Language of document : ECLI:EU:C:2016:852

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 10. November 2016(1)

Rechtssache C‑460/15

Schaefer Kalk GmbH & Co. KG

gegen

Bundesrepublik Deutschland

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin [Deutschland])

„Umweltpolitik – Richtlinie 2003/87/EG – Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union – Art. 3 Buchst. b – Definition des Begriffs ‚Emission‘ – Verordnung (EU) Nr. 601/2012 – Überwachung und Berichterstattung – Kohlendioxid, das aus einer Anlage an eine andere Anlage, die gefälltes Kalziumkarbonat herstellt, weitergeleitet wird und in diesem chemisch gebunden wird“





1.        Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Bedeutung des Begriffs „Emissionen“ in der Richtlinie 2003/87/EG(2). Dieser Begriff steht im Mittelpunkt des mit der Richtlinie geschaffenen Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: Emissionshandelssystem).

2.        Nach Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 kann von Treibhausgas-„Emissionen“ im Sinne der Richtlinie nur die Rede sein, wenn vom Emissionshandelssystem erfasste Gase (einschließlich Kohlendioxid(3)) „in die Atmosphäre“ freigesetzt werden. Durch bestimmte Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission(4), die der Durchführung der Richtlinie 2003/87 dient, wird der in der Richtlinie definierte Begriff „Emissionen“ wohl erweitert, da nach diesen Vorschriften die Weiterleitung von Kohlendioxid aus einer Anlage an eine andere Anlage, in der das Gas in ein chemisch stabiles Produkt umgewandelt wird(5), in dem es gebunden ist (so dass es im Endeffekt nicht in die Atmosphäre freigesetzt wird), als „Emission“ der ersten Anlage gilt. Infolgedessen muss der Betreiber der ersten Anlage (der abgebenden Anlage) dieses Kohlendioxid in seinem jährlichen Bericht an die zuständige nationale Behörde aufführen und die entsprechenden Zertifikate abgeben. Das Verwaltungsgericht Berlin (im Folgenden: vorlegendes Gericht) möchte wissen, ob diese Regelung mit dem Geltungsbereich des Begriffs „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 vereinbar ist und ob die betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 wegen Unvereinbarkeit ungültig sind.

 Unionsrecht

 Richtlinie 2003/87

3.        Wie sich aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 ergibt, soll die Richtlinie dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen(6) (im Folgenden: Protokoll von Kyoto) durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate (im Folgenden: Zertifikate) effektiv und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden.

4.        Mit der Richtlinie 2003/87 wird nach Art. 1 Unterabs. 1 ein Emissionshandelssystem in der Union geschaffen, „um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“. Art. 1 Unterabs. 2 schreibt eine fortschreitend stärkere Reduzierung von Treibhausgasemissionen vor, um die Verringerungsraten zu erreichen, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen erforderlich sind.

5.        Gemäß Art. 2 Abs. 1 gilt die Richtlinie 2003/87 für die Emissionen aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in Anhang II aufgeführten Treibhausgase. Zu den aufgeführten Gasen zählt auch Kohlendioxid (CO2).

6.        In Art. 3 Buchst. b ist der Begriff „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 definiert als „die Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre aus Quellen in einer Anlage …“. Nach Art. 3 Buchst. e bezeichnet der Ausdruck „‚Anlage‘ eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können“.

7.        Art. 10a („Gemeinschaftsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) bestimmt insbesondere:

„(1)      Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate …

Die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 1 legen so weit wie möglich die gemeinschaftsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen, und sie keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen bieten. …

In jedem Sektor bzw. Teilsektor wird der Benchmark grundsätzlich für die Produkte und nicht für die Einsatzstoffe berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren.

(2)      Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. …

Die gemäß Artikel 14 und 15 erlassenen Verordnungen harmonisieren die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks.

…“

8.        Art. 12 betrifft die „Übertragung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten“. Nach Art. 12 Abs. 3 „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis zum 30. April jeden Jahres eine Anzahl von nicht gemäß Kapitel II[(7)] vergebenen Zertifikaten abgibt, die den nach Artikel 15 geprüften Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden“.

9.        Gemäß Art. 12 Abs. 3a „[gelten] Verpflichtungen zur Abgabe von Zertifikaten … nicht für Emissionen, die aufgrund einer Prüfung als abgeschieden und zur ständigen Speicherung in eine Anlage verbracht anzusehen sind, für die eine Genehmigung in Übereinstimmung mit der Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid[(8)] gilt“.

10.      Art. 14 („Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen“) sieht insbesondere vor:

„(1)      Die Kommission erlässt bis 31. Dezember 2011 eine Verordnung über die Überwachung von und Berichterstattung über Emissionen … aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten …, die auf den in Anhang IV[(9)] dargestellten Grundsätzen für die Überwachung und Berichterstattung basiert und in den Überwachungs- und Berichterstattungsanforderungen für die einzelnen Treibhausgase das Erderwärmungspotenzial der betreffenden Gase angibt.

Diese Maßnahme zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung wird nach dem in Artikel 23 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.

(2)      Die Verordnung gemäß Absatz 1 trägt den genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere aus dem IPCC[(10)], Rechnung und kann auch vorschreiben, dass Betreiber über Emissionen im Zusammenhang mit der Herstellung von Gütern berichten müssen, die von energieintensiven, potenziell im internationalen Wettbewerb stehenden Industrien produziert werden. Jene Verordnung kann auch Anforderungen an die Prüfung der Informationen durch unabhängige Stellen festlegen.

(3)      Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass jeder Betreiber einer Anlage … die Emissionen dieser Anlage in dem betreffenden Kalenderjahr … nach Maßgabe der Verordnung gemäß Absatz 1 überwacht und der zuständigen Behörde nach Ende jedes Kalenderjahres darüber Bericht erstattet.

…“

11.      Gemäß Unterabs. 1 von Art. 15 („Prüfung und Akkreditierung“) „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass die von den Betreibern … gemäß Artikel 14 Absatz 3 vorgelegten Berichte anhand der Kriterien des Anhangs V und etwaiger Durchführungsvorschriften, die die Kommission gemäß [Artikel 15] erlassen hat, geprüft werden und die zuständige Behörde hiervon unterrichtet wird“.

12.      Art. 16 („Sanktionen“) sieht insbesondere vor:

„(1)      Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen die notwendigen Maßnahmen, um die Durchsetzung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. …

(3)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Betreibern …, die nicht bis zum 30. April jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung beträgt für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber … keine Zertifikate abgegeben hat, 100 EUR. Die Zahlung der Sanktion entbindet den Betreiber … nicht von der Verpflichtung, Zertifikate in Höhe dieser Emissionsüberschreitung abzugeben, wenn er die Zertifikate für das folgende Kalenderjahr abgibt.“

 Verordnung Nr. 601/2012

13.      Wie sich der Angabe der zweiten Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 601/2012 entnehmen lässt, dient die Verordnung der Durchführung von insbesondere Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87. Nach ihrem Art. 1 enthält die Verordnung Nr. 601/2012 Vorschriften für die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen und Tätigkeitsdaten gemäß der Richtlinie 2003/87 in dem am 1. Januar 2013 beginnenden Handelszeitraum des Emissionshandelssystems und den darauf folgenden Handelszeiträumen.

14.      Gemäß Art. 5 ist die Überwachung und Berichterstattung „vollständig und berücksichtigt alle Prozessemissionen und Emissionen aus der Verbrennung aus sämtlichen Emissionsquellen und Stoffströmen im Zusammenhang mit Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87 … sowie alle Treibhausgasemissionen, die für diese Tätigkeiten aufgelistet sind, wobei Doppelerfassungen zu vermeiden sind“(11).

15.      Art. 11 Abs. 1 bestimmt, dass „[j]eder Anlagenbetreiber … die Treibhausgasemissionen auf der Grundlage des von der zuständigen Behörde gemäß Artikel 12 genehmigten Monitoringkonzepts im Einklang mit der Art und der Funktionsweise der Anlage … [überwacht], für die es angewendet wird“(12).

16.      Art. 20 Abs. 2 lautet: „Bei der Festlegung des Überwachungs- und Berichterstattungsprozesses berücksichtigt der Anlagenbetreiber die sektorspezifischen Anforderungen von Anhang IV.“ In Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 heißt es: „Wird in der Anlage CO2 verwendet oder zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat (PCC) an eine andere Anlage weitergeleitet, so gilt diese CO2-Menge als Emission der das CO2 produzierenden Anlage.“

17.      Art. 49 Abs. 1 bestimmt:

„Der Anlagenbetreiber zieht von den Emissionen der Anlage alle aus fossilem Kohlenstoff im Rahmen von Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG stammenden Mengen CO2 ab, die nicht aus der Anlage emittiert, sondern aus der Anlage weitergeleitet werden in

a)      eine Abscheidungsanlage zwecks Transport und langfristiger geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassenen Speicherstätte;

b)      ein Transportnetz zwecks langfristiger geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassenen Speicherstätte;

c)      eine gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassene Speicherstätte zwecks langfristiger geologischer Speicherung.

Bei anderen Weiterleitungen von CO2 aus der Anlage darf das CO2 nicht von den Emissionen der Anlage abgezogen werden.“(13)

 Deutsches Recht

18.      Mit dem Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG) vom 21. Juli 2011 wird die Richtlinie 2003/87 in Deutschland umgesetzt. § 3 TEHG enthält eine Definition des Begriffs „Emission“. Damit wird die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit nach Anhang 1 TEHG bezeichnet. Gemäß § 5 Abs. 1 TEHG hat der Betreiber die durch seine Anlage in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen zu berechnen und der zuständigen Behörde bis zum 31. März des Folgejahrs über diese Menge zu berichten. Nach § 6 ist der Betreiber verpflichtet, bei der zuständigen Behörde für jede Handelsperiode einen Überwachungsplan zur Genehmigung einzureichen.

 Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

19.      Die Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (im Folgenden: Schaefer Kalk) betreibt eine Anlage zum Brennen von Kalk in Hahnstätten (Deutschland). Diese Tätigkeit unterliegt dem Emissionshandelssystem(14). Schaefer Kalk leitet einen Teil des von ihr bei dieser Tätigkeit produzierten Kohlendioxids an eine Anlage weiter, in der das Kohlendioxid für die Herstellung von PCC verwendet wird.

20.      Am 31. Juli 2012 beantragte Schaefer Kalk bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) die Genehmigung ihres Überwachungsplans. Insbesondere begehrte sie, nicht der Verpflichtung zur Berichterstattung über das zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid (und damit zur Abgabe der dem weitergeleiteten Kohlendioxid entsprechenden Zertifikate) zu unterliegen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass das Kohlendioxid in PCC chemisch gebunden sei und somit nicht in die Atmosphäre gelange.

21.      Die DEHSt genehmigte den Überwachungsplan von Schaefer Kalk am 10. Januar 2013, ohne auf die Frage des zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids einzugehen. Mit weiterem Bescheid vom 29. August 2013 (im Folgenden: Bescheid vom August 2013) wies die DEHSt den Antrag von Schaefer Kalk auf Abzug des weitergeleiteten Kohlendioxids von ihren Emissionen mit der Begründung ab, dass diese Möglichkeit nach Art. 49 und Anhang IV der Verordnung Nr. 601/2012 nicht vorgesehen sei.

22.      Schaefer Kalk erhob gegen den Bescheid vom August 2013 Klage beim vorlegenden Gericht. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 mit Art. 3 Buchst. b und Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 unvereinbar seien, soweit unter die „Emissionen“ einer Anlage auch Kohlendioxid falle, das nicht in die Atmosphäre freigesetzt werde, sondern an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitet werde, in dem das Kohlendioxid chemisch gebunden werde. Die sich daraus ergebende finanzielle Belastung (d. h. die jährliche Abgabe einer dem Kohlendioxid entsprechenden Anzahl von Zertifikaten) sei geeignet, Betreiber von der Vornahme solcher Weiterleitungen abzuhalten und damit die Erreichung des mit der Richtlinie 2003/87 verfolgten Ziels der Emissionsreduzierung zu beeinträchtigen.

23.      Das vorlegende Gericht hat das Verfahren ausgesetzt und um Vorabentscheidung der folgenden Fragen ersucht:

1.      Ist die Verordnung Nr. 601/2012 der Kommission ungültig, und verstößt sie gegen die Ziele der Richtlinie 2003/87, soweit sie in Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 bestimmt, dass CO2, welches nicht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 1 weitergeleitet wird, als Emission der das CO2 produzierenden Anlage gilt?

2.      Ist die Verordnung Nr. 601/2012 der Kommission ungültig, und verstößt sie gegen die Ziele der Richtlinie 2003/87, soweit sie in Anhang IV Abschnitt 10 bestimmt, dass CO2, welches zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat (PCC) an eine andere Anlage weitergeleitet wird, als Emission der das CO2 produzierenden Anlage gilt?

24.      Schaefer Kalk, die deutsche Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Verfahrensbeteiligten sowie die DEHSt haben in der Sitzung vom 30. Juni 2016 mündlich verhandelt.

 Würdigung

 Zulässigkeit der von Schaefer Kalk betriebenen Anfechtung der Verordnung Nr. 601/2012

25.      Die deutsche Regierung bezweifelt, ob sich Schaefer Kalk im Rahmen des beim vorlegenden Gericht anhängigen nationalen Verfahrens noch auf die Ungültigkeit von Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 berufen kann, da sie es versäumt habe, beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung zu erheben. Die deutsche Regierung weist insoweit darauf hin, dass Einzelpersonen nunmehr kraft Art. 263 Abs. 4 dritter Satzteil in weiterem Umfang Zugang zu den Unionsgerichten hätten; in der genannten Bestimmung heiße es nämlich, dass jede natürliche oder juristische Person gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben kann.

26.      Nach ständiger Rechtsprechung setzt die für den Rechtsuchenden bestehende Möglichkeit, vor dem von ihm angerufenen nationalen Gericht die Ungültigkeit von Bestimmungen in einer Rechtshandlung der Union geltend zu machen, voraus, dass diese Partei nicht berechtigt war, gemäß Art. 263 AEUV unmittelbar gegen diese Bestimmungen zu klagen(15). Allerdings ist nur eine Person, die ohne jeden Zweifel die Nichtigerklärung des fraglichen Rechtsakts unter den in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen hätte beantragen können, daran gehindert, sich vor dem zuständigen nationalen Gericht auf die Ungültigkeit dieses Rechtsakts zu berufen(16). Ich habe an anderer Stelle erläutert, weshalb diese Rechtsprechung auch im Fall des Art. 263 Abs. 4 dritter Satzteil heranzuziehen ist(17).

27.      Im vorliegenden Fall durfte Schaefer Kalk berechtigte Zweifel daran haben, dass sie gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV zur Erhebung einer unmittelbaren Klage beim Gericht gegen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012, die sie nunmehr angreift, befugt war.

28.      Zwar handelt es sich bei der Verordnung um einen „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV, d. h., um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der nicht im Gesetzgebungsverfahren erlassen wurde und daher keinen Gesetzescharakter hat(18). Jedoch setzt die Klagebefugnis nach dem dritten Satzteil u. a. außerdem voraus, dass der Rechtsakt keine Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf die ihn anfechtenden Personen nach sich zieht. Sowohl Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 als auch Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 verlangen den Erlass von auf Schaefer Kalk anwendbaren Durchführungsmaßnahmen(19), wie etwa des Bescheids der DEHSt vom 10. Januar 2013 über den Antrag des Unternehmens auf Genehmigung seines Überwachungsplans(20).

29.      Unter diesen Umständen muss Schaefer Kalk die Befugnis zugesprochen werden, die Gültigkeit der betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 beim vorlegenden Gericht anzufechten und dort die Vorlage der Problematik zur Vorabentscheidung beim Gerichtshof zu beantragen.

 Vorbemerkungen

30.      Unstreitig ist das Brennen von Kalk eine Tätigkeit, auf die die Richtlinie 2003/87 Anwendung findet. Die Herstellung von PCC hingegen ist nicht in Anhang I der Richtlinie aufgezählt und unterliegt daher nicht dem Emissionshandelssystem.

31.      Sowohl die deutsche Regierung als auch die DEHSt machen geltend, dass die chemische Umwandlung des für die Herstellung von PCC verwendeten Kohlendioxids unvollständig sei, da mindestens 20 % der eingesetzten Gase letztlich als Abgas in die Atmosphäre gelangten(21). Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen dargelegt, dass bei dem chemischen Prozess der PCC‑Herstellung als solchem keine Emissionen entstünden. In der mündlichen Verhandlung hat sie jedoch auf eine Frage des Gerichtshofs erklärt, dass ein Teil des „eingesetzten“ Kohlendioxids letztlich verloren gehen und somit in die Atmosphäre freigesetzt werden könnte. Zudem trägt die deutsche Regierung vor, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens auch mögliche Kohlendioxidverluste beim Transport oder aufgrund von Entweichungen aus der Anlage zu berücksichtigen seien. Schaefer Kalk hat diese Einlassungen zum Sachverhalt in der mündlichen Verhandlung bestritten und gerügt, dass diese im innerstaatlichen Verfahren nicht vorgetragen worden seien.

32.      In einem Verfahren nach Art. 267 AEUV ist der Gerichtshof nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom vorlegenden Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung oder zur Gültigkeit einer Unionsvorschrift zu äußern(22). Es ist daher nicht Sache des Gerichtshofs, zu beurteilen, ob das Kohlendioxid, das von der Anlage von Schaefer Kalk an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitet wird, zum Teil während des Transports verloren geht (oder denkbarerweise verloren gehen könnte) oder gar im Rahmen der PCC‑Herstellung tatsächlich in die Atmosphäre gelangt. Unstreitig ist jedenfalls, dass mindestens der überwiegende Teil des Kohlendioxids, das im chemischen Prozess der PCC‑Herstellung eingesetzt wird, in diesem PCC chemisch gebunden wird. Das vorlegende Gericht wird daher gegebenenfalls die erforderliche Sachverhaltsüberprüfung vorzunehmen haben.

33.      In einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens führen Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 dazu, dass das gesamte zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid als „Emission“ der das Kohlendioxid produzierenden Anlage gilt, obwohl (mindestens) der überwiegende Teil des CO2 nicht in die Atmosphäre gelangt, und dass der Betreiber dieser Anlage nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 diese Mengen Kohlendioxid als Emissionen zu melden und dementsprechend Zertifikate abzugeben hat. Fraglich ist indes, ob die Kommission eine solche Regelung, die in Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 angesprochen wird, unter Missachtung der Definition des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der genannten Richtlinie erlassen durfte. Beide Vorlagefragen betreffen diese Problematik und sind deshalb zusammen zu prüfen.

 Kann an eine Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitetes Kohlendioxid als „Emission“ im Sinne des Emissionshandelssystems angesehen werden?

34.      Nach ihrem fünften Erwägungsgrund soll die Richtlinie 2003/87 zur Erfüllung der Verpflichtungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten aus dem Protokoll von Kyoto beitragen, das die Verringerung der Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre auf einem Niveau vorsieht, das eine gefährliche anthropogene Beeinträchtigung des Klimasystems verhindert und dessen Endziel der Schutz der Umwelt ist(23).

35.      Die wirtschaftliche Logik des Emissionshandelssystems besteht darin, sicherzustellen, dass die Verringerung der Treibhausgasemissionen, die für das Erzielen eines im Voraus bestimmten Ergebnisses für die Umwelt notwendig ist, zu möglichst geringen Kosten erfolgt. Dieses System soll insbesondere dadurch, dass der Verkauf der zugeteilten Zertifikate erlaubt wird, jeden Teilnehmer dazu veranlassen, eine Treibhausgasmenge zu emittieren, die unter der Menge der ihm ursprünglich zugeteilten Zertifikate liegt, um die überschüssigen Zertifikate an einen anderen Teilnehmer abzugeben, der eine Emissionsmenge erzeugt hat, die die ihm zugeteilten Zertifikate übersteigt(24). Im Wesentlichen lässt sich dies auf zweierlei Weise erreichen: entweder durch Verringerung der erzeugten Treibhausgase (in der Regel aufgrund des Einsatzes effizienterer Produktionsverfahren) oder durch Vermeidung der Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre (z. B. aufgrund der Umwandlung der Gase in ein Produkt, in dem sie chemisch gebunden werden).

36.      Dementsprechend ist eine der Säulen des Emissionshandelssystems Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87, dem zufolge jeder Betreiber verpflichtet ist, bis zum 30. April des laufenden Jahres eine seinen Emissionen im vorhergehenden Kalenderjahr entsprechende Anzahl von Treibhausgasemissionszertifikaten zwecks Löschung abzugeben(25).

37.      Der Umfang dieser Verpflichtung, der für die Beantwortung der Fragen des vorlegenden Gerichts von zentraler Bedeutung ist, hängt daher vor allem von der Bedeutung des Begriffs „Emissionen“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 ab. Ich werde deshalb in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung bei der Auslegung dieser Vorschrift nicht nur ihren Wortlaut, sondern auch ihren Zusammenhang und die Ziele berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(26).

38.      Nach dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 kann von „Emissionen“ nur dann gesprochen werden, wenn Treibhausgase „in die Atmosphäre“, d. h. in die die Erde umgebende Gasschicht, freigesetzt werden. Entsprechend dem von der Richtlinie verfolgten Ziel einer Verringerung der Emissionen zwecks Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen(27) erzeugt die bloße Produktion von Treibhausgasen keine „Emissionen“, wenn diese Gase nicht in die Atmosphäre gelangen(28). Anhang IV der Richtlinie 2003/87, in dem die allgemeinen Grundsätze für die Überwachung und die Berichterstattung festgelegt sind, spricht nicht für ein anderslautendes Ergebnis: Der Betreiber hat danach die berechneten oder gemessenen „Gesamtemissionen“ für jede unter das Emissionshandelssystem fallende Tätigkeit in den Bericht über die Anlage aufzunehmen(29).

39.      Allerdings tragen die DEHSt, die deutsche Regierung und die Kommission zutreffend vor, dass sich die Begriffsbestimmung in Art. 3 Buchst. b nicht auf „unmittelbare und unverzügliche“ Freisetzungen von Treibhausgasen in die Atmosphäre beschränke. Somit sei der Umstand, dass Treibhausgase erst einige Zeit nach ihrer Erzeugung in die Atmosphäre gelangten – und zwar möglicherweise außerhalb der Anlage, aus der sie stammten – für ihre Einstufung als „Emissionen“ ohne Belang. Bei einer gegenteiligen Auslegung wäre der Betreiber in der Lage, das Emissionshandelssystem dadurch zu umgehen, dass er die in einer Anlage produzierten Treibhausgase abscheide und sie an eine andere Anlage weiterleite, um die Freisetzung in die Atmosphäre aufzuschieben.

40.      Ich bin deshalb ebenfalls der Meinung, dass in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens, in dem ein Teil des an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids infolge Transportverlusten oder Entweichungen oder des Produktionsprozesses selbst(30) tatsächlich in die Atmosphäre gelangt, es mit der Begriffsbestimmung in der Richtlinie 2003/87 vereinbar ist, wenn dieser Teil des weitergeleiteten Kohlendioxids als „Emission“ der abgebenden Anlage gilt. Diese Auslegung steht sowohl mit dem in ihrem Art. 2 Abs. 2 festgelegten Geltungsbereich der Richtlinie als auch mit der Definition des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b in Einklang: Dieses Kohlendioxid wird letztlich (wenn auch mittelbar) „in die Atmosphäre“ freigesetzt und stammt aus einer Tätigkeit, die dem Emissionshandelssystem unterliegt (im Ausgangsverfahren das Brennen von Kalk).

41.      Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 haben jedoch noch viel weiter gehende Wirkungen. Nicht nur der Teil des weitergeleiteten Kohlendioxids, der möglicherweise in die Atmosphäre gelangt, sondern das gesamte an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid gilt als „Emission“ der abgebenden Anlage und unterliegt daher dem Emissionshandelssystem. Diese Bestimmungen enthalten mit anderen Worten die nicht widerlegliche Vermutung, dass das gesamte weitergeleitete Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird.

42.      Dieses Ergebnis widerspricht nicht nur dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87, sondern es birgt auch die Gefahr in sich, dass die Erreichung des von der Richtlinie verfolgten Umweltschutzziels durch eine Begrenzung der Emissionen beeinträchtigt wird(31).

43.      Wie Schaefer Kalk in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, wird der dem Emissionshandelssystem zugrunde liegende wirtschaftliche Anreiz in Frage gestellt, wenn für das gesamte zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid Zertifikate abgegeben werden müssen. Da die entsprechenden Zertifikate nicht mehr als „Überschuss“ verkauft werden können, wird der Betreiber im Ergebnis genau so behandelt, als hätte er das gesamte Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt.

44.      Dessen ungeachtet trägt die deutsche Regierung vor, dass die streitigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 erforderlich seien, um die Abstimmung mit der Ex-ante-Produkt-Benchmark für die Produktion von Kalk nach Maßgabe des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission(32) sicherzustellen. Nach Art. 10a der Richtlinie 2003/87 dient diese Benchmark zur Bestimmung der Anzahl kostenloser Zertifikate, die in den in der genannten Vorschrift festgelegten Übergangszeiträumen für die betreffende Tätigkeit zugeteilt werden. Gemäß Anhang I Nr. 1 des Beschlusses 2011/278 wird diese Benchmark unter Berücksichtigung „sämtliche[r] Prozesse, die direkt oder indirekt mit der Herstellung von Kalk in Zusammenhang stehen“, berechnet. Folglich werden kostenlose Zertifikate für Kohlendioxid zugeteilt, das aus dem Brennen von Kalk stammt und zur Herstellung von PCC weitergeleitet wird, und zwar unabhängig davon, ob das Kohlendioxid letztlich in die Atmosphäre gelangt oder nicht. Die deutsche Regierung macht im Wesentlichen geltend, dass angesichts des in Art. 10a Abs. 2 Unterabs. 2 angesprochenen Harmonisierungsziels die Kommission habe sicherstellen müssen, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens der Betreiber zur Abgabe von diesem Kohlendioxid entsprechenden Zertifikaten verpflichtet sei. Die Kommission argumentiert ähnlich.

45.      Dieser Argumentation schließe ich mich nicht an.

46.      Nach Art. 10a Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/87 müssen u. a. gemäß Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie erlassene Verordnungen, wie etwa die Verordnung Nr. 601/2012, die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks harmonisieren. Meiner Ansicht nach enthält diese Bestimmung keine Anhaltspunkte dafür, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens zu den jährlichen Emissionen eines Betreibers auch Kohlendioxid gehören sollte oder gehört, das zur Herstellung von PCC weitergeleitet und nicht in die Atmosphäre freigesetzt wird. Bei der Ex-ante-Produkt-Benchmark für die Kalkherstellung, die die Kommission im Beschluss 2011/278 berechnet hat, wurde zwar u. a. auch Kohlendioxid berücksichtigt, das zur Herstellung von PCC weitergeleitet wird und nicht in die Atmosphäre gelangt. Eine solche Weiterleitung von Kohlendioxid ist in der Tat Bestandteil der „Prozesse, die direkt oder indirekt mit der Herstellung von Kalk in Zusammenhang stehen“. Im Ausgangsverfahren hat dies dazu geführt, dass Schaefer Kalk mehr kostenlose Zertifikate erhalten hat, als dies der Fall gewesen wäre, wenn weitergeleitetes Kohlendioxid nicht berücksichtigt worden wäre(33). Dies hat aber weder Einfluss auf den Umfang der Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 noch auf den Geltungsbereich der Verordnung über die Überwachung und Berichterstattung, die die Kommission gemäß Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie zu erlassen hatte. Beide Bestimmungen gelten nur für „Emissionen“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87.

47.      Aus demselben Grund vermag ich auch nicht dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung zu folgen, wonach sie, weil die Herstellung von PCC mit weitergeleitetem Kohlendioxid nicht innovativ sei und keine Garantie für eine etwaige Nichtfreisetzung des Gases in die Atmosphäre biete, aufgrund von Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 verpflichtet gewesen sei, für die Herstellung von PCC weitergeleitetes Kohlendioxid als „Emission“ zu erachten. Die genannte Bestimmung bezweckt einzig und allein eine Verpflichtung der Kommission, beim Erlass einer Verordnung nach Art. 14 Abs. 1 den „genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere aus dem IPCC“, Rechnung zu tragen. Folglich lässt sich die Vorschrift nicht als Erweiterung des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 dahin verstehen, dass darunter auch Kohlendioxid fällt, das nicht in die Atmosphäre gelangt. Ob die Nichtfreisetzung Folge eines innovativen Prozesses ist, spielt insoweit keine Rolle.

48.      Entgegen den Erklärungen der DEHSt, der deutschen Regierung und der Kommission erlangt außerdem ein Betreiber keinen ungebührlichen wirtschaftlichen Vorteil, wenn er kostenlose Zertifikate entsprechend dem Kohlendioxid, das er an eine Anlage zur Herstellung von PCC weiterleitet, im Gegensatz zu Betreibern, die keine solchen Weiterleitungen vornehmen, „aufsparen“ kann.

49.      Die Erhaltung der Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt für das Emissionshandelssystem gehört zwar zu den Zielen der Richtlinie 2003/87(34). Bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens kann jedoch der „Vorteil“, über „aufgesparte“ Zertifikate zu verfügen, nicht als ungebührlich und somit als wettbewerbsverfälschend angesehen werden. Dieser Vorteil resultiert vielmehr allein aus dem objektiven Unterschied zwischen einem Betreiber, der Treibhausgase in die Atmosphäre freisetzt, und einem Betreiber, der solche Emissionen dadurch vermeidet, dass er einen Teil des produzierten Kohlendioxids in einen anderen, stabilen chemischen Stoff, in dem es gebunden wird, chemisch umwandelt. Dieser Vorteil steht somit vollkommen in Einklang mit der wirtschaftlichen Logik des Emissionshandelssystems(35).

50.      Mich überzeugt auch nicht das (von der deutschen Regierung, der DEHSt und der Kommission vorgetragene) Argument, das im Wesentlichen lautet, dass Betreiber in der Lage wären, das Emissionshandelssystem (insbesondere die Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten) ohne größere Schwierigkeiten zu umgehen, wenn sie zum Abzug der an andere Produktionseinheiten weitergeleiteten Treibhausgase von ihren Gesamtemissionen berechtigt wären. In Beantwortung einer vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage hat die Kommission erklärt, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens das weitergeleitete Kohlendioxid zu den Emissionen einer Anlage gezählt werden müsse, weil die Herstellung von PCC nicht zu den vom Emissionshandelssystem erfassten Tätigkeiten gehöre. Unter solchen Umständen könne sich die Durchführung von Prüfungen in der Anlage, an die das Kohlendioxid zur Herstellung von PCC weitergeleitet werde, als unmöglich erweisen.

51.      Die Schließung potenzieller Schlupflöcher im Zusammenhang mit der Weiterleitung von Kohlendioxid ist gewiss ein legitimes Ziel(36). Bei dem vorstehend beschriebenen Argument wird meines Erachtens jedoch nicht in hinreichendem Umfang die Vielzahl von Sicherheitsmaßnahmen berücksichtigt, die sich aus dem durch die Richtlinie 2003/87 geschaffenen und durch die Verordnung Nr. 601/2012 umgesetzten Berichterstattungs- und Überwachungssystem ergeben.

52.      Aus Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 geht hervor, dass die Verpflichtung der Betreiber zur Abgabe von Zertifikaten, die zu den Säulen des Emissionshandelssystems gehört, auf der Berichterstattung durch die Betreiber in Einklang mit den Regelungen der Verordnung Nr. 601/2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen beruht(37). Diese Regelungen verlangen von dem Betreiber u. a. Vollständigkeit (Art. 5), Genauigkeit (Art. 7) und Integrität der verwendeten Methodik (Art. 8) bei der Überwachung von und der Berichterstattung über Emissionen. Art. 8 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 601/2012 bestimmt, dass die Emissionsberichte und die darin gemachten Aussagen „keine wesentlichen Falschangaben [enthalten], bei der Auswahl und Präsentation der Informationen … jegliche Verzerrungen vermieden [werden], und die Berichte … eine glaubwürdige und ausgewogene Darstellung der Emissionen einer Anlage … [gewährleisten]“.

53.      Entsprechend dem Erfordernis der genauen Verbuchung der vergebenen Zertifikate und gemäß Art. 6 Abs. 2 Buchst. e und Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 werden diese Berichte, bevor sie den zuständigen nationalen Behörden vorgelegt werden, einem insbesondere in Art. 15 dieser Richtlinie vorgesehenen Prüfungsverfahren unterzogen(38). Aus diesem Art. 15 in Verbindung mit Anhang V der Richtlinie 2003/87 geht hervor, dass die Prüfung der Emissionsberichte durch eine unabhängige Prüfstelle eine unerlässliche Voraussetzung für die Abgabe der Zertifikate darstellt. Ein Betreiber kann Zertifikate erst übertragen, wenn sein Bericht geprüft und als zufriedenstellend bewertet wurde(39).

54.      Zu den Hauptaufgaben der Prüfstelle gehört gerade auch die Erstellung eines Prüfberichts, „in dem sie mit hinreichender Sicherheit zu dem Ergebnis kommt, dass der Bericht des [Anlagenbetreibers] keine wesentlichen Falschangaben enthält“(40). Wesentliche Falschangaben können bei Emissionen vorliegen, die ein Betreiber als Weiterleitungen von Treibhausgasen an eine andere Anlage „tarnt“. Wesentliche Falschangaben, die vor Erstellung des Emissionsberichts nicht berichtigt wurden, müssen in dem von der Prüfstelle verfassten Prüfbericht aufgeführt werden(41). Bevor der Bericht des betreffenden Betreibers nicht geprüft wurde, darf er keine Zertifikate abgeben, die nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 den Gesamtemissionen seiner Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entsprechen. Dem Betreiber wird daher die in Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie vorgesehene pauschale Sanktion auferlegt(42).

55.      Die Richtlinie 2003/87 sieht keine weiteren Kontrollmechanismen vor und macht die Abgabe von Zertifikaten von keiner weiteren Voraussetzung abhängig als der Feststellung, dass der Emissionsbericht zufriedenstellend ist(43). Wie der Gerichtshof jedoch klargestellt hat, ergibt sich aus der Gesamtheit der Bestimmungen der Richtlinie 2003/87, dass diese die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht daran hindert, zusätzliche Kontrollen oder Prüfungen vorzunehmen, und zwar selbst dann, wenn der Bericht eines Betreibers geprüft und als zufriedenstellen bewertet wurde. Da solche Prüfungen die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten oder Versuchen betrügerischer Handlungen ermöglichen, tragen sie zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Emissionshandelssystems bei(44).

56.      Meines Erachtens ist der Gebrauch dieser Ermittlungsbefugnisse namentlich bei der Weiterleitung von Kohlendioxid aus einer Anlage an eine andere gerechtfertigt, denn in einem solchen Fall besteht eindeutig die Gefahr einer Umgehung des Emissionshandelssystems. Die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats ist daher bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens zur Durchführung sämtlicher Ermittlungen befugt, die für die Prüfung erforderlich sind, ob weitergeleitetes Kohlendioxid tatsächlich für die Herstellung von PCC verwendet wird und nicht in die Atmosphäre gelangt. Meiner Meinung nach steht der Durchführung solcher Inspektionen in der Anlage, an die das Kohlendioxid weitergeleitet wird, nichts im Wege. Wenn die Behörde feststellt, dass in einem geprüften Emissionsbericht nicht alle Emissionen aufgeführt sind, die vom Emissionshandelssystem erfasst werden, wird gegen den betreffenden Betreiber eine „wirksame, verhältnismäßige und abschreckende“ Sanktion nach nationalem Recht in Einklang mit Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 unter Berücksichtigung des Verhaltens des Betreibers, seines guten Glaubens oder seiner betrügerischen Absichten festgesetzt(45).

57.      Ich gelange daher entgegen dem Vorbringen der DEHSt, der deutschen Regierung und der Kommission zu dem Ergebnis, dass eine Regelung, der zufolge ein Betreiber zur Abgabe von Zertifikaten, die der Gesamtmenge des an eine Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids entsprechen, unabhängig davon verpflichtet ist, ob das Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird, zur Gewährleistung des wirksamen Funktionierens des Emissionshandelssystems nicht erforderlich ist.

58.      Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, aus Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87, der die Abscheidung und die Beförderung von Treibhausgasen zur ständigen geologischen Speicherung betreffe, ergebe sich, dass der Unionsgesetzgeber für nicht unmittelbar und unverzüglich in die Atmosphäre freigesetztes Kohlendioxid keine weiteren Ausnahmen von der zwingenden Abgabe von Zertifikaten habe zulassen wollen.

59.      Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87 spricht jedoch nicht gegen die Argumente, die ich oben zum Begriff „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 dargelegt habe.

60.      Art. 12 Abs. 3a legt die Voraussetzungen fest, unter denen für Emissionen, die aufgrund einer Prüfung als abgeschieden und zur ständigen geologischen Speicherung verbracht anzusehen sind, die in Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten nicht gilt. Abs. 3a wurde in die Richtlinie eingefügt, um Betreibern einen Anreiz zur Verwendung dieser Technologie zu geben(46); gleichzeitig beschloss der Unionsgesetzgeber, in die Liste der von der Richtlinie 2003/87 erfassten Tätigkeiten (Anhang I) Folgendes aufzunehmen: die „Abscheidung von Treibhausgasen aus von unter [die] Richtlinie fallenden Anlagen zwecks Beförderung und geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“, die „Beförderung von Treibhausgasen in Pipelines zwecks geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“ und die „geologische Speicherung von Treibhausgasen in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“(47). Der Unionsgesetzgeber war also der Ansicht, dass diese Tätigkeiten in erster Linie die Vermeidung von Emissionen bezwecken (und somit die bedingte Ausnahme in Art. 12 Abs. 3a rechtfertigen), dass sie aber nicht auf die Eliminierung von Treibhausgasen abzielen – es bleibt daher eindeutig die Gefahr bestehen, dass solche Gase letztlich in die Atmosphäre gelangen(48). Die Weiterleitungen von Kohlendioxid zur Herstellung von PCC als solche hat der Unionsgesetzgeber hingegen nicht dem Emissionshandelssystem unterworfen. Dies ist insofern logisch, als das Kohlendioxid (größtenteils) im PCC chemisch gebunden wird und daher letztlich nicht in die Atmosphäre gelangen kann. Angesichts ihres spezifischen Regelungszwecks lassen sich der in Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Ausnahme keine allgemeinen Hinweise zum Begriff „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der Richtlinie entnehmen.

61.      Schließlich stellt sich noch folgende Frage: Können die streitigen Vorschriften der Verordnung Nr. 601/2012 als bloße Änderung „nicht wesentlicher Bestimmungen“ der Richtlinie 2003/87 „durch Ergänzung“ angesehen werden, so dass sie sich immer noch in den Grenzen von Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie halten?

62.      Meines Erachtens ist die Frage eindeutig zu verneinen.

63.      Wie dargelegt, bewirken diese Vorschriften eine Erweiterung des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87, der in Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie verwendet wird. Dieser Begriff gehört zweifellos zum Kern des durch die Richtlinie 2003/87 geschaffenen Emissionshandelssystems und trägt somit entscheidend zur Erreichung des Umweltschutzziels der Richtlinie bei. Folglich konnte die Kommission durch Erlass einer Durchführungsverordnung nicht die Reichweite dieses Begriffs ändern, ohne damit in politische Entscheidungen einzugreifen, die allein dem Unionsgesetzgeber vorbehalten sind(49).

 Ergebnis

64.      Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die Fragen des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) in folgendem Sinne beantworten sollte:

Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sind ungültig, soweit sie zu den „Emissionen“ einer Anlage im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates Kohlendioxid, das beim Brennen von Kalk entsteht und an eine andere Anlage zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat weitergeleitet wird, unabhängig davon zählen, ob das Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird.


1 – Originalsprache: Englisch.


2 –      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32). Die im Ausgangsverfahren einschlägige Fassung der Richtlinie ist die zuletzt durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. 2009, L 140, S. 63) geänderte Fassung.


3 –      Im Folgenden werde ich die Begriffe „Kohlendioxid“ und „CO2“ synonym verwenden.


4 –      Verordnung vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2012, L 181, S. 30).


5 –      Gefälltes Kalziumkarbonat (PCC). Diese Substanz wird zur Herstellung verschiedener Industrieerzeugnisse wie etwa Klebstoff, Lack, Papier usw. verwendet.


6 –      Das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen wurde am 11. Dezember 1997 angenommen. Der Rat der Europäischen Union hat das Protokoll von Kyoto durch die Entscheidung 2002/358/EG (ABl. 2002, L 130, S. 1) genehmigt.


7 –      Dieses Kapitel betrifft den „Luftverkehr“ und ist daher für das Ausgangsverfahren ohne Belang.


8 –      ABl. 2009, L 140, S. 114.


9 –      Gemäß den in dem genannten Anhang aufgeführten Grundsätzen für die Überwachung und Berichterstattung hat der Betreiber im Bericht für die Anlage insbesondere die für jede Tätigkeit gemäß Anhang I berechneten oder gemessenen Gesamtemissionen der Anlage anzugeben – vgl. Anhang IV Teil A, „Berichterstattung über die Emissionen“, Buchst. B und C.


10 –      Intergovernmental Panel on Climate Change.


11 –      Siehe oben, Nr. 5.


12 –      Das Monitoringkonzept besteht aus einer ausführlichen, vollständigen und transparenten Dokumentation der Überwachungsmethodik für eine bestimmte Anlage, einschließlich allgemeiner Angaben zur Anlage, einer ausführlichen Beschreibung der angewendeten auf Berechnungen oder auf Messung beruhenden Methodiken sowie einer ausführlichen Beschreibung der Überwachungsmethodik, soweit CO2 gemäß Art. 49 der Verordnung Nr. 601/2012 weitergeleitet wird – vgl. Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang I Nr. 1 der Verordnung Nr. 601/2012.


13 –      Der Art. 49 zugrunde liegende Regelungszweck lässt sich aus dem 13. Erwägungsgrund ersehen, in dem es heißt: „Um potenzielle Schlupflöcher im Zusammenhang mit der Weiterleitung von inhärentem oder reinem CO2 zu schließen, sollten [solche Weiterleitungen] nur zwecks Speicherung in einer geologischen Speicherstätte gemäß dem EU-System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, der derzeit einzigen im Rahmen des EU-Systems akzeptierten Form der permanenten Speicherung von CO2, [erfolgen] dürfen.“


14 –      Anhang I nennt unter den Tätigkeiten, für die das Emissionshandelssystem gilt, die „Herstellung von Kalk oder Brennen von Dolomit oder Magnesit in Drehrohröfen oder in anderen Öfen mit einer Produktionskapazität über 50 t pro Tag“.


15 –      Vgl. zuletzt Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2016:311, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).


16 –      Vgl. u. a. Urteil vom 17. März 2016, Portmeirion Group (C‑232/14, EU:C:2016:180, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).


17 –      Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache A u. a. (C‑158/14, EU:C:2016:734, Nrn. 67 bis 72).


18 –      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 60).


19 –      Für die Beurteilung, ob ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, ist auf die Stellung der Person abzustellen, die sich auf ihre Klageberechtigung nach Art. 263 Abs. 4 dritter Satzteil AEUV beruft. Die Frage, ob der fragliche Rechtsakt Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf andere Personen nach sich zieht, spielt deshalb keine Rolle – vgl. u. a. Urteil vom 28. April 2015, T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).


20 –      Diese Genehmigung ist nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 601/2012 erforderlich.


21 –      Die DEHSt hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass zwar ein niedrigerer Anteil an „überschüssigem“ Kohlendioxid denkbar sei, bei einem optimalen PCC‑Ertrag aber mindestens 20 % Abgas entstünden.


22 –      Vgl. u. a. Urteile vom 9. Oktober 2014, Traum (C‑492/13, EU:C:2014:2267, Rn. 19), und vom 21. Juli 2016, Argos Supply Trading (C‑4/15, EU:C:2016:580, Rn. 29).


23 –      Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 29).


24 –      Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 32). Vgl. auch Urteil vom 7. April 2016, Holcim (Romania)/Kommission (C‑556/14 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:207, Rn. 64 und 65).


25 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 29).


26 –      Vgl. u. a. Urteil vom 4. Februar 2016, Hassan (C‑163/15, EU:C:2016:71, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).


27 –      Art. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/87.


28 –      Eine Variante dieses Grundsatzes ergibt sich daraus, dass in Anhang I der Richtlinie 2003/87 auch die Abscheidung, Beförderung und geologische Speicherung von Treibhausgasen in einer gemäß der Richtlinie 2009/31 genehmigten Speicherstätte genannt wird – siehe unten, Nrn. 59 und 60.


29 –      Anhang IV Teil A, „Berichterstattung über die Emissionen“, Buchst. B und C.


30 –      Wie bereits ausgeführt, ist es nicht Sache des Gerichtshofs, über diese Sachverhaltsfragen zu entscheiden.


31 –      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 31).


32 –      Beschluss vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2011, L 130, S. 1).


33 –      Siehe oben, Nr. 44.


34 –      Vgl. u. a. Urteile vom 29. März 2012, Kommission/Polen (C‑504/09 P, EU:C:2012:178, Rn. 77), und vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 49 und 50).


35 –      Siehe oben, Nr. 35.


36 –      Vgl. 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 601/2012.


37 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 31).


38 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 31).


39 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 32).


40 –      Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 600/2012 der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Prüfung von Treibhausgasemissionsberichten und Tonnenkilometerberichten sowie die Akkreditierung von Prüfstellen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2012, L 181, S. 1).


41 –      Art. 27 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 600/2012 der Kommission.


42 –      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 35).


43 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 34).


44 –      Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 37).


45 –      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 39).


46 –      Vgl. 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29, durch die Art. 12 Abs. 3a in die Richtlinie 2003/87 eingefügt wurde.


47 –      Hervorhebung nur hier.


48 –      Vgl. in diesem Sinne 39. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29.


49 –      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).