SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 21 de junio de 2017 (*)
«Procedimiento prejudicial — Seguridad social — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 3 — Prestaciones familiares — Directiva 2011/98/UE — Artículo 12 — Derecho a la igualdad de trato — Nacionales de terceros países titulares de un permiso único»
En el asunto C‑449/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Corte d’appello di Genova, mediante resolución de 8 de julio de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 5 de agosto de 2016, en el procedimiento entre
Kerly Del Rosario Martínez Silva
e
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
Comune di Genova,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, y los Sres. A. Rosas y E. Jarašiūnas (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. E. Tanchev;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Sra. Martínez Silva, por los Sres. L. Neri y A. Guariso, avvocati;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. D. Martin y la Sra. C. Cattabriga, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (DO 2009, L 284, p. 43) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 883/2004»), y del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro (DO 2011, L 343, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Sra. Kerly Del Rosario Martínez Silva, por un lado, y el Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional de Previsión Social, Italia) y el Comune di Genova (Ayuntamiento de Génova, Italia), por otro, en relación con la denegación de una solicitud de un subsidio para familias nucleares con al menos tres hijos menores (en lo sucesivo, «SFN»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Un «permiso de residencia de residente de larga duración‑CE», según el artículo 2, letra g), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44), es un permiso de residencia expedido por el Estado miembro de que se trate en el momento de la obtención del estatuto de residente de larga duración establecido en dicha Directiva.
4 El artículo 2 de la Directiva 2011/98, titulado «Definiciones», dispone cuanto sigue:
«A los efectos de la presente Directiva se aplicarán las siguientes definiciones:
a) “nacional de un tercer país”: toda persona que no es un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, del TFUE;
b) “trabajador de un tercer país”: todo nacional de un tercer país que ha sido admitido en el territorio de un Estado miembro, que reside legalmente en él y que está autorizado, en el contexto de una relación remunerada, a trabajar en ese Estado miembro de acuerdo con el Derecho o las prácticas nacionales;
c) “permiso único”: el permiso de residencia expedido por las autoridades de un Estado miembro por el que se autoriza a un nacional de un tercer país a residir legalmente en su territorio con el fin de trabajar;
[…]»
5 El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», establece lo siguiente:
«La presente Directiva se aplicará a:
[…]
c) los trabajadores de terceros países que hayan sido admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar de conformidad con el Derecho de la Unión o nacional.»
6 A tenor del artículo 12 de la citada Directiva, titulado «Derecho a la igualdad de trato»:
«1. Los trabajadores de terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), gozarán de igualdad de trato con los trabajadores nacionales en el Estado miembro en que residan en lo que se refiere a:
[…]
e) ramas de la seguridad social, según lo definido en el Reglamento (CE) n.o 883/2004;
[…]
2. Los Estados miembros podrán restringir la igualdad de trato:
[…]
b) limitando los derechos conferidos en virtud del apartado 1, letra e), a los trabajadores de terceros países, pero sin restringir dichos derechos para los trabajadores de terceros países que tienen un empleo o que lo hayan tenido durante un período mínimo de seis meses y que estén registrados como desempleados.
Además, los Estados miembros podrán decidir que el apartado 1, letra e), en lo que se refiere a las prestaciones familiares no se aplique a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en el territorio de un Estado miembro por un período no superior a seis meses, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos para cursar estudios, ni a los nacionales de terceros países que [hayan sido] autorizados a trabajar en virtud de un visado;
[…]»
7 Según el artículo 1, letra z), del Reglamento n.o 883/2004, se entiende por «prestaciones familiares» todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción mencionados en el anexo I de dicho Reglamento.
8 El artículo 3, apartado 1, letra j), del citado Reglamento establece que éste se aplica a toda la legislación relativa a las prestaciones familiares. Según el apartado 5, letra a), de ese mismo artículo, no se aplica a la asistencia social y sanitaria.
Derecho italiano
9 De la resolución de remisión se desprende que, en virtud del artículo 65 de la legge n. 448 — Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (Ley n.o 448, Disposiciones en materia de finanzas públicas para la estabilización y el desarrollo), de 23 de diciembre de 1998 (Suplemento Ordinario de la GURI n.o 210, de 29 de diciembre de 1998; en lo sucesivo, «Ley n.o 448/1998»), percibirán el SFN las familias nucleares compuestas por al menos tres hijos menores de 18 años cuyos ingresos sean inferiores a un determinado límite (25 384,91 euros en 2014). El importe mensual de dicho subsidio era, por lo que respecta a 2014, de 141,02 euros.
10 Inicialmente reservado únicamente para los nacionales italianos, el SFN se extendió en el año 2000 a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, posteriormente en 2007 a los nacionales de terceros países que gozasen del estatuto de refugiado político o de la protección subsidiaria y, por último, mediante el artículo 13 de la legge n. 97 — Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Unione europea — Legge europea 2013 (Ley n.o 97, Disposiciones para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a la Unión Europea — Ley europea 2013), de 6 de agosto de 2013 (GURI n.o 194, de 20 de agosto de 2013), a los titulares de un permiso de residencia de larga duración y a las familias de los nacionales de los Estados miembros de la Unión.
11 La transposición de la Directiva 2011/98 al Derecho interno se realizó mediante el decreto legislativo n. 40 — Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Decreto Legislativo n.o 40, relativo a la transposición de la Directiva 2011/98), de 4 de marzo de 2014 (GURI n.o 68, de 22 de marzo de 2014), que instauró el «permiso único de trabajo».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12 La Sra. Martínez Silva, nacional de un tercer país, reside en el municipio de Génova y es titular de un permiso único de trabajo de una duración superior a seis meses. Por ser madre de tres hijos menores de 18 años y ser sus ingresos inferiores al límite establecido en la Ley n.o 448/1998, solicitó, en 2014, la concesión del SFN, que le fue denegado por no tener el permiso de residencia de residente de larga duración‑CE.
13 Ejercitó entonces, ante el Tribunale di Genova, una acción civil por discriminación contra el Ayuntamiento de Génova y el INPS, para obtener el pago de 1 833,26 euros correspondientes a 2014 y el reconocimiento de su derecho a este subsidio para los años siguientes, en la que alegaba que dicha denegación era contraria al artículo 12 de la Directiva 2011/98. Estas pretensiones fueron desestimadas mediante un auto de 18 de agosto de 2015 debido a que las disposiciones del Reglamento n.o 883/2004 invocadas eran de naturaleza meramente programática, a que dicho Reglamento no incluía las pensiones alimenticias entre las prestaciones de seguridad social a cargo de la entidad y a que no se había demostrado que la Sra. Martínez Silva se encontrase legalmente en Italia desde hacía al menos cinco años.
14 La Corte d’appello di Genova, que conoce del recurso de apelación, manifiesta que alberga dudas en cuanto a la compatibilidad del artículo 65 de la Ley n.o 448/1998 con el Derecho de la Unión, ya que esta disposición no permite que un nacional de un tercer país, titular de un permiso único, perciba el SFN, en contra del principio de igualdad de trato recogido en el artículo 12 de la Directiva 2011/98.
15 El tribunal remitente manifiesta, en primer lugar, que el SNF es una prestación en metálico, destinada a hacer frente a los gastos familiares, que se concede a las familias que la necesiten especialmente habida cuenta del número de hijos y de sus condiciones económicas. Considera que esta prestación está comprendida en las mencionadas en el artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, dado que no constituye un anticipo de pensiones alimenticias ni tampoco un subsidio de los incluidos en el anexo I de dicho Reglamento.
16 En segundo lugar, haciendo referencia a la sentencia de 24 de abril de 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), el tribunal remitente considera que ninguna de las limitaciones al principio de igualdad de trato previstas en el artículo 12, apartado 2, letra b), de la Directiva 2011/98 resulta aplicable en el litigio principal, toda vez que la República Italiana no ha manifestado su voluntad de hacer uso de la facultad, prevista en dicha disposición, de restringir la aplicación del citado principio y que, por lo demás, la Sra. Martínez Silva no se encuentra en ninguna de las situaciones contempladas en el párrafo segundo de esa disposición, al ser titular de un permiso único de trabajo de duración superior a seis meses. Por lo tanto, considera que la interesada forma parte de las personas a quienes se aplica el principio de igualdad de trato.
17 En estas circunstancias, la Corte d’appello di Genova decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) Una prestación como la prevista en el artículo 65 de la Ley n.o 448/1998, denominada [SNF], ¿constituye una prestación familiar en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento (CE) n.o 883/2004?
2) En caso de respuesta afirmativa, ¿se opone el principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE a una normativa como la italiana, en virtud de la cual un trabajador de un tercer país que sea titular de un “permiso único de trabajo” (de duración superior a seis meses) no puede percibir el citado [SNF], aunque conviva con tres o más hijos menores y obtenga unos ingresos inferiores a los límites legalmente establecidos?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
18 Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12 de la Directiva 2011/98 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual el nacional de un tercer país que sea titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, no puede percibir una prestación como el SNF instaurado por la Ley n.o 448/1998.
19 Dado que el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 establece que los trabajadores de terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), de esta Directiva gozan de igualdad de trato con los trabajadores nacionales del Estado miembro en el que residan en lo que se refiere a las ramas de la seguridad social, según lo definido en el Reglamento n.o 883/2004, es preciso examinar en primer lugar si, como sugiere el tribunal remitente, una prestación como el SNF constituye una prestación de seguridad social, comprendida en las prestaciones familiares mencionadas en el artículo 3, apartado 1, letra j), de dicho Reglamento, o si constituye una prestación de asistencia social, excluida del ámbito de aplicación del referido Reglamento en virtud de su artículo 3, apartado 5, letra a), como sostiene el Gobierno italiano.
20 Sobre este particular, es preciso recordar que, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia en el marco del Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO 1971, L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), la distinción entre prestaciones excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004 y prestaciones incluidas en él se basa esencialmente en los elementos constitutivos de cada prestación, principalmente en su finalidad y en los requisitos para obtenerla, y no en el hecho de que una prestación sea o no calificada como prestación de seguridad social por una legislación nacional (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 16 de julio de 1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, apartado 14; de 20 de enero de 2005, Noteboom, C‑101/04, EU:C:2005:51, apartado 24, y de 24 de octubre de 2013, Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, apartado 28). Una prestación puede considerarse como prestación de seguridad social si se concede a sus beneficiarios, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, en función de una situación legalmente definida y si la prestación se refiere a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 16 de julio de 1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, apartado 15; de 15 de marzo de 2001, Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, apartado 28, y de 19 de septiembre de 2013, Hliddal y Bornand, C‑216/12 y C‑217/12, EU:C:2013:568, apartado 48).
21 El Tribunal de Justicia ya ha precisado que el modo de financiación de una prestación y, en particular, el hecho de que su concesión no esté sujeta a ninguna obligación de cotizar carecen de importancia a efectos de su calificación como prestación de seguridad social (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, apartado 21; de 15 de marzo de 2001, Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, apartado 46, y de 24 de octubre de 2013, Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, apartado 32).
22 Por otra parte, el hecho de que una prestación se conceda o deniegue en función de los ingresos y del número de hijos no implica que su concesión dependa de una apreciación individual de las necesidades personales del solicitante, característica de la asistencia social, en la medida en que se trata de criterios objetivos y legalmente definidos que, tan pronto como concurren, hacen que nazca el derecho a la referida prestación, sin que la autoridad competente pueda tener en cuenta otras circunstancias personales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, apartado 17). Así pues, las prestaciones que se conceden automáticamente a las familias que responden a ciertos criterios objetivos relativos, en particular, al número de sus miembros, sus ingresos y sus recursos patrimoniales, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, y que están destinadas a compensar las cargas familiares, deben tener la consideración de prestaciones de seguridad social (sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436, apartado 60).
23 En cuanto al tema de si una determinada prestación está comprendida en las prestaciones familiares mencionadas en el artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, procede destacar que, según el artículo 1, letra z), de dicho Reglamento, por «prestaciones familiares» se entiende todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción mencionados en el anexo I de dicho Reglamento. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la expresión «hacer frente a los gastos familiares» debe interpretarse en el sentido de que se refiere, en particular, a una contribución pública al presupuesto familiar, destinada a aligerar las cargas derivadas de la manutención de los hijos (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Hliddal y Bornand, C‑216/12 y C‑217/12, EU:C:2013:568, apartado 55 y jurisprudencia citada).
24 Por lo que respecta a la prestación de que se trata en el litigio principal, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, por un lado, el SNF se abona a los beneficiarios que lo solicitan siempre que concurran los requisitos relativos al número de hijos menores y a los ingresos, establecidos en el artículo 65 de la Ley n.o 448/1998. En consecuencia, dicha prestación se concede al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales del solicitante, en función de una situación legalmente definida. Por otro lado, el SNF consiste en una cantidad de dinero abonada anualmente a dichos beneficiarios y dirigida a hacer frente a los gastos familiares. Por lo tanto, se trata de una prestación en metálico destinada, mediante una contribución pública al presupuesto familiar, a aligerar las cargas derivadas de la manutención de los hijos.
25 De todas las consideraciones anteriores se deriva que una prestación como el SNF constituye una prestación de seguridad social, comprendida en las prestaciones familiares mencionadas en el artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004.
26 Por consiguiente, es preciso examinar, en segundo lugar, si una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal puede excluir de la percepción de tal prestación al nacional de un tercer país, titular de un permiso único en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2011/98.
27 A este respecto, del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra c), de ésta, resulta que deben gozar de la igualdad de trato establecida en la primera de dichas disposiciones los trabajadores de terceros países que hayan sido admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar de conformidad con el Derecho de la Unión o con el Derecho nacional. Pues bien, así ocurre en el supuesto de un nacional de un tercer país, titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, puesto que, en virtud de esta disposición, por ese permiso se autoriza a dicho nacional a residir legalmente en el territorio del Estado miembro que lo haya expedido, con el fin de trabajar.
28 Sin embargo, con arreglo al artículo 12, apartado 2, letra b), párrafo primero, de la Directiva 2011/98, los Estados miembros pueden limitar los derechos conferidos en virtud del artículo 12, apartado 1, letra e), de esta Directiva a los trabajadores de terceros países, salvo a aquellos que tienen un empleo o que lo hayan tenido durante un período mínimo de seis meses y que estén registrados como desempleados. Además, conforme al artículo 12, apartado 2, letra b), párrafo segundo, de dicha Directiva, los Estados miembros pueden decidir que el artículo 12, apartado 1, letra e), de ésta, en lo que se refiere a las prestaciones familiares, no se aplique a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en el territorio de un Estado miembro por un período no superior a seis meses, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos a residir en dicho territorio para cursar estudios, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en él en virtud de un visado.
29 Así pues, a semejanza de la Directiva 2003/109, la Directiva 2011/98 establece, a favor de determinados nacionales de terceros países, un derecho a la igualdad de trato, que constituye la regla general, y enumera las excepciones que los Estados miembros pueden establecer a ese derecho. Por consiguiente, dichas excepciones únicamente pueden invocarse si las instancias competentes para la aplicación de dicha Directiva en el Estado miembro de que se trate han manifestado claramente la voluntad de hacer uso de aquéllas (véase, por analogía, la sentencia de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, apartados 86 y 87).
30 Pues bien, el tribunal remitente señala que la República Italiana no ha mostrado intención de hacer uso de la facultad de limitar la igualdad de trato recurriendo a las excepciones establecidas en el artículo 12, apartado 2, letra b) de la Directiva 2011/98, puesto que no ha manifestado tal voluntad de ninguna manera. Por consiguiente, no cabe considerar que las disposiciones de la normativa italiana que limitan la percepción del SNF, por lo que respecta a nacionales de terceros países, a los titulares de un permiso de residencia de larga duración y a las familias de los nacionales de los Estados miembros de la Unión —adoptadas, por lo demás, con anterioridad a la transposición de la citada Directiva al Derecho interno según resulta de los apartados 10 y 11 de la presente sentencia— establezcan las limitaciones al derecho a la igualdad de trato que los Estados miembros pueden instaurar en virtud de esa misma Directiva.
31 De lo anterior se desprende que tal normativa nacional no puede excluir al nacional de un tercer país que sea titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2011/98, de la percepción de una prestación como el SNF.
32 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 12 de la Directiva 2011/98 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual el nacional de un tercer país que sea titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, no puede percibir una prestación como el SNF instaurado mediante la Ley n.o 448/1998.
Costas
33 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
El artículo 12 de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual el nacional de un tercer país que sea titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, no puede percibir una prestación como el subsidio para familias nucleares con al menos tres hijos menores, instaurado mediante la legge n. 448 — Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (Ley n.o 448, Disposiciones en materia de finanzas públicas para la estabilización y el desarrollo), de 23 de diciembre de 1998.
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