gegen diese Entscheidung und machte insbesondere geltend, dass die Bestimmungen des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 gegen das Unionsrecht verstießen.
17. Unter diesen Umständen hat das Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Entspricht die Höhe der gemäß § 5/A des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1889/2005 festgelegten Geldbuße dem Erfordernis nach Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung, dass die im nationalen Recht festgelegten Sanktionen wirksam und abschreckend und gleichzeitig gemessen an dem Rechtsverstoß und im Hinblick auf das zu erreichende Ziel verhältnismäßig sein müssen?
2. Verstößt § 5/A des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 wegen der dort festgelegten Höhe der Geldbuße gegen den Vertrag über die Europäische Union und gegen das Verbot der verschleierten Beschränkung des Kapitalverkehrs nach Art. 65 Abs. 3 AEUV?
IV – Verfahren vor dem Gerichtshof
18. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 27. Mai 2014 beim Gerichtshof eingegangen. Die ungarische, die belgische, die spanische und die italienische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.
19. In der mündlichen Verhandlung vom 18. März 2015 haben die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, die keine schriftlichen Erklärungen abgegeben hatte, die ungarische, die belgische und die spanische Regierung sowie die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben.
V – Rechtliche Würdigung
A – Einleitende Bemerkungen
20. Auch wenn das Unionsrecht im Rahmen des durch die Art. 63 ff. AEUV garantierten freien Kapitalverkehrs internationale Barmitteltransfers nicht verbietet, hat doch der Gerichtshof bereits entschieden, dass der Grundsatz des freien Kapitalverkehrs einer Regelung, die die Ausfuhr von Hartgeld, Banknoten oder Inhaberschecks von einer vorherigen Anmeldung abhängig macht, nicht entgegenstehe(3). Diese Regelung findet sich auch in den entsprechenden Rechtsvorschriften der Union wie in der Verordnung Nr. 1889/2005 und insbesondere deren Art. 3.
21. Daher kann die Frage nach der im ungarischen Recht vorgesehenen Sanktion sowohl anhand von Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 als auch von Art. 65 Abs. 3 AEUV, der verschleierte Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs verbietet, geprüft werden.
22. Wie es die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen vorschlägt, werde ich die beiden Vorlagefragen zusammen behandeln.
B – Vorbringen der Parteien
23. Die Parteien des Verfahrens vor dem Gerichtshof sind sich darüber einig, dass die in § 5/A Abs. 1 des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 vorgesehenen Sanktionen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 wirksam und abschreckend sind. Während jedoch die ungarische, die belgische, die spanische und die italienische Regierung diese Sanktionen auch als verhältnismäßig ansehen, ist die Kommission der Ansicht, dass die in § 5/A Abs. 1 Buchst. b und c vorgesehenen Geldbußen, nämlich 40 % bei einem nicht angemeldeten Betrag von 20 000 bis 50 000 Euro und 60 % bei einem solchen Betrag, der 50 000 Euro übersteigt, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachteten.
24. Die Kommission sieht die Unverhältnismäßigkeit sowohl in dem Umstand, dass § 5/A Abs. 1 des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 der Verwaltung und dem nationalen Gericht keinen Wertungsspielraum einräume, der es ermögliche, bei der Bestimmung der Höhe der Geldbuße die besonderen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, als auch darin, dass er so hohe Beträge vorsehe, dass das Vorliegen einer bösen Absicht bei dem Täter der betreffenden Ordnungswidrigkeit vermutet zu werden scheine.
25. Auf der anderen Seite halten die ungarische, die belgische, die spanische und die italienische Regierung das in § 5/A Abs. 1 des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 enthaltene Geldbußensystem aufgrund seines wirksamen und abschreckenden Charakters sowie der Progression der Geldbußen in Abhängigkeit von der Höhe der nicht angemeldeten Beträge für verhältnismäßig.
C – Beurteilung
1. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit von Sanktionen
26. Die Frage nach der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen bei Nichtbeachtung des Unionsrechts war bereits Gegenstand mehrerer Urteile des Gerichtshofs.
27. Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten „mangels einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften [der Union] auf dem Gebiet der Sanktionen bei Nichtbeachtung der Voraussetzungen, die in einer nach diesen Rechtsvorschriften geschaffenen Regelung vorgesehen sind, die Sanktionen wählen …, die ihnen sachgerecht erscheinen. Sie sind jedoch verpflichtet, bei der Ausübung dieser Befugnis das [Unionsrecht] und seine allgemeinen Grundsätze, also auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten“(4).
28. „Wie der Gerichtshof bereits wiederholt entschieden hat, dürfen die administrativen oder strafrechtlichen Maßnahmen nicht über den Rahmen des zur Erreichung der verfolgten Ziele unbedingt Erforderlichen hinausgehen; ferner darf an die Kontrollmodalitäten keine Sanktion geknüpft sein, die so außer Verhältnis zur Schwere der Tat steht, dass sie sich als eine Behinderung der im [AEU-]Vertrag verankerten Freiheiten erweist“(5).
29. Allerdings hat sich der Gerichtshof selten konkret zur Verhältnismäßigkeit der nationalen Sanktionen in der jeweiligen Rechtssache geäußert. Zwar hat er dies in der Rechtssache getan, in der das Urteil Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64) ergangen ist, doch wies die in dieser Rechtssache geahndete Unregelmäßigkeit keinen Missbrauchscharakter oder gar Schwere auf; trotzdem war der Betrag der Geldbuße sehr hoch, was den Gerichtshof dazu bewegte, selbst die Unverhältnismäßigkeit der betreffenden Geldbuße festzustellen(6).
30. Gewöhnlich überlässt der Gerichtshof die Prüfung der Verhältnismäßigkeit dem vorlegenden Gericht und gibt ihm Kriterien für die ordnungsgemäße Prüfung an die Hand(7).
31. In der Rechtssache, in der das Urteil Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) ergangen ist, hat der Gerichtshof in Rn. 69 entschieden, dass „[i]n diesem Zusammenhang … zwingende Erfordernisse der Strafverfolgung und der Vorbeugung es zwar rechtfertigen [können], dass durch nationale Rechtsvorschriften Sanktionen von einer gewissen Schwere eingeführt werden; es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass [diese Sanktionen], die nach Vorschriften wie den im Ausgangsverfahren geltenden bestimmt werden, sich als unverhältnismäßig erweisen und damit ein Hemmnis für die Ausübung dieser Freiheit [in diesem Fall der freie Personen- und Warenverkehr] darstellen können, sofern sie Geldbußen, die pauschal nach dem alleinigen Kriterium des Hubraums des Fahrzeugs festgesetzt werden, ohne dass dessen Alter berücksichtigt wird, und eine erhöhte Abgabe umfassen, die bis zum Zehnfachen der fälligen Abgaben gehen kann. Eine Sanktion, die allein auf das Kriterium des Hubraums gestützt ist, könnte nämlich außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes stehen, insbesondere wenn sie mit einer anderen hohen Sanktion verbunden ist, die aufgrund desselben Verstoßes verhängt wird. Das Gleiche könnte für eine Sanktion gelten, die ein Vielfaches der fälligen Abgaben, z. B. das Zehnfache dieser Abgaben, erreichen kann.“
32. Folgerichtig entscheidet der Gerichtshof über im Unionsrecht geregelte Sanktionen selbst, ohne Zurückverweisung an das nationale Gericht.
33. In der Rechtssache, in der das Urteil Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664) ergangen ist(8), hat der Gerichtshof beispielsweise entschieden, dass „das Urteil über die Verhältnismäßigkeit eines Unionsakts … nicht von einer rückschauenden Würdigung seines Wirkungsgrades abhängen [kann]. Ist der Unionsgesetzgeber genötigt, die künftigen Auswirkungen einer zu treffenden Regelung zu beurteilen, und lassen sich diese Auswirkungen nicht genau vorhersehen, so kann seine Beurteilung nur dann beanstandet werden, wenn sie in Anbetracht der Erkenntnisse, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint“(9).
34. Ausgehend von diesem Grundsatz hat der Gerichtshof entschieden, „dass [d]ie in der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Sanktion wegen Emissionsüberschreitung … nicht wegen des Fehlens einer Möglichkeit für das nationale Gericht, ihre Höhe anzupassen, als gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßend angesehen werden [kann]“(10). Ich merke an, dass der Gerichtshof im Urteil Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) die Ansicht vertreten hatte, dass pauschal, ohne Berücksichtigung einer Reihe von Kriterien festgesetzte Bußgelder sich als „unverhältnismäßig erweisen“ könnten (vgl. Rn. 69 bis 71).
35. Aufgrund dieser Bemerkungen zeigt sich, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit von Sanktionen, deren Kontrolle den nationalen Gerichten überlassen wird, im Wesentlichen auf den konkreten Umständen des Einzelfalls beruht; Berücksichtigung finden dabei die Art und Schwere des Verstoßes, die Frage, wie leicht es für die Behörden ist, den Grad der Effizienz des repressiven Systems vorherzusehen, die Art und Weise der Bemessung der Sanktion und die Kriterien hierfür.
2. Verhältnismäßigkeit von Sanktionen unter dem Gesichtspunkt des Eigentumsrechts
36. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen festgestellt hat, wurden die Verwaltungsstrafen für die Nichtanmeldung von Barmitteln an der Grenze durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anhand von Art. 1 des Protokolls Nr. 1 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten geprüft.
37. Meiner Ansicht nach ist auch die vorliegende Rechtssache im Licht des in Art. 17 der Charta verankerten Eigentumsrechts zu prüfen; erst recht deshalb, weil es im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1889/2005 heißt, dass sie „im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen [steht], die … in die Charta … aufgenommen wurden“, die wiederum gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 bei der Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten gilt.
38. Da Art. 17 der Charta Art. 1 des Protokolls Nr. 1 dieser Konvention entspricht, kann die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf diesem Gebiet für die vorliegende Rechtssache nützlich sein, denn die Charta erlaubt dem Unionsrecht, einen „weiter gehenden Schutz“ zu gewähren(11).
39. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat drei Rechtssachen behandelt, deren Sachverhalte mit dem der vorliegenden Sache fast identisch sind: Ismayilov/Russland(12), Grifhorst/Frankreich(13) und Moon/Frankreich(14).
a) Rechtssache Ismayilov/Russland
40. Am 17. November 2002 kam der aserbaidschanische Staatsangehörige Herr Ismayilov in Moskau an und führte 21 348 US-Doller (USD) mit sich, die dem Verkaufspreis eines in Baku (Aserbeidschan) gelegenen Hauses entsprachen, das er von seiner Mutter geerbt hatte. Den Zollbeamten erklärte er jedoch, lediglich 48 USD mitzuführen, obwohl nach russischem Recht jeder Betrag über 10 000 USD anzumelden war. Bei der daraufhin durchgeführten Kontrolle wurde der restliche Betrag in seinem Gepäck gefunden. Er wurde wegen Schmuggels angeklagt und der fragliche Betrag wurde als Beweismittel sichergestellt. Herr Ismayilov wurde zu einer Freiheitsstrafe auf Bewährung verurteilt und die russischen Gerichte übergaben den Betrag den Zollbehörden, die ihn einzogen.
41. Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte muss „der Eingriff [in das Eigentumsrecht] der Schwere der festgestellten Verfehlung entsprechen, um als verhältnismäßig eingestuft werden zu können, also der Verletzung der Anmeldepflicht, und nicht der Schwere einer möglichen, zu diesem Zeitpunkt noch nicht festgestellten Verfehlung wie einem Vergehen der Geldwäsche oder des Steuerbetrugs“(15).
42. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat hinzugefügt, dass die Einziehung nicht dem Ausgleich eines dem Staat entstandenen finanziellen Schadens gedient habe, „da dieser durch die Unterlassung des Klägers, den [fraglichen] Betrag anzumelden, keinen Verlust erlitten hatte, sondern dem Zweck der Abschreckung und Bestrafung habe dienen sollen“(16).
43. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ist zu dem Schluss gekommen, dass „die [russische] Regierung nicht überzeugend dargelegt oder auch nur behauptet hat, dass diese Sanktion [(nämlich die Freiheitsstrafe)] allein nicht ausgereicht habe, um das angestrebte Ziel der Abschreckung und Bestrafung sowie der Verhinderung einer Verletzung der Anmeldepflicht zu erreichen. Unter diesen Umständen war die Einziehung als zusätzliche Sanktion … unverhältnismäßig, da sie dem Kläger eine ‚individuelle übermäßige Belastung‘ auferlegte“(17).
b) Rechtssache Grifhorst/Frankreich
44. Die Rechtssache Grifhorst/Frankreich ähnelt der vorliegenden Sache insoweit, als mit den in jener Sache in Rede stehenden Regelungen des französischen Rechts (insbesondere die Art. 464 und 465 des Code des douanes [Zollgesetzbuch]) in Frankreich die Art. 3 und 9 der Verordnung Nr. 1889/2005 umgesetzt wurden.
45. Am 29. Januar 1996 wurde Herr Grifhorst an der Grenze zwischen Frankreich und Andorra vom französischen Zoll kontrolliert. Wie in der vorliegenden Rechtssache verneinte Herr Grifhorst die in englischer und in spanischer Sprache gestellte Frage der Zollbeamten, ob er Beträge anzumelden habe. Das Fahrzeug und Herr Grifhorst wurden durchsucht, und die Zollbeamten entdeckten 500 000 niederländische Gulden (NLG) im Inneren des Fahrzeugs, also etwa 233 056 Euro. Bei seiner Vernehmung erklärte Herr Grifhorst, er wohne in Andorra und habe den Betrag bei Crédit d’Andorre abgehoben, um eine Immobilie in Amsterdam zu erwerben.
46. Im Gegensatz zu der vorliegenden Rechtssache zogen die Zollbeamten den gesamten von Herrn Grifhorst mitgeführten Betrag ein.
47. Anders als die ungarischen Behörden in der vorliegenden Rechtssache befragten die französischen Behörden die niederländischen Behörden zu den Aktivitäten von Herrn Grifhorst und erhielten die Auskunft, dass er ihnen bekannt sei, insbesondere aufgrund von Taten aus dem Jahr 1983, und zwar Drohung und Erpressung, Entführung einer Person und Besitz einer Schusswaffe. Die niederländischen Behörden teilten außerdem mit, dass die einzige bekannte Tätigkeit von Herrn Grifhorst mit Immobilien in Zusammenhang stehe und dass internationale, vom Königreich Spanien, der Französischen Republik und dem Königreich Niederlande über seine Aktivitäten geführte Ermittlungen nicht vorangekommen seien und er unter dem Verdacht der Geldwäsche für Dritte stehe, jedoch kein konkretes zusätzliches Beweismittel vorgelegt werden könne.
48. Herr Grifhorst wurde vor das Tribunal correctionnel [Strafgericht] Perpignan (Frankreich) geladen und mit Urteil vom 8. Oktober 1998 der Verletzung der Pflicht zur Anmeldung von Geldbeträgen, Wertpapieren oder Wertgegenständen gemäß Art. 464 des Code des douanes für schuldig befunden und gemäß Art. 465 dieses Gesetzes zur Einziehung des gesamten Betrags sowie zur Zahlung einer Geldbuße in Höhe der Hälfte des nicht angemeldeten Betrags (225 000 NLG, also 116 828 Euro) verurteilt.
49. Dieses Urteil wurde durch die Cour d’appel Montpellier (Frankreich) bestätigt, die seinen Antrag, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen, zurückwies. Die Cour de cassation (Frankreich) wies auch sein Rechtsmittel zurück. Nach dieser Zurückweisung erhob Herr Grifhorst Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wegen Verletzung seines durch Art. 1 des Protokolls Nr. 1 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten geschützten Eigentumsrechts.
50. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat zunächst ausgeführt, dass „[d]ie einzige strafbare Handlung, die [Herrn Grifhorst] nachgewiesen werden [konnte], darin be[stand], bei Überschreiten der Grenze zwischen Frankreich und Andorra die von ihm mitgeführten Barmittel nicht angemeldet zu haben[,] [d]ie Regierung ha[be] im Übrigen nicht behauptet, dass die mitgeführten Beträge aus illegalen Handlungen stammten oder für solche bestimmt waren“(18).
51. In Übereinstimmung mit der von der Kommission in der an die Französische Republik gerichteten mit Gründen versehenen Stellungnahme zur Vereinbarkeit von Art. 465 des Code des douanes mit dem Unionsrecht geäußerten Sichtweise hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Auffassung vertreten, dass „die Sanktion der Schwere des festgestellten Vergehens entsprechen muss, also der Verletzung der Anmeldepflicht und nicht der Schwere eines möglichen, zu diesem Zeitpunkt nicht festgestellten Vergehens wie der Geldwäsche oder des Steuerbetrugs“(19).
52. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sodann den aufgrund der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission im Jahr 2004 geänderten Wortlaut von Art. 465 zur Kenntnis genommen. Auf der Grundlage des neuen Wortlauts erfolgte die Einziehung nicht mehr automatisch und konnte nur dann noch innerhalb eines Zeitraums von höchstens sechs Monaten angeordnet werden, für den der nicht angemeldete Betrag hinterlegt wurde, wenn es Hinweise oder plausible Gründe für die Annahme gab, dass die betroffene Person weitere Verstöße gegen den Code de douanes begangen hat. Die Geldbuße wurde auf 25 % des Betrags festgesetzt, der Gegenstand des Vergehens ist(20).
53. Unter diesen Umständen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, dass „ein … System [wie das durch die Änderung im Jahr 2004 eingeführte] es ermöglicht, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und dem Schutz der Grundrechte des Einzelnen zu wahren“(21), während eine Kumulation der „Einziehung und der Geldbuße angesichts des begangenen Verstoßes unverhältnismäßig“(22) sei.
c) Rechtssache Moon/Frankreich
54. In der Rechtssache Moon/Frankreich stellte sich dasselbe Problem wie in der Rechtssache Grifhorst/Frankreich; der einzige Unterschied von Bedeutung besteht in der Festsetzung der Geldbuße auf 25 % des nicht angemeldeten Betrags.
55. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sein Urteil in der Sache Grifhorst/Frankreich bestätigt, indem er feststellte, dass die Kumulation von Einziehung und Geldbuße 125 % des nicht angemeldeten Betrags ausmache und daher unverhältnismäßig sei(23).
3. Die durch Art. 4 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 eingeführte Sanktionsregelung
56. Nach Einschätzung der Kommission bezweckt die Verordnung Nr. 1889/2005 eine Ergänzung des unionsrechtlichen Mechanismus zur Verhinderung von Geldwäsche, indem ein gewisses Maß an Kontrolle der Bewegungen von Barmitteln über die Grenzen der Union sichergestellt wird und Informationen über solche Bewegungen von Barmitteln gesammelt werden(24).
57. Das durch die Verordnung Nr. 1889/2005 eingeführte Kontrollsystem sieht daher die Anmeldepflicht für Beträge in Höhe von 10 000 Euro oder mehr vor(25). Nach diesem System muss die Verletzung dieser Pflicht zu „wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden“ Sanktionen führen, die die Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Recht festlegen müssen(26), die von einer Einbehaltung der nicht angemeldeten Barmittel auf dem Verwaltungsweg im Einklang mit den nach nationalem Recht festgelegten Bedingungen begleitet sein können(27).
58. Aus der Struktur dieses Systems geht deutlich hervor, dass – wie die Kommission ausführt – die von den Mitgliedstaaten festgelegten Geldbußen nur den festgestellten Verstoß bestrafen, nämlich die Verletzung der Anmeldepflicht, und nicht ein mögliches, nicht festgestelltes Vergehen wie Geldwäsche oder Steuerbetrug.
59. Gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 1889/2005(28) haben die nationalen Behörden, wie es die französischen Behörden in der Rechtssache Grifhorst/Frankreich getan haben, jedes Mal die Herkunft der nicht angemeldeten Barmittel und deren vorgesehenen Verwendungszweck zu prüfen. Diese Aufgabe wird durch die in den Art. 6 und 7 dieser Verordnung enthaltenen Regelungen über den Informationsaustausch erleichtert.
60. In der mündlichen Verhandlung hat die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága ausgeführt, dass es für die Zollbeamten schwierig sei, an der Grenze Beweise für mit den nicht angemeldeten Barmitteln in Zusammenhang stehende strafrechtliche Verstöße wie Geldwäsche oder Steuerbetrug zu sammeln. Allerdings sieht Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1889/2005 gerade zur Erleichterung dieser Aufgabe vor, dass Barmittel auf dem Verwaltungsweg vorübergehend einbehalten werden können.
61. Wenn die Rechtmäßigkeit der Herkunft und der vorgesehenen Verwendung der nicht angemeldeten Barmittel festgestellt ist, wie in den Rechtssachen Ismayilov/Russland(29) und Moon/Frankreich(30), oder nicht in Abrede gestellt werden kann, wie in der Rechtssache Grifhorst/Frankreich(31), kann im konkreten Fall nur die im nationalen Recht in Durchführung von Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 geregelte Sanktion, nämlich die Geldbuße, verhängt werden.
62. Hingegen kann die Sanktion der Einziehung angeordnet werden, wenn die Rechtswidrigkeit der Herkunft oder der vorgesehenen Verwendung der betreffenden Barmittel entsprechend den Regelungen im nationalen Recht erwiesen ist, und kann zu der in Durchführung von Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 im nationalen Recht geregelten Sanktion hinzukommen.
63. Es ist klarzustellen, dass die Geldbuße nicht auf die Herkunft oder Verwendung der nicht angemeldeten Barmittel abzielt und sie daher nicht je nach Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Herkunft oder der Verwendung der fraglichen Summe variieren kann.
64. Zusammengefasst ist, wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bereits entschieden hat, die wegen Verletzung der Anmeldepflicht auferlegte Geldbuße nur dann verhältnismäßig, wenn sie „der Schwere der festgestellten Verfehlung, also der Verletzung der Anmeldepflicht entspricht“(32).
4. Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 mit der Verordnung Nr. 1889/2005
a) Allgemeines
65. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die von den Mitgliedstaaten in Durchführung von Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 geregelten Sanktionen sowohl hinsichtlich der Berechnung der Geldbuße (Prozentsatz des nicht angemeldeten Betrags oder von den zuständigen Behörden zwischen einem gesetzlichen Mindest- und Höchstbetrag festzusetzender Betrag), als auch der Beträge, zu denen diese Systeme führen können (von 1 200 Euro in Estland bis zu einer maximalen Geldbuße von 1 Mio. Euro in Deutschland), sehr unterschiedlich sind.
66. In diesem Zusammenhang erscheint mir ein Geldbußensystem wie das vom ungarischen Gesetzgeber eingeführte, das eine Progression der Geldbuße in Abhängigkeit von der Höhe des nicht angemeldeten Betrags vorsieht, an sich nicht außergewöhnlich.
b) Andere Parameter als die Geldbuße im eigentlichen Sinn
67. Jedoch verstoßen meiner Ansicht nach einige Parameter dieses Systems gegen die Verordnung Nr. 1889/2005.
68. Zunächst wurde in der mündlichen Verhandlung durch die Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága bestätigt, dass, da in den ungarischen Rechtsvorschriften die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1889/2005 vorgesehene Möglichkeit zur Einbehaltung der nicht angemeldeten Barmittel auf dem Verwaltungsweg nicht genutzt worden sei, die bei Herrn Chmielewski bei Überqueren der Grenze zwischen Serbien und Ungarn gefundenen Barmittel von den ungarischen Behörden nicht vorübergehend eingezogen wurden(33).
69. Außerdem, wenn auch ersichtlich ist, dass Herr Chmielewski den ungarischen Zollbeamten mitteilte, in Besitz der fraglichen Summe zu sein, weil er geplant gehabt hatte, ein Haus in Bulgarien zu erwerben, er jedoch unverrichteter Dinge nach Polen zurückkehre, geht aus der Akte nicht hervor, dass die ungarischen Behörden versucht hätten, die Herkunft der fraglichen Barmittel zu ermitteln. Zu diesem Zweck konnten sie die Unterstützung der polnischen Behörden anfordern, taten dies jedoch nicht. In diesem Sinne wandten sie Art. 3 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 1889/2005 nicht ordnungsgemäß an.
70. Da das wesentliche Ziel der Verordnung Nr. 1889/2005 darin besteht, insbesondere über eine durch Art. 6 erleichterte Kooperation der Mitgliedstaaten den Kampf gegen Geldwäsche und Steuerbetrug wirksamer zu gestalten, müssen die Mitgliedstaaten unbedingt die Herkunft und den Verwendungszweck der betreffenden Gelder ermitteln und dürfen es nicht bei der schlichten Feststellung und Ahndung der Verletzung der Anmeldepflicht belassen, was auch bedeutet, dass diese Gelder während dieser Ermittlungen vorübergehend einbehalten werden können.
71. Statt Bedingungen festzulegen, unter denen nicht angemeldete Barmittel auf dem Verwaltungsweg gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1889/2005 einbehalten werden könnten, scheint mir das durch das Gesetz Nr. XLVIII von 2007 eingeführte System zur Durchführung dieser Verordnung darauf zu beruhen, dass durch die Progression der Geldbuße lediglich die Möglichkeit berücksichtigt wird, dass die Herkunft und die vorgesehene Verwendung der nicht angemeldeten Barmittel rechtswidrig sein könnten.
72. Ein solches System, das durch eine von der Höhe der fraglichen Beträge abhängige Geldbuße die Annahme der Rechtswidrigkeit ihrer Herkunft oder ihres Verwendungszwecks mit der Verletzung der Anmeldepflicht kombiniert, verstößt meiner Ansicht nach gegen Art. 3 Abs. 2 und Art. 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1889/2005.
73. Da nicht nach der Herkunft und der vorgesehenen Verwendung der nicht angemeldeten Barmittel gefragt wird und eine vorübergehende Einbehaltung auf dem Verwaltungsweg, um den ungarischen Behörden eine Entscheidung über die Anordnung der Einziehung(34) zu ermöglichen, nicht vorgesehen ist, entspricht das Gesetz Nr. XLVIII von 2007 nämlich nicht den in der Verordnung festgelegten Grundsätzen und stellt ihre Wirksamkeit in Frage.
74. Vor dem Hintergrund, dass es dem vorlegenden Gericht nicht mehr möglich ist, die nicht angemeldeten Barmittel vorübergehend einzubehalten, um die Einziehung anordnen zu können, falls die Rechtswidrigkeit ihrer Herkunft oder vorgesehenen Verwendung bewiesen würde, ist die Verhältnismäßigkeit der Geldbuße unter Berücksichtigung der oben erwähnten Probleme der Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 mit der Verordnung Nr. 1889/2005 zu untersuchen.
c) Der Automatismus zwischen Geldbuße und den nicht angemeldeten Barmitteln
75. Das durch § 5/A des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 eingeführte Geldbußensystem lässt den zuständigen Behörden keinen Handlungsspielraum, um von der festgelegten Höhe der Geldbuße abzuweichen. Außerdem steigt sie automatisch entsprechend der Höhe des nicht angemeldeten Betrags (nämlich 10 %, wenn der Betrag zwischen 10 000 und 20 000 Euro liegt, 40 % bei Beträgen zwischen 20 000 und 50 000 Euro und 60 % bei Beträgen über 50 000 Euro).
76. Der einzige Maßstab für die Geldbuße ist also die Höhe des nicht angemeldeten Betrags.
77. Die Kommission kritisiert an diesem System, dass es den zuständigen Behörden nicht ermöglicht, die Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu berücksichtigen, wie z. B. Vorsatz oder die wiederholte Nichtanmeldung, was der Kommission zufolge zu einer Reduzierung oder sogar Aufhebung der Geldbuße führen könnte, falls der Täter später die Rechtmäßigkeit der Herkunft und der Verwendung des nicht angemeldeten Betrags beweisen könnte. In einem solchen Fall liege trotz der Verletzung der Anmeldepflicht keine Verletzung des Allgemeininteresses vor.
78. Obwohl ich darauf hingewiesen habe, dass die Verordnung Nr. 1889/2005 bei der Kontrolle gemäß Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung die Ermittlung der Herkunft und der vorgesehenen Verwendung des fraglichen Betrages vorschreibt, überzeugt mich diese Kritik nicht.
79. Auch wenn die Verordnung Nr. 1889/2005 einem System wie dem von der Kommission vorgeschlagenen, das es den nationalen Zollbehörden oder Gerichten erlaubte, die besonderen Umstände des jeweiligen Falles zu berücksichtigen, nicht entgegensteht, kann nämlich meiner Ansicht nach ein solches System jedenfalls nicht dazu führen, dass für die Verletzung der Anmeldepflicht keine nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1889/2005 vorgesehene Sanktion verhängt wird, da dieser ausdrücklich vorsieht, dass die Mitgliedstaaten „Sanktionen [festlegen], die bei Verletzung der Anmeldepflicht nach Artikel 3 verhängt werden“.
80. Zudem verstoßen meines Erachtens Systeme, die wie das im Gesetz Nr. XLVIII von 2007 vorgesehene, eine Berücksichtigung der besonderen Umstände des jeweiligen Falles nicht ermöglichen, nicht allein aus diesem Grund gegen die Verordnung Nr. 1889/2005. Weshalb nämlich sollte den zuständigen Behörden ein Wertungsspielraum eingeräumt werden bei einem verwaltungsrechtlichen Delikt der Nichtanmeldung, das der Unionsgesetzgeber einfach feststellbar gestalten wollte, unabhängig von anderen Delikten wie Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung, Steuerbetrug, Hehlerei, Diebstahl, Gewinn aus Drogenhandel oder Schmuggel und auch unabhängig von jeglichem Vorsatzelement?
81. Meiner Ansicht nach sind die Mitgliedstaaten zur Einrichtung einfacher, wirksamer und abschreckender Geldbußensysteme berechtigt, die alle Betroffenen gleich behandeln und eine differenzierte Analyse für die Verfolgung anderer Verstöße als der unterlassenen Anmeldung vorsehen.
d) Verhältnismäßigkeit der im Ausgangsverfahren auferlegten Geldbuße
82. Auch wenn eine Geldbuße, deren Betrag progressiv entsprechend der Höhe der nicht angemeldeten Barmittel steigt, sicher geeignet ist, ihr Ziel zu erreichen, die Beachtung der Anmeldepflicht zu fördern und deren Verletzung zu ahnden, neige ich dazu, die höchste Stufe der in den ungarischen Rechtsvorschriften gewählten Progression für unverhältnismäßig zu erachten. Ich denke zwar nicht, wie es der EGMR zu tun scheint(35), dass unabhängig von der Höhe des nicht angemeldeten Betrags derselbe Prozentsatz (im vorliegenden Fall 25 %) angewendet werden sollte, doch scheint mir eine Geldbuße von 60 % auf die gesamte Summe, wenn diese 50 000 Euro überschreitet, vielleicht aus dem Gedanken der angenommenen Existenz anderer Vergehen oder einer Absicht, solche zu begehen, an eine Maßnahme der Einziehung zu grenzen, um allein die Verletzung der Anmeldepflicht zu ahnden und nicht zu einem ausgewogenen Verhältnis zwischen den Anforderungen des Allgemeininteresses und dem Schutz des in Art. 17 der Charta verankerten Eigentumsrechts zu führen.
83. Ich schließe mit zwei Bemerkungen ab. Ohne daraus ein entscheidendes Kriterium zu machen, stelle ich fest, dass aus der Stellungnahme der Kommission in der mündlichen Verhandlung hervorgeht, dass unter den Mitgliedstaaten, die wie Ungarn eine Geldbuße in Höhe eines Prozentsatzes des nicht angemeldeten Betrags geregelt haben, keiner einen so hohen Prozentsatz gewählt hat. Die Prozentsätze gehen von 5 % bis 50 %. Der Prozentsatz in Höhe von 50 % ist in einem Mitgliedstaat außergewöhnlichen Umständen vorbehalten.
84. Schließlich erinnere ich daran, dass die Einziehung der gesamten fraglichen Gelder verhältnismäßig wäre, wenn eine rechtmäßige Herkunft oder Verwendung der betreffenden Beträge nicht nachgewiesen wurde, unbeschadet weiterer Sanktionen für andere möglicherweise festgestellte Vergehen.
VI – Ergebnis
85. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, auf die Vorlagefragen des Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság wie folgt zu antworten:
Art. 9 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 über die Überwachung von Barmitteln, die in die Gemeinschaft oder aus der Gemeinschaft verbracht werden ist dahin auszulegen, dass er einer Sanktion wie der in § 5/A Abs. 1 Buchst. c des Gesetzes Nr. XLVIII von 2007 vorgesehenen entgegensteht, soweit sie ohne die Möglichkeit einer Einbehaltung des nicht angemeldeten Betrags für den zur Ermittlung seiner Herkunft und seiner Bestimmung erforderlichen Zeitraum eine Geldbuße in Höhe von 60 % dieses Betrags vorsieht, wenn dieser über 50 000 Euro hinausgeht.