FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 30. marts 2017 (1)
Forenede sager C-196/16 og C-197/16
Comune di Corridonia m.fl. (C-196/16)
og
Aldo Alessandrini m.fl. (C-197/16)
mod
Provincia di Macerata m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Regionen Marches forvaltningsdomstol, Italien))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – præjudicielt søgsmål – miljø – direktiv 2011/92/EU – vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet – biogasanlæg – vurdering af indvirkningerne på miljøet efter at anlæg er blevet opført«
I. Indledning
1. Med denne præjudicielle sag skal det afklares, om en undladelse af at foretage en vurdering af indvirkningerne på miljøet i henhold til VVM-direktivet (2), kan afhjælpes ved gennemførelse af en vurdering, når det pågældende projekt allerede er blevet ført ud i livet. Der er tvivl herom, fordi formålet med denne miljøvurdering (herefter også »VVM-undersøgelse«) kun kan opfyldes fuldt ud, inden et projekt er blevet godkendt og gennemført. Det skal imidlertid også undersøges hvilke alternativer til en efterfølgende vurdering, der findes, når der er begået så alvorlige processuelle fejl.
II. Relevante retsregler
A. International ret
2. Artikel 6 i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (3) (herefter »Århuskonventionen«) bestemmer, at offentligheden skal inddrages ved aktiviteter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet. Tidspunktet for denne inddragelse er fastlagt i artikel 6, stk. 4:
»Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne, og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.«
B. EU-retten
3. I anden betragtning til VVM-direktivet henvises der til de grundlæggende principper bag direktivet:
»I henhold til bestemmelserne i artikel 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde bygger Unionens politik på miljøområdet navnlig på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. Indvirkningerne på miljøet bør tages i betragtning på et så tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser.«
4. I VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), defineres begrebet »tilladelse« således:
»afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«.
5. VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, regulerer forholdet mellem en tilladelse og vurderingen af indvirkningerne på miljøet:
»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af disse indvirkninger, inden der gives tilladelse. [...]«
6. De grundlæggende krav til indholdet af VVM-undersøgelsen fremgår af VVM-direktivets artikel 3:
»Miljøkonsekvensvurderingen skal, afhængigt af hvert enkelt tilfælde og i overensstemmelse med artikel 4-12, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på følgende faktorer:
a) mennesker, fauna og flora
b) jordbund, vand, luft, klima og landskab,
c) materielle goder og kulturarv,
d) samspillet mellem faktorerne i litra a), b) og c).«
7. Bygherren skal som omhandlet i VVM-direktivets artikel 5 give de oplysninger, der er nødvendige for at kunne foretage VVM-undersøgelsen; direktivets artikel 6 og 7 regulerer myndighedernes og offentlighedens deltagelse i vurderingen.
8. I henhold til VVM-direktivets artikel 8 »skal [der] tages hensyn til de i henhold til artikel 5, 6 og 7 [...] indhentede oplysninger i forbindelse med tilladelsesproceduren«.
C. Italiensk ret
9. Efter den forelæggende rets opfattelse findes der på nuværende tidspunkt ikke nogen bestemmelse i italiensk ret, der regulerer en efterfølgende miljøkonsekvensvurdering, dvs. en vurdering der foretages efter at et anlæg er blevet opført.
10. Hvad angår anlæg, der allerede er givet tilladelse til, bestemmer artikel 29, stk. 1, i lovdekret nr. 152/2006 blot, at de tilladelser eller godkendelser, der er vedtaget uden en forudgående VVM-undersøgelse, kan annulleres som følge af en tilsidesættelse af loven, hvilket er sket i det foreliggende tilfælde.
11. Hvad angår det tilfælde, at et anlæg er blevet opført uden, at der forudgående er foretaget en screening med hensyn til, om det skulle underkastes en VVM-undersøgelse, eller uden at en sådan undersøgelse er foretaget, bestemmer artikel 29, stk. 4, i lovdekret nr. 152/2006, at den kompetente myndighed, efter at der er foretaget en vurdering af omfanget af de forårsagede miljøskadelige virkninger og skadesvirkningen efter en sanktionspålæggelse, udsætter arbejderne og kan pålægge nedrivning og foranstaltninger med henblik på genoprettelse af områdets tilstand og miljømæssige situation på den ansvarliges vegne og for dennes regning eller af egen drift, hvis det ikke efterkommes.
12. Artikel 29, stk. 5, i lovdekret nr. 152/2006 bestemmer, at »såfremt godkendelser eller koncessioner, der er indrømmet inden der er foretaget en VVM-undersøgelse, annulleres ved dom eller administrativt trækkes tilbage, eller såfremt vurderingen af projektets forenelighed med miljøet ophæves, udøves de i stk. 4 nævnte beføjelser først, når der er foretaget en fornyet vurdering af indvirkningerne på miljøet.«
III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om en præjudiciel afgørelse
13. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrører to biogasanlæg til el-produktion fra anaerob nedbrydning af biomasse; hvert anlæg havde en nominel kraft på 999 kWe – det ene blev opført af VBio1 Società Agricola S.r.l. (herefter »VBio1«) i Comune di Corridonia (Corridonia kommune) (sag C-196/16), det andet af VBio2 Società Agricola S.r.l. (herefter »VBio2«) i Comune di Loro Piceno (sag C-197/16).
14. Den 5. juni 2012 godkendte Regione Marche på grundlag af anmodninger om tilladelse fra oktober 2011 anlægget i Corridonia; den 29. juni godkendte regionen på grundlag af anmodninger om tilladelse fra december 2011 anlægget i Loro Piceno.
15. Pligten til at foretage en VVM-undersøgelse påhvilede Provincia di Macerata, der imidlertid ikke tog stilling hertil, da en sådan undersøgelse i henhold til lovgivningen i Regione Marche ikke var nødvendig i forbindelse med anlæg af denne størrelse. Denne regionale lovgivning erklærede den italienske forfatningsdomstol imidlertid senere forfatningsstridig. De to kommuner og andre, der anfægtede tilladelserne, fik derfor medhold i deres klager. VBio1 og VBio2 havde imidlertid allerede opført deres anlæg og taget disse i drift.
16. Efter at tilladelserne var blevet annulleret, fastslog de kompetente myndigheder i Provincia di Macerata i første omgang, at der for begge anlægs vedkommende skulle foretages en miljøkonsekvensvurdering; de afgav derefter en bedømmelse henholdsvis den 7. juli 2014 (vedrørende anlægget i Corridonia) og den 10. februar 2015 (vedrørende anlægget i Loro Piceno), ifølge hvilke begge anlæg var i overensstemmelse med miljøbestemmelserne. Sagsøgerne i hovedsagerne har anfægtet de to sidstnævnte afgørelser.
17. Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol i Marche) har derfor stillet Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
Henset til bestemmelserne i artikel 191 TEUF og artikel 2 i direktiv 2011/92/EU, kan iværksættelse af en screening med henblik på afgørelsen af, om der skal foretages en vurdering af indvirkningerne på miljøet (og en eventuel gennemførelse af en sådan undersøgelse) efter anlægget er blevet opført, anses for forenelig med EU-retten, når en national retsinstans har annulleret tilladelsen med henvisning til, at projektet ikke har været genstand for en screening med henblik på afgørelsen af, om der skulle foretages en vurdering af indvirkningerne på miljøet, idet bestemmelser i national ret, der var i strid med EU-retten, fastslog, at det var ufornødent at foretage en sådan screening?
18. Der er afgivet skriftlige indlæg i sagen af Comune di Corridonia og Comune di Loro Picono samt Alessandrini m.fl. som sagsøgere, Provincia di Macerata og Regione Marche som sagsøgte, VBio1 og VBio2 som andre parter i sagen, samt Den Italienske Republik og EU-Kommissionen. Bortset fra Alessandrini m.fl. har alle parter også fremsat udtalelser på retsmødet den 8. marts 2017.
IV. Retlig bedømmelse
19. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en VVM-undersøgelse, der med urette blev forsømt foretaget, kan indhentes, efter at det pågældende anlæg er blevet opført på grundlag af en tilladelse, som siden er blevet anfægtet og annulleret.
20. Jeg vil indledningsvis præcisere hovedsagens genstand (jf. herom under punkt A). Derefter redegør jeg for VVM-direktivets bestemmelser om tidspunktet for en VVM-undersøgelse (jf. herom under punkt B), og til sidst beskriver jeg, hvilke konsekvenser det har for allerede gennemførte projekter, at der ikke blev foretaget en VVM-undersøgelse (jf. herom under punkt C).
A. Indledende bemærkninger
21. Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 191 TEUF som den forelæggende ret har henvist til, isoleret set ikke kan være målestok for bedømmelse af medlemsstaternes foranstaltninger. Som Kommissionen med rette har anført, er denne bestemmelse rettet til Unionen. Den kan dog få betydning ved fortolkning af den sekundære lovgivning (4).
22. Det er for så vidt korrekt, når der i forelæggelseskendelsen henvises til VVM-direktivet som affattet ved direktiv 2011/92. De første ansøgninger i tilladelsesprocedurerne blev ganske vist allerede indgivet henholdsvis den 4. oktober 2011 (5) og den 16. december 2011 (6), hvorimod direktiv 2011/92 først trådte i kraft i februar 2012. En ny retsregel finder imidlertid, navnlig i verserende sager, principielt anvendelse fra det tidspunkt, hvor den retsakt, hvori den er indeholdt, træder i kraft (7). Dette princip kan kun undtagelsesvis fraviges, nemlig når en sådan anvendelse ville medføre uforholdsmæssige byrder (8). I det foreliggende tilfælde er der imidlertid ingen grund til at foretage en sådan fravigelse, da de bestemmelser, der var gældende inden, og bestemmelserne i direktiv 2011/92 i det væsentlige er identiske (9). Tilladelserne til begge anlæg, der blev givet i juni 2012, skulle derfor allerede bedømmes ud fra direktiv 2011/92.
23. Det skal også præciseres, at Domstolen ikke skal tage stilling til, om de pågældende biogasanlæg faktisk skal underkastes en VVM-undersøgelse eller efter hvilke kriterier, dette skal afgøres. VBio1 og VBio2’s anbringender om de italienske bestemmelser, som gælder i dag og udelukker en sådan undersøgelsespligt, har derfor ingen betydning. I den foreliggende sag er det derfor heller ikke nødvendigt at komme nærmere ind på spørgsmålet, om disse nye bestemmelser er i overensstemmelse med VVM-direktivet, når der henses til de miljørisici, der er forbundet med biogasanlæg – f.eks. risikoen for eksplosion, emissioner af metan og formaldehyd eller indtrængning af nitrat ved anvendelse af gæringsrester som gødning.
B. Tidspunktet for undersøgelsen af indvirkningerne på miljøet
24. I henhold til VVM-direktivets artikel 3 skal miljøkonsekvensvurderingen påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på miljøet. VVM-undersøgelsen støtter sig bl.a. til inddragelsen af offentligheden i henhold til artikel 6. I henhold til artikel 2, stk. 1, første punktum, og artikel 1, stk. 2, litra c), skal inddragelsen ske inden udstedelse af den tilladelse, der giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
25. I henhold til anden betragtning til VVM-direktivet bør indvirkningerne på miljøet desuden tages i betragtning på et så tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser. Som anført i anden betragtning er dette i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler; i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF er alle disse principper grundlag for Unionens politik på miljøområdet. Domstolen fortolker dette således, at formålet med VVM-undersøgelsen er at forhindre belastninger af miljøet fra starten fremfor senere at forsøge at modvirke deres virkninger (10).
26. Der må desuden henvises til Århuskonventionens artikel 6, der gennemføres ved VVM-direktivet (11). Den deri nævnte inddragelse af offentligheden i relation til afgørelser, der kan have betydelige indvirkninger på miljøet, skal ske tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne, og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted (12). Denne konkretisering illustrerer formålet med den tidlige deltagelse: Den er mere effektiv, når der kan tages omfattende hensyn til den ved realiseringen af projektet. Offentlighedens deltagelse kan navnlig vise, hvorledes et anlæg skal opføres uden unødvendige ekstra anstrengelser for at begrænse de negative indvirkninger på miljøet så meget som muligt.
27. Hvis et anlæg allerede er opført, er alle muligheder i reglen ikke længere åbne. Det er normalt forbundet med flere omkostninger at ændre et bestående anlæg end at inddrage de passende foranstaltninger i projektet fra starten.
28. Gennemføres VVM-undersøgelsen først, efter at et anlæg er opført, kan den kun have en effekt, hvis den enten påviser miljøretlige krav, der gør det tvingende nødvendigt at ændre anlægget, foranlediger ændringer af skønsmæssige bedømmelser eller viser hvilke muligheder, der stadig er for at drive anlægget på en måde, der skåner miljøet.
29. Viser VVM-undersøgelsen derimod, hvorledes anlægget kunne være blevet udformet bedre med henblik på at minimere negative indvirkninger på miljøet, kræves det i det mindste ikke i henhold til VVM-direktivet, at sådanne ændringer gennemtvinges over for bygherren. Direktivet indeholder nemlig ikke materielle bestemmelser vedrørende en afvejning af indvirkningerne på miljøet med de øvrige faktorer og forbyder heller ikke gennemførelse af de projekter, der kan have negative indvirkninger på miljøet (13).
30. I øvrigt taler de praktiske problemer med at identificere miljøkonsekvenser korrekt imod først at foretage en miljøkonsekvensvurdering efter at et anlæg er blevet opført. For anlægget har allerede ændret de lokale betingelser for miljøet, uden at disse ændringer efterfølgende kan fastslås sikkert. Er der f.eks. sket det, at en uopdaget forekomst af strengt beskyttede arter, f.eks. flagermusearter eller bestemte firben, er blevet ødelagt, er det ikke sikkert, at dette også kan opdages efterfølgende.
31. Disse uundgåelige praktiske ulemper ved en efterfølgende undersøgelse kan højst modvirkes delvis, idet en sådan undersøgelse kan tage hensyn til miljøkonsekvenser, som faktisk kan konstateres ved driften af anlægget, hvorimod en korrekt forudgående vurdering kun kan udgøre en prognose for miljøkonsekvenserne.
32. Det må således konstateres, at et anlægs indvirkninger på miljøet definitivt skal vurderes, inden tilladelsen gives, og en efterfølgende VVM-undersøgelse ikke fuldt ud kan råde bod på den mangel, som er opstået ved, at der ikke oprindeligt blev foretaget nogen vurdering (14).
33. Denne konstatering understreger i øvrigt, at det er nødvendigt at operere med effektive foreløbige retsmidler ved tvister om VVM-undersøgelse af projekter. Hvis der nægtes adgang til foreløbige retsmidler, kan det forhold, at en retssag vindes, ikke give mulighed for at afhjælpe manglen effektivt. Det ville derfor være meget beklageligt, hvis de kompetente retter – sådan som VBio1 og VBio2 har gjort rede for – faktisk havde afvist at udsætte tilladelsen og dermed havde givet mulighed for at opføre anlæggene i utide.
C. Konsekvenserne af at undlade en VVM-undersøgelse
34. Man hvad skal der gøres, hvis det alligevel først erkendes efter at et projekt er blevet realiseret, at dets indvirkninger på miljøet skulle have været underkastet en vurdering? Muligvis ligger der en stiltiende forventning om, at de pågældende projekter ikke længere må godkendes, og anlæggene derfor skal fjernes, til grund for anbringenderne fra Corridonia og Loro Piceno samt Alessandrini m.fl.
35. Selv om denne retlige konsekvens i hvert fald teoretisk set kan indtræde, vil den normalt næppe komme på tale. Det er ganske vist ikke længere muligt at afhjælpe procedurefejlen helt, når projektet er realiseret (jf. herom under punkt 1), men følgerne af fejlen kan stadig reduceres i vidt omfang (jf. herom under punkt 2).
1. Afhjælpning af procedurefejlen
36. Hvad angår afhjælpning af en undladt VVM-undersøgelse diskuterer parterne kraftigt, hvorledes en dom, der blev afsagt over Irland, skal fortolkes. Dommen fastslog, at en lovliggørelse af operationer eller handlinger skal være underlagt den betingelse, at den ikke giver de berørte anledning til at omgå fællesskabsreglerne eller undlade at anvende dem, og at en sådan lovliggørelse kun sker undtagelsesvis (15).
37. Parterne har imidlertid overset, at Domstolen senere under henvisning til denne dom har præciseret kravene til afhjælpning af manglende inddragelse af offentligheden i forbindelse med IPPC-direktivet (16). Derefter skal på det tidspunkt, hvor manglen afhjælpes, alle muligheder stadig være åbne, og en afhjælpning på dette trin af proceduren skal fortsat gøre det muligt for den berørte offentlighed at udøve en reel indflydelse på beslutningsprocedurens udfald (17). Disse overvejelser må også gælde for VVM-undersøgelsen.
38. Da ikke alle muligheder stadig er åbne, og offentlighedens indflydelse derfor er indskrænket, når et projekt er blevet realiseret, kan en manglende VVM-undersøgelse ikke længere afhjælpes fuldt ud. Projektet kan derfor ikke fremtidigt behandles som om der var blevet givet tilladelse til det under overholdelse af pligten til at gennemføre en VVM-undersøgelse.
2. Afhjælpning af følgerne af procedurefejlen
39. Det er imidlertid ikke dermed tilstrækkelig afklaret, hvorledes der skal reageres på følgerne af procedurefejlen. Jeg mener, at det i så henseende er nødvendigt at benytte sig af pragmatiske tiltag, der dog ikke må skabe et incitament til at omgå VVM-direktivet.
40. Domstolen har allerede fremhævet, at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEUF, skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør. En sådan forpligtelse påhviler enhver myndighed i den pågældende medlemsstat inden for rammerne af dets kompetence. Det påhviler derfor en medlemsstats kompetente myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at iværksætte alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for, at projekterne undersøges med henblik på at fastslå, om de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og i bekræftende fald at underkaste disse indvirkninger af projekterne en undersøgelse. Sådanne særlige foranstaltninger er bl.a. tilbagekaldelse eller suspension af en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en vurdering af det omhandlede projekts indvirkninger på miljøet, som fastsat ved VVM-direktivet. Dette skal dog ske inden for grænserne af princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi (18).
41. Hvis tilladelsen tilbagekaldes eller udsættes, vil det desuden i reglen – som i hovedsagen – være nødvendigt at indstille driften af det pågældende anlæg i første omgang (19). I henhold til VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), og artikel 2, stk. 1, er denne tilladelse nemlig betingelsen for at gennemføre projektet og altså også drive anlægget. Denne fremgangsmåde er desuden i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats. Hvis det havde været nødvendigt at foretage en VVM-undersøgelse, er det nemlig tvivlsomt, om den tilladelse, der blev givet uden at have gennemført undersøgelsen, opfylder alle gældende miljøbeskyttelsesstandarder. Risikoen for indstilling af driften skaber i øvrigt et stærkt incitament til at forsøge at overholde VVM-direktivet i forbindelse med tilladelse til sådanne projekter.
42. Såfremt det derimod er udelukket at tilbagekalde eller udsætte tilladelsen, fordi den allerede er blevet endelig, skal medlemsstaterne i det mindste tage dette i betragtning ved en senere tilladelse, der hænger sammen med projektet, og sikre dette direktiv dets effektive virkning ved at påse, at en sådan vurdering i det mindste foretages i dette led af proceduren (20).
43. Spørgsmålet om projektudviklerens berettigede forventninger og retssikkerhed, som VBio1 og VBio2 har påberåbt sig, kan derimod ikke spille nogen rolle i hovedsagerne.
44. Så længe en tilladelse ikke er blevet endelig, kan den nemlig ikke skabe berettigede forventninger. Hvis en projektudvikler realiserer sit projekt, selv om der indgivet klage over tilladelsen, bærer han risikoen for, at tilladelsen senere viser sig at være ulovlig. I modsat fald ville der blive sat spørgsmålstegn ved tredjemands adgang til effektive retsmidler, som fastsat i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder og, for så vidt angår miljøretlige sager, i Århuskonventionens artikel 9, stk. 4.
45. For så vidt projektudviklerens forventninger bygger på nationale bestemmelser, der strider imod EU-retten, kan det højst komme på tale at pålægge de ansvarlige nationale instanser pligt til at yde en kompensation (21).
46. Hvad angår retssikkerhedsprincippet er dette til hinder for, at direktiver kan skabe forpligtelser for borgerne. Bestemmelser i et direktiv kan kun skabe rettigheder for borgerne. Det følger heraf, at en borger ikke kan påberåbe sig et direktiv over for en medlemsstat, når der er tale om en forpligtelse for staten, der er direkte forbundet med opfyldelsen af en anden forpligtelse, der i medfør af dette direktiv påhviler en tredjemand. Derimod kan blotte negative følgevirkninger for tredjemands rettigheder – selv hvis de klart kan fastslås – ikke begrunde, at en borger nægtes adgang til at påberåbe sig bestemmelser i et direktiv over for den berørte medlemsstat (22).
47. Domstolen har derfor allerede fastslået, at den berørte medlemsstats forpligtelse til at sikre, at de kompetente myndigheder foretager en vurdering af indvirkningerne på miljøet ikke er direkte forbundet med gennemførelsen af en eller anden forpligtelse, der i henhold til VVM-direktivet påhviler projektudvikleren. Det forhold, at driften må ophøre, indtil resultaterne af denne vurdering foreligger, er ganske vist konsekvensen af den forsinkede gennemførelse af den nævnte medlemsstats forpligtelser. En sådan konsekvens kan imidlertid ikke kvalificeres som »omvendt direkte virkning« af bestemmelserne i direktivet over for projektudvikleren (23).
48. Det står således fast, at undladelsen af at gennemføre en VVM-undersøgelse skal afhjælpes senere, for så vidt dette faktisk stadig er muligt. Det forhold, at det pågældende produkt er realiseret – i det foreliggende tilfælde at biogasanlæggene er blevet opført – kan ikke være en hindring herfor.
49. En sådan efterfølgende undersøgelse er også fornuftig, for den kan, i hvert fald delvis, stadig opfylde de formål, der er nævnt i VVM-direktivets nr. 25.
50. Undersøgelsen vil navnlig stadig kunne kortlægge mange af – og, afhængigt af de faktiske omstændigheder, muligvis endog alle – projektets indvirkninger på miljøet. Undersøgelsen vil dermed skabe grundlaget for at vurdere, om projektet er lovligt. Skulle det nemlig vise sig, at projektet tilsidesætter tvingende retlige krav, må det ændres tilsvarende eller endog muligvis standses. Det forhold, at projektet allerede er realiseret, må ikke spille nogen afgørende rolle ved den nye vurdering (24), således at det sikres, at der ikke kan opstå noget som helst incitament til i første omgang på ulovlig vis at gennemføre et projekt, uden at der er foretaget en miljøkonsekvensvurdering (25).
51. Den undersøgelse, der indhentes efterfølgende, har også særlig betydning for eventuelle skønsbeføjelser, der er indrømmet den myndighed, som træffer afgørelse om tilladelsen. Ved udøvelsen af dette skøn skal myndigheden nemlig inddrage resultaterne af VVM-undersøgelsen. Skønsmæssige afgørelser ved en sådan undersøgelse skal derfor efterprøves og eventuelt ændres set i lyset af undersøgelsesresultaterne. I forbindelse med en sådan skønsmæssig afgørelse vil den projektansvarliges grundlæggende rettigheder imidlertid også skulle tillægges betydning (26).
52. Gennem undersøgelsen underrettes desuden den berørte offentlighed, de kompetente myndigheder og bygherren om disse konsekvenser og mulige risici (27).
53. Eksemplet med biogasanlæg viser, hvilken betydning en sådan underretning af bygherren har. Såfremt anlæggene drives som bibeskæftigelse, hvilket ofte er tilfældet, har de ansvarlige nemlig ikke nødvendigvis allerede en specifik uddannelse på dette område og relevant erfaring, der giver grundlag for at formode at de, også uden at der foreligger en VVM-undersøgelse, kan minimere de påvirkninger og risici, som anlægget udløser, ved den daglige drift af det.
54. Det kan desuden også overvejes, om det er muligt at afhjælpe det forhold, at der som følge af den manglende VVM-undersøgelse muligvis ikke på frivillig basis kan gøres brug af alle muligheder for at begrænse negative indvirkninger på miljøet gennem udformningen af projektet. En sådan afhjælpning ville ganske vist være i overensstemmelse med pligten til at ophæve følgerne af en tilsidesættelse af EU-retten; på den anden side forpligter VVM-direktivet heller ikke i tilfælde af, at VVM-undersøgelsen er foretaget rettidigt, bygherren til at udforme sit projekt så miljøvenligt som muligt.
55. I sidste ende behøver Domstolen ikke at tage stilling til sidstnævnte spørgsmål, da der ikke er nogen holdepunkter for at antage, at det har betydning for den nationale rets afgørelse af sagen.
56. Selv om det således er lovligt at indhente den forsømte VVM-undersøgelse, efter at det pågældende anlæg er blevet opført, kan den efterfølgende undersøgelse i modsætning til en fuldstændig afhjælpning af procedurefejlen ikke medføre, at anlægget og dets indvirkninger skal betragtes som fuldstændig lovligt godkendt. Ud over den allerede nævnte risiko for indstilling af driften, kan undladelsen af at foretage VVM-undersøgelsen også begrunde kompensationskrav over for den myndighed, der træffer afgørelse om tilladelsen, og måske endog krav på undladelse af forstyrrelser, navnlig for så vidt det ikke var muligt (rettidigt) at opfylde den præventive funktion, som undersøgelsen har (28).
V. Forslag til afgørelse
57. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger:
Direktiv 2011/92/EU om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet omfatter, set i lyset af artikel 191 TEUF, en forpligtelse til at iværksætte en screening med henblik på afgørelsen af, om der skal foretages en vurdering af indvirkningerne på miljøet, og i givet fald gennemføre den egentlige undersøgelse, inden det pågældende projekt godkendes og realiseres. Hvis denne forpligtelse er tilsidesat, skal de kompetente myndigheder gennemføre de forsømte procedurer efterfølgende og drage de nødvendige konsekvenser af resultaterne af undersøgelsen. Projektet må imidlertid ikke derved stilles på samme måde, som hvis der var givet tilladelse til det under fuld overholdelse af direktiv 2011/92.