CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 1 de junio de 2017 (1)
Asunto C‑521/15
Reino de España
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso contra la Decisión de Ejecución (UE) 2015/1289 del Consejo por la que se impone una multa a España debido a la manipulación de los datos de déficit en la Comunidad Valenciana — Competencia del Tribunal de Justicia — Competencia de ejecución con arreglo al artículo 291 TFUE, apartado 2 — Reglamento (UE) n.o 1173/2011 — Decisión Delegada 2012/678/UE — Reglamento (CE) n.o 479/2009 — Derecho de defensa — Derecho a una buena administración — Tergiversación de datos — Negligencia grave — Cálculo de la multa — Principio de irretroactividad»
I. Introducción
1. Con el presente recurso de anulación, España impugna una Decisión del Consejo mediante la cual éste ha impuesto a España una multa por la tergiversación de datos de déficit en la Comunidad Valenciana. (2) La potestad del Consejo para imponer tales multas deriva del artículo 8, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro. (3)
2. El referido Reglamento forma parte del llamado «six pack», un haz de actos de Derecho derivado con los cuales se pretendía básicamente corregir las deficiencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento puestas de manifiesto con motivo de la crisis de deuda soberana. Dicho Reglamento confiere al Consejo diversas facultades sancionadoras con el fin de potenciar la credibilidad del marco jurídico de la Unión en materia de supervisión presupuestaria. Los artículos 126 TFUE y 136 TFUE constituyen el fundamento de Derecho primario de ese marco.
3. Objeto de la supervisión presupuestaria es el cumplimiento de los valores de referencia para el déficit y la deuda públicos que se establecen en el artículo 1 del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (en lo sucesivo, «Protocolo PDE»). (4) Con arreglo al artículo 3 del Protocolo PDE, los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión de forma periódica sus datos de déficit y de deuda.
4. Para que la supervisión presupuestaria sea eficaz es imprescindible que los datos notificados por los Estados miembros resulten significativos. Esto exige, en particular, que los Estados miembros cumplan las normas contables del Sistema Europeo de Cuentas (SEC). (5) El artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 pretende disuadir de que se infrinjan, intencionadamente o por negligencia grave, dichas normas contables.
5. El presente asunto es de particular importancia porque el Consejo ha hecho uso por primera vez (6) de su potestad para imponer multas por tergiversar datos de déficit o de deuda.
6. Esto explica la amplia gama de cuestiones planteadas, que se refieren, además de a la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del presente recurso, al respeto de los derechos procesales, a los requisitos concretos para la imposición de una multa y al cálculo de ésta. Por lo que respecta a las cuestiones específicamente procedimentales, es posible atenerse a la jurisprudencia ya existente del Tribunal de Justicia, pero, en cuanto al resto, hay que adentrarse en terreno inexplorado.
II. Marco jurídico
A. Estatuto del Tribunal de Justicia
7. El artículo 51 del Estatuto del Tribunal de Justicia regula la competencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General:
«No obstante lo dispuesto en la norma enunciada en el apartado 1 del artículo 256 [TFUE], quedarán reservados a la competencia del Tribunal de Justicia los recursos contemplados en los artículos 263 [TFUE] y 265 [TFUE] interpuestos por un Estado miembro y que vayan dirigidos:
a) contra un acto o una abstención de pronunciarse del Parlamento Europeo o del Consejo, o de ambas instituciones conjuntamente, excepto
[…]
– los actos del Consejo mediante los que éste ejerza competencias de ejecución de conformidad con el apartado 2 del artículo 291 [TFUE];
b) […]»
8. Esta norma se introdujo mediante una Decisión del Consejo de 26 de abril de 2004. (7) Con arreglo a su considerando 4, «la transferencia de competencias de primera instancia [al Tribunal de Primera Instancia] ha de ser significativa y los criterios de reparto han de ser lo suficientemente claros como para poder ser apreciados inequívocamente por las instituciones y los Estados miembros».
9. El considerando 5 se refiere a la competencia del Tribunal General para conocer de los recursos contra medidas de ejecución:
«Los recursos interpuestos por los Estados miembros contra actos del Consejo por los que éste ejerza, según las modalidades contempladas en el tercer guión del artículo 202 del Tratado CE [actualmente, artículo 291 TFUE, apartado 2], competencias de ejecución, deberán ser competencia del Tribunal de Primera Instancia. Esta disposición se refiere a los casos en que el Consejo se haya reservado la competencia de ejecución o haya recuperado su ejercicio en el marco del desarrollo de un procedimiento de “comitología”.»
B. Reglamento (CE) n.o 479/2009
10. La obligación de los Estados miembros de notificar datos relativos al déficit y la deuda públicos se concreta en el artículo 3 del Reglamento (CE) n.o 479/2009, (8) relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo:
«1. Los Estados miembros notificarán a la Comisión (Eurostat) los déficit públicos previstos y reales y los niveles de deuda pública previstos y reales dos veces al año, la primera antes del 1 de abril del año en curso (año n) y la segunda antes del 1 de octubre del año n.
[…]
2. Antes del 1 de abril del año n, los Estados miembros:
a) notificarán a la Comisión (Eurostat) el déficit público previsto para el año n, la estimación del nivel de su [déficit público] real al final del año n-1 [y] el nivel de [sus déficits públicos reales] de los años n-2, n-3 y n-4;
b) […]»
11. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 479/2009 se refiere a la revisión de datos ya notificados:
«1. Los Estados miembros informarán a la Comisión (Eurostat), en cuanto dispongan de ella, de cualquier revisión importante de las cifras reales o previsiones de déficit y deuda que ya hayan comunicado.»
12. Según el artículo 8, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.o 479/2009, la Comisión (Eurostat) evalúa periódicamente la calidad de los datos reales notificados por los Estados miembros y de aquella partida de las cuentas públicas en que se basen, elaboradas con arreglo al SEC 95. Con este fin, el artículo 11, apartado 1, confiere a la Comisión (Eurostat) facultades de investigación:
«1. La Comisión (Eurostat) mantendrá un diálogo permanente con las autoridades estadísticas de los Estados miembros. Para ello, efectuará en todos los Estados miembros visitas periódicas de diálogo y, si procede, visitas metodológicas.»
13. El artículo 11 bis concreta cuál es la finalidad de las visitas de diálogo:
«Las visitas de diálogo tienen por finalidad revisar los datos reales comunicados con arreglo al artículo 8, examinar aspectos de método, estudiar los procedimientos estadísticos y las fuentes descritos en los inventarios y evaluar el cumplimiento de las normas contables. Las visitas de diálogo se utilizarán para detectar riesgos o problemas potenciales en relación con la calidad de los datos comunicados.»
14. El artículo 11 ter, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 479/2009 explica con qué fin y cuándo se llevan a cabo visitas metodológicas:
«1. Las visitas metodológicas tendrán la finalidad de controlar los procesos y verificar las cuentas que justifican los datos reales notificados y sacar conclusiones detalladas sobre la calidad de los datos notificados, descrita en el artículo 8, apartado 1.
2. Dichas visitas únicamente se realizarán en casos excepcionales en que se hayan determinado claramente riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos.»
C. Reglamento n.o 1173/2011
15. El considerando 25 del Reglamento n.o 1173/2011 explica por qué corresponde al Consejo la potestad sancionadora que se establece en el Reglamento:
«Deben conferirse al Consejo los poderes para adoptar decisiones concretas de aplicación de sanciones establecidas en el presente Reglamento. Habida cuenta de que forman parte de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros en el Consejo de conformidad con el artículo 121, apartado 1, del TFUE, esas decisiones están íntegramente vinculadas a las medidas adoptadas por el Consejo con arreglo a los artículos 121 y 126 del TFUE y a los Reglamentos (CE) n.o 1466/97 y (CE) n.o 1467/97.»
16. La potestad del Consejo para imponer una multa por manipulación de estadísticas y las competencias de la Comisión y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en este ámbito se regulan en el artículo 8, apartados 1, 3 y 5, del Reglamento n.o 1173/2011:
«1. El Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, podrá decidir la imposición de una multa a un Estado miembro que intencionalmente o por negligencia grave tergiverse datos relativos al déficit y a la deuda que sean pertinentes para la aplicación de los artículos 121 o 126 del TFUE y del Protocolo sobre el déficit excesivo anejo al TUE y al TFUE.
2. […]
3. La Comisión podrá realizar todas las investigaciones necesarias para probar la existencia de la tergiversación contemplada en el apartado 1. Podrá decidir iniciar una investigación cuando considere que hay indicios serios de la existencia de hechos que pudieran ser constitutivos de tal tergiversación. […]
[…]
La Comisión respetará plenamente los derechos de defensa del Estado miembro interesado durante las investigaciones.
4. […]
5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea gozará de competencia jurisdiccional plena para resolver los recursos interpuestos contra las decisiones de imposición de multas adoptadas por el Consejo en virtud del apartado 1. Podrá anular, reducir o incrementar la cuantía de la multa impuesta.»
17. El artículo 8, apartado 4, del Reglamento n.o 1173/2011 confiere a la Comisión la competencia para adoptar actos delegados relativos al procedimiento de investigación (incluido el derecho de defensa del Estado miembro afectado) y a la determinación del importe de la multa. La Comisión ha hecho uso de esta competencia al adoptar la Decisión Delegada 2012/678/UE. (9)
18. Según el artículo 14 del Reglamento n.o 1173/2011, éste entró en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Dicha publicación tuvo lugar el 23 de noviembre de 2011.
D. Decisión Delegada 2012/678
19. La Decisión Delegada 2012/678, relativa a las investigaciones y las multas relacionadas con la manipulación de las estadísticas conforme al Reglamento n.o 1173/2011, recoge, en su considerando 8, algunas referencias sobre cómo debe la Comisión procurarse certeza de la existencia de indicios graves de manipulación de las estadísticas:
«Para confirmar una sospecha, a raíz de indicios graves de tergiversación de los datos de déficit y deuda, el inicio de una investigación debe estar precedido normalmente por una visita metodológica efectuada por la Comisión (Eurostat) de conformidad con el artículo 11 ter del Reglamento (CE) n.o 479/2009 […]»
20. El considerando 9 de la Decisión Delegada 2012/678 concreta en qué supuestos no cabe considerar que se han tergiversado los datos:
«Al evaluar qué constituye una tergiversación de los datos de déficit y deuda a tenor de lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.o 1173/2011, no debe considerarse como tal la aplicación incorrecta de las normas contables del SEC 95 sin carácter deliberado o que no se deba a una negligencia grave. También deben quedar excluidas de la aplicación de la presente Decisión las revisiones —incluidas las revisiones importantes debidas a cambios de la metodología que afectan a los años anteriores— que estén explicadas clara y adecuadamente, los errores insignificantes […]»
21. La segunda frase del considerando 10 de la Decisión Delegada 2012/678 explica el concepto «negligencia grave»:
«Un acto u omisión involuntaria debe considerarse un caso de negligencia grave si una persona responsable de la producción de los datos relativos al déficit de las administraciones públicas y la deuda pública viola de forma manifiesta su deber de diligencia.»
22. El considerando 15 de la Decisión Delegada 2012/678 señala lo siguiente:
«La presente Decisión no obsta para que la Comisión (Eurostat) ejerza sus competencias en virtud del Reglamento (CE) n.o 479/2009.»
23. Del artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678 se desprende qué información debe la Comisión, al comienzo de la investigación, poner a disposición del Estado miembro sospechoso de haber manipulado las estadísticas:
«La Comisión notificará al Estado miembro afectado su decisión de iniciar una investigación y le informará de cualquier indicio grave de la existencia de hechos que puedan constituir una tergiversación del déficit de las administraciones públicas y la deuda derivada de la manipulación de estos datos con carácter deliberado o fruto de negligencia grave.»
24. El artículo 2, apartado 3, de la Decisión Delegada 2012/678 retoma lo dicho en el considerando 8:
«La Comisión podrá optar por no realizar dicha investigación hasta que no se haya realizado una visita metodológica de conformidad con una decisión adoptada por la Comisión (Eurostat) con arreglo al Reglamento (CE) n.o 479/2009.»
25. Los artículos 6, 10 y 11 de la Decisión Delegada 2012/678 reconocen al Estado miembro afectado el derecho a ser oído, a acceder al expediente y a la representación jurídica.
26. El artículo 14 de la Decisión Delegada 2012/678 está dedicado al cálculo del importe de la multa que debe imponerse:
«1. La Comisión se asegurará de que la multa que se recomiende sea eficaz, proporcionada y disuasoria. La multa se determinará con arreglo a un importe de referencia que pueda ser aumentado o disminuido en función de las circunstancias específicas contempladas en el apartado 3.
2. El importe de referencia será igual al 5 % de la mayor repercusión de la tergiversación, ya sea en el déficit de las administraciones públicas o en la deuda del Estado miembro correspondientes a los años en cuestión contemplados en la notificación en el marco del procedimiento de déficit excesivo.
3. Teniendo en cuenta el importe máximo establecido en el artículo 13, la Comisión tendrá en cuenta, cuando proceda, las circunstancias siguientes:
a) la gravedad y los efectos añadidos de la tergiversación: en particular, el impacto de la tergiversación en el funcionamiento de la gobernanza económica reforzada de la Unión;
[…]
d) la repetición, la frecuencia o la duración de la tergiversación por el Estado miembro afectado; en tales casos, el importe de referencia será el mayor importe detectado de entre los cuatro años de la última notificación, que se multiplicará por el número de años en que se produjo la tergiversación;
e) el grado de diligencia y cooperación mostrado por el Estado miembro afectado o bien, en su caso, el grado de obstrucción presentado, en lo referente a la detección de la tergiversación y en el transcurso de las investigaciones.»
27. De conformidad con el artículo 16 de la Decisión Delegada 2012/678, ésta entró en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Dicha publicación tuvo lugar el 6 de noviembre de 2012.
III. Antecedentes del litigio y Decisión impugnada
28. El 30 de marzo de 2012, España notificó a la Comisión, en el marco del procedimiento de déficit excesivo (en lo sucesivo, «PDE»), sus déficits públicos reales y previstos correspondientes a los años 2008 a 2012.
29. El 17 de mayo de 2012, España revisó los datos de déficit notificados en marzo de 2012 porque, en los años 2008 a 2011, algunas Comunidades Autónomas habían efectuado gastos superiores a los que habían comunicado a la autoridad nacional competente. La diferencia ascendía en total a 4 500 millones de euros (aproximadamente el 0,4 % del Producto Interior Bruto); de ellos, 1 900 millones de euros correspondían sólo a la Comunidad Valenciana.
30. La Comisión realizó en los meses siguientes cuatro visitas a España: en mayo, junio y septiembre de 2012 y en septiembre de 2013.
31. Mediante Decisión de 11 de julio de 2014, la Comisión inició una investigación en relación con una posible manipulación de las estadísticas en la Comunidad Valenciana.
32. En su informe sobre la investigación, de 7 de mayo de 2015, (10) la Comisión declaró que en la Comunidad Valenciana no se habían contabilizado debidamente durante muchos años gastos realizados en el sector sanitario. La Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana había llamado repetidamente la atención sobre los gastos no registrados. Sin embargo, la autoridad autonómica competente no reaccionó. La Comisión extrajo de este hecho la conclusión de que los datos sobre los déficits públicos notificados por España en marzo de 2012 no eran correctos y de que cabía acusar a España a este respecto de negligencia grave. Por ello recomendó al Consejo que impusiese a España una multa con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011.
33. El Consejo siguió la recomendación e impuso, mediante la Decisión impugnada, una multa por importe de 18,93 millones de euros.
34. La Decisión se notificó a España el 20 de julio de 2015 y se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 28 de julio de 2015.
35. El 29 de septiembre de 2015, España interpuso el presente recurso. En noviembre de 2015, el Consejo corrigió el título de la Decisión impugnada: de «Decisión» pasó a «Decisión de Ejecución». (11)
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
36. España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión de Ejecución (UE) 2015/1289 del Consejo, de 13 de julio de 2015.
– Subsidiariamente, reduzca la multa, limitándola exclusivamente a los períodos posteriores a la fecha de entrada en vigor del Reglamento n.o 1173/2011.
– Condene en costas al Consejo.
37. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare que el presente recurso es competencia del Tribunal General y se inhiba en favor de este último.
– Subsidiariamente, desestime el recurso.
– Condene en costas a España.
38. La Comisión interviene como coadyuvante en el litigio, en apoyo de las pretensiones del Consejo. Los intervinientes han presentado observaciones por escrito y en la vista celebrada el 4 de abril de 2017.
V. Apreciación jurídica
39. El recurso de anulación se basa en cuatro motivos: en primer lugar, España considera que, en el curso de la investigación, la Comisión vulneró su derecho de defensa (véase al respecto el epígrafe B); en segundo lugar, España invoca la violación del derecho a una buena administración (véase al respecto el epígrafe C); en tercer lugar, España estima que no se cumplen los requisitos materiales para la imposición de una multa (véase al respecto el epígrafe D), y, en cuarto lugar, España impugna el cálculo de la multa impuesta (véase al respecto el epígrafe E).
40. No obstante, antes de examinar en cuanto al fondo estos motivos, debe abordarse la cuestión de si el Tribunal de Justicia es competente para conocer del presente recurso (véase al respecto el epígrafe A).
A. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
41. El Consejo y la Comisión defienden la tesis de que el Tribunal General, y no el Tribunal de Justicia, es competente para conocer del presente procedimiento. Cuando el Tribunal de Justicia considera que un recurso corresponde a la competencia del Tribunal General, lo remite a este último, de conformidad con el artículo 54, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia.
42. La competencia del Tribunal de Justicia no se desprende del artículo 8, apartado 5, primera frase, del Reglamento n.o 1173/2011. Si bien en virtud de dicha disposición el Tribunal de Justicia de la Unión Europea goza de competencia jurisdiccional plena para resolver los recursos interpuestos contra las decisiones sancionadoras del Consejo a las que se refiere el apartado 1, el concepto «Tribunal de Justicia de la Unión Europea» se emplea ahí, al igual que en el artículo 19 TUE, apartado 1, primera frase, como término genérico, es decir, no dice si el llamado a conocer del recurso es el Tribunal de Justicia o el Tribunal General. (12) Por otra parte, el Reglamento n.o 1173/2011 no podría establecer la competencia apartándose de lo dispuesto en los Tratados y en el Estatuto del Tribunal de Justicia. Por tanto, hay que atender a las reglas generales en materia de competencia.
1. Competencia en caso de impugnación de medidas de ejecución
43. Según el artículo 256 TFUE, apartado 1, primera frase, el Tribunal General es competente para conocer en primera instancia de los recursos contemplados en el artículo 263 TFUE. El artículo 51, apartado 1, letra a), del Estatuto del Tribunal de Justicia establece excepciones a este principio: los recursos de anulación interpuestos por un Estado miembro contra actos del Consejo, entre otros, quedan reservados a la competencia del Tribunal de Justicia. A su vez, el artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, establece una excepción a esta regla en el caso de los recursos contra actos del Consejo mediante los que éste ejerza competencias de ejecución de conformidad con el artículo 291 TFUE, apartado 2. En ese caso, la competencia corresponde al Tribunal General.
44. En el presente asunto, un Estado miembro, España, recurre contra un acto del Consejo, la Decisión sancionadora de 13 de julio de 2015. El Consejo y la Comisión defienden la tesis de que la competencia del Consejo para imponer una multa a un Estado miembro en caso de tergiversación de las estadísticas, que se deriva del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, es una competencia de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2. De ser así, se aplicaría la excepción a la excepción del artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, del Estatuto del Tribunal de Justicia, de modo que el Tribunal General sería competente para conocer del recurso de España y el Tribunal de Justicia debería trasladarle el litigio.
45. La calificación jurídica de una decisión del Consejo no puede depender de cómo haya denominado el Consejo formalmente la decisión. (13) Por tanto, del hecho de que éste añadiese posteriormente la expresión «de ejecución» al título de la Decisión controvertida para satisfacer las exigencias del artículo 291 TFUE, apartado 4, no se desprende necesariamente que se trate de un acto de ejecución en el sentido de la referida disposición o del artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, del Estatuto.
46. Y, a la inversa, que el Reglamento n.o 1173/2011 no mencione en ningún momento el artículo 291 TFUE no excluye que la potestad de decisión que establece el artículo 8, apartado 1, del referido Reglamento se dirija a la adopción de un acto de ejecución si así se desprende de otros elementos del citado Reglamento. (14) El hecho de que el considerando 25 justifique expresamente la competencia del Consejo, tal como exige el artículo 291 TFUE, apartado 2, constituye un indicio en ese sentido. No obstante, lo decisivo es si la potestad sancionadora del Consejo debe considerarse competencia de ejecución desde el punto de vista material.
47. El concepto «ejecución» engloba tanto la elaboración de normas de aplicación como la aplicación de normas (de Derecho derivado) a casos particulares mediante la adopción de actos de alcance individual. (15) Por tanto, la imposición de una multa parece ser una medida de ejecución y la competencia correspondiente, una competencia de ejecución.
48. No se opone a ello tampoco el hecho de que el presente acto jurídico de alcance individual no vaya dirigido a un particular o a una empresa sino a un Estado miembro. Dado que ese tipo de decisiones de alcance individual frente a Estados miembros se adoptan con frecuencia, puede partirse de la base de que fueron tenidas en cuenta al redactar el artículo 291 TFUE, apartado 2, y el artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, del Estatuto. Precisamente por lo que respecta a la norma del Estatuto, resulta lógico que estén incluidas en ella también porque el objeto de dicha norma son los recursos de los Estados miembros contra decisiones del Consejo. Tales recursos son especialmente probables (16) si el Consejo adopta una medida de ejecución de alcance individual frente a un Estado miembro.
2. Adscripción a la coordinación de las políticas económicas
49. Ahora bien, el considerando 25 del Reglamento n.o 1173/2011 relaciona la competencia sancionadora controvertida con la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros en el seno del Consejo de conformidad con el artículo 121 TFUE, apartado 1. Según el referido considerando, las decisiones sancionadoras están íntegramente vinculadas a las medidas adoptadas por el Consejo con arreglo a los artículos 121 TFUE y 126 TFUE y a los Reglamentos (CE) n.o 1466/97 y (CE) n.o 1467/97.
50. Las competencias del Consejo que establecen los artículos 121 TFUE y 126 TFUE no son competencias de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2, puesto que son conferidas al Consejo directamente por el Tratado. Por tanto, es de suponer (17) que, en el caso de los recursos de los Estados miembros motivados por su ejercicio, la competencia, según el artículo 51, apartado 1, letra a), del Estatuto, corresponde al Tribunal de Justicia y no al Tribunal General.
51. Por tanto, se plantea la cuestión de si las decisiones «íntegramente vinculadas» a medidas que sólo pueden impugnarse ante el Tribunal de Justicia también deben ser competencia de éste.
52. A favor de esta tesis puede alegarse, además de la proximidad material de las referidas competencias, el hecho de que el artículo 291 TFUE no regule de forma exhaustiva la atribución de competencias de ejecución. (18) Por tanto, cabría pensar que las sanciones controvertidas son medidas de ejecución sui generis que no están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha disposición y que, por tanto, tampoco lo están en el artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, del Estatuto.
3. Consideraciones sistemáticas
53. Otro argumento a favor de la competencia del Tribunal de Justicia parece derivarse, a primera vista, de la similitud del procedimiento sancionador con el procedimiento por incumplimiento de los artículos 258 TFUE a 260 TFUE, que sigue estando reservado en exclusiva al Tribunal de Justicia. (19) Sin embargo, también en ese procedimiento puede la Comisión adoptar, dentro de límites estrictos, decisiones que el Estado miembro afectado puede impugnar ante el Tribunal General. (20) Esto demuestra que no es posible alterar la delimitación de competencias entre el Tribunal General y el Tribunal de Justicia en virtud de consideraciones de carácter general.
54. Impide también afirmar la competencia del Tribunal de Justicia el hecho de que su competencia, según el artículo 51, apartado 1, letra a), del Estatuto, constituya una excepción al principio general de la competencia del Tribunal General con arreglo al artículo 256 TFUE, apartado 1, y de que, por tanto, deba ser interpretada restrictivamente. (21) En cambio, las excepciones a tales excepciones —es decir, las competencias que tiene atribuidas el Tribunal General con arreglo al artículo 51, apartado 1, letra a), guiones primero a tercero, del Estatuto— no deben ser objeto de interpretación estricta puesto que suponen volver al principio general. (22)
55. Corroboran esta apreciación los objetivos que se persiguen con la norma competencial del artículo 51 del Estatuto. De conformidad con el considerando 4 de la Decisión 2004/407, la transferencia de competencias de primera instancia al Tribunal General había de ser significativa y los criterios de reparto debían ser lo suficientemente claros como para poder ser apreciados inequívocamente por las instituciones y los Estados miembros. No sería compatible con esta exigencia de claridad fundamentar una competencia del Tribunal de Justicia en la similitud de determinadas medidas con otras medidas de cuya impugnación conocería probablemente el Tribunal de Justicia.
56. Aboga también por respetar el principio básico de la competencia del Tribunal General el hecho de que el Estado miembro afectado tendría de ese modo una instancia judicial adicional que, además, se creó para mejorar la protección judicial en el caso de los recursos que requieren un examen profundo de hechos complejos. (23) Pues bien, las infracciones que han de sancionarse con arreglo al artículo 8 del Reglamento n.o 1173/2011 serán con frecuencia de gran complejidad fáctica, en especial si el Estado miembro —a diferencia de lo que ocurre en el presente asunto— rebate la apreciación de los hechos.
57. Y, por último, si bien la potestad sancionadora del artículo 8 del Reglamento n.o 1173/2011 se incluye en el ámbito de las medidas de los artículos 121 TFUE y 126 TFUE, las sanciones que eventualmente se adopten en virtud del Reglamento se fijan en un procedimiento completamente distinto al que se sigue en el caso de las medidas que se adoptan en virtud del Tratado. Por consiguiente, está descartado que dentro de un mismo litigio haya que resolver sobre sanciones adoptadas en virtud del Reglamento y las referidas medidas adoptadas en virtud del Tratado. Por tanto, la proximidad material entre estas competencias no exige una competencia unitaria.
4. Conclusión
58. Así pues, el recurso de España se dirige contra una actuación del Consejo mediante la cual éste ha ejercido competencias de ejecución de conformidad con el artículo 291 TFUE, apartado 2. Por consiguiente, con arreglo al artículo 256 TFUE, apartado 1, y al artículo 51, apartado 1, letra a), tercer guion, del Estatuto, la competencia corresponde al Tribunal General, al que el Tribunal de Justicia debe remitir el asunto conforme al artículo 54, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto.
59. No obstante, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no esté de acuerdo con este planteamiento, examinaré a continuación, con carácter subsidiario, los motivos invocados por España en apoyo de su recurso.
B. Sobre la salvaguarda del derecho de defensa de España (primer motivo)
60. Mediante su primer motivo, España alega que la Decisión objeto del presente litigio se basa en información obtenida por la Comisión vulnerando el derecho de defensa de España durante sus visitas de 2012 y 2013. Ya entonces investigaba la Comisión si España había tergiversado los datos de déficit. Según España, esa investigación realizada con carácter previo al procedimiento formal de investigación iniciado en julio de 2014 no estaba amparada ni por el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1173/2011 ni por el artículo 2, apartado 3, de la Decisión Delegada 2012/678. Por tanto, se desarrolló fuera del marco previsto a tales efectos, con el cual se persigue precisamente también el objetivo de salvaguardar el derecho de defensa del Estado miembro afectado. En particular, la Comisión, en contra de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678, no puso en conocimiento de España que la acusaba de tergiversar estadísticas, ni los indicios en los que se basaba para ello. En cierto modo, investigó en secreto.
61. En primer lugar, hay que situar este motivo atendiendo al desarrollo del procedimiento que precedió a la Decisión sancionadora (véase al respecto el epígrafe 1), antes de abordar la cuestión del derecho de defensa de España como tal (véase al respecto el epígrafe 2).
1. Sobre el desarrollo del procedimiento
a) Contenido normativo del Reglamento n.o 1173/2011 y de la Decisión Delegada 2012/678
62. Ante todo hay que señalar que España desconoce el contenido normativo del Reglamento n.o 1173/2011 y de la Decisión Delegada 2012/678.
63. Con arreglo al artículo 8, apartado 3, párrafo primero, segunda frase, del Reglamento n.o 1173/2011, la Comisión puede decidir iniciar una investigación cuando considere que hay indicios serios de una manipulación de datos relativos al déficit y a la deuda. Este procedimiento formal de investigación queda configurado en el referido artículo 8, apartado 3, y, sobre todo, en los artículos 2 a 12 de la Decisión Delegada 2012/678.
64. Dado que para el Reglamento no basta con una mera sospecha, sino que se exige que existan indicios serios de tergiversación, el referido Reglamento no sólo permite que se investigue antes de que se inicie el procedimiento formal de investigación, sino que incluso lo exige, para proteger al Estado miembro afectado. A éste sólo se le podrá acusar públicamente de tergiversar los datos de déficit una vez que se hayan consolidado los indicios en ese sentido.
b) Relevancia del Reglamento n.o 479/2009
65. La necesaria potestad investigadora de la Comisión previa al inicio del procedimiento formal de investigación se deriva de los artículos 11 y siguientes del Reglamento n.o 479/2009, como muestra la conexión material existente entre dicho Reglamento y el Reglamento n.o 1173/2011.
66. Por lo que respecta a los datos cuya tergiversación sanciona el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, se trata concretamente de aquellos datos relativos al déficit y a la deuda que los Estados miembros deben notificar a la Comisión con arreglo al artículo 3 del Reglamento n.o 479/2009. Si hay dudas acerca de la calidad de los datos notificados, la Comisión está facultada, según el artículo 11, apartado 1, segunda frase, del referido Reglamento para realizar visitas de diálogo en el Estado miembro afectado y, en casos excepcionales, (24) visitas metodológicas. Estas visitas tienen como finalidad detectar posibles errores en la obtención y comunicación de los datos (25) y ayudar al Estado miembro afectado a corregir dichos errores. La Comisión puede formular recomendaciones con este fin.
67. Con ello enlazan el artículo 2, apartado 3, y el considerando 8 de la Decisión Delegada 2012/678 cuando destacan la posibilidad de realizar una visita metodológica antes de iniciar el procedimiento formal de investigación. Por tanto, no limitan la facultad investigadora de la Comisión antes de que se inicie el procedimiento formal de investigación, sino que, al contrario, exhortan a la Comisión a que agote completamente el arsenal de medidas previstas en el Reglamento n.o 479/2009. El considerando 15 de la Decisión Delegada confirma esta conclusión, puesto que, a tenor de dicho considerando, la Decisión no obsta para que la Comisión ejerza sus competencias en virtud del Reglamento n.o 479/2009.
68. Así pues, desde que entró en vigor el Reglamento n.o 1173/2011, el procedimiento de los artículos 11 y siguientes del Reglamento n.o 479/2009 también tiene por objeto determinar si se cumplen los requisitos para iniciar un procedimiento formal de investigación con arreglo al artículo 8, apartado 3, párrafo primero, segunda frase, del Reglamento n.o 1173/2011.
69. España critica asimismo que la Comisión realizó visitas que no estaban previstas en el Reglamento n.o 479/2009, concretamente vistas técnicas, una visita de diálogo previa y una «visita ad hoc». (26) No obstante, a pesar de este modo de calificarlas, no está claro que la Comisión hiciese uso con motivo de estas visitas de sus facultades de investigación, algo que habría excedido del marco en que pueden desarrollarse las visitas previstas en los artículos 11 bis y 11 ter.
70. Tampoco la alusión de España a un documento de Eurostat (27) desvirtúa esta conclusión. Si bien en ese documento Eurostat recomienda incluir expresamente las «visitas de diálogo previas» en el Reglamento n.o 479/2009, se establece también en él que se trata sólo de una modalidad particular de las visitas de diálogo ya previstas.
71. Por tanto, frente a lo afirmado por España, esas visitas no constituyen una investigación sin base jurídica.
c) Conclusión parcial: división en dos fases del procedimiento de investigación
72. En definitiva, puede afirmarse lo siguiente: el procedimiento de investigación en relación con la manipulación de estadísticas se estructura en dos fases que hay que diferenciar.
73. La primera fase del procedimiento comienza en cuanto la Comisión, ante la sospecha de que se han tergiversado datos de déficit o de deuda, adopta medidas de esclarecimiento, y termina, en el supuesto más desfavorable para el Estado miembro afectado, con la decisión de iniciar un procedimiento formal de investigación. El propio procedimiento de investigación previa tiene como objetivo determinar si hay indicios graves de tergiversación de los datos de déficit. El fundamento jurídico para tales investigaciones se halla en los artículos 11 y siguientes del Reglamento n.o 479/2009.
74. La segunda fase del procedimiento se extiende desde que se adopta la decisión de dar inicio al procedimiento formal de investigación hasta la decisión de formular al Consejo la recomendación de que imponga una multa. La finalidad de la investigación formal es averiguar si, efectivamente, se han tergiversado los datos de déficit en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011. Esta fase del procedimiento se regula en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento y en los artículos 2 a 12 de la Decisión Delegada 2012/678.
75. Resulta irrelevante en este contexto el hecho de que la Decisión Delegada 2012/678 no hubiese entrado todavía en vigor en el momento en que se realizaron las visitas —en mayo, junio y septiembre de 2012—, ya que al procedimiento de investigación previa se aplican los artículos 11 y siguientes del Reglamento n.o 479/2009.
2. Sobre el derecho de defensa
76. Ahora bien, el eje de las alegaciones de España no gira en torno a lo que se acaba de exponer, sino a la acusación de que la Comisión no informó a España hasta el inicio del procedimiento formal de investigación en julio de 2014 de que sospechaba que España había tergiversado las estadísticas y de los indicios en los que basaba dicha sospecha, y de que no lo hizo ya con ocasión de sus visitas en los años 2012 y 2013. De ese modo, a juicio de España, la Comisión infringió el artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678 y vulneró su derecho de defensa.
77. No obstante, España incurre en un error por lo que respecta al contenido normativo del artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678. Dicha disposición obliga a la Comisión a comunicar al Estado miembro afectado el inicio de una investigación formal y a darle a conocer al mismo tiempo de qué indicios de la existencia de una manipulación de las estadísticas dispone. No se discute que estos requisitos se han cumplido.
78. En realidad, España no alega la infracción del artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678, sino la vulneración del derecho a ser informada, ya en el procedimiento de investigación previa, de las sospechas de manipulación y de los hechos en los que la Comisión fundamenta tales sospechas.
79. Ahora bien, ¿existe en realidad tal derecho?
80. Del Reglamento n.o 479/2009, decisivo por lo que respecta al procedimiento de investigación previa, simplemente cabe extraer indicios de la existencia de un derecho a ser oído. Con arreglo al artículo 13, primera frase, la Comisión informa al Comité Económico y Financiero de los resultados de las visitas de diálogo y metodológicas, incluyendo las posibles observaciones que sobre tales resultados formulen los Estados miembros interesados. Pues bien, de esta disposición no se deduce que la Comisión esté obligada a informar al Estado miembro de que sospecha que ha habido tergiversación de los datos de déficit.
81. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda terminar en un acto lesivo para el afectado constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate. (28)
82. En el procedimiento al que se hace referencia en el presente asunto se confiere al Estado miembro afectado un derecho de defensa de amplio alcance, pero sólo en la segunda fase del procedimiento, la de investigación formal.
83. En estas circunstancias cabría considerar que el pleno reconocimiento del derecho de defensa en el procedimiento de investigación formal compensa la inexistencia de un derecho de información en el procedimiento de investigación previa. Sin embargo, al hacerlo no se tendría en cuenta que el modo en que se desarrolla el procedimiento de investigación previa puede afectar a las posibilidades de defensa en el procedimiento de investigación formal. En el caso del procedimiento de defensa de la competencia, el Tribunal de Justicia ha admitido una repercusión potencial semejante.
84. El procedimiento de investigación en relación con la infracción del artículo 101 TFUE o del artículo 102 TFUE se compone, como el presente procedimiento, de dos fases: un procedimiento de investigación previa y un procedimiento formal de examen. (29) Este último comienza con el pliego de cargos contra la empresa afectada. (30) En este sentido existe un paralelismo con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1173/2011 y el artículo 2, apartado 1, de la Decisión Delegada 2012/678.
85. En el caso del procedimiento de defensa de la competencia, el Tribunal de Justicia ha subrayado en particular que, con el fin de proteger el derecho de defensa de las empresas, la información obtenida durante las verificaciones en el marco de la investigación previa —es decir, en particular durante los registros e interrogatorios— no puede utilizarse para fines distintos de los indicados en el mandato de verificación o en la decisión de verificación. (31) Cabría entender esta afirmación en el sentido de que también en el caso de las verificaciones previas en relación con una sanción por tergiversación de datos presupuestarios debe informarse de tal fin al afectado.
86. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha reconocido asimismo que la Comisión puede incoar un nuevo procedimiento de investigación con objeto de verificar la exactitud o completar la información de la que hubiese tenido conocimiento incidentalmente con ocasión de una verificación anterior, en el supuesto de que dicha información indique la existencia de conductas contrarias a las normas sobre competencia del Tratado. (32)
87. A primera vista parece lógico aplicar estas reflexiones por analogía en el presente asunto, debido a la similitud estructural de los procedimientos. Y, desde este punto de vista, podría haber efectivamente un problema. Concretamente, las partes discuten en el presente asunto si la Comisión ya expuso sus sospechas en septiembre de 2013 o si no lo hizo hasta julio de 2014. No obstante, no se discute que durante las visitas en 2012 no se hablaba todavía de un procedimiento sancionador.
88. Pues bien, por lo que respecta a las investigaciones preliminares, hay diferencias considerables con el Derecho de la competencia que limitan la posibilidad de trasladar aquellas reflexiones a este otro supuesto.
89. Mientras que en Derecho de la competencia las investigaciones preliminares exigen un motivo que se pueda comunicar también a las empresas afectadas, los Estados miembros y la Comisión están en un proceso de diálogo permanente con arreglo al Reglamento n.o 479/2009 en el ámbito del control de la situación presupuestaria. El objetivo que se persigue incluye que los eventuales indicios de cualquier tipo de tergiversación de datos en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 surjan en este marco. (33) En principio, los Estados miembros cuentan también con ello. Esto es aplicable en particular a España en el presente asunto, puesto que ese Estado miembro había detectado los problemas y los había notificado a la Comisión.
90. Frente a ello, nada indica que la Comisión deba verificar continuamente si los posibles indicios se han consolidado hasta el punto de exigir una advertencia adicional dirigida al Estado miembro.
91. Por lo demás, según señalan —sin que hayan sido rebatidos— el Consejo y la Comisión, ésta examinó y confirmó en el procedimiento de investigación formal toda la información obtenida en el curso de ese diálogo que resultaba pertinente para la imposición de la sanción, antes de que el Consejo fundamentase la sanción en dicha información. En esta medida, la situación es comparable a los descubrimientos fortuitos en Derecho de la competencia.
92. Aun cuando se aceptase la existencia de una obligación de advertencia de la Comisión, España no ha expuesto de forma suficientemente fundada en qué medida el momento en que se dieron a conocer las sospechas ha vulnerado su derecho de defensa. Simplemente afirma que tal vulneración se ha producido, sin fundamentar de ningún modo tal aseveración. (34)
93. España señala que las autoridades españolas sólo suministraron material incriminatorio a la Comisión porque no sabían nada de las sospechas de manipulación. Esta alegación ignora la función del derecho de defensa, que no engloba el derecho a ser informado de las sospechas con la debida antelación para poder ocultar información de forma deliberada a la Comisión. (35) Esto es aplicable en especial a los Estados miembros, puesto que las empresas no pueden ser obligadas a dar respuestas que impliquen admitir la existencia de una infracción. (36) En cambio, los Estados miembros que estén bajo sospecha de haber tergiversado los datos relativos de déficit o de deuda están obligados a colaborar aun cuando haciéndolo se autoincriminen. Así se desprende de la obligación de cooperación leal de los Estados miembros con la Unión recogida en el artículo 4 TUE, apartado 3. (37)
3. Conclusión parcial
94. Procede, por tanto, desestimar el primer motivo.
C. Sobre la salvaguarda del derecho a una buena administración (segundo motivo)
95. Mediante el segundo motivo, España alega la violación del derecho a una buena administración del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Duda de la imparcialidad del equipo de investigación porque lo componían también personas que habían participado en las investigaciones antes de que se iniciase el procedimiento formal.
1. Sobre la aplicabilidad del artículo 41 de la Carta
96. El Consejo niega la aplicabilidad del artículo 41 de la Carta en favor de los Estados miembros, aunque reconoce que pueden invocar la exigencia de imparcialidad. La Comisión va incluso un paso más allá al dudar incluso de la aplicabilidad de esa exigencia —o, al menos, de su contenido normativo— por lo que respecta a los Estados miembros.
97. Con independencia de que un Estado miembro pueda invocar el artículo 41 de la Carta, está claro que la exigencia de imparcialidad, en cuanto reflejo del principio general del derecho a una buena administración, se aplica en favor de los Estados miembros. (38)
2. Sobre la limitación de la exigencia de imparcialidad
98. La exigencia de imparcialidad comprende, por un lado, la imparcialidad subjetiva, en el sentido de que ninguno de los miembros de la institución competente a cuyo cargo esté el asunto puede tomar partido en ningún sentido o manifestar prejuicios personales, y, por otro lado, la imparcialidad objetiva, en el sentido de que la institución de que se trate debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda a ese respecto. (39)
99. España critica que tres de las cuatro personas que dirigieron la investigación formal habían participado ya en las visitas de 2012 y 2013. La objeción del Consejo de que España debe dejar patente y demostrar que los miembros del equipo de investigación no actuaron efectivamente de forma imparcial parece a primera vista justificada, en la medida en que tal alegación no revela parcialidad subjetiva alguna. Ahora bien, España alega simplemente un incumplimiento de la exigencia de imparcialidad objetiva.
100. En cuanto a la crítica de España al hecho de que una infracción no puede ser perseguida y sancionada por el mismo servicio que se ha visto afectado por los efectos de dicha infracción, (40) hay que admitir que Eurostat es, por una parte, destinatario de las notificaciones de los datos de déficit y de deuda y que, por otra parte, Eurostat examina la calidad de los datos notificados e investiga cuando hay sospechas de que las estadísticas han sido manipuladas. No obstante, resulta difícil considerar a Eurostat «víctima» de una posible irregularidad.
101. No obstante, hay que reconocer, al examinar esta alegación, que la manera de actuar de la Comisión no ha garantizado la máxima imparcialidad. De hecho, son muchos los elementos que abogan por considerar que personas que ya han llevado a cabo una investigación preliminar y que han recomendado a la Comisión que inicie el procedimiento de investigación formal no van a actuar ya en dicho procedimiento de forma totalmente imparcial.
102. Además, en la vista, la Comisión ha suscitado nuevas dudas sobre la imparcialidad al admitir, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, que el objetivo de la investigación formal era la disuasión. Esta afirmación hace temer que al menos esa fase del procedimiento no se desarrolló ya sin prejuzgar el resultado.
103. En realidad, cabría imaginar un gran número de medidas que habrían podido garantizar de manera mucho más clara una investigación imparcial. La variante más sencilla habría sido evitar que los intervinientes en las verificaciones preliminares participasen también en la investigación formal. Cabría pensar también en asignar la investigación formal a otro servicio de la Comisión, bien dentro de Eurostat, bien fuera de esa Dirección General —por ejemplo, a un servicio de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros o de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)—. La independencia de la investigación se acentuaría más incluso si otra institución —por ejemplo, el Tribunal de Cuentas o el BCE— asumiese esa tarea.
104. El motivo para reforzar de ese modo la imparcialidad en el desarrollo de la investigación podría ser el respeto a la soberanía presupuestaria de los Estados miembros, que está ya considerablemente limitada por la supervisión por parte de la Unión y, más incluso, por las sanciones que pueden imponerse en caso de tergiversación de los datos presupuestarios notificados. Ello explica también el procedimiento especial de investigación de las tergiversaciones y el hecho de que sea el Consejo quien se ocupe de imponer las sanciones. Por tanto, sería consecuente esperar que en este procedimiento especial se apliquen también medidas especiales para garantizar una investigación independiente.
3. Sobre la justificación de la renuncia a maximizar la imparcialidad
105. No obstante, la renuncia a maximizar la imparcialidad puede justificarse, pese a la existencia de estos intereses significativos. De manera análoga a lo dispuesto en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, la renuncia se justifica si está establecida por la ley y respeta el contenido esencial del principio de imparcialidad. Además, dentro del respeto al principio de proporcionalidad, sólo pueden introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
106. Por lo que respecta al fundamento legal, la competencia de la Comisión para llevar a cabo la investigación formal se desprende del artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1173/2011. Con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678, la investigación la lleva a cabo Eurostat, esto es, la Dirección General que también se encarga de la investigación previa de conformidad con el Reglamento n.o 479/2009. No se pone en duda el hecho de que el personal que intervino en las investigaciones tenía competencia para hacerlo en virtud de la normativa interna de Eurostat. Por tanto, hay que considerar que la injerencia en la exigencia de imparcialidad tiene un fundamento legal suficiente.
107. El contenido esencial de la exigencia de imparcialidad no se ve afectado en el caso de autos porque la sanción fue adoptada por otra institución, en concreto, el Consejo. Además, éste tomó su decisión en virtud de una recomendación de la Comisión, que no fue emitida en último término por el personal en cuestión de Eurostat, sino por el Colegio de Comisarios, como señala de manera absolutamente acertada el Consejo.
108. Por tanto, lo decisivo es si la Comisión actuó de forma proporcionada.
109. El principio de proporcionalidad exige que una medida sea «adecuada, necesaria y proporcionada al fin perseguido con ella». (41) Dicho objetivo debe estar reconocido por la Unión y responder al interés general o ser necesario para proteger los derechos y libertades de los demás.
110. En cuanto a los objetivos legítimos de la renuncia a medidas adicionales para reforzar la imparcialidad de la investigación, el Consejo alude a los limitados recursos de la Comisión y a la necesidad de especialización. Por tanto, se persigue el objetivo legítimo de limitar los medios invertidos en la investigación (42) y, al mismo tiempo, de garantizar su calidad.
111. La manera de actuar de la Comisión era adecuada y necesaria para alcanzar esos objetivos. En vista de la complejidad de la materia, es incluso razonable en gran medida encargar a las mismas personas la investigación previa y la investigación formal. Desde el punto de vista práctico, esto debería también acelerar la investigación y, de ese modo, hacer realidad otro objetivo del derecho a una buena administración.
112. Por último, considero que la actuación de la Comisión fue también proporcionada en sentido estricto en relación con la injerencia en la exigencia de imparcialidad, ya que la intervención de personas que ya habían participado en la investigación previa no sólo está al servicio del interés de la Comisión en actuar de forma eficiente, sino también de los intereses de España como Estado miembro afectado por la investigación. En efecto, estas personas pueden contribuir, por su conocimiento de los hechos, a evitar errores —también en perjuicio de España— durante la investigación y a acelerar el desarrollo de ésta.
113. Finalmente, no es preciso ponderar en el presente asunto las ventajas de la continuidad personal y el consiguiente debilitamiento de la imparcialidad, ya que el interés legítimo de España en que el asunto sea examinado sin prejuicios queda garantizado de forma más que suficiente por el hecho de que primero es el Colegio de Comisarios quien decide sobre la recomendación al Consejo y sólo entonces puede el Consejo decidir imponer una sanción. Ninguno de ellos participa directamente en la investigación.
114. El interés en la imparcialidad se garantiza además mediante la tutela de los tribunales de la Unión, que resuelven asimismo de forma imparcial, a los que España ha recurrido también el presente asunto. Como han destacado acertadamente el Consejo y la Comisión, dicha tutela judicial tiene un alcance particularmente amplio, ya que, según el artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.o 1173/2011, los tribunales de la Unión gozan de competencia jurisdiccional plena para examinar las decisiones de imposición de multas adoptadas por el Consejo.
115. Por consiguiente, la Comisión no ha vulnerado la exigencia de imparcialidad, de modo que procede desestimar el presente motivo.
D. Sobre la concurrencia de los requisitos para la imposición de una multa (tercer motivo)
116. Mediante el tercer motivo, España niega que concurran los requisitos para imponer una multa tal como se regulan en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011. A este respecto, España rebate, en primer lugar, la tergiversación de los datos, dado que ésta se corrigió en tiempo oportuno; en segundo lugar, considera que los datos notificados carecían de relevancia para la aplicación de los artículos 121 TFUE o 126 TFUE o del Protocolo PDE, ya que, al haber sido corregidos rápidamente, no fueron tenidos en cuenta por la Comisión en el ejercicio de la labor de supervisión; y, en tercer lugar, impugna que la posible irregularidad cometida se considere grave.
1. Tergiversación de datos (primera parte del tercer motivo)
117. España alega, en primer lugar, que no tergiversó datos. Los datos notificados en marzo de 2012 no eran ni correctos ni incorrectos, sólo provisionales. España actualizó los datos mediante la corrección que realizó en mayo de 2012. Al hacerlo, llevó a cabo una revisión ordinaria. Tal manera de proceder no se rige por el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, como se desprende del artículo 6 del Reglamento n.o 479/2009 y del considerando 9 de la Decisión Delegada 2012/678.
118. No puede estimarse esta alegación.
119. Si bien es cierto que las correcciones que resultan necesarias debido a una aplicación incorrecta de las normas contables constituyen revisiones en el sentido del artículo 6 del Reglamento n.o 479/2009, no excluyen la tergiversación de datos en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011.
120. El artículo 6 del Reglamento n.o 479/2009 regula la obligación de los Estados miembros de informar a la Comisión de cualquier revisión importante de las cifras que ya hayan comunicado. No sólo se admiten las correcciones, sino que se exige que se realicen. Para que la supervisión presupuestaria sea efectiva es esencial que la Comisión disponga de cifras correctas. La razón que hace que la corrección sea necesaria es irrelevante en este contexto. El hecho de que la propia Comisión haya calificado la actuación de revisión y haya publicado sin reservas los datos corregidos se corresponde con lo dispuesto en dicho Reglamento.
121. No obstante, las revisiones pueden probar la tergiversación de datos a los efectos del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011. A este respecto resulta ilustrativa la segunda frase del considerando 9 de la Decisión Delegada 2012/678, que enumera una serie de supuestos en los que datos ya notificados deben ser corregidos pero que no se consideran una tergiversación que deba ser sancionada.
122. Es cierto que la Decisión Delegada 2012/678 no puede determinar el contenido normativo del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, ya que la potestad normativa de la Comisión con arreglo al artículo 8, apartado 4, no alcanza al supuesto de hecho de la sanción. Por lo demás, tal delegación resultaría incompatible con el artículo 290 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, según el cual la regulación de los elementos esenciales de un ámbito no puede delegarse en la Comisión. No obstante, la Decisión Delegada puede aclarar la postura de la Comisión acerca del contenido del Reglamento.
123. En la segunda frase del considerando 9 de la Decisión Delegada 2012/678, la Comisión parte de la premisa de que las revisiones que estén explicadas clara y adecuadamente no se considerarán tergiversaciones. En contra de lo afirmado por España, ello no quiere decir que las tergiversaciones reveladas y explicadas no puedan ser sancionadas, sino que la Comisión tiene en cuenta el hecho de que, con frecuencia, las cifras definitivas de déficit y de deuda sólo están disponibles con cierto desfase temporal y, por tanto, las notificaciones PDE siempre contienen datos que se basan en estimaciones. (43) Hay que admitir las modificaciones de tales estimaciones si están convenientemente explicadas. Además, la Comisión acepta expresamente como otro motivo para las revisiones los cambios en la metodología de recogida de datos que afecten a años anteriores.
124. Ahora bien, la corrección de los datos notificados a la Comisión en marzo de 2012 no se debió ni al carácter provisional de los datos ni a cambios en la metodología, sino que resultó necesaria porque la Comunidad Valenciana había infringido las normas contables del SEC 95. La infracción consistió en que, durante años, los gastos en el sector sanitario en parte no se registraron en absoluto y en parte se registraron con retraso. (44) A nivel autonómico se habían realizado gastos superiores a los que se notificaron a la autoridad nacional competente. Esto tuvo como consecuencia que la autoridad nacional partiese de cifras incorrectas al calcular el déficit total del Estado correspondiente a los años 2008 a 2011 y que incluyese déficits demasiado bajos en la notificación PDE de marzo de 2012.
125. España no discute que la aplicación incorrecta de las normas contables en la Comunidad Valenciana fuese el motivo de la corrección que se llevó a cabo en mayo de 2012. Resulta contradictorio que, al mismo tiempo, invoque en este contexto la provisionalidad de los datos notificados a la Comisión para justificar su corrección. El volumen real de los gastos efectuados en la Comunidad Valenciana estaba claro, al menos a nivel autonómico, pero no había sido registrado debidamente.
126. Por tanto, puede afirmarse que España tergiversó ciertos datos cuando notificó, en marzo de 2012, cifras que se basaban en una infracción de las reglas contables y que, por consiguiente, no eran correctas. El hecho de que el propio Estado miembro corrigiese en mayo de 2012 los datos notificados no altera esta conclusión, porque esa actuación no puede calificarse de revisión sin culpa. Para declarar que se ha infringido el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 resulta irrelevante saber si España explicó la revisión clara y adecuadamente.
127. De forma meramente incidental me gustaría señalar que es irrelevante a la hora de enjuiciar la conducta de España lo que hagan otros Estados miembros, ya que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión alegando que otros Estados miembros también han incumplido sus obligaciones. (45)
128. Por consiguiente, no prospera la primera parte del tercer motivo invocado por España.
2. Datos pertinentes para la aplicación de los artículos 121 TFUE o 126 TFUE o del Protocolo PDE (segunda parte del tercer motivo)
129. Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia aprecie que ha habido tergiversación de datos, España alega que dichos datos no eran adecuados para afectar negativamente a la supervisión presupuestaria, puesto que, por una parte, España corrigió los datos sin demora, de modo que la Comisión pudo tener en cuenta las cifras correctas en sus informes, y, por otra parte, la corrección correspondiente al año 2011 (el único determinante, a juicio de España) simplemente ascendió a 900 millones de euros (0,08 % del Producto Interior Bruto) y no hizo que se superase el umbral del 3 %.
130. Tampoco esta alegación tiene perspectivas de éxito. Se basa en una interpretación errónea del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011.
131. En contra de lo afirmado por el Consejo, carece de incidencia a la hora de interpretar el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 el hecho de que, según el artículo 14, apartado 3, de la Decisión Delegada 2012/678, el impacto de la tergiversación haya de tenerse en cuenta al calcular la sanción. Como ya se ha indicado, la Comisión no podía regular el supuesto de hecho de la sanción, ni siquiera indirectamente, estableciendo criterios para calcular la sanción, que, a juicio del Consejo, no deberían ser relevantes para la materialización del supuesto de hecho.
132. Ha de señalarse, con carácter complementario, que tampoco la génesis del Reglamento n.o 1173/2011 aporta referencias adicionales para la interpretación del supuesto de hecho. El supuesto de hecho de la sanción no se recogía en la propuesta original de la Comisión, (46) sino que apareció por primera vez —con su formulación definitiva, pero sin mayores aclaraciones— en el proyecto del Consejo de 16 de junio de 2011. (47) Se reprodujo en esa forma, también sin comentarios, en el dictamen del Parlamento,(48) pese a que el informe de la ponente (49) no incluía todavía nada al respecto.
133. Ahora bien, el propio tenor del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 permite ya deducir que la imposición de una multa no depende de las consecuencias que la tergiversación pueda tener sobre la supervisión presupuestaria. Con arreglo a dicha disposición, los datos tergiversados deben ser datos relativos al déficit y a la deuda que sean pertinentes para la aplicación de los artículos 121 TFUE o 126 TFUE y del Protocolo PDE. Por tanto, basta con que los datos estén destinados a posibilitar la supervisión presupuestaria.
134. La interpretación que se deduce del tenor de la disposición se corresponde también con los objetivos mencionados en el considerando 13 del Reglamento n.o 1173/2011. Según la primera frase, las sanciones deben contribuir a que la ejecución de la supervisión presupuestaria en la zona del euro sea más efectiva. La segunda frase señala que las sanciones deben potenciar la credibilidad del marco de supervisión presupuestaria de la Unión. Si bien ambos objetivos no exigen necesariamente la imposición de sanciones prevista, se fomenta más intensamente su consecución si puede sancionarse incluso la tergiversación.
135. Por consiguiente, cabe afirmar que el supuesto de hecho de la sanción se cumple con la mera tergiversación de datos pertinentes para la aplicación de los artículos 121 TFUE o 126 TFUE o del Protocolo PDE si se ha llevado a cabo intencionadamente o por negligencia grave. Los datos a los que se hace referencia son aquellos datos que los Estados miembros deben notificar a la Comisión de conformidad con el artículo 3 del Reglamento n.o 479/2009 para ser consultados del modo previsto en ejercicio de la supervisión presupuestaria.
136. En contra de lo afirmado por España, las cantidades a las que se refiere el presente asunto son también lo suficientemente grandes para justificar la aplicación del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011. Una tergiversación de datos de déficit de 1 900 millones de euros, que supone un importe de referencia de casi 100 millones de euros a efectos de la imposición de la sanción, no es despreciable.
137. Por consiguiente, debe desestimarse también la segunda parte del tercer motivo.
3. Negligencia grave (tercera parte del tercer motivo)
138. Por tanto, la cuestión decisiva es si España tergiversó los datos mediando negligencia grave. España lo niega, en particular porque el problema sólo afecta a una Comunidad Autónoma.
a) Sobre el factor determinante de la acusación de negligencia grave
139. La conducta sancionada por el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 constituye el factor determinante de la acusación de negligencia grave. Dicha conducta consiste en la tergiversación de datos en una notificación PDE dirigida a la Comisión. El título «Sanciones por manipulación de estadísticas» hace referencia a una infracción de las normas contables del Derecho de la Unión. Esa infracción constituye la causa de la incorrecta notificación PDE y puede formularse de forma llamativa. Ahora bien, el título no altera el hecho de que la multa no se impone por una aplicación errónea de las reglas contables, sino por la comunicación de datos incorrectos a la Comisión. (50) Así se desprende del objetivo de la sanción, que debe contribuir a que la ejecución de la supervisión presupuestaria en la zona del euro sea más efectiva. (51) Pues bien, el peligro para la supervisión presupuestaria no existe hasta que se notifican a la Comisión los datos incorrectos. Antes se trata de un problema meramente interno que el Estado miembro todavía puede y debe remediar.
140. No obstante, la incorrecta aplicación de las normas contables es relevante como punto de referencia del elemento subjetivo del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, dado que quien por negligencia grave infringe las normas contables y no corrige el error antes de la siguiente notificación PDE, comunica a la Comisión datos incorrectos mediando negligencia grave.
141. Por consiguiente, hay que examinar si España, antes de la notificación PDE en marzo de 2012, infringió las normas contables mediando negligencia grave.
b) Imputación de la conducta tanto de las autoridades nacionales como de las autonómicas
142. La Comisión ha explicado, en la segunda frase del considerando 10 de la Decisión Delegada 2012/678, que debe considerarse que existe negligencia grave si una persona responsable de la producción de los datos relativos al déficit de las administraciones públicas y la deuda pública viola de forma manifiesta su deber de diligencia. Así, la Comisión se basa acertadamente en la producción de los datos de déficit o de deuda, sin limitarse a la producción de los datos correspondientes a todo el Estado o dejar entrever de otro modo referencia alguna al ordenamiento interno. (52)
143. Cualquier otra conclusión contradiría el principio de que un Estado miembro no puede invocar circunstancias de su ordenamiento jurídico interno, incluidas las resultantes de la estructura constitucional de dicho Estado, para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (53) Por lo que respecta a las obligaciones en el marco de la supervisión de las finanzas del Estado, este principio se recoge expresamente en los artículos 2 y 3 del Protocolo PDE. (54) La obligación de que se trata concretamente consiste en la transmisión de datos correctos de déficit y de deuda a la Comisión. El hecho de que una instancia regional comunique datos incorrectos a la autoridad nacional no exculpa al Estado miembro afectado.
144. Por tanto, España ha de responder por una infracción tanto de la autoridad nacional como de la instancia competente de la Comunidad Valenciana.
c) Existencia de negligencia grave
145. Los intervinientes discuten si la autoridad nacional conocía o debía haber conocido las irregularidades antes de mayo de 2012. Pues bien, considero que no procede examinar con mayor detenimiento esta cuestión.
146. La razón es que España no niega que la autoridad autonómica competente no cumplió con su deber de diligencia cuando no registró en absoluto —o lo hizo con retraso— una parte considerable de los gastos sanitarios y transmitió a la autoridad nacional datos incorrectos, a pesar de que la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana la había advertido muy pronto del error.
147. Para apreciar negligencia grave de la autoridad autonómica tampoco es necesario recurrir a una conducta previa a la entrada en vigor del Reglamento n.o 1173/2011 el 13 de diciembre de 2011, sino que es posible basarse en el hecho de que la autoridad autonómica no corrigió su error a tiempo antes de la notificación de marzo de 2012. Por tanto, el problema de retroactividad señalado por España no se plantea.
148. Al no llevar a cabo la corrección, la autoridad autonómica incumplió su deber de diligencia de forma tan flagrante como al aplicar incorrectamente las normas contables. No desvirtúa esta apreciación el hecho de que la corrección no realizada que se imputa se refiera a un período más corto.
149. Tampoco tiene mayor recorrido la objeción de España de que la Comisión y el Consejo no tuvieron en cuenta que el referido Estado miembro había descubierto las irregularidades en mayo de 2012, había informado a la Comisión de esta circunstancia y había cooperado con ella de modo extremadamente diligente y leal.
150. El momento determinante para apreciar la concurrencia de los requisitos subjetivos del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011 es el momento en que se realiza la acción, esto es, la comunicación de los datos a la Comisión. (55) La conducta posterior carece de relevancia para saber si ha de imponerse una multa. Cómo ocurrió en realidad es algo que puede tenerse en cuenta simplemente a la hora de calcular la multa, según el artículo 14, apartado 3, letra e), de la Decisión Delegada 2012/678.
d) Conclusión parcial en lo que respecta a la tercera parte del tercer motivo
151. Habida cuenta de todas estas consideraciones, se puede afirmar lo siguiente: la autoridad competente de la Comunidad Valenciana no informó, por negligencia grave, a la autoridad nacional competente de la incorrecta aplicación de las normas contables en el pasado y de que, debido a esa circunstancia, los datos que se le habían comunicado adolecían de errores. Esta conducta debe ser imputada a España, de modo que ésta, en la notificación PDE a la Comisión en marzo de 2012, tergiversó los datos de déficit mediando negligencia grave.
152. Así pues, la tercera parte del tercer motivo es igualmente infundada.
4. Conclusión parcial en lo que respecta al tercer motivo
153. Por lo tanto, procede desestimar en su totalidad el tercer motivo.
E. Sobre el cálculo correcto de la multa impuesta (cuarto motivo)
154. Mediante su cuarto motivo, España reprocha al Consejo que haya partido de un importe de referencia demasiado alto al calcular la multa impuesta. Por eso, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere justificada la imposición de una multa, España solicita que el importe de la multa se reduzca de 18,93 a 8,62 millones de euros. Para fundamentar esta pretensión, España invoca el artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678 y al hecho de que la tergiversación de datos de déficit sólo se sanciona desde finales de 2011. En la réplica, España deja claro que está haciendo referencia con ello a la prohibición de retroactividad. Antes de examinar estas alegaciones, es necesario exponer, en primer lugar, cómo llegó al Consejo a determinar este importe de referencia del que dedujo la multa, y qué cálculo reclama España.
1. Cálculo del importe de referencia
155. Con arreglo al artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la Decisión Delegada 2012/678, la multa se determinará con arreglo a un importe de referencia que puede ser aumentado o disminuido en función de las circunstancias específicas contempladas en el apartado 3. España no cuestiona la reducción a un quinto del importe de referencia llevada a cabo por el Consejo.
156. De conformidad con el artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678, el importe de referencia será igual al 5 % de la mayor repercusión de la tergiversación, ya sea en el déficit de las administraciones públicas o en la deuda del Estado miembro correspondientes a los años en cuestión contemplados en la notificación en el marco del procedimiento de déficit excesivo.
157. La notificación remitida en marzo de 2012 se refería a los años 2008 a 2012, conforme a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 479/2009.
158. Los gastos no registrados ascendieron a 29 millones de euros por lo que respecta al año 2008, a 378 millones respecto del año 2009, a 624 millones para el año 2010 y 862 millones de euros por lo que respecta al año 2011, es decir, en total, 1 893 millones de euros.
159. El Consejo calculó, sobre la base del importe total de los gastos no registrados, un importe de referencia de 94,65 millones de euros e impuso un quinto de esa cantidad como multa.
160. Frente a ello, España alega que el Consejo debería haber tenido en cuenta exclusivamente los gastos no registrados correspondientes al año 2011. Esto habría supuesto un importe de referencia de 43,1 millones de euros y una multa por importe de 8,62 millones de euros.
2. Sobre la interpretación del artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678
161. En la medida en que España se basa en el artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678, su postura se fundamenta en que, con arreglo a dicha disposición, lo decisivo es la «mayor repercusión». De ello deduce España que únicamente debe tomarse en consideración el año en el que la divergencia entre los datos notificados y los datos reales fue mayor.
162. Esta tesis no resulta convincente porque la expresión «mayor repercusión» empleada en el artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678 no se refiere a la divergencia anual, sino a la repercusión de la tergiversación en el déficit o en la deuda, ya que el importe de referencia es igual al 5 % de la mayor repercusión de la tergiversación, ya sea en el déficit de las administraciones públicas o en la deuda del Estado miembro correspondientes a los años en cuestión contemplados en la notificación en el marco del procedimiento de déficit excesivo.
163. En este punto, en la mayoría de las versiones lingüísticas (56) lo determinante no es la máxima repercusión, sino la mayor. Ahora bien, dado que cada notificación se refiere a varios años, al comparar la divergencia anual es de esperar que haya varias cuantías mayores. Así, en el presente asunto, el importe de cada divergencia anual era mayor que el del año anterior. Pues bien, la aplicación del artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678 requiere que la cantidad determinante pueda fijarse de forma inequívoca.
164. Además, la posición de este elemento en la mayoría de las versiones lingüísticas de la norma demuestra que se refiere a posibles diferencias en las divergencias de las cuantías de déficit y de deuda, y no a diferencias entre los valores anuales. En la versión en lengua alemana se ha utilizado incluso, para dejar claro este extremo, el recurso estilístico, más bien inhabitual, del pasaje intercalado. En otras versiones lingüísticas, en particular en la española y en las lenguas que emplean el superlativo, el referido sentido se desprende sin dificultad de la estructura de la frase.
165. El resultado interpretativo derivado del tenor de la norma se corresponde por lo demás con el objetivo de fijar una sanción adecuada. Si la tergiversación afecta solamente a un año, la infracción es evidentemente de menor gravedad que si afecta a varios años. En consecuencia, no sería adecuado tratar de forma igual ambos supuestos recurriendo sólo a un determinado año para calcular la sanción.
166. Dado que el presente asunto versa sobre una única notificación incorrecta, no es necesario aclarar, por lo demás, cómo habría de calcularse el importe de referencia con arreglo al artículo 14, apartado 3, letra d), de la Decisión Delegada 2012/678 si se hubiesen notificado en varias ocasiones cifras tergiversadas.
3. Sobre el principio de no retroactividad
167. Por otra parte, España invoca de manera implícita la prohibición de retroactividad. Puesto que el Reglamento n.o 1173/2011 no entró en vigor hasta el 13 de diciembre de 2011, no debería tenerse en cuenta la conducta de España en los años 2008 a 2010.
168. Tampoco esta alegación logra el objetivo pretendido.
169. Con independencia de si los Estados miembros pueden o no invocar el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta, donde se regula la prohibición de retroactividad en relación con las penas, no tienen por qué aceptar en ningún caso normas sancionadoras con efectos retroactivos. (57) Afirmar lo contrario no sería aceptable en una Unión de Derecho.
170. No obstante, en el presente asunto, la alegación basada en la vulneración de la prohibición de la aplicación retroactiva de sanciones carece de fundamento.
171. Como ya se ha señalado, la multa se impone, con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1173/2011, por notificar datos erróneos a la Comisión, no por la tergiversación de datos previa a la notificación.
172. España remitió la notificación PDE en marzo de 2012, es decir, después de que el Reglamento n.o 1173/2011 hubiese entrado en vigor. Los datos de déficit que en ella se recogen, correspondientes a los años 2008 a 2011, eran erróneos en el momento de la comunicación. No desvirtúa esta conclusión el hecho de que la incorrecta aplicación de las normas contables que llevó a la notificación PDE errónea hubiese comenzado mucho antes del 13 de diciembre de 2011.
173. Sólo se habría incumplido la prohibición de retroactividad si el Consejo, basándose en el artículo 14, apartado 3, letra d), de la Decisión Delegada 2012/678, hubiese tenido en cuenta, al calcular la multa, que las notificaciones PDE en los años 2008 a 2011 también adolecían de errores, ya que de ese modo habría sancionado indirectamente esas notificaciones aunque el Reglamento n.o 1173/2011 hubiese entrado en vigor una vez que ya habían sido transmitidas. Pues bien, según el considerando 11 de la Decisión controvertida, el Consejo precisamente no incluyó las deficiencias de las notificaciones de los años 2008 a 2011 en su valoración.
4. Conclusión parcial
174. Por consiguiente, el Consejo calculó correctamente el importe de referencia. Ni ignoró lo dispuesto en el artículo 14, apartado 2, de la Decisión Delegada 2012/678, ni vulneró la prohibición de retroactividad.
175. Así pues, también el cuarto motivo es infundado.
F. Resumen
176. Si el Tribunal de Justicia no remite el asunto al Tribunal General, habría que desestimar íntegramente el recurso, por infundado, dado que no se acogería ninguno de los motivos invocados por España.
VI. Costas
177. En caso de que el Tribunal de Justicia siga mi tesis y remita el asunto al Tribunal General, no habrá que pronunciarse aún sobre las costas.
178. Sin embargo, en caso de que el Tribunal de Justicia resuelva el presente litigio, según el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento debe condenarse en costas a la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que, según la solución que propongo, el Consejo vería estimadas sus pretensiones, habría que condenar en costas a España.
179. Ahora bien, con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervienen como coadyuvantes en el litigio cargan con sus propias costas, por lo que la Comisión soportaría sus propias costas.
VII. Conclusión
180. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del modo siguiente:
1) Remitir el asunto España/Consejo (C‑521/15) al Tribunal General.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
181. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no acepte esta propuesta, propongo subsidiariamente que desestime el recurso y que condene a España en costas, exceptuando las costas de la Comisión, que habrá de soportar dicha institución.