WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 13 grudnia 2017 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Rozporządzenie (WE) nr 810/2009 – Artykuł 32 ust. 3 – Wspólnotowy kodeks wizowy – Decyzja o odmowie wydania wizy – Prawo osoby ubiegającej się o wizę do odwołania się od tej decyzji – Obowiązek zagwarantowania przez państwo członkowskie prawa do środka odwoławczego do sądu
W sprawie C‑403/16
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Naczelny Sąd Administracyjny (Polska) postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 lipca 2016 r., w postępowaniu:
Soufiane El Hassani
przeciwko
Ministrowi Spraw Zagranicznych,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), prezes izby, C.G. Fernlund, A. Arabadjiev, S. Rodin i E. Regan, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: V. Giacobbo-Peyronnel, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 maja 2017 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu S. El Hassaniego przez J. Białasa, radcę prawnego,
– w imieniu Ministra Spraw Zagranicznych przez K. Pawłowską-Nojszewską oraz M. Arciszewskiego, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, M. Kamejszę-Kozłowską oraz K. Straś, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka oraz J. Vláčila, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu estońskiego przez N. Grünberg, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Stobiecką-Kuik oraz C. Cattabrigę, działające w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 września 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (Dz.U. 2009, L 243, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 182, s. 13) (zwanego dalej „kodeksem wizowym”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Soufiane’em El Hassanim a Ministrem Spraw Zagranicznych (Polska) w przedmiocie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym sąd ten odrzucił skargę na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie (Maroko) z dnia 27 stycznia 2015 r. odmawiającą wydania S. El Hassaniemu wizy.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motyw 29 kodeksu wizowego oznajmia:
„Niniejsze rozporządzenie uwzględnia podstawowe prawa i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w [europejskiej] Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy [w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.] (zwanej dalej »EKPC«) oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”.
4 Artykuł 1 ust. 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu”.
5 Artykuł 32 ust. 1 i 3 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla art. 25 ust. 1 odmawia się wydania wizy, jeżeli:
[…]
b) poważne wątpliwości budzi autentyczność dokumentów uzupełniających przedstawionych przez osobę ubiegającą się o wizę lub prawdziwość ich treści, wiarygodność oświadczeń złożonych przez osobę ubiegającą się o wizę lub jej zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje.
[…]
3. Osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie udzielają osobom ubiegającym się o wizę informacji dotyczących trybu postępowania w przypadku odwołania, jak określono w załączniku VI”.
Prawo polskie
6 Artykuł 76 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”) stanowi:
„Od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen […] wydanej przez:
1) konsula – przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ;
2) komendanta placówki Straży Granicznej – przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej”.
7 Artykuł 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej „prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”) brzmi następująco:
„Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
[…]
4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym [(EOG)] lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin [zwanej dalej »ustawą o wjeździe na terytorium«]”.
8 Artykuł 58 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje:
„Sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego […]”.
9 Artykuł 2 ustawy o wjeździe na terytorium brzmi następująco:
„Użyte w ustawie określenia oznaczają:
[…]
3) obywatel UE – cudzoziemca:
a) obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej;
b) obywatela państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o [EOG],
c) obywatela Konfederacji Szwajcarskiej;
4) członek rodziny – cudzoziemca będącego lub niebędącego obywatelem UE:
a) małżonka obywatela UE;
b) bezpośredniego zstępnego obywatela UE lub jego małżonka, w wieku do 21 lat lub pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka,
c) bezpośredniego wstępnego obywatela UE lub jego małżonka, pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka”.
Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
10 Soufiane El Hassani wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie o wydanie mu wizy Schengen dla celów odwiedzenia swojej żony i swojego dziecka, będących obywatelami polskimi. W przedmiocie tego wniosku konsul wydał decyzję odmowną w dniu 5 stycznia 2015 r.
11 Zgodnie z tym, co przewidziano w polskich przepisach proceduralnych, S. El Hassani złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula, który w dniu 27 stycznia 2015 r. ponownie odmówił wydania wizy na tej podstawie, że brak jest pewności co do intencji opuszczenia terytorium Polski przez S. El Hassaniego przed upływem terminu ważności wizy.
12 Skarżący w postępowaniu głównym wniósł wówczas skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosi on w istocie, że odmowa wydania wizy w tych okolicznościach stanowi naruszenie art. 60 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 8 EKPC. Ponadto uważa on, że art. 76 ustawy o cudzoziemcach nie przewiduje standardu ochrony zgodnego z wymaganiami art. 13 EKPC.
13 Soufiane El Hassani podnosi także, że chociaż jego żona i dziecko są obywatelami polskimi, ustawodawstwo polskie nie zezwala mu – w przeciwieństwie do będących cudzoziemcami małżonków obywateli innych państw członkowskich Unii – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku odmowy wydania wizy.
14 W odpowiedzi na skargę z 30 marca 2015 r. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a posiłkowo o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.
15 W konsekwencji S. El Hassani wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w celu rozstrzygnięcia, czy przepis ten obejmuje swoim zakresem stosowania również prawo do wystąpienia o sądową kontrolę decyzji odmawiającej wydania wizy.
16 Postanowieniem z 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając, że sprawa ze skargi wniesionej na decyzję o odmowie wydania przez konsula wizy Schengen nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto sąd ten odmówił zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału.
17 W dniu 28 kwietnia 2016 r. S. El Hassani wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc w istocie, że jako obywatel państwa trzeciego niebędący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii w rozumieniu ustawy o wjeździe na terytorium został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego do sądu, co stanowi naruszenie art. 13 EKPC oraz art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), które gwarantują prawo do skutecznego środka odwoławczego do sądu.
18 Według sądu odsyłającego w polskim porządku prawnym możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach wiz jest uzależniona zarówno od tego, który organ wydał kwestionowaną decyzję, jak i od statusu osoby wnoszącej skargę.
19 O ile bowiem decyzje krajowych organów o odmowie wydania wizy wydane przez komendanta placówki Straży Granicznej albo Ministra Spraw Zagranicznych oraz o odmowie przedłużenia wizy wydane przez wojewodę podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o tyle nie zawsze tak jest w wypadku decyzji o odmowie wydania wizy, w tym wizy Schengen, wydanej przez konsula. Obywatel państwa trzeciego może wnieść skargę do sądu administracyjnego na taką decyzję, tylko jeśli jest członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – strony umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o wjeździe na terytorium. Pozostałym obywatelom państw trzecich przysługuje zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wyłącznie administracyjny środek odwoławczy, mianowicie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
20 Sąd odsyłający stwierdza, że brak właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, co przewiduje art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może naruszać art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 akapit pierwszy karty, który gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.
21 W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 32 ust. 3 [kodeksu wizowego], z uwagi na motyw 29 preambuły [do tego kodeksu] i art. 47 akapit pierwszy [karty], należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
22 Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w świetle art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania środka odwoławczego do sądu.
23 Należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do „odwołania się” od takiej decyzji, przy czym postępowanie odwoławcze ma być prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku „zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego”.
24 Wynika z tego, że w wypadku ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy przepis ten wyraźnie przyznaje osobom ubiegającym się o wizę możliwość odwołania się zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło tę decyzję.
25 Prawodawca Unii pozostawił zatem w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę.
26 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec braku norm Unii w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że zasady te nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 Z powyższego wynika, że obie kumulatywne przesłanki – a mianowicie poszanowanie zasady równoważności i zasady skuteczności – powinny zostać spełnione, aby państwo członkowskie mogło powołać się na zasadę autonomii proceduralnej w sytuacjach, które są regulowane przez prawo Unii (wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, pkt 49).
28 Te wymogi równoważności i skuteczności wyrażają ogólny obowiązek państw członkowskich polegający na zapewnieniu ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii. Obowiązują one zarówno w odniesieniu do wyznaczenia sądów właściwych w przedmiocie rozpoznawania skarg wnoszonych na podstawie tego prawa, jak i w odniesieniu do zasad proceduralnych (wyrok z dnia 18 marca 2010 r., Alassini i in., od C‑317/08 do C‑320/08, EU:C:2010:146, pkt 49).
29 Po pierwsze, co się tyczy zasady równoważności, należy przypomnieć, że wymaga ona, aby całość uregulowań dotyczących środka prawnego znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa Unii oraz do podobnych środków opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego (wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Po drugie, co się tyczy zasady skuteczności, krajowy przepis proceduralny taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym nie powinien czynić wykonywania przyznanych przez porządek prawny Unii uprawnień praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyrok z dnia 15 marca 2017 r., Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Do sądu odsyłającego, jako jedynego właściwego do interpretacji prawa krajowego, należy określenie, czy i w jakim zakresie będąca przedmiotem postępowania głównego instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy spełnia te wymagania.
32 W tym względzie sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że wykładni przepisów kodeksu wizowego należy dokonywać, jak wynika to z motywu 29 tego kodeksu, z poszanowaniem praw podstawowych i zasad uznanych w karcie.
33 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii w zamierzeniu znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami. Z tego względu Trybunał przypomniał już, że nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii. Natomiast jeżeli przepisy takie wchodzą w zakres zastosowania tego prawa, Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi, których ochronę zapewnia (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 września 2013 r., Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 W niniejszym wypadku jest zaś bezsporne, że przedstawiona mu na standardowym formularzu określonym w załączniku VI do kodeksu wizowego odmowa wydania wizy, o którą ubiegał się skarżący w postępowaniu głównym, została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 32 ust. 1 tego kodeksu.
35 W tym względzie Trybunał już orzekł, że kodeks wizowy reguluje przesłanki wydawania, unieważniania i cofnięcia wiz jednolitych i że w rezultacie właściwe organy państw członkowskich nie mogą odmówić wydania wizy jednolitej, opierając się na podstawie innej niż podstawy przewidziane przez kodeks wizowy (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 47, 51).
36 O ile jest prawdą, że w toku rozpatrywania wniosków o wydanie wizy organom krajowym przysługuje szeroki zakres uznania w odniesieniu do przesłanek stosowania podstaw odmowy przewidzianych przez kodeks wizowy i do oceny istotnego stanu faktycznego, o tyle jednak taki zakres uznania nie ma żadnego wpływu na okoliczność, że organy te stosują bezpośrednio przepis prawa Unii.
37 Wynika stąd, że karta ma zastosowanie, gdy państwo członkowskie przyjmuje decyzję o odmowie wydania wizy na mocy art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego.
38 Artykuł 47 karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej, głosi zaś w akapicie pierwszym, że każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 Ponadto art. 47 akapit drugi karty przewiduje, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Poszanowanie tego prawa zakłada, że decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogu niezawisłości i bezstronności, zostaje poddana późniejszej kontroli przez organ sądowy, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, pkt 55).
40 Pojęcie niezawisłości, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, by organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, pkt 49).
41 Wynika z tego, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 119 opinii, że art. 47 karty nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania na pewnym etapie postępowania możliwości skierowania do sądu sprawy dotyczącej ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy.
42 Przy uwzględnieniu powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w świetle art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu.
W przedmiocie kosztów
43 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu.
Silva de Lapuerta | Fernlund | Arabadjiev |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 grudnia 2017 r.
Sekretarz | | Prezes pierwszej izby |
A. Calot Escobar | | R. Silva de Lapuerta |