CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 16 juillet 2020 (1)
Affaire C‑352/19 P
Région de Bruxelles-Capitale
contre
Commission européenne
« Pourvoi – Règlement (CE) no 1107/2009 – Produits phytopharmaceutiques – Règlement d’exécution (UE) 2017/2324 –Substance active “glyphosate” – Article 263 TFUE – Qualité pour agir des particuliers – Affectation directe – Article 4, paragraphe 2, TUE – Régions des États membres – Article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus – Interprétation conforme – Affectation individuelle – Acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution »
I. Introduction
1. Une entité fédérée d’un État membre qui, en vertu de la Constitution de cet État, est investie de la compétence de protéger l’environnement et qui, dans l’exercice de cette compétence, interdit l’utilisation du glyphosate sur son territoire, parce qu’elle considère que cette substance active est dangereuse, est-elle directement concernée par le règlement d’exécution de la Commission (UE) 2017/2324 (2) qui renouvelle l’approbation de ladite substance active, la déclarant en fait inoffensive ?
2. Le Tribunal de l’Union européenne est parvenu à la conclusion qu’une telle entité, en l’occurrence la Région de Bruxelles-Capitale, n’est pas directement concernée par une mesure de l’Union de cet ordre. Il a dès lors déclaré irrecevable le recours en annulation introduit par cette région (3). J’estime que, en refusant la qualité pour agir à la Région de Bruxelles-Capitale, le Tribunal a commis une erreur de droit, interprétant de manière erronée le quatrième alinéa de l’article 263 TFUE, ainsi que plusieurs dispositions du droit dérivé applicable.
II. Le cadre juridique
A. Le droit international
3. L’article 2 de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 (4) (ci‑après la « convention d’Aarhus »), qui comporte les définitions, dispose aux points 2 et 4 :
« Aux fins de la présente convention,
[...]
2. L’expression “autorité publique” désigne :
a) l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau ;
b) les personnes physiques ou morales qui exercent, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services particuliers en rapport avec l’environnement ;
c) toute autre personne physique ou morale assumant des responsabilités ou des fonctions publiques ou fournissant des services publics en rapport avec l’environnement sous l’autorité d’un organe ou d’une personne entrant dans les catégories visées aux points a) et b) ci‑dessus ;
[...]
4. Le terme “public” désigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes. »
4. L’article 9 de la convention d’Aarhus, qui concerne l’accès à la justice, dispose aux paragraphes 3 et 4 :
« 3. [...] chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.
4. [...] les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci‑dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. [...] »
B. Le droit de l’Union
5. Par la directive 2001/99/CE de la Commission, du 20 novembre 2001, modifiant l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques en vue d’y inscrire les substances actives glyphosate et thifensulfuron-méthyle (5), la substance active « glyphosate » a été inscrite dans ladite annexe I de la directive 91/414/CEE (6) et a donc été approuvée par cette directive avec effet à compter du 1er juillet 2002.
6. Avec effet au 14 juin 2011 et moyennant certaines mesures transitoires, la directive 91/414 a été abrogée par le règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (7).
7. Les considérants 10, 23 et 29 du règlement no 1107/2009 énoncent ce qui suit :
« (10) Des substances ne devraient entrer dans la composition de produits phytopharmaceutiques que s’il a été démontré qu’elles présentent un intérêt manifeste pour la production végétale et qu’elles ne devraient pas avoir d’effet nocif sur la santé humaine ou animale ou d’effet inacceptable sur l’environnement. Afin de garantir le même niveau de protection dans tous les États membres, la décision concernant l’acceptabilité ou la non‑acceptabilité de telles substances devrait être prise au niveau communautaire sur la base de critères harmonisés. Ces critères devraient être appliqués pour la première approbation d’une substance active au titre du présent règlement. Pour les substances actives ayant déjà fait l’objet d’une approbation, ces critères devraient être appliqués au moment du renouvellement ou du réexamen de leur approbation.
[...]
(23) [...] Il convient dès lors que les autorisations de produits phytopharmaceutiques soient accordées par les États membres.
[...]
(29) Le principe de reconnaissance mutuelle est l’un des moyens de garantir la libre circulation des marchandises au sein de la Communauté. Pour éviter les doubles emplois, réduire la charge administrative pesant sur l’industrie et les États membres et prévoir une mise à disposition plus harmonisée des produits phytopharmaceutiques, les autorisations accordées par un État membre devraient être acceptées par les autres États membres lorsque les conditions agricoles, phytosanitaires et environnementales (y compris climatiques) sont comparables. La Communauté devrait dès lors être divisée en zones présentant de telles conditions comparables, afin de faciliter une telle reconnaissance mutuelle. Toutefois, des circonstances environnementales ou agricoles propres au territoire d’un ou de plusieurs États membres pourraient nécessiter que, sur demande, les États membres reconnaissent ou modifient une autorisation délivrée par un autre État membre, ou refusent d’autoriser le produit phytopharmaceutique sur leur territoire, si des circonstances agricoles ou environnementales particulières le justifient [...] »
8. L’article 20, paragraphe 2, second alinéa, du règlement no 1107/2009 prévoit, pour ce qui nous intéresse, que, « [e]n cas de retrait de l’approbation ou si l’approbation n’est pas renouvelée en raison de préoccupations immédiates concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement, les produits phytopharmaceutiques concernés sont immédiatement retirés du marché ».
9. À cet égard, l’article 36, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1107/2009 prévoit :
« Lorsque la mise en place de mesures nationales d’atténuation des risques visées au premier alinéa ne permettent pas de répondre aux préoccupations d’un État membre liées à la santé humaine ou animale ou à l’environnement, un État membre peut refuser l’autorisation du produit phytopharmaceutique sur son territoire si, en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, il est fondé à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou l’environnement. »
10. L’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 prévoit :
« Le titulaire d’une autorisation accordée conformément à l’article 29 peut, au titre de la procédure de reconnaissance mutuelle prévue dans la présente sous-section, demander une autorisation pour un même produit phytopharmaceutique, une même utilisation et une utilisation selon des pratiques agricoles comparables dans un autre État membre, dans les cas suivants :
a) l’autorisation a été accordée par un État membre (État membre de référence) qui appartient à la même zone ;
[...] »
11. L’article 41, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 prévoit :
« L’État membre recevant une demande au titre de l’article 40 autorise, [...] compte tenu, le cas échéant, des circonstances qui prévalent sur son territoire, le produit phytopharmaceutique concerné dans les mêmes conditions que l’État membre examinant la demande sauf lorsque l’article 36, paragraphe 3, s’applique. »
12. L’article 43 du règlement no 1107/2009 prévoit :
« 1. L’autorisation est renouvelée sur demande de son titulaire, pour autant que les conditions fixées à l’article 29 soient toujours remplies.
[...]
5. Les États membres statuent sur le renouvellement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique dans un délai maximal de douze mois à compter du renouvellement de l’approbation de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste contenu dans le produit.
6. Si, pour des raisons indépendantes de la volonté du titulaire de l’autorisation, aucune décision n’est prise sur le renouvellement de l’autorisation avant son expiration, l’État membre concerné prolonge l’autorisation de la durée nécessaire pour mener à bien l’examen et adopter une décision sur le renouvellement. »
13. L’article 78, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009 prévoit l’adoption d’un règlement comportant la liste des substances actives inscrites à l’annexe I de la directive 91/414, ces substances étant réputées approuvées en vertu de ce règlement.
14. Le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, portant application du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (8) a adopté la liste prévue à l’article 78, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009. Le glyphosate figurait dans cette liste, la date d’expiration de sa période d’approbation étant fixée au 31 décembre 2015.
15. Une demande de renouvellement de cette approbation a été introduite dans le délai prescrit. Par la suite, au titre de l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, la Commission a prolongé la période d’approbation du glyphosate à deux reprises, étant donné que la procédure de renouvellement avait été retardée (9).
16. Le 12 décembre 2017, la Commission a adopté le règlement attaqué qui renouvelle, à certaines conditions, l’approbation de la substance active « glyphosate » jusqu’au 15 décembre 2022.
C. Le droit belge
17. Aux termes de l’article 1er de la Constitution du Royaume de Belgique, « [l]a Belgique est un État fédéral qui se compose des communautés et des régions ». Selon l’article 3 de la Constitution, « [l]a Belgique comprend trois régions : la Région wallonne, la Région flamande et la Région bruxelloise ».
18. L’article 39 de la Constitution prévoit que « [l]a loi attribue aux organes régionaux qu’elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu’elle détermine [...] dans le ressort et selon le mode qu’elle établit ».
19. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, II, point 1, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (10) (ci‑après la « loi spéciale »), les matières qui sont réglées par les régions comprennent « [l]a protection de l’environnement, notamment celle du sol, du sous-sol, de l’eau et de l’air contre la pollution et les agressions ». Au titre de cette disposition, les régions sont compétentes pour réglementer l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur leur territoire respectif.
20. L’article 6, paragraphe 1, II, point 1, de la loi spéciale prévoit que l’autorité fédérale est compétente pour « [l]’établissement des normes de produits ». C’est donc l’autorité fédérale qui, conformément à l’article 28, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, examine les demandes d’autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et qui délivre ces autorisations en Belgique. Toutefois, en application de l’article 6, paragraphe 4, point 1, de la loi spéciale, les régions sont associées à l’exercice de cette compétence.
21. L’article 7 de l’arrêté royal du 28 février 1994 relatif à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (ci‑après l’« arrêté royal de 1994 ») (11) prévoit qu’il est interdit de mettre sur le marché, de préparer, de transporter, d’importer, d’offrir, d’exposer, de mettre en vente, de détenir, d’acquérir ou d’utiliser un pesticide à usage agricole qui n’a pas été préalablement agréé par le ministre. Aux termes de l’article 8 de l’arrêté royal de 1994, « [l]e Ministre ou un fonctionnaire désigné à cet effet par le Ministre accorde l’agréation sur avis du Comité d’agréation visé à l’article 9 ». Conformément à l’article 9 de l’arrêté royal de 1994, le comité d’agréation est composé de douze membres nommés par le ministre, y compris « un expert de la Région bruxelloise, présenté par le Ministre-Président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ».
22. Le 20 juin 2013, la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l’ordonnance relative à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable en Région de Bruxelles-Capitale (ci‑après l’« ordonnance de 2013 ») (12). L’article 1er, premier alinéa, de l’ordonnance de 2013 précise qu’elle transpose la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (13). L’article 1er, troisième alinéa, de l’ordonnance de 2013 prévoit que la Région de Bruxelles-Capitale « peut déterminer les pesticides dont l’utilisation est interdite en raison des risques qu’ils représentent pour la santé humaine ou pour l’environnement ».
23. Le 10 novembre 2016, au titre de l’ordonnance de 2013, la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l’arrêté interdisant l’utilisation de pesticides contenant du glyphosate en Région de Bruxelles-Capitale (ci‑après l’« arrêté de 2016 ») (14). Aux termes de l’article 1er de l’arrêté de 2016, « [l]’utilisation de tout pesticide contenant du glyphosate sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale est interdite ».
III. La procédure devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
24. Le 8 mars 2018, la Région de Bruxelles-Capitale a formé devant le Tribunal un recours en annulation contre le règlement attaqué. Elle a soulevé deux moyens à l’appui de ce recours.
25. Premièrement, la Région de Bruxelles-Capitale a invoqué la violation de l’obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement. Elle a soutenu que le règlement 2017/2324 repose sur une évaluation scientifique des risques pour la santé et l’environnement qui ne répond pas aux conditions du principe de précaution. Selon elle, la Commission n’a pas procédé à une évaluation politique et à une gestion du risque qui sont conformes au principe de précaution.
26. Deuxièmement, la Région de Bruxelles-Capitale a invoqué la violation de l’obligation de motivation et du principe de bonne administration. Elle considère que le règlement attaqué est intrinsèquement incohérent. Selon elle, le préambule et les articles de ce règlement laissent entendre que le glyphosate ne comporte ni de risque nocif pour la santé humaine ou animale ni d’impact inacceptable pour l’environnement, alors que les dispositions spécifiques qui figurent à l’annexe I de ce règlement impliquent l’existence de tels effets.
27. Le 28 février 2019, par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a déclaré le recours formé par la Région de Bruxelles-Capital irrecevable pour défaut de qualité pour agir. Plus précisément, le Tribunal a jugé que la Région de Bruxelles-Capitale n’était pas directement concernée par le règlement attaqué, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
28. Dans son pourvoi formé le 1er mai 2019, la Région de Bruxelles-Capitale demande à la Cour de déclarer le pourvoi recevable et fondé, d’annuler l’ordonnance attaquée, de statuer sur la recevabilité de son recours en annulation, de renvoyer l’affaire au Tribunal et de condamner la Commission aux dépens.
29. Pour sa part, la Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner la Région de Bruxelles-Capitale aux dépens.
IV. Appréciation
30. En application de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le recours formé par une personne physique ou morale contre un acte dont elle n’est pas le destinataire peut être recevable dans deux cas. Premièrement, elle peut engager une telle procédure si l’acte la concerne directement et individuellement. Deuxièmement, elle peut engager une procédure contre un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution si cet acte réglementaire la concerne directement.
31. Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal n’a examiné la qualité pour agir de la requérante au pourvoi au regard d’aucun de ces deux cas. Le Tribunal n’a pas poursuivi son analyse lorsqu’il a constaté que la requérante n’était pas directement concernée par le règlement attaqué, cette condition étant commune aux deux cas visés plus haut.
32. Dans son pourvoi, la requérante conteste cette constatation en soulevant un moyen unique de pourvoi, tiré de l’existence alléguée d’une erreur de droit dans l’interprétation et l’application de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ce moyen unique s’articule en deux branches. Premièrement, la requérante affirme que, en interprétant mal l’article 9 de la convention d’Aarhus et donc en ne prenant pas correctement cette disposition en considération, le Tribunal a commis une erreur. Deuxièmement, la requérante soutient que, en raison d’une mauvaise interprétation des dispositions pertinentes du droit dérivé de l’Union (en particulier le règlement no 1107/2009), le Tribunal a mal évalué la mesure dans laquelle elle était affectée par le règlement attaqué.
33. Les présentes conclusions sont structurées de la façon qui suit. J’entamerai mon analyse par le second moyen de la requérante, qui est tiré de ce que l’interprétation erronée des dispositions pertinentes du droit dérivé de l’Union qu’elle allègue a abouti à une application erronée de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (sous A). Après que je serai arrivé à la conclusion que les arguments de la requérante à cet égard sont fondés, j’examinerai alors brièvement, dans un souci d’exhaustivité, le premier moyen (sous B). Ensuite, je saisirai l’occasion de formuler (sous C) quelques observations générales sur l’interprétation indûment restrictive des conditions relatives à la qualité pour agir, dont l’application automatique et plutôt formaliste à la situation particulière des régions ou d’autres entités fédérées des États membres aboutit à des résultats très contestables comme le présent pourvoi l’illustre de façon frappante. Pour terminer, j’aborderai les conséquences de l’appréciation du pourvoi (sous D).
A. Sur le second moyen : l’interprétation erronée des dispositions pertinentes du droit dérivé de l’Union
34. J’entame l’appréciation du pourvoi par le second moyen de la requérante. Non seulement cette partie du pourvoi a été analysée de manière plus approfondie par les parties dans leurs exposés respectifs, mais elle est aussi celle qui soulève certaines questions qui revêtent une importance constitutionnelle.
35. Après que j’aurai précisé les arguments des parties (sous 1), j’examinerai tout d’abord la jurisprudence relative à la notion d’« affectation directe » (sous 2). Ensuite, je me concentrerai plus spécifiquement sur la façon dont cette notion a été appliquée en ce qui concerne les régions et autres entités locales (sous 3). C’est ce qui constituera le cadre dans lequel j’apprécierai le bien‑fondé des arguments de la requérante (sous 4).
1. Les arguments des parties
36. Dans son second moyen, la requérante soutient que la constatation du Tribunal selon laquelle elle n’est pas directement concernée par le règlement attaqué procède d’une interprétation erronée de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lu conjointement avec l’article 20, paragraphe 2, l’article 32, paragraphe 1, l’article 36, paragraphe 3, l’article 41, paragraphe 1, ainsi que l’article 43, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1107/2009.
37. Une première critique que la requérante formule, et ce de manière générale, est que le Tribunal aurait ignoré certains des arguments qu’elle a avancés en première instance quant à la recevabilité. En substance, la requérante avait fait valoir qu’elle était directement affectée par le règlement attaqué de deux manières : premièrement, en raison de sa compétence pour régler l’utilisation de pesticides sur son territoire et, deuxièmement, en raison de son association aux procédures concernant le renouvellement des autorisations de mise sur le marché de produits pharmaceutiques, procédures qui, en Belgique, sont menées au niveau fédéral. Or, dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal a largement fait abstraction du premier aspect en ne se focalisant que sur le second aspect. De ce fait, certains des arguments de la requérante n’ont pas été examinés.
38. Deuxièmement, la requérante critique les points 50 à 55 de l’ordonnance attaquée : le renouvellement de l’approbation du glyphosate a eu l’effet immédiat de préserver la validité des autorisations existantes de mise sur le marché des produits contenant du glyphosate. Le règlement attaqué a permis à ces autorisations de continuer à sortir leurs effets, alors que, en l’absence de renouvellement, elles seraient devenues ipso facto caduques.
39. Troisièmement, la requérante soutient que, aux points 56 à 59 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a commis une erreur en rejetant son argument selon lequel elle était directement affectée par le règlement attaqué en raison du fait qu’elle est tenue de participer aux procédures décisionnelles nationales de renouvellement des autorisations. La décision finale est prise par le ministre fédéral compétent après qu’il a entendu l’avis du comité d’agréation des pesticides à usage agricole (ci‑après le « comité d’agréation »), dont la requérante est membre.
40. Quatrièmement, la requérante critique les motifs sur la base desquels, aux points 60 à 63 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté son argument faisant valoir que, compte tenu de la procédure de reconnaissance mutuelle prévue par le règlement no 1107/2009, le règlement attaqué a pour effet de neutraliser la capacité du comité d’agréation, et donc sa propre capacité, de s’opposer à la commercialisation de tout produit contenant du glyphosate dès lors que ce produit a déjà été autorisé dans un autre État membre. Le règlement attaqué ne laisse aucune marge d’appréciation aux autorités nationales, étant donné qu’il règle de manière exhaustive la question de savoir si le glyphosate remplit les conditions du règlement no 1107/2009. Ainsi, il génère, automatiquement, des droits pour les producteurs et des obligations correspondantes pour les autorités publiques.
41. Cinquièmement, la requérante conteste les motifs pour lesquels, aux points 66 à 77 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté son argument tiré des effets du règlement attaqué sur la légalité de l’arrêté de 2016. La requérante considère que le Tribunal a confondu les critères visant à établir l’« affectation directe » et ceux visant à établir l’« affectation individuelle », faisant ainsi une application erronée de la jurisprudence du juge de l’Union. La requérante soutient que c’est en raison de cette erreur que le Tribunal n’est pas parvenu à apprécier que le règlement attaqué compromettait la validité et l’effectivité de l’arrêté de 2016.
42. La Commission défend l’ordonnance attaquée. Selon la Commission, les effets que le règlement attaqué produit sur la position de la requérante ne sont pas directs, parce qu’une décision de l’autorité fédérale est nécessaire pour autoriser la mise sur le marché de produits contenant du glyphosate.
43. La Commission soutient que la participation de la requérante aux procédures décisionnelles de renouvellement des autorisations de mise sur le marché résulte uniquement du droit national. Elle est donc dénuée de pertinence aux fins de la présente procédure. En tout état de cause, l’acte attaqué ne prive nullement la requérante de son droit à participer, à titre consultatif, aux procédures d’autorisation belges.
44. Selon la Commission, le Tribunal déclare à juste titre au point 61 de l’ordonnance attaquée que, même en cas de demande de reconnaissance mutuelle d’une autorisation de mise sur le marché déjà délivrée, un État membre n’est pas tenu automatiquement de délivrer l’autorisation et n’est donc pas privé de toute marge d’appréciation. Selon la Commission, la critique de la requérante fondée sur l’article 43 du règlement no 1107/2009 est également injustifiée. Cette disposition oblige les titulaires d’autorisations de mise sur le marché à en demander le renouvellement et les États membres à prendre une décision sur de telles demandes de renouvellement dans un délai spécifique.
45. Enfin, la Commission considère que le Tribunal a correctement interprété la jurisprudence du juge de l’Union concernant la qualité pour agir et qu’il n’a pas confondu les deux exigences d’affectation directe et d’affectation individuelle. Qui plus est, les décisions que les juridictions nationales pourraient prendre sur la légalité de l’arrêté de 2016 ne sont pas attribuables au règlement attaqué.
2. Observations générales sur la notion d’« affectation directe »
46. Pour apprécier dûment les arguments avancés par les parties, il est utile de rappeler qu’un requérant est « concerné » par un acte de l’Union, au sens de l’article 263 TFUE, lorsque sa situation juridique est affectée par cet acte. Tel est le cas lorsque les droits et obligations du requérant, de caractère privé ou public, sont modifiés (15).
47. Cela étant précisé, le présent pourvoi concerne la notion d’« affectation directe ». Selon une jurisprudence constante, « la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert que deux critères soient cumulativement réunis, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle‑ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires » (16).
48. Cela signifie, en substance, que les effets juridiques de l’acte attaqué doivent être produits par l’acte lui‑même, automatiquement, sans que soit ainsi nécessaire l’adoption de toute autre mesure, que ce soit par l’Union européenne ou par les États membres (17). Partant, la condition d’« affectation directe » est remplie lorsque peut être établie l’existence d’un lien direct de causalité entre l’acte de l’Union attaqué et la modification dans la situation juridique du requérant. La condition d’« affectation directe » n’est pas remplie lorsqu’une quelconque intervention additionnelle, qu’elle provienne des institutions de l’Union ou des autorités nationales, est à même de rompre ce lien (18).
49. Dans l’application des considérations exposées plus haut, le juge de l’Union a écarté dans certains cas, mais non pas toujours, une interprétation par trop rigide des deux critères déterminant l’« affectation directe ». Il a parfois regardé au-delà du voile des apparences, rejetant les sophismes avancés par les institutions défenderesses, pour apprécier concrètement la façon dont l’acte de l’Union attaqué a eu un impact sur la position juridique du requérant (19). Ainsi, son analyse s’est axée sur la question de savoir si l’acte concerné restreignait les droits matériels (20) ou procéduraux (21) du requérant ou encore si cet acte déclenchait pour ce requérant certaines obligations (22).
50. Pour commencer, le critère relatif à l’absence de mesures d’exécution ne signifie pas que tout acte d’exécution, quel qu’il soit, exclurait immédiatement et nécessairement l’affectation directe. En particulier, le juge de l’Union a considéré que la condition d’affectation directe était remplie lorsqu’il existait certes une mesure d’exécution de l’Union ou nationale, mais que, en réalité, les autorités de l’Union ou nationales ne disposaient pas d’une véritable marge d’appréciation quant à la manière dont l’acte principal devait être mis en œuvre (23).
51. Ainsi, la Cour a admis l’affectation directe dans des circonstances où soit l’acte de l’Union concerné réglait exhaustivement la manière dont les autorités nationales devaient prendre leurs décision (24) ou le résultat à atteindre (25), soit le rôle des autorités nationales était extrêmement mineur et de nature purement administrative (26), ou encore purement automatique (27), soit les États membres adoptaient surtout des mesures accessoires additionnelles à l’acte de l’Union concerné (28), même lorsque ces mesures étaient expressément prévues dans l’acte de l’Union concerné (29).
52. En outre, le juge de l’Union a également déclaré que la question de savoir si un requérant est directement concerné par un acte de l’Union dont il n’est pas le destinataire doit aussi s’apprécier « au regard de l’objet dudit acte » (30). Cela signifie qu’il est sans intérêt de savoir si d’autres effets de l’acte de l’Union attaqué ne peuvent apparaître que par l’adoption de mesures d’exécution, de sorte que les effets invoqués par le requérant résultent directement et automatiquement de cet acte (31).
53. Une approche similaire a été adoptée en ce qui concerne le critère selon lequel les autorités chargées de la mise en œuvre de l’acte de l’Union concerné ne disposent d’aucune marge d’appréciation dans le cadre de l’exécution de l’acte de l’Union concerné. Cette exigence a également été souvent appréciée en faisant preuve d’une bonne dose de réalisme. Ainsi, la Cour a invariablement admis que l’affectation directe existe « lorsque la possibilité pour les destinataires de ne pas donner suite à l’acte [de l’Union] est purement théorique, leur volonté de tirer des conséquences conformes à celui‑ci ne faisant aucun doute » (32). Ce principe exige, dans chaque cas, une appréciation de l’ensemble des circonstances spécifiques, pour vérifier si l’exécution de l’acte de l’Union concerné est certaine (33).
54. Dans l’une de ses décisions, le Tribunal a très bien cerné la logique qui sous-tend cette jurisprudence en ces termes : « […] dans le cas où un acte communautaire est adressé à un État membre par une institution, si l’action que doit entreprendre l’État membre à la suite de l’acte a un caractère automatique, ou si de toute façon l’issue n’est pas douteuse, l’acte concerne alors directement n’importe quelle personne qui est affectée par cette action. Si, au contraire, l’acte laisse à l’État membre la possibilité d’agir ou de ne pas agir, c’est l’action ou l’inaction de l’État membre qui concerne directement la personne affectée, et non l’acte en lui‑même. En d’autres termes, l’acte en question ne doit pas dépendre, pour produire ses effets, de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par un tiers, à moins qu’il soit évident qu’un tel pouvoir ne peut s’exercer que dans un sens déterminé » (34).
55. Dans le même esprit, le juge de l’Union a admis que, lorsque l’exécution nationale revêt un caractère purement automatique et se fait non pas en vertu de règles nationales intermédiaires mais en vertu de la seule réglementation de l’Union, l’affectation directe n’était pas exclue par le fait que le requérant peut saisir les juridictions nationales compétentes (35). De même, la condition d’affectation directe n’est pas exclue par le fait que l’acte de l’Union concerné affecte la position juridique du requérant en raison aussi de certains choix opérés par le destinataire de l’acte (36).
56. À l’évidence, ces principes sont valables à l’égard de toutes les personnes physiques et morales qui, aux fins de l’article 263 TFUE, sont des requérants « non privilégiés », ce qui comprend donc toute entité régionale ou locale pour autant qu’elle dispose de la personnalité juridique en vertu du droit national (37).
57. Cependant, il convient de reconnaître que, de par leur nature, dans leur capacité de requérantes non privilégiées, les entités fédérées des États membres ne sont pas tout simplement n’importe quelle personne physique ou morale (de droit privé). À ce stade, il est donc utile d’examiner quelle application le juge de l’Union a fait de ces principes en ce qui concerne les régions ou autres entités locales.
3. L’affectation directe dans le cas des régions et d’autres entités locales
58. Dans l’arrêt du 30 avril 1998, Vlaamse Gewest/Commission (T‑214/95), le Tribunal a jugé qu’une décision de la Commission en matière d’aide d’État affectait directement et individuellement la position juridique de la Région flamande. Cette décision empêchait directement la région d’exercer ses compétences propres, consistant en l’espèce en l’octroi de l’aide litigieuse comme elle l’entendait, et l’obligeait directement à modifier un contrat qu’elle avait conclu avec le bénéficiaire de l’aide (38). Des considérations similaires peuvent également être trouvées dans d’autres décisions du juge de l’Union, tel l’arrêt du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission (T‑269/99, T‑271/99 et T‑272/99), où le Tribunal a déclaré que « les parties requérantes sont directement et individuellement concernées par les décisions attaquées [de la Commission] […] [en ce qu’elles] se rapportent à des mesures fiscales dont les parties requérantes sont les auteurs et, de plus, empêchent les parties requérantes d’exercer, comme elles l’entendent, leurs compétences propres, dont elles jouissent directement en vertu du droit interne espagnol » (39).
59. Dans l’arrêt du 15 décembre 1999, Freistaat Sachsen e.a./Commission (T‑132/96 et T‑143/96), le Tribunal a jugé que le Freistaat Sachsen était directement concerné par une décision de la Commission, adressée à la République fédérale d’Allemagne, en ce que cette dernière n’a exercé aucun pouvoir d’appréciation lors de sa communication au Freistaat Sachsen (40). De même, dans l’arrêt du 15 juin 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission (T‑288/97), le Tribunal a relevé qu’une décision de la Commission empêchait la région requérante de continuer à appliquer la législation en cause, anéantissait les effets de celle‑ci et l’obligeait à engager des procédures administratives pour en assurer le respect. La région requérante avait ainsi qualité pour agir devant le juge de l’Union (41). Selon le même raisonnement, dans l’arrêt du 10 février 2000, Nederlandse Antillen/Commission (T‑32/98 et T‑41/98), le Tribunal a jugé que le requérant était directement concerné par deux règlements de la Commission sur l’importation de riz originaire des pays et territoires d’outre-mer, et ce principalement parce qu’ils contenaient une réglementation complète et contraignante ne laissant aucune latitude aux autorités des États membres (42).
60. La série de cas que je viens de présenter tend à indiquer qu’une entité régionale ou locale est concernée par un acte de l’Union lorsqu’elle est investie de compétences qui sont exercées de manière autonome dans les limites du système constitutionnel national de l’État membre concerné et que l’acte de l’Union l’empêche d’exercer ces compétences comme elle l’entend (43). Le juge de l’Union semble avoir utilisé ce critère (auquel l’on se réfère souvent comme le critère « Vlaams Gewest ») pour déterminer à la fois l’affectation directe et l’affectation individuelle de régions ou d’autres entités locales.
61. Même si, en théorie, les deux conditions devraient être prises à part, le critère Vlaams Gewest ne semble pas établir de distinction entre des mesures qui affectent une entité régionale directement (en modifiant automatiquement sa position juridique) et des mesures qui l’affectent individuellement (en raison de circonstances spécifiques qui différencient cette entité de toutes les autres personnes physiques et morales). Les deux conditions paraissent être rangées dans une même catégorie : l’empêchement de l’entité régionale d’exercer les pouvoirs spécifiques que le droit national lui confère. Ainsi, en pratique, bien que cela ne soit peut-être pas ouvertement reconnu, les entités régionales et locales qui remplissent le critère Vlaams Gewest ne sont en réalité pas traitées de la même manière que n’importe quel autre requérant non privilégié (44).
62. Cela précisé, le simple fait que, en tant qu’instance compétente pour des matières économiques, sociales ou environnementales sur son territoire, une région dispose d’une certaine compétence en ce qui concerne la matière réglementée par un acte de l’Union d’application générale ne saurait, à lui seul, suffire pour que cette région soit considérée comme « concernée » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (45). En d’autres termes, les régions ne peuvent pas agir contre des actes de l’Union qui affectent leurs intérêts de manière générale (46). Un élément supplémentaire est requis, à savoir une restriction directe à l’exercice d’un pouvoir spécifique qui, dans l’État membre, est conféré à la région au niveau constitutionnel (47).
63. C’est au regard de ces principes que je vais à présent apprécier les arguments avancés par les parties à la présente procédure.
4. La présente affaire
64. Plusieurs arguments avancés par la requérante sont, à mon sens, fondés. En effet, il y a un rapport automatique et direct, de nature causale, entre le règlement attaqué et les modifications dans la position juridique de la requérante.
a) Une restriction directe dans l’exercice de pouvoirs spécifiques conférés à la région au niveau constitutionnel
65. Tout d’abord, je considère qu’est fondée la critique générale que la requérante fait valoir à l’encontre de l’ordonnance attaquée concernant le fait que certains de ses arguments relatifs à la recevabilité du recours ont été mal interprétés.
66. En effet, à l’appui de l’affirmation qu’elle était directement affectée par le règlement attaqué, la requérante avait avancé deux séries d’arguments devant le Tribunal. D’une part, elle avait souligné les effets du règlement attaqué sur sa compétence pour réglementer l’utilisation de pesticides sur son territoire. D’autre part, elle avait mis en avant les effets que le règlement attaqué a sur les pouvoirs qu’elle exerce dans le cadre des procédures d’autorisation de mise sur le marché de pesticides.
67. Eu égard à la première série d’arguments, et conformément à une jurisprudence constante (48), le Tribunal aurait dû examiner si, en raison de ses effets juridiques, le règlement attaqué empêchait la requérante d’exercer comme elle l’entend certains pouvoirs spécifiques dont elle est investie à un niveau constitutionnel.
68. Or, le Tribunal ne l’a pas fait. Il a minimisé, si ce n’est pas entièrement laissé de côté, la première série d’arguments (ceux qui se rapportent à la compétence de la requérante pour réglementer l’utilisation de pesticides sur son territoire dans le cadre de la protection de l’environnement) et son analyse s’est ensuite rapidement attachée à l’examen de la question de savoir si la participation de la requérante aux procédures d’autorisation pouvait être considérée comme suffisante pour conclure à une affectation directe. Ainsi, le Tribunal n’a pas appliqué le bon critère juridique dans ce cadre. Qui plus est, s’il l’avait appliqué, le Tribunal aurait jugé, selon moi, que ce critère était rempli pour les raisons qui suivent.
69. Conformément à l’article 6, paragraphe 1, II, point 1, de la loi spéciale, lu conjointement avec l’article 39 de la Constitution belge, la requérante dispose d’une compétence générale et autonome dans le domaine de la protection environnementale. Cette compétence comprend le pouvoir de réglementer l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur son territoire. L’existence de cette compétence, découlant de la constitution fédérale, a récemment été confirmée comme étant celle des régions du Royaume de Belgique par deux arrêts de la Cour constitutionnelle (Belgique) (49).
70. Le règlement attaqué limite-t-il la capacité de la requérante d’exercer ces pouvoirs ?
71. Il en est ainsi de toute évidence. Dans l’exercice desdits pouvoirs, la requérante souhaitait interdire l’utilisation, sur son territoire, de tous les produits phytopharmaceutiques contenant une substance active spécifique : le glyphosate. À cet égard, la requérante considère que le glyphosate est une substance nocive qui ne remplit pas les exigences prévues dans le règlement no 1107/2009.
72. Or, le règlement attaqué limite manifestement le pouvoir de la requérante de prendre une telle décision. En effet, ce règlement est, avant tout, un acte qui certifie que la substance « glyphosate » remplit les exigences de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1107/2009 : au regard des connaissances scientifiques et techniques actuelles, elle est considérée comme n’ayant pas d’effet nocif sur la santé humaine ni d’effets inacceptables sur l’environnement (50). Il ne saurait y avoir le moindre doute que le règlement attaqué a tranché cet aspect de manière définitive et exhaustive.
73. Dans la mesure où il est proclamé au niveau de l’Union que « le glyphosate est inoffensif », tandis qu’il est soutenu au niveau local que « le glyphosate est nocif », comment le conflit entre la capacité de la requérante pour réglementer l’utilisation des pesticides sur son territoire et les effets juridiques découlant d’un règlement tel que celui qui est attaqué en l’espèce pourrait-il être encore plus direct et évident ? En l’absence du règlement attaqué, la requérante aurait pu légalement faire usage de ses pouvoirs spécifiques pour interdire, sur son territoire, tout produit contenant du glyphosate.
74. Le raisonnement du Tribunal s’est focalisé sur le rôle de la requérante dans les procédures d’autorisation des produits pour les plantes, écartant ainsi l’aspect environnemental de la question. Dans une certaine interprétation plutôt douteuse, on pourrait effectivement prétendre que le règlement no 1107/2009 constitue un acte relatif au marché intérieur, se rapportant seulement aux autorisations de marchandises et de produits et non pas à l’environnement. Ainsi, le fait que la requérante dispose d’une compétence spécifique et autonome dans le domaine de la protection environnementale serait sans incidence sur sa qualité devant le juge de l’Union.
75. Je dois admettre que, à mon sens, le degré de formalisme instrumental dont une telle affirmation fait preuve est singulièrement frappante.
76. Premièrement, en ce qui concerne le domaine du droit, le règlement no 1107/2009 n’est à l’évidence pas uniquement un acte relatif à l’autorisation de produits qui se rapporte exclusivement à la réglementation du marché intérieur. Non seulement de par ses objectifs et ses considérations (51), mais aussi en raison de ses fondements juridiques, il saute aux yeux que ce règlement est un acte qui concerne la santé publique et la protection environnementale (52). Les répercussions que le système d’autorisation des substances actives a sur la protection de la santé publique et sur l’environnement sont flagrantes.
77. Deuxièmement, en ce qui concerne son mécanisme spécifique, l’autorisation des substances actives est, dans la logique du règlement no 1107/2009, une étape préliminaire dans la procédure d’autorisation des produits. Toutefois, à l’évidence, elle produit également en soi des effets juridiques significatifs, indépendamment de toute décision nationale autorisant des produits spécifiques. Le fait que les décisions de renouvellement des autorisations spécifiques de produits contenant du glyphosate ne sont pas automatiques et qu’elles seront prises par les autorités fédérales n’enlève rien au fait que l’appréciation de l’innocuité de cette substance ne nécessite aucune mesure d’exécution pour produire des effets juridiques (53).
78. La différence entre ces deux aspects se manifeste aussi expressément dans le texte du règlement no 1107/2009. À l’article 1er, paragraphes 1 et 2, ce règlement précise qu’il établit à la fois « les règles régissant l’autorisation des produits phytopharmaceutiques présentés sous leur forme commerciale ainsi que la mise sur le marché, l’utilisation et le contrôle de ceux‑ci à l’intérieur de la Communauté » et « les règles applicables à l’approbation des substances actives [...] que les produits phytopharmaceutiques contiennent, ou dont ils sont composés ». Dans le même esprit, en ce qui concerne le niveau de réglementation, le considérant 10 dudit règlement précise que « la décision concernant l’acceptabilité ou la non‑acceptabilité de telles substances devrait être prise au niveau communautaire sur la base de critères harmonisés », tandis que le considérant 23 indique qu’« [i]l convient [...] que les autorisations de produits phytopharmaceutiques soient accordées par les États membres » (54). Une fois encore, des procédures différentes se traduisent non seulement par des critères différents, mais c’est aussi à des niveaux de gouvernance différents qu’elles sont menées.
79. Troisièmement, l’histoire mouvementée de l’arrêté de 2016 dans le cadre de laquelle le Conseil d’État (Belgique) a été saisi de deux recours quant à sa légalité par des sociétés participant à la commercialisation de produits connexes (55), la répétition de litiges devant la Cour constitutionnelle formés contre des réglementations similaires adoptées, respectivement, par la Région wallonne et par la Région flamande (56), ainsi que l’opposition formelle de la Commission contre un nouveau projet d’arrêté destiné à remplacer l’arrêté de 2016 (57) constituent toutes une illustration de l’impact immédiat, significatif et indépendant que le règlement attaqué a sur les pouvoirs réglementaires de la requérante (58). Elles montrent bien aussi que la dimension « marché intérieur » du système instauré par le règlement no 1107/2009 ne peut pas être dissociée des dimensions et implications agricoles, environnementales ainsi que de santé publique de ce système.
80. Pour ces raisons, la structuration globale de l’argumentation du Tribunal, qui escamote tout simplement les autres dimensions du règlement attaqué et du règlement no 1107/2009 et ne s’axe sur la procédure d’autorisation des produits phytopharmaceutiques qu’afin de dénier toute qualité pour agir à la requérante, m’apparaît très contestable et plutôt instrumentale. C’est dans les deux sens que doit jouer la coopération loyale et sincère qui est requise des États membres et de chacune de leurs composantes, y compris les entités fédérées, pour assurer que le droit de l’Union est appliqué correctement et est respecté. Elle ne saurait exister seulement pour imposer des restrictions et des obligations, et disparaître bizarrement toutefois lorsqu’il s’agit de la qualité pour agir et de l’accès au juge de l’Union.
81. En bref, c’est à juste titre que la requérante reproche au Tribunal de ne pas s’être penché sur ses arguments selon lesquels, en soi, le règlement attaqué l’a empêchée d’exercer ses pouvoirs autonomes comme elle l’entendait. Elle a également raison en ce qui concerne le bien‑fondé de ces arguments.
82. Ces erreurs de droit sont en elles‑mêmes suffisantes pour annuler l’ordonnance attaquée. Cependant, dans un souci d’exhaustivité et afin d’aider pleinement la Cour dans le cadre de ce pourvoi, j’aborderai également les autres arguments avancés par la requérante dans le second moyen.
b) La préservation temporaire de la validité des autorisations existantes
83. Aux points 50 à 55 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a exclu tout effet automatique du règlement attaqué sur les autorisations existantes. Il a déclaré, en substance, que les autorisations existantes ne sont pas renouvelées, de manière automatique, par l’effet du règlement attaqué. En effet, le renouvellement ne peut être accordé, à la suite d’une demande spécifique introduite par le titulaire de l’autorisation, que par les autorités nationales. En Belgique, ces autorités sont les autorités fédérales.
84. Or, la requérante n’a jamais soutenu que, en conséquence du règlement attaqué, les autorisations existantes seraient automatiquement renouvelées ou confirmées (59). Elle a simplement indiqué que la validité des autorisations existantes seraient automatiquement maintenues durant le temps nécessaire à l’État membre pour mener à bien les procédures nationales de renouvellement de ces autorisations.
85. À cet égard, la requérante a raison. Aux termes de l’article 43, paragraphe 6, du règlement no 1107/2009, les États membres « prolonge[nt] l’autorisation de la durée nécessaire pour mener à bien l’examen et adopter une décision sur le renouvellement » (60). Sans le règlement attaqué, les autorisations existantes seraient immédiatement devenues caduques. En effet, comme le précise l’article 20, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009, « [e]n cas de retrait de l’approbation ou si l’approbation n’est pas renouvelée en raison de préoccupations immédiates concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement, les produits phytopharmaceutiques concernés sont immédiatement retirés du marché » (61).
86. L’effet de préserver temporairement la validité des autorisations existantes provient donc directement du règlement attaqué. Tout acte que les États membres sont tenus d’adopter à cette fin est purement automatique, puisqu’ils ne disposent d’aucune latitude à cet égard. Par conséquent, outre l’interprétation erronée de l’argument avancé par la requérante, le raisonnement du Tribunal est donc également affecté d’une conclusion illogique : le fait que les autorisations ne sont pas renouvelées automatiquement n’implique aucunement que leur validité n’est pas automatiquement préservée de manière temporaire.
87. Le Tribunal a donc commis une erreur de droit en interprétant mal l’article 20, paragraphe 2, et l’article 43, paragraphe 6, du règlement no 1107/2009.
c) La participation de la requérante aux procédures fédérales de renouvellement des autorisations
88. Aux points 56 à 59 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a considéré que la participation obligatoire de la requérante aux procédures nationales de renouvellement des autorisations était sans pertinence. Le Tribunal a souligné que le comité d’agréation, auquel participe la requérante, n’émet que des avis consultatifs puisque la décision finale revient à l’autorité fédérale. En outre, il a déclaré que, en pratique, l’argument de la requérante met en cause la validité du règlement no 1107/2009 plutôt que celle du règlement attaqué.
89. Même si je ne pense pas que la participation au comité d’agréation serait, en soi, un argument déterminant, je ne peux qu’être d’accord avec certaines critiques que la requérante formule à l’égard de l’ordonnance attaquée.
90. Tout d’abord, je ne vois pas pourquoi la nature non contraignante de l’avis du comité d’agréation serait déterminante dans ce cadre. Les parties ne contestent pas que, selon les règles constitutionnelles belges, l’adoption de cet avis est une formalité substantielle. En effet, sans l’avis de ce comité, l’autorité fédérale ne peut tout simplement pas agir dans un sens ou dans un autre. La nature non contraignante de l’avis ne signifie donc pas que cet avis est dénué de pertinence (62).
91. Le raisonnement du Tribunal sur ce point est d’autant plus déconcertant qu’il peut difficilement se concilier avec la jurisprudence de la Cour concernant des procédures similaires au niveau de l’Union. Selon cette jurisprudence, si l’intervention d’une institution ou d’un organe déterminé est requise par la loi, alors sa participation est essentielle pour le déroulement légal de la procédure. Le fait que cette institution ou cet organe, de par sa nature même ou en raison de caractéristiques spécifiques de la procédure concernée, a un rôle purement consultatif est sans importance. L’approche de la Cour a été constante, indépendamment du type d’institution ou d’organe tenu de participer à la procédure (63).
92. L’adoption du règlement attaqué déclenche, au niveau national, une procédure de renouvellement des autorisations dans les États membres. En Belgique, cette procédure requiert la participation de la requérante. Le règlement attaqué engendre donc pour la requérante une obligation de nature procédurale qui revêt une importance constitutionnelle.
93. Qui plus est, cette obligation dépasse la simple exigence que la requérante siège dans le comité d’agréation. Il est assurément exact que, comme le soutient la Commission, le règlement attaqué ne prive pas la requérante de son droit à participer dans ce comité. Toutefois, là n’est pas la question. Ce qui est crucial, à cet égard, est que le règlement attaqué restreint considérablement l’exercice des prérogatives de la requérante au sein du comité d’agréation.
94. La requérante, une région du Royaume de Belgique, est tenue conformément à l’article 4, paragraphe 3, TUE de prendre toute mesure propre à assurer l’exécution des obligations résultant du règlement attaqué et de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs que ce règlement poursuit.
95. En conséquence, le comité d’agréation et ses membres ne disposent d’aucune marge réelle de manœuvre quant aux décisions à prendre à la suite de l’adoption du règlement attaqué. Dans la mesure où celui-ci a déclaré que le glyphosate était une substance « inoffensive », l’issue de ces procédures nationales, pour l’essentiel, n’est pas douteuse (64), sans que la participation de la requérante puisse avoir la moindre influence réelle à cet égard. Toute opposition ou objection dans ce cadre reviendrait sans doute à une atteinte à l’article 4, paragraphe 3, TFUE, qui est susceptible de mener notamment à une procédure d’infraction à l’encontre du Royaume de Belgique au titre des articles 258 et 259 TFUE (65) et/ou à des recours en responsabilité de l’État formés par les titulaires d’autorisations en application de la jurisprudence Francovich (66).
96. La Commission soutient malgré tout, en outre, que la participation de la requérante au comité d’agréation est sans pertinence aux fins de la présente procédure, parce qu’elle résulte uniquement du droit national.
97. Cette objection ne résiste pas à l’analyse. Le droit de l’Union ne règle pas ni ne saurait régler la répartition interne des compétences au sein des États membres, notamment celle entre les autorités centrales, régionales ou locales (67). Lorsque des dispositions du droit de l’Union reconnaissent des pouvoirs aux États membres ou leur imposent des obligations aux fins de l’application du droit de l’Union, la question de savoir de quelle façon l’exercice de ces pouvoirs et l’exécution de ces obligations peuvent être confiés par les États à des organes internes déterminés relève uniquement du système constitutionnel de chaque État (68). L’article 4, paragraphe 2, TUE exige de l’Union qu’elle respecte, entre autres, l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie régionale et locale (69). Dans la présente procédure, la Commission semble ainsi frappée d’une « cécité » pour ce qui est des régions (70) : son objection implique une abstraction de la structure constitutionnelle belge et va donc à l’encontre de l’article 4, paragraphe 2, TUE.
98. Enfin, il me faut ajouter que le Tribunal fait erreur au point 58 de l’ordonnance attaquée, comme le fait observer la requérante. Dans la présente procédure, la requérante ne conteste aucunement le cadre établi par le règlement no 1107/2009. Elle ne soutient pas, par exemple, que la procédure prévue dans ce règlement est illégale ou inapplicable dans le cas d’espèce. En réalité, elle conteste le résultat auquel cette procédure a abouti dans un cas spécifique, et ce en raison de certaines erreurs alléguées découlant d’une application erronée des dispositions du règlement no 1107/2009.
d) Reconnaissance mutuelle
99. Je trouve également que les arguments de la requérante concernant les points 60 à 64 de l’ordonnance attaquée sont convaincants. Dans ces passages, en substance, le Tribunal n’a pas tenu compte du caractère automatique inhérent à la procédure de reconnaissance mutuelle prévue aux articles 40 à 42 du règlement no 1107/2009. L’interprétation que le Tribunal donne de ces dispositions est, à mon sens, erronée.
100. En application de l’article 40, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, un État membre peut refuser de reconnaître l’autorisation accordée par un autre État membre, mais, si ce dernier appartient à la même zone (71), l’État membre autorise (l’indicatif présent impliquant une obligation) le produit dans les mêmes conditions que l’État membre de référence.
101. Certes, au titre de l’article 36, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009, il existe une possibilité pour l’État membre de refuser de reconnaître l’autorisation des États membres appartenant à la même zone. Toutefois, cette possibilité entre en ligne de compte seulement si, premièrement, d’autres mesures sont inopérantes et, deuxièmement, si « en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, [l’État membre] est fondé à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou l’environnement » (72).
102. Ainsi, le règlement no 1107/2009 n’autorise aucune autorité belge, qu’elle soit centrale ou régionale, à s’opposer à l’application du système de reconnaissance mutuelle dans des cas où, comme en l’espèce, elle a la conviction que le produit concerné est intrinsèquement nocif pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement (et non pas en raison des caractéristiques environnementales ou agricoles particulières qui existent sur son territoire). Conformément à l’annexe I du règlement no 1107/2009, la Belgique appartient à la « zone B – Centre », qui ne s’avère pas être particulièrement petite puisqu’elle comprend également la République tchèque, l’Allemagne, l’Irlande, le Luxembourg, la Hongrie, les Pays‑Bas, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie (zone qui, jusqu’au 31 janvier 2020, comprenait aussi le Royaume‑Uni).
103. Par conséquent, pour s’opposer à la reconnaissance mutuelle en cas d’une autorisation accordée par un État membre appartenant à la même zone, les autorités belges auraient effectivement à contourner les dispositions du règlement no 1107/2009. Elles auraient à inventer un argument factice et à soutenir que le glyphosate n’est pas inoffensif en raison des caractéristiques environnementales ou agricoles particulières du territoire belge, sachant que l’argument est mensonger et artificiel. En somme, ces autorités auraient à porter atteinte au droit de l’Union, de sorte que les parties intéressées auraient à engager une procédure devant les juridictions nationales (73) et que ces juridictions puissent à leur tour saisir la Cour à titre préjudiciel, au titre de l’article 267 TFUE, concernant la validité du règlement no 1107/2009. Voilà exactement la situation que les auteurs des traités ont entendu éviter lorsqu’ils ont décidé de modifier (l’article devenu) l’article 263 TFUE, spécifiquement en ce qui concerne les requérants non privilégiés (74). Sans grand risque d’erreur, il peut être supposé que si, pour les personnes physiques ou morales de droit privé, l’on a considéré qu’enfreindre la loi n’était pas une bonne marche à suivre, cette façon d’agir l’est encore moins pour les autorités publiques des États membres.
104. L’importance, pour le comportement des autorités des États membres, des conséquences juridiques découlant des mécanismes de reconnaissance mutuelle prévus dans la législation de l’Union ne peut pas être ignorée comme l’a fait le Tribunal dans l’ordonnance attaquée. En présence de mécanismes similaires de reconnaissance mutuelle, le juge de l’Union a en réalité dûment tenu compte de ces conséquences pour apprécier si un requérant était directement concerné par un acte de l’Union déclenchant ces mécanismes (75).
e) Conclusion provisoire
105. Eu égard à ce qui précède, j’estime que le Tribunal a mal interprété et mal appliqué l’article 263, quatrième alinéa, TFUE lors de son appréciation de la condition d’affectation directe.
106. En résumé, le règlement attaqué a produit des effets juridiques qui ont modifié la situation juridique de la requérante à, au moins, quatre égards. Premièrement, la requérante ne pouvait pas exercer, comme elle l’entendait, ses pouvoirs autonomes de réglementer l’utilisation de produits phytopharmaceutiques sur son territoire. Deuxièmement, le règlement attaqué exigeait des autorités belges – y compris la requérante – de préserver la validité d’autorisations existantes tout le temps nécessaire pour mener à bien les procédures de renouvellement de ces autorisations. Troisièmement, le règlement attaqué a déclenché une procédure à laquelle la requérante était tenue de participer et dans le cadre de laquelle elle ne pouvait ni de jure ni de facto faire usage des prérogatives qui lui sont conférées conformément à la Constitution belge. Quatrièmement, le règlement attaqué exigeait également que, en application du système de reconnaissance mutuelle, la requérante reconnaisse toute autorisation accordée par un État membre appartenant à la même zone. En dépit de ses doutes quant à l’innocuité du glyphosate d’un point de vue général, la requérante n’est pas en droit de refuser la reconnaissance, à moins qu’elle n’agisse à l’encontre des obligations que lui impose le droit de l’Union.
107. Il importe de souligner que tous ces effets sont imputables au règlement attaqué. Il n’existe aucune mesure d’exécution « intermédiaire » qui rompt le lien de causalité entre le règlement attaqué et la modification de la situation juridique de la requérante.
B. Sur le premier moyen : l’interprétation erronée de la convention d’Aarhus
108. Dans la mesure où je suis parvenu à la conclusion que le Tribunal a commis une erreur dans son interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et des dispositions du règlement no 1107/2009, il n’y aurait pas lieu d’examiner les questions soulevées par la requérante dans son premier moyen. Toutefois, au cas où la Cour ne partagerait pas ma position sur ce point, je présenterai quelques brèves considérations sur les arguments que la requérante fonde sur la convention d’Aarhus.
1. Les arguments des parties
109. Par son premier moyen, la requérante fait grief au Tribunal de ne pas avoir, aux points 34 à 37 de l’ordonnance attaquée, pris en considération l’article 9 de la convention d’Aarhus dans son examen de la recevabilité du recours. La requérante considère que, dès lors que son recours entre dans le champ d’application de cette convention, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétée à la lumière de l’article 9 de la convention d’Aarhus, qui se rapporte à l’accès à la justice. À cet égard, la requérante invoque deux rapports rendus par le comité d’examen du respect des dispositions (un comité des Nations unies chargé de contrôler l’observation de la convention d’Aarhus), l’un en 2011 et l’autre en 2017, selon lesquels la jurisprudence de la Cour relative à la qualité pour agir ne serait pas conforme à l’article 9, paragraphes 3 et 4, de cette convention (76).
110. Selon la requérante, le Tribunal a commis une erreur en considérant que les notions de « public » et d’« autorités publiques », au sens de l’article 2, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus, s’excluent l’une l’autre et que la requérante relève de la seconde notion. Selon la requérante, une distinction aussi rigide va à l’encontre de la lettre et de l’esprit de cette convention. Cette interprétation serait aussi confirmée, indirectement, par l’article 2, paragraphe 2, sous b) et c), de la convention d’Aarhus, qui étend la notion d’« autorité publique » à certains particuliers : l’inverse doit dès lors également être exact, soutient la requérante.
111. Enfin, la requérante fait valoir que, contrairement à ce que l’ordonnance attaquée déclare, elle a expliqué de manière suffisante en quoi une interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE à la lumière de la convention d’Aarhus pourrait, en l’espèce, avoir une incidence sur la question de savoir si elle est directement concernée par le règlement attaqué.
112. Pour sa part, la Commission considère que les conditions de recevabilité d’un recours en annulation ne sauraient dépendre de leur interprétation au regard des dispositions de la convention d’Aarhus. En tout état de cause, la Commission estime comme le Tribunal que, en première instance, la requérante n’a pas expliqué de manière adéquate et concrète comment les dispositions de la convention d’Aarhus pouvaient avoir une incidence sur l’appréciation de la recevabilité dans la présente affaire.
113. La Commission soutient, en outre, que la référence aux deux rapports du comité d’examen du respect des dispositions est malvenue. Tout d’abord, ces rapports n’ont jamais été formellement adoptés par les parties à la convention d’Aarhus. Ensuite, leur portée ratione materiae est moins large que ce que la requérante décrit. Enfin, les rapports ne contiennent en rien une exigence spécifique d’étendre aux autorités locales les prérogatives à accorder aux organisations non gouvernementales (ONG) et autres associations.
2. Analyse
114. La Cour a déclaré à maintes reprises que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus n’avait aucun effet direct (77). Toutefois, dans la présente affaire, il a été demandé au juge de l’Union non pas de vérifier la validité d’un acte au regard de la convention d’Aarhus, mais seulement d’interpréter à la lumière de cette convention les règles que le traité sur le fonctionnement de l’Union prévoit concernant la qualité pour agir. Ainsi, (l’obligation de) l’interprétation conforme ne dépend pas du fait que la disposition concernée ait un effet direct.
115. La Cour a jugé que les juridictions nationales doivent « interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qu’à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre [aux organisations de défense de l’environnement] de contester devant une juridiction une décision prise à l’issue d’une procédure administrative susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement » (78). Dans certaines affaires, la Cour a même déclaré que certaines conditions limitant l’accès au juge en application du droit national méconnaissaient les dispositions du droit de l’Union telles qu’interprétées à la lumière de la convention d’Aarhus (79).
116. Même si la Cour n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer en ce sens en ce qui concerne les procédures devant le juge de l’Union, je ne vois pas pourquoi ces principes ne seraient pas également valables. La Commission a raison de dire que les traités internationaux ne peuvent pas déroger au droit primaire de l’Union ou prévaloir sur celui‑ci. Toutefois, le droit primaire peut et doit être interprété, lorsque cela se justifie et dans la mesure du possible, conformément au droit international (80).
117. Je ne peux donc que me ranger au point de vue défendu par l’avocat général Jääskinen, qui a souligné la nécessité d’adopter une approche cohérente en la matière (81). Ce qui est requis des juridictions nationales doit l’être également du juge de l’Union. L’article 263 TFUE est une manifestation du principe du recours juridictionnel effectif, consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est également, dans son domaine spécifique, une expression du même principe. La Cour a fait explicitement le lien entre ces dispositions dans sa jurisprudence (82).
118. Cependant, je ne vois pas comment cela pourrait avoir beaucoup d’importance en l’espèce, et ce pour une raison très simple.
119. La convention d’Aarhus établit une distinction claire entre les titulaires de droits (« le public » ou « le public concerné » comme l’article 2, points 4 et 5, les définit) et les « autorités publiques » (définies à l’article 2, point 2) qui ont certaines obligations correspondantes.
120. Il est possible, en effet, que, occasionnellement, certains membres du « public » franchissent la ligne de démarcation et soient considérés, dans des situations spécifiques, comme des « autorités publiques » aux fins de l’article 2, point 2, sous b) ou c), de la convention d’Aarhus. On peut imaginer, par exemple, le cas d’une personne (physique) à qui une instance de protection environnementale a délégué certaines tâches. Cette personne peut être à la fois, d’une part, une « autorité publique » lorsqu’elle exécute, à titre professionnel, les tâches qui lui ont été déléguées par la puissance publique et, d’autre part, le « public concerné » lorsqu’elle agit en tant que particulier dans des questions environnementales sans rapport avec ses fonctions officielles.
121. Or, contrairement à ce que la requérante prétend, cela ne signifie pas pour autant que le scénario inverse soit également possible. Je ne vois aucun fondement, dans la convention d’Aarhus, pour considérer que, dans certains cas spécifiques, une autorité publique – pour ne rien dire d’un gouvernement à un niveau régional, qui relève clairement de l’article 2, point 2, sous a), de cette convention – pourrait également devenir le « public concerné ».
122. Il en va tout particulièrement ainsi en ce qui concerne une matière dans le cadre de laquelle l’autorité agit en tant que personne de droit public, comme tel est clairement le cas dans la présente procédure, édictant des interdictions et imposant des obligations à d’autres personnes dans ladite matière. Je laisserai de côté la discussion sans nul doute fascinante sur la question de savoir si une personne morale de droit public pourrait jamais, par définition, constituer « le public (concerné) » en ce qui concerne des matières où elle ne peut pas agir avec les prérogatives de la puissance publique (83). Ce qui, selon moi, est en tout cas exclu de toute évidence est que, dans le cadre de la matière relevant de ses compétences où elle agit en tant que puissance publique, une autorité publique puisse être en même temps « le public concerné ».
123. Ce dernier cas est exactement celui de la Région de Bruxelles-Capitale en ce qui concerne la protection de l’environnement, la réglementation de l’utilisation de pesticides et l’interdiction de produits à base de glyphosate sur son territoire. Dans ces matières, comme il a été admis dans la section précédente, la région constitue l’autorité publique compétente. Elle ne peut donc pas, en même temps, être le public (concerné).
124. Ainsi, bien qu’il ne fasse aucun doute que les auteurs de la convention d’Aarhus avaient effectivement en vue la participation la plus large dans le processus décisionnel environnemental et dans l’accès à la justice dans les matières environnementales, je ne pense pas qu’ils envisageaient aussi dans cet objectif que les autorités publiques se fassent des procès les unes aux autres ou même à elles‑mêmes.
125. En conclusion, je considère que, à la différence du second moyen de la requérante, le premier moyen doit être rejeté.
C. Un intermezzo, un retour en arrière, et une (peu satisfaisante) vue d’ensemble
126. Je considère que le premier moyen de la requérante ne saurait de toute évidence être accueilli. Cet argument est néanmoins révélateur d’une situation problématique plus vaste. En effet, à première vue, il paraît bizarre qu’une autorité publique chargée d’exécuter et d’appliquer le droit de l’Union à son niveau de gouvernance (en d’autres termes, en tant que puissance publique) tente tout à coup d’invoquer un instrument conçu pour des particuliers et des ONG (à savoir ceux qui, en quelque sorte, souhaitent se protéger contre cette puissance publique).
127. À y réfléchir, l’idée ne paraît plus du tout étrange. Elle devient plutôt préoccupante. Que reste-t-il comme solution pour une telle autorité publique qui, aux prises avec une application mécanique et formaliste des règles en matière de qualité pour agir (conçues voici bien longtemps), se trouve entre deux chaises : elle n’est pas stricto sensu un État membre, qui, aux fins de l’accès au juge de l’Union, a toujours signifié uniquement le gouvernement central, et elle n’est pas davantage le public (concerné).
128. Il me semble opportun, ici, d’ouvrir une parenthèse et de considérer brièvement les questions plus vastes que ce pourvoi soulève. Les arguments « techniques » analysés dans les sections qui précèdent ne devraient pas détourner l’attention de certaines questions plus générales qui méritent une discussion : quelles doivent alors bel et bien être les règles en matière d’accès au juge de l’Union pour les régions et autres entités fédérées des États membres (sous 1) et comment cet accès, sans doute plus large, s’articule-t-il dans la présente structure du juge de l’Union (sous 2).
1. Les régions et autres entités fédérées en tant que parties qui engagent la procédure devant le juge de l’Union
129. L’article 4, paragraphe 2, TUE déclare solennellement que « l’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».
130. Il n’est donc pas surprenant que bon nombre d’autres dispositions précises du droit primaire imposent aux institutions de l’Union, lorsqu’elles agissent dans le cadre d’une vaste série de politiques de l’Union, y compris l’environnement (84), de tenir compte des caractéristiques spécifiques des diverses régions européennes, lesquelles sont au cœur même de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union (85). Les régions européennes ont un rôle important à jouer au sein du projet européen. Leur participation au processus législatif à travers le Comité des régions n’en constitue qu’un exemple parmi d’autres. En outre, les régions ou autres entités fédérées des États membres peuvent être responsables de la mise en œuvre du droit de l’Union dans des domaines qui relèvent de leurs compétences.
131. Je ne laisse pas entendre que, sur cette base, les régions ou autres entités nationales infra‑étatiques devraient être automatiquement assimilées à un État membre. Au regard des traités, elles ne sont pas des États membres. Il reste toutefois la question de celles de ces entités d’un État membre qui, à toutes fins pratiques et concernant l’exercice de certains pouvoirs, représentent effectivement cet État membre en vertu de la constitution nationale. Qu’en est-il des compétences spécifiques et concrètes déléguées à ces entités, qu’elles exercent de façon autonome et au moyen desquelles ces mêmes entités exercent des pouvoirs publics de l’Union ? Un tel choix constitutionnel national peut-il se concilier avec les traités en ce qui concerne l’accès au juge de l’Union ?
132. C’est bien évidemment tout à fait possible. D’ailleurs, dans une certaine mesure, ce choix a déjà été accepté. La réponse est, à mon sens, remarquablement simple : le critère Vlaams Gewest (86) appliqué dans un esprit ouvert de coopération loyale et sincère. Chaque fois que, à première vue, une entité fédérée d’un État membre est investie, en vertu de la constitution nationale, de pouvoirs autonomes spécifiques pour une matière déterminée qu’elle ne peut pas exercer comme elle l’entend en conséquence directe d’une mesure de l’Union, cette entité doit avoir qualité pour contester l’acte en question.
133. Deux éléments méritent d’être clairement soulignés : l’aspect « à première vue » et l’esprit ouvert de coopération loyale et sincère.
134. L’aspect « à première vue » signifie qu’il s’agit simplement de déterminer qu’il existe, dans la matière concernée, une compétence dont l’exercice est directement entravé : l’entité fédérée peut-elle valablement adopter une législation dans la matière concernée ? Il n’est pas nécessaire, ni ne serait approprié, que le juge de l’Union s’engage dans une analyse approfondie de la répartition des compétences au sein d’un État membre en se lançant dans une dissection minutieuse de questions qu’il incombe en réalité à une juridiction (constitutionnelle) nationale de trancher. De plus, d’un point de vue comparatif et structurel, un système de recours juridictionnel qui consacre considérablement plus d’énergie à des questions de recevabilité qu’à des questions de fond présente toujours quelque chose d’étrange.
135. L’« esprit ouvert » signifie qu’il faut voir ces types de contestations pour ce qu’elles sont réellement : un type sui generis d’Organstreitigkeiten (contentieux institutionnel) au sein de l’Union, dans le cadre duquel une entité de la puissance publique de l’État membre chargée de la transposition et mise en œuvre du droit de l’Union (c’est‑à‑dire qu’elle n’est autre que l’autorité réglementaire effective, et donc pas n’importe quel destinataire de la législation de l’Union) cherche à exprimer son mécontentement. Ainsi, l’application mécanique et formelle (pour ne pas dire formaliste), à de telles entités, de la jurisprudence restrictive concernant la qualité pour agir des requérants non privilégiés est conceptuellement erronée.
136. En substance, en extrapolant légèrement les notions principales d’un ouvrage bien connu de théorie sociale : si la loyauté est requise (ou, en pratique, la représentation), la parole doit être donnée, sinon c’est la porte de sortie qui pourrait être prise en considération (87).
2. L’affectation directe et individuelle et l’art de réguler le flux
137. Finalement, il y a la vue d’ensemble de l’accès au juge de l’Union. Loin de moi de suggérer que les catégories d’affectation directe et d’affectation individuelle doivent être radicalement réinterprétées et que les portes doivent soudainement être toutes grandes ouvertes. D’ailleurs, bon nombre de systèmes juridiques, y compris ceux des États membres, prévoient certaines conditions exigeant des particuliers la preuve qu’ils sont affectés pour être en mesure d’attaquer une législation d’application générale.
138. Toutefois, il y a matière à s’inquiéter de la tendance exagérément restrictive dans l’interprétation et dans l’application de ces règles, surtout dix ans après le traité de Lisbonne, qui était censé atténuer quelques-uns au moins de ces motifs d’inquiétude. En lisant d’un œil critique la jurisprudence du juge de l’Union, en particulier les nombreuses ordonnances du Tribunal, l’on ne peut pas s’empêcher d’être étonné du zèle et de la créativité dans la détection de l’absence d’affectation directe ou même de tout intérêt à agir. Le présent pourvoi offre un nouvel exemple de cette approche d’ensemble et de cet esprit. Il soulève la question suivante : si même les régions des États membres ne sont pas concernées par des mesures de l’Union qu’elles sont chargées de mettre en œuvre et de faire respecter, alors qui le sera jamais ?
139. Assurément, la réponse traditionnelle aura été que l’ordre juridique de l’Union offre un système complet de recours. Par conséquent, l’absence de qualité pour agir dans le cadre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE n’empêche pas la question d’être finalement portée devant la Cour par le biais d’une demande de décision préjudicielle en appréciation de validité, formée par une juridiction nationale (88).
140. Je ne réitérerai pas les arguments expliquant pourquoi cela n’est pas entièrement justifié sur le plan conceptuel (89). Je ne vais pas davantage épingler des cas d’espèce dans lesquels ce dogme se sera régulièrement avéré erroné. De même, je ne souhaite pas rouvrir la discussion concernant un accès « deux poids deux mesures » et la mesure dans laquelle une telle interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE répond au droit d’accès à un juge visé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux et au principe de protection juridictionnelle effective visée à l’article 19, paragraphe 1, TUE.
141. Je me contenterai, au lieu de cela, de conclure simplement en exposant deux points structurels plaidant en faveur d’une interprétation plus ouverte des critères d’affectations directe et individuelle, du moins pour certaines catégories de requérants non privilégiés atypiques, telles les régions dans des cas comme celui de l’espèce.
142. Premièrement, il y a la nouvelle architecture du juge de l’Union. Au début des années 2000, restreindre l’accès direct de manière jurisprudentielle tout en permettant largement l’accès indirect par la voie de la procédure du renvoi préjudiciel était peut-être une bonne solution. Toutefois, eu égard à la structure radicalement modifiée du juge de l’Union vingt ans plus tard (90), insister pour continuer à limiter l’accès par la voie qui présente une capacité, tout en permettant un accès sans restriction sur les mêmes questions par l’autre voie, dont la capacité est entre-temps devenue limitée, ne manquera pas de mener à un encombrement et à un abaissement évident de la qualité du flux.
143. Deuxièmement, tel devrait notamment être le cas dans le cadre de questions réglementaires et techniques complexes qui imposent de rassembler de nombreux éléments de preuve, expertises ou données (scientifiques). Dans cette catégorie, la question de l’innocuité de certains pesticides est un excellent exemple. Ne serait-il pas plus adéquat qu’une telle question soit d’abord plaidée sur le fond en profondeur devant une juridiction de première instance, le Tribunal, qui aura recueilli tous les éléments de preuve et d’information et aura entendu les parties intervenantes intéressées, avant que la procédure soit éventuellement portée par pourvoi devant la Cour de justice ? Cette solution ne serait-elle pas préférable à celle de devoir faire face à des questions similaires qui, en fin de compte, concernent la validité de mesures réglementaires de l’Union, dans le cadre d’une procédure de renvoi préjudiciel ?
144. C’est en particulier dans des cas complexes de cet ordre que le dogme usuel de l’autre voie pleinement opérationnelle, sous la forme d’une demande de décision préjudicielle, se heurte à de graves difficultés. Rappelons que, dans la procédure préjudicielle, la Cour ne rassemblera aucun élément de preuve et n’entendra quasiment jamais aucun expert, les faits devant exclusivement être établis par la juridiction de renvoi (ou bien souvent, dans des affaires techniques complexes, demeurant malheureusement non établis). Du fait des restrictions quant au nombre de parties intervenantes éventuelles, la Cour est souvent obligée de statuer dans des matières profondément scientifiques et factuelles avec très peu d’éléments mis à sa disposition par les parties intervenantes ou la juridiction de renvoi.
145. De ce fait, ne serait-il pas plus raisonnable de permettre que des affaires de cet ordre soient engagées devant le Tribunal, qui recueillera et examinera dûment tous les éléments de preuve et éléments scientifiques nécessaires, au lieu d’ouvrir le dossier du glyphosate de manière indirecte par la voie du renvoi préjudiciel (91) ? Outre la question de l’expertise et de l’argumentation en profondeur nécessaire, il y a aussi des problèmes plus vastes d’accès et de légitimité : comment se pourrait‑il qu’une région investie des compétences en matières environnementales n’aie pas qualité pour contester l’autorisation du glyphosate par l’Union, alors que des particuliers qui détruisent des vitrines de magasins et des présentoirs ont à la fois intérêt et qualité pour agir (92) ?
146. Il s’agit assurément de deux types différents de procédure. Toutefois, c’est précisément cette vue d’ensemble, y compris l’interaction des types de procédure devant la Cour et l’accès à celle‑ci, qui est préoccupant. Faudrait-il que, au lieu d’introduire comme il convient un recours devant le Tribunal, la Région de Bruxelles-Capitale doive en arriver (cela étant dit, bien sûr, de manière purement hypothétique) à charger quelques-uns de ses employés d’aller vandaliser quelques magasins à Bruxelles (93) ?
147. Reliant les deux points généraux exposés dans la présente section, je conclurais que, plutôt que d’attendre la mise en œuvre de la faculté prévue à l’article 256, paragraphe 3, TFUE, qui, en raison de sa complexité, n’est pas près de se réaliser dans un avenir immédiat (94), la seule autre possibilité praticable à moyen et court terme est de canaliser ces types d’affaires devant le Tribunal, et ce par une interprétation plus raisonnable des critères de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE en ce qui concerne au moins certains requérants non privilégiés, tels que la requérante en l’espèce.
D. Conséquences de l’appréciation : règlement de la présente affaire
148. Je suis parvenu à la conclusion que le Tribunal a commis une erreur en déclarant le recours en premier instance irrecevable au motif que la requérante n’était pas directement concernée. Si elle devait arriver à la même conclusion, la Cour aurait à examiner si les autres conditions en matière de qualité pour agir de la requérante qui sont prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sont remplies. En effet, s’il n’est pas satisfait aux autres conditions de la qualité pour agir que cette disposition prévoit, l’ordonnance attaquée devrait être maintenue et le pourvoi devrait être rejeté, malgré les erreurs de droit que le Tribunal a commises (95).
1. Recevabilité du recours en première instance
149. La requérante soutient qu’elle était concernée, à la fois, directement et individuellement par le règlement attaqué. Elle fait valoir en outre qu’un tel règlement constitue un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution. Pour sa part, la Commission conteste les deux arguments.
150. Je vais procéder à l’appréciation des deux situations l’une après l’autre.
a) Un acte qui concerne la requérante directement et individuellement
151. J’ai déjà rappelé la jurisprudence selon laquelle une entité régionale ou locale est concernée – à la fois directement et individuellement – par un acte de l’Union lorsqu’elle est investie de compétences qui sont exercées de manière autonome dans les limites du système constitutionnel national de l’État membre concerné et que l’acte de l’Union l’empêche d’exercer ces compétences comme elle l’entend (le critère « Vlaams Gewest ») (96).
152. J’ai expliqué également pourquoi ce critère s’avère rempli en l’espèce. J’ai alors souligné en quoi l’impact sur les prérogatives de la requérante résultait automatiquement du règlement attaqué (97).
153. Dans la mesure où cela ne suffirait pas aux fins du critère Vlaams Gewest – et je pense que cela devrait suffire –, le seul élément éventuellement restant serait celui de savoir en quoi le règlement attaqué modifie la situation juridique de la requérante en raison de la situation spécifique de celle‑ci (à savoir le critère de l’affectation individuelle).
154. Les pouvoirs conférés aux régions en Belgique pour réglementer l’utilisation des pesticides sur leur territoire respectif sont, bien évidemment, spécifiques à l’ordre constitutionnel belge. La situation est différente dans d’autres (ou du moins certains autres) États membres. Les régions ou autres entités locales dans d’autres États membres n’ont pas toutes des pouvoirs autonomes comparables. Les entités régionales ou locales dotées de pouvoirs spécifiques pour réglementer l’utilisation de pesticides sur leur territoire respectif constituent un groupe fermé, prédéterminé et assurément plutôt restreint de personnes (morales).
155. La même logique est valable en ce qui concerne les autres types d’effets que le règlement attaqué produit sur la position de la requérante. En particulier, la position juridique de la requérante est également modifiée par le fait que le règlement attaqué confère certains droits à des sociétés ou particuliers (entre autres, les fabricants et associations de fabricants de la substance active, ainsi que les titulaires d’autorisation). Par exemple, les titulaires d’autorisation qui demandent le renouvellement de leur autorisation ont le droit d’obtenir une décision des autorités dans les douze mois et de voir, au besoin, prolonger la validité de leur autorisation pour la durée nécessaire à cette fin (98). Ces droits peuvent, de toute évidence, être invoqués contre les autorités belges responsables qui, à la différence de la situation dans d’autres États membres, englobent les entités régionales en raison de leur compétence spécifique en matière de réglementation des pesticides.
156. De surcroît, le règlement attaqué déclenche également pour la requérante une obligation procédurale. Le gouvernement fédéral ne peut pas prendre de décision sur les autorisations sans avoir consulté le comité d’agréation, dont la requérante est membre. À nouveau, la nécessité pour les autorités de la Région de Bruxelles-Capitale de, notamment, entamer un processus de suivi, instruire les dossiers concernés et participer aux procédures décisionnelles résulte de la structure constitutionnelle du Royaume de Belgique.
157. Dans la mesure où, en réalité, cette structure et cette logique pourraient dans leur intégralité être appliquées aux autorités réglementaires, au lieu des destinataires d’actes législatifs pour lesquels elles ont été conçues (99), ces éléments, pris chacun individuellement et (d’autant plus) quand ils sont pris ensemble, différencient clairement la requérante de toutes les autres autorités régionales ou locales dans l’Union, qui ne peuvent être affectées qu’indirectement en ce qu’elles sont chargées de veiller au bien-être général de leurs citoyens ou à l’intégrité de leur territoire. Ces éléments différencient, a fortiori, la requérante des autres personnes physiques ou morales qui agissent dans le domaine de l’environnement ou qui sont éventuellement affectées par le règlement attaqué (telles que les citoyens qui sont exposés à la substance).
158. Par conséquent, j’estime que la requérante est à la fois directement et individuellement concernée par le règlement attaqué et qu’elle a donc qualité pour le contester dans le cadre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Cela étant précisé, dans un souci d’exhaustivité, je vais également apprécier sa qualité au regard de la situation envisagée dans le troisième membre de phrase de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
b) Un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution
159. Premièrement, le règlement attaqué est clairement un « acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
160. Selon une jurisprudence constante, cette notion « couvre tous les actes non législatifs de portée générale » (100). Le règlement attaqué remplit manifestement cette exigence. Il s’agit non pas d’un acte législatif, mais d’un acte d’exécution au sens de l’article 291 TFUE, adopté par la Commission aux fins d’exécuter le règlement no 1107/2009. En outre, le règlement attaqué couvre des situations qui sont déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (101).
161. Deuxièmement, j’estime également que le règlement attaqué ne « comporte pas de mesures d’exécution » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
162. La Cour a précisé que, aux fins d’apprécier si un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, il y a lieu de s’attacher à la position de la personne qui intente le recours et à l’objet de ce recours (102). Cela signifie qu’il importe peu que l’acte en question comporte des mesures d’exécution en ce qui concerne d’autres personnes (103) et que d’autres parties de l’acte attaqué, qui ne sont pas contestées par le requérant, comportent des mesures d’exécution (104). Dans ce cadre, ce qui est crucial est de savoir si les effets juridiques spécifiques qui modifient la position du requérant se matérialisent à son égard à la suite de l’acte de l’Union attaqué ou bien de tout autre acte adopté par l’Union ou par l’État membre en question (105).
163. Dans ces conditions, eu égard à la position de la requérante et à l’objet de la présente affaire, le règlement attaqué ne comporte pas de mesures d’exécution aux fins de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. Comme indiqué à plusieurs reprises dans les présentes conclusions, la requérante ne conteste pas une quelconque autorisation spécifique qui pourrait être accordée (ou renouvelée) pour un ou plusieurs produits contenant du glyphosate. Elle conteste l’innocuité de la substance dans le cadre de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1107/2009, un aspect sur lequel le règlement attaqué se prononce de manière définitive. Aucune mesure d’exécution n’est nécessaire ou prévue à cet égard.
164. Conformément à la jurisprudence citée plus haut, le fait que des mesures d’exécution du règlement attaqué doivent être adoptées à l’égard d’autres personnes (par exemple, des titulaires d’autorisation et des fabricants de glyphosate) ou à l’égard d’autres aspects du règlement attaqué (en particulier, l’innocuité des produits spécifiques qui contiennent du glyphosate) ne revêt aucune importance.
165. La Commission conteste ces arguments. Elle soutient que la jurisprudence récente est favorable à une interprétation particulièrement restrictive des termes « ne comportent pas de mesures d’exécution ».
166. Je souscris au point de départ de la Commission, mais je ne lis pas de la même manière la jurisprudence qu’elle mentionne et ne suis donc pas d’accord avec les conséquences qu’elle en tire pour la présente affaire.
167. Tout d’abord, je suis d’accord que la condition selon laquelle il faut que l’acte attaqué ne « comport[e] pas de mesures d’exécution » ne peut pas être confondue avec celle de l’« affectation directe » (106). Les deux conditions partagent effectivement le même objectif, qui est d’éviter un contentieux inutile devant le juge de l’Union tout en assurant une protection juridictionnelle effective à toutes les personnes directement affectées par une mesure de l’Union (107). Leur portée et leur sens ne sont néanmoins pas identiques.
168. Selon une jurisprudence constante, les termes « ne comportent pas de mesures d’exécution » doivent être interprétés à la lumière de l’objectif de cette disposition, qui consiste, ainsi qu’il ressort de sa genèse, à éviter qu’un particulier soit contraint d’enfreindre le droit pour accéder au juge. Or, lorsqu’un acte réglementaire produit directement des effets sur la situation juridique d’une personne physique ou morale sans requérir des mesures d’exécution, cette dernière risquerait d’être dépourvue d’une protection juridictionnelle effective si elle ne disposait pas d’une voie de recours devant le juge de l’Union aux fins de mettre en cause la légalité de cet acte réglementaire. En effet, en l’absence de mesures d’exécution, une personne physique ou morale, bien que directement concernée par l’acte en question, ne serait en mesure d’obtenir un contrôle juridictionnel de cet acte qu’après avoir violé les dispositions dudit acte en se prévalant de l’illégalité de celles‑ci dans le cadre des procédures ouvertes à son égard devant les juridictions nationales (108).
169. De même, je suis d’accord avec la Commission que ces deux notions présentent une différence essentielle qui est la suivante : contrairement à l’affectation directe, la simple existence de mesures d’exécution de l’acte de l’Union, même si elles ont un caractère purement mécanique et qu’aucune marge d’appréciation n’est laissée à cet égard aux destinataires de l’acte, suffit pour conclure que la condition prévue à l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE n’est pas remplie (109). En d’autres termes, l’acte attaqué de l’Union doit, en soi, entraîner les effets juridiques qui font l’objet du grief (110). Par conséquent, la condition se rapportant à l’absence de mesures d’exécution suit la logique qui sous-tend la condition d’affectation directe, mais la rend dans une certaine mesure plus stricte (111).
170. La raison justifiant le choix constitutionnel d’inclure cette condition à l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE est, probablement, de contrebalancer le fait, d’une part, qu’un recours direct devant le juge de l’Union devient recevable contre tous les actes d’application générale (affectant donc éventuellement un très grand nombre de particuliers) et, d’autre part, que la qualité pour agir est étendue à toute personne directement concernée par ces actes (puisque la condition de l’affectation individuelle a été supprimée dans ces situations). La nécessité d’éviter une actio popularis devant le juge de l’Union a donc conduit les auteurs du traité de Lisbonne à renforcer la condition selon laquelle les effets juridiques de l’acte de l’Union attaqué par un requérant doit découler précisément et immédiatement de celui‑ci.
171. Toutefois, cette condition ne saurait à présent être inversée et être (ré)interprétée de manière à aboutir en réalité à un accès plus limité qu’auparavant, privant ainsi cette modification explicite du traité de tout contenu. Cela irait à l’encontre de la volonté manifeste du législateur constitutionnel de l’Union (112).
172. Je ne partage donc pas l’interprétation que la Commission propose de la jurisprudence récente de la Cour. En revanche, je souscris pleinement à la thèse défendue par l’avocat général Cruz Villalón, qui a fait valoir que des actes « non substantiels, ancillaires pour ainsi dire, » ne peuvent pas constituer des mesures d’exécution. Le juge de l’Union doit plutôt examiner si l’acte attaqué est « pleinement et par [lui]-même opérationne[l] » au regard de son objet, de son contenu et de ses effets sur la situation juridique du requérant (113).
173. C’est, je pense, cette position que la jurisprudence reflète essentiellement. La Cour a précisé qu’il importait peu que l’acte attaqué en question comporte des mesures d’exécution en ce qui concerne d’autres personnes et que d’autres parties de l’acte attaqué, qui ne sont pas contestées par le requérant, comportent des mesures d’exécution (114). En outre, dans son arrêt Montessori, la Cour a jugé que les requérants avaient qualité pour agir en application de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE dans la mesure où il ne pouvait pas être attendu d’eux qu’ils créent un litige artificiel pour attaquer des actes nationaux qui n’auraient jamais existé s’il n’y avait pas eu d’atteinte portée à la loi, déclenchant ainsi une demande de décision préjudicielle sur la validité de l’acte de l’Union de base (115).
174. Dans plusieurs affaires récentes, le Tribunal a suivi la même logique. Dans son arrêt Gazprom Neft, le Tribunal a déclaré qu’il serait artificiel ou excessif d’exiger d’un opérateur qu’il demande un acte d’exécution dans le seul but de pouvoir contester celui‑ci devant les juridictions nationales, lorsqu’il est évident qu’une telle demande résultera nécessairement en un refus, de sorte qu’elle n’aurait pas été déposée dans le cours normal des affaires (116). Qui plus est, dans les arrêts Tilly-Sabco et Doux, le Tribunal a jugé que peuvent seulement constituer des mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE des mesures que les autorités de l’Union ou des autorités nationales adoptent dans le cours normal des affaires. Si, dans le cours normal des affaires, ces autorités n’adoptent aucune mesure pour mettre en œuvre l’acte réglementaire et pour concrétiser ses conséquences à l’égard du requérant, cet acte ne comporte pas de mesures d’exécution (117).
175. En résumé, l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE a été intégré dans le traité pour combler la lacune dans le système des recours juridictionnels en ce qui concerne tous ces cas où le contrôle indirect des actes de l’Union (c’est‑à‑dire par le biais de la procédure du renvoi préjudiciel) est i) soit impossible, parce que l’acte de l’Union est immédiatement applicable (comme dans l’affaire Microban (118)), ii) soit purement artificiel et abusif, parce qu’il n’existe aucune mesure d’exécution à l’égard du requérant (comme dans les affaires Montessori, Gazprom Neft, Tilly-Sabco et Doux (119)) et/ou pour ce qui concerne les effets contestés par le requérant [situation envisagée dans l’arrêt du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission (C‑274/12 P) (120)].
176. En substance, la présente affaire, relève soit du premier groupe décrit au point qui précède (en ce qui concerne la détermination quant à l’innocuité du glyphosate, il n’y a pas de mesure d’exécution), soit en tout état de cause du second (le requérant aurait à contester artificiellement une décision quelconque de l’autorité fédérale adoptée dans ce cadre afin d’avoir la possibilité de soulever la question de la validité du règlement attaqué dans la procédure nationale, dans l’espoir que la juridiction de renvoi forme une demande de décision préjudicielle sur cette question en application de l’article 267 TFUE).
177. Pour ces raisons, je considère que la requérante a également qualité pour contester le règlement attaqué dans le cadre de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE : le règlement attaqué est un acte réglementaire qui ne comporte aucune mesure d’exécution.
E. Le renvoi de l’affaire au Tribunal
178. Étant donné que j’ai conclu à la recevabilité du recours et que celui‑ci n’a pas été examiné sur le fond en première instance, l’affaire doit être renvoyée au Tribunal en application de l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et les dépens doivent être réservés.
179. Je considère, toutefois, que la Cour dispose de tous les éléments nécessaires pour être en mesure de prendre une décision rejetant l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission en première instance. Dans un souci d’efficacité et d’économie de la procédure, je propose à la Cour de procéder de la sorte.
V. Conclusion
180. Je suggère donc qu’il plaise à la Cour :
– annuler l’ordonnance du 28 février 2019, Région de Bruxelles-Capitale/Commission (T‑178/18, non publiée, EU:T:2019:130) ;
– déclarer le recours en annulation de la requérante recevable ;
– renvoyer l’affaire au Tribunal pour une décision sur le fond ; et
– ordonner de réserver les dépens.