CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 10 de septiembre de 2020 (1)
Asunto C‑62/19
Star Taxi App SRL
contra
Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
con intervención de:
IB,
Camera Naţională a Taximetriştilor din România,
D’Artex Star SRL,
Auto Cobălcescu SRL,
Cristaxi Service SRL
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva (UE) 2015/1535 — Artículo 1, apartado 1, letra b) — Concepto de “servicios de la sociedad de la información” — Servicio de puesta en comunicación directa de los clientes de taxi con los taxistas — Servicios de centrales de reservas de taxi obligatorios para los taxis de los transportistas autorizados — Artículo 1, apartado 1, letra e) — Regla relativa a los servicios — Obligación de notificación — Directiva 2000/31/CE — Artículo 4 — Régimen de autorización previa — Regímenes de autorización que no tengan por objeto específico y exclusivo los servicios de la sociedad de la información — Directiva 2006/123/CE — Artículos 9 y 10 — Regímenes de autorización de las actividades de servicios»
Introducción
1. La legislación de la Unión establece normas especiales en relación con una categoría específica de servicios, a saber, los denominados servicios «de la sociedad de la información», es decir, servicios que se prestan a distancia por vía electrónica o, en resumidas cuentas, principalmente por Internet. Tales servicios se benefician, en el Derecho de la Unión, del principio de reconocimiento mutuo entre Estados miembros, así como de algunas facilidades para establecerse en los respectivos Estados miembros de origen de los prestadores.
2. No obstante, no siempre resulta fácil distinguir entre un servicio de la sociedad de la información y un servicio «clásico» cuando concurren prestaciones de distinta naturaleza que forman parte de un servicio complejo. Así ocurre, en particular, con aquellos servicios de transporte urbano en los que la reserva del trayecto se hace por vía electrónica. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de proporcionar algunas orientaciones en relación con esa distinción en unas circunstancias concretas. (2) Sin embargo, esas orientaciones no pueden aplicarse necesariamente en otras circunstancias.
3. Una segunda fuente de dificultades se manifiesta cuando las normas nacionales regulan servicios «clásicos» que poseen la misma naturaleza económica que los servicios de la sociedad de la información. En tal caso, debe determinarse en qué medida y, en su caso, en qué condiciones, el Derecho de la Unión permite aplicar dichas normas a esta segunda categoría de servicios. Se presenta un problema adicional cuando existen dudas acerca de si las normas adoptadas para regular los servicios «clásicos» pueden realmente aplicarse a los servicios de la sociedad de la información debido al carácter específico o innovador de estos últimos. (3)
4. En el presente asunto, se suscitan todas estas diferentes cuestiones, brindándose así al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar su jurisprudencia en la materia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
5. En virtud del artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico): (4)
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a) “servicios de la sociedad de la información”: servicios en el sentido del [punto] 2 del artículo 1, de la Directiva 98/34/CE, modificada por la Directiva 98/48/CE [(5)]».
6. El artículo 4 de dicha Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros dispondrán que el acceso a la actividad de prestador de servicios de la sociedad de la información no pueda someterse a autorización previa ni a ningún otro requisito con efectos equivalentes.
2. Lo dispuesto en el apartado 1 no irá en perjuicio de los regímenes de autorización que no tengan por objeto específico y exclusivo los servicios de la sociedad de la información […]».
7. El artículo 2, apartados 1 y 2, letra d), de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, (6) dispone:
«1. La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.
2. La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:
[…]
d) los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los servicios portuarios, que entren dentro del ámbito de aplicación del título [VI] del Tratado [FUE];
[…]».
8. A tenor del artículo 3, apartado 1, primera frase, de dicha Directiva:
«Si surge un conflicto entre una disposición de la presente Directiva y una disposición de otro acto comunitario relativo a aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, estas otras normas primarán y se aplicarán a esos sectores o profesiones concretos.»
9. El artículo 9, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:
a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;
b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;
c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.»
10. Por último, el artículo 10, apartados 1 y 2, de la misma Directiva dispone:
«1. Los regímenes de autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria.
2. Los criterios contemplados en el apartado 1 deberán reunir las características siguientes:
a) no ser discriminatorios;
b) estar justificados por una razón imperiosa de interés general;
c) ser proporcionados a dicho objetivo de interés general;
d) ser claros e inequívocos;
e) ser objetivos;
f) ser hechos públicos con antelación;
g) ser transparentes y accesibles.»
11. El artículo 1, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (7) dispone:
«1. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
b) “servicio”: todo servicio de la sociedad de la información, es decir, todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios.
A efectos de la presente definición, se entenderá por:
i) “a distancia”, un servicio prestado sin que las partes estén presentes simultáneamente,
ii) “por vía electrónica”, un servicio enviado desde la fuente y recibido por el destinatario mediante equipos electrónicos de tratamiento (incluida la compresión digital) y de almacenamiento de datos y que se transmite, canaliza y recibe enteramente por hilos, radio, medios ópticos o cualquier otro medio electromagnético,
iii) “a petición individual de un destinatario de servicios”, un servicio prestado mediante transmisión de datos a petición individual.
En el anexo I figura una lista indicativa de los servicios no cubiertos por esta definición;
[…]
e) “regla relativa a los servicios”: un requisito de carácter general relativo al acceso a las actividades de servicios contempladas en la letra b) y a su ejercicio, especialmente las disposiciones relativas al prestador de servicios, a los servicios y al destinatario de servicios, con exclusión de las normas que no se refieren específicamente a los servicios determinados en dicho punto.
A efectos de la presente definición:
i) se considerará que una norma se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando, por lo que respecta a su motivación y al texto de su articulado, tenga como finalidad y objeto específicos, en su totalidad o en determinadas disposiciones concretas, regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios,
ii) se considerará que una norma no se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información cuando solo haga referencia a esos servicios implícita o incidentalmente;
f) “reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 7, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.
[…]
Quedan incluidos los reglamentos técnicos establecidos por las autoridades designadas por los Estados miembros y que figuren en una lista que deberá fijar y actualizar, cuando proceda, la Comisión en el contexto del Comité previsto en el artículo 2.
[…]».
12. En virtud del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.»
13. Finalmente, el artículo 10 de la citada Directiva dispone:
«Queda derogada la Directiva 98/34/CE, en su versión modificada por los actos contemplados en el anexo III, parte A, de la presente Directiva, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros relativas a los plazos de transposición al Derecho interno de las Directivas que figuran en el anexo III, parte B, de la Directiva derogada y en el anexo III, parte B, de la presente Directiva.
Las referencias a la Directiva derogada se entenderán hechas a la presente Directiva con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo IV.»
Derecho rumano
14. Los artículos 1 bis, letra j), y 15 de la Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere (Ley n.o 38/2003, relativa al Transporte mediante Taxi y en Régimen de Alquiler), de 20 de enero de 2003 (8) (en lo sucesivo, «Ley n.o 38/2003»), disponen:
«Artículo 1 bis
[…]
j) despacho de taxis, en lo sucesivo, “despacho”: actividad conexa al transporte mediante taxi consistente en recoger, por teléfono o por otros medios, solicitudes de taxi de los clientes y transmitirlas a los taxistas por medio de una emisora de radio de emisión-recepción;
[…]
Artículo 15
1. La actividad de despacho de taxis podrá ejercerse únicamente dentro de los límites de la localidad a la que se refiere la autorización por cualquier persona jurídica, denominada en lo sucesivo “central de reservas”, que disponga de una autorización expedida por la autoridad competente, de conformidad con la presente Ley.
2. La autorización para la actividad de despacho de taxis podrá obtenerse presentando los siguientes documentos:
a) copia del permiso de circulación expedido por el Registro de Empresas;
b) declaración jurada del gestor de transporte mediante taxi o en régimen de alquiler en la que se declare que la central de reservas dispone de los medios técnicos necesarios, de una emisora de radio de emisión-recepción, de una frecuencia de radio segura, de personal autorizado y de los espacios necesarios;
c) copia del certificado de operador de radiotelefonía de los empleados de la central de reservas de taxis expedido por la autoridad competente en materia de comunicaciones;
d) copia de la licencia de uso de las frecuencias radioeléctricas expedida por la autoridad competente.
[…]
5. Los transportistas autorizados que presten servicios de taxi harán uso de una central de reservas con arreglo a la presente Ley, en virtud de un contrato de despacho de taxis celebrado con esta en condiciones no discriminatorias.
6. Los servicios de despacho de taxis serán obligatorios para todos los taxis de los transportistas autorizados que ejerzan su actividad en una localidad, salvo en aquellas localidades en las que se hayan concedido menos de cien licencias de taxi, en las que ese servicio será facultativo.
[…]
8. Los contratos de despacho de taxis celebrados con transportistas autorizados deberán incluir cláusulas relativas a la obligación de las partes de cumplir la normativa en materia de calidad y legalidad del servicio, así como las tarifas de distancia acordadas.
9. Los taxis que operan a través de una central de reservas podrán prestar el servicio de transporte aplicando una tarifa única o tarifas diferenciadas en función de la categoría de los vehículos, con arreglo a lo dispuesto en el contrato de despacho de taxis.
10. La central de reservas pondrá a disposición de los transportistas autorizados que operan a través de ella emisoras de radio de emisión-recepción para equipar sus taxis, con arreglo a un contrato de alquiler celebrado en condiciones no discriminatorias.»
15. En el término municipal de Bucarest (Rumanía), los servicios de taxi se rigen por lo dispuesto en la Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisión n.o 178/2008 del Consejo Municipal de Bucarest, por la que se aprueba el reglamento marco, el pliego de cláusulas y el contrato de concesión administrativa para la organización y prestación del servicio público de transporte local mediante taxi), de 21 de abril de 2008 (en lo sucesivo, «Decisión n.o 178/2008»). En un principio, el artículo 21, apartado 1, del anexo 1 de dicha Decisión, estaba redactado en los siguientes términos:
«En el término municipal de Bucarest, los servicios de despacho de taxis serán obligatorios para todos los taxis de los transportistas autorizados. Dichos servicios solo podrán prestarlos las centrales de reservas autorizadas por la autoridad competente para expedir autorizaciones del Ayuntamiento de Bucarest, en unas condiciones que garanticen al cliente la posibilidad de solicitar tales servicios a través de centrales de reservas, ya sea por teléfono o por otros medios.»
16. La Decisión n.o 178/2008 fue modificada por la Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/19.12.2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisión del Consejo Municipal de Bucarest n.o 626/19.12.2017, por la que se modifica y se completa la Decisión n.o 178/2008), de 19 de diciembre de 2017 (en lo sucesivo, «Decisión n.o 626/2017»).
17. El artículo 3 del anexo 1 de la Decisión n.o 178/2008 en su versión modificada, resultante del artículo I de la Decisión n.o 626/2017, dispone:
«Los términos y conceptos utilizados y definidos en la Ley n.o 38/2003 tendrán aquí el mismo sentido y, a los efectos del presente Reglamento-marco, se entenderá por:
[…]
I bis) despacho de taxis por cualquier otro medio: actividad ejercida por una central de reservas autorizada por la autoridad competente a recibir solicitudes de taxi de los clientes a través de una aplicación informática o de solicitudes de taxi realizadas en la página web de una central de reservas autorizada y a transmitirlas a los taxistas por medio de una emisora de radio de emisión-recepción.
I ter) aplicación informática: programa informático, instalado en un dispositivo móvil o fijo, que pertenece exclusivamente a la central de reservas autorizada, de la que toma el nombre.
[…]»
18. El artículo 21 del anexo 1 de la Decisión n.o 178/2008 en su versión modificada, resultante de los artículos II y III de la Decisión n.o 626/2017, está redactado en los siguientes términos:
«1. En el término municipal de Bucarest, los servicios de despacho de taxis serán obligatorios para todos los taxis de los transportistas autorizados. Dichos servicios solo podrán prestarlos las centrales de reservas autorizadas, en unas condiciones que garanticen al cliente la posibilidad de solicitar tales servicios por teléfono o por otros medios, como aplicaciones conectadas a Internet, que llevarán obligatoriamente el nombre de la central de reservas que figure en la autorización de despacho de taxis emitida por la autoridad competente para expedir autorizaciones del Ayuntamiento de Bucarest.
[…]
3 bis. Los servicios de despacho de taxis serán obligatorios para todos los taxis de los transportistas autorizados que ejerzan la actividad de taxi en el término municipal de Bucarest. Dichos servicios solo podrán prestarlos las centrales de reservas autorizadas por la autoridad competente para expedir autorizaciones del Ayuntamiento de Bucarest, en unas condiciones que garanticen al cliente la posibilidad de solicitar tales servicios por teléfono o por otros medios (aplicaciones informáticas, solicitudes de taxi realizadas en la página web de una central de reservas) y de transmitir las peticiones a los taxistas por medio de una emisora de radio de emisión-recepción.»
19. El artículo 41, apartado 2 bis, del anexo 1 de esta Decisión en su versión modificada, resultante del artículo IV de la Decisión n.o 626/2017, establece que, en el ejercicio de su actividad, los taxistas tienen, en particular, la obligación de no utilizar teléfonos u otros aparatos móviles al efectuar el servicio de transporte.
20. El artículo 59, apartado 6 bis, del anexo I de la citada Decisión en su versión modificada, resultante del artículo V de la Decisión n.o 626/2017, establece:
«El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 21, apartado 3 bis, que son aplicables a todas las actividades asimiladas con independencia del modo o entorno en que se realicen y cuyo resultado consista en poner en relación a un conductor no autorizado o a un transportista por taxi autorizado con una persona o de un grupo de personas para su transporte dentro del término municipal de Bucarest, podrá sancionarse con una multa de entre 4 500 y 5 000 [lei rumanos (RON) (entre 929 y 1 032 euros aproximadamente)].»
Litigio principal, procedimiento y cuestiones prejudiciales
21. S.C. Star Taxi App SRL (en lo sucesivo, «Star Taxi App»), una sociedad rumana con sede en Bucarest, gestiona una aplicación para teléfonos inteligentes del mismo nombre que pone en contacto directo a los usuarios de servicios de taxi con los taxistas.
22. Esta aplicación permite llevar a cabo una búsqueda que genera un listado de taxistas disponibles para efectuar una carrera. De este modo, el cliente puede elegir libremente un determinado conductor. Star Taxi App no transmite las solicitudes de taxi a los taxistas ni establece el precio de la carrera, que se abona directamente al conductor al finalizar esta.
23. Star Taxi App celebra contratos de prestación de servicios directamente con los taxistas autorizados y con licencia para efectuar el servicio de taxi, sin seleccionarlos ni contratarlos. Los contratos consisten en poner a disposición de esos conductores una aplicación informática, un teléfono inteligente en el que está instalada esa aplicación y una tarjeta SIM con tráfico de datos limitado en función del uso de la aplicación a cambio de un pago mensual a Star Taxi App por parte del conductor de taxi. Dicha sociedad tampoco ejerce control alguno ni sobre la calidad de los vehículos y sus conductores ni sobre el comportamiento de estos últimos.
24. El 19 de diciembre de 2017, el Consejo Municipal de Bucarest aprobó la Decisión n.o 626/2017, que extiende el alcance de la obligación de solicitar una autorización para la actividad de despacho de taxis a los explotadores de aplicaciones informáticas, como Star Taxi App. Star Taxi App fue sancionada con una multa de 4 500 RON (aproximadamente 929 euros) por haber incumplido dicha normativa.
25. Al considerar que su actividad constituye un servicio de la sociedad de la información al que se aplica el principio de no autorización previa, establecido en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31, Star Taxi App presentó una reclamación administrativa previa solicitando la revocación de la Decisión n.o 626/2017. Dicha reclamación fue desestimada por el motivo de que, por una parte, la normativa impugnada resultaba necesaria debido a que se había comprobado la considerable amplitud alcanzada por la utilización ilegal de modalidades de recepción de solicitudes de taxi gestionadas por entidades jurídicas no autorizadas y, por otra parte, tal normativa no vulneraba la libre prestación de servicios por vía electrónica, puesto que regulaba un servicio de intermediación en relación con la actividad de transporte de personas por taxi.
26. A la vista de ello, Star Taxi App interpuso un recurso ante el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía) solicitando la anulación de la Decisión n.o 626/2017.
27. En estas circunstancias, el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Las disposiciones de la Directiva [98/34] (artículo 1, punto 2), en su versión modificada por la Directiva [98/48], y de la Directiva [2000/31] [artículo 2, letra a)], que establecen que será servicio de la sociedad de la información aquel “servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios”, ¿deben interpretarse en el sentido de que una actividad del tipo de la ejercida por Star Taxi App (esto es, el servicio consistente en poner en contacto directo, a través de una aplicación electrónica, a clientes de taxi con taxistas) debe considerarse un servicio específico de la sociedad de la información y de la economía colaborativa (teniendo en cuenta que Star Taxi App no reúne los criterios para ser considerada transportista, enunciados por el Tribunal de Justicia en el apartado 39 de su sentencia de 20 de diciembre de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, relativa a Uber)?
2) En el caso de que [el servicio prestado por] Star Taxi App sea considerad[o] un servicio de la sociedad de la información, ¿es el principio de la libre prestación de servicios aplicable a la actividad de Star Taxi App en virtud del artículo 4 de la Directiva 2000/31, de los artículos 9, 10 y 16 de la Directiva 2006/123, así como del artículo 56 TFUE y, en tal caso, se oponen tales artículos a una normativa como la [Decisión n.o 626/2017] — artículos I, II, III, IV y V?
3) En el caso de que la Directiva 2000/31 sea aplicable al servicio prestado por Star Taxi App, ¿constituyen las limitaciones establecidas por un Estado miembro a la libertad de prestar el servicio electrónico mediante la imposición, por lo que respecta al servicio, de la obligación de poseer una autorización o licencia, medidas válidas que establecen excepciones a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2000/31, al amparo del artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva?
4) ¿Se opone el artículo 5 de la Directiva 2015/1535 a la adopción, sin comunicación previa a la Comisión Europea, de una normativa como la [Decisión n.o 626/2017] — artículos I, II, III, IV y V?»
28. La petición de decisión prejudicial se recibió en el Tribunal de Justicia el 29 de enero de 2019. Star Taxi App, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General (Unidad Administrativa Territorial del Municipio de Bucarest; en lo sucesivo, «Ayuntamiento de Bucarest»), el Gobierno neerlandés y la Comisión presentaron observaciones escritas. Star Taxi App y la Comisión también respondieron por escrito a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia, que decidió no celebrar vista oral habida cuenta de los riesgos vinculados a la pandemia de la covid-19.
Análisis
29. El tribunal remitente formula cuatro cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de varias disposiciones del Derecho de la Unión en un contexto como el del litigio principal. Analizaré estas cuestiones en el orden en que han sido formuladas, abordando conjuntamente las cuestiones prejudiciales segunda y tercera. Sin embargo, debe señalarse que no todas las disposiciones del Derecho de la Unión mencionadas por el tribunal remitente son aplicables a una situación como la del litigio principal. En consecuencia, las cuestiones prejudiciales planteadas habrán de reformularse.
Sobre la primera cuestión prejudicial
Observaciones preliminares
30. En primer lugar, en su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente se refiere al artículo 1, punto 2, de la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48. Sin embargo, la Directiva 98/34 fue derogada y sustituida, antes de la fecha en que se aprobó la Decisión n.o 626/2017, por la Directiva 2015/1535. En virtud del artículo 10, párrafo segundo, de la Directiva 2015/1535, las referencias a la Directiva derogada se entenderán hechas a la Directiva 2015/1535.
31. A continuación, como señala, con razón, la Comisión en sus observaciones, el concepto de «economía colaborativa» carece de significado jurídico en el Derecho de la Unión, dado que este último solo reconoce un estatuto particular a los servicios de la sociedad de la información.
32. En consecuencia, mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535, debe interpretarse en el sentido de que constituye un «servicio de la sociedad de la información» un servicio consistente en poner en contacto directo, a través de una aplicación electrónica, a clientes con taxistas.
Artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535
33. Ha de recordarse que el artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31 define el servicio de la sociedad de la información mediante una referencia al artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535.
34. De acuerdo con esta última disposición, un servicio de la sociedad de la información es «todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios». Estos términos son a su vez objeto de una definición. En particular, se presta por vía electrónica un «servicio enviado desde la fuente y recibido por el destinatario mediante equipos electrónicos de tratamiento […] y de almacenamiento de datos y que se transmite, canaliza y recibe enteramente por hilos, radio, medios ópticos o cualquier otro medio electromagnético».
35. El hecho de que un servicio como el ofrecido por Star Taxi App responde a la definición anterior no parece suscitar dudas.
36. En primer lugar, este servicio se presta, en efecto, a cambio de una remuneración, puesto que los taxistas pagan un canon por su utilización. Aunque dicha utilización sea gratuita para los pasajeros, estos también deben considerarse destinatarios del servicio. Esta circunstancia no desmerece el carácter remunerado del servicio prestado por Star Taxi App. En efecto, basta con que dicho servicio sea de pago para una de las categorías de usuarios, en este caso los taxistas. (9)
37. En segundo lugar, el servicio en cuestión se presta a distancia: no requiere que estén presentes simultáneamente el prestador (Star Taxi App) y los destinatarios (conductores y pasajeros). Naturalmente, la presencia simultánea de ambas categorías de usuarios del servicio resulta indispensable en un momento posterior para la subsiguiente prestación del servicio de transporte. Sin embargo, este último servicio es diferente del servicio de puesta en relación controvertido en el presente asunto.
38. En tercer lugar, el servicio de que se trata en el litigio principal también se presta cuando lo solicita individualmente un destinatario del servicio. Más concretamente, es indispensable la solicitud simultánea de dos destinatarios: la del conductor cuando está conectado al servicio y la del pasajero que busca información sobre los conductores disponibles.
39. Por último, en cuarto lugar, el servicio se presta por vía electrónica. En efecto, funciona con una aplicación, es decir, con un programa informático para teléfonos inteligentes, por tanto, un equipo electrónico para el tratamiento y almacenamiento de datos. Se transmite a través de telefonía móvil o por otra vía de acceso a Internet, por tanto, a través de medios de comunicación electrónica.
40. Es cierto que, de acuerdo con la información facilitada por el tribunal remitente, Star Taxi App también pone a disposición de los taxistas teléfonos inteligentes que llevan instalada su aplicación con el fin de que aquellos puedan utilizar el servicio de que se trata. Este elemento del servicio no se presta a distancia ni por vía electrónica, por lo que no responde a la definición antes mencionada. Sin embargo, tal puesta a disposición constituye un elemento accesorio del servicio, cuya finalidad es facilitar la prestación principal de puesta en relación de los conductores con los pasajeros. Por tanto, dicho elemento no desmerece el carácter de servicio prestado a distancia de la actividad de Star Taxi App.
41. En consecuencia, debe considerarse que una actividad como la de Star Taxi App responde a la definición de «servicio de la sociedad de la información» en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra b) de la Directiva 2015/1535. (10)
Sentencia Asociación Profesional Elite Taxi
42. Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en determinadas circunstancias, puede considerarse que un servicio no está incluido en el concepto de «servicio de la sociedad de la información», aunque presente, al menos en relación con una parte de las prestaciones de que consta, las características contenidas en la definición del artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535. (11)
43. Así ocurre, en particular, cuando el servicio efectuado por vía electrónica está indisociablemente vinculado a otro que constituye el servicio principal y no se lleva a cabo por vía electrónica, como un servicio de transporte. (12)
44. Este vínculo indisociable se caracteriza, según el Tribunal de Justicia, por el hecho de que el prestador del servicio efectuado por vía electrónica controla aspectos esenciales del otro servicio, entre ellos, la selección (13) de los prestadores de este otro servicio. (14)
45. Sin embargo, la situación parece diferente en el supuesto de un servicio como el que presta Star Taxi App. En primer lugar, Star Taxi App no necesita contratar a los taxistas, puesto que estos ya son titulares de licencias y ya disponen de los medios necesarios para llevar a cabo los servicios de transporte urbano. Star Taxi App ofrece a los taxistas su servicio únicamente como un complemento que incrementa la eficacia de sus propias prestaciones. Para Star Taxi App, los taxistas no son colaboradores, como lo son los conductores de Uber, sino clientes, es decir, destinatarios del servicio. En segundo lugar, Star Taxi App no ejerce un control ni una influencia decisiva sobre de las prestaciones efectuadas por estos taxistas, quienes establecen libremente esas condiciones dentro de los límites que pueda imponer la normativa en vigor. (15)
46. Por tanto, no comparto la opinión del Ayuntamiento de Bucarest según la cual la situación del litigio principal puede equipararse con la del asunto que dio lugar a la sentencia Asociación Profesional Elite Taxi. (16)
47. Es cierto que el servicio de Star Taxi App presenta un carácter accesorio en relación con los servicios de transporte por taxi y depende económicamente de estos servicios, dado que carecería de sentido sin ellos.
48. Ahora bien, esta dependencia es completamente diferente de la que caracteriza la relación entre el operador de la aplicación UberPop y los conductores que ejercen su actividad en el marco de dicha aplicación. En efecto, para poder prestar su servicio de intermediación por medio de dicha aplicación, Uber tuvo que crear ex nihilo el servicio de transporte correspondiente efectuado por conductores no profesionales, antes inexistente, y, consecuentemente, organizar su funcionamiento general. (17) Así pues, la aplicación UberPop no podía funcionar sin las prestaciones efectuadas por los conductores y estos no podían ofrecer tales prestaciones de manera fiable desde el punto de vista económico sin recurrir a dicha aplicación. Por este motivo, el modelo económico y la estrategia comercial de Uber exigen que dicha sociedad determine las condiciones esenciales de la prestación de transporte, empezando por el precio, convirtiéndose así de facto, aunque indirectamente, en el prestador del servicio. (18)
49. En cambio, el servicio prestado por Star Taxi App se incorpora a un servicio de transporte por taxi ya existente y organizado. La función de Star Taxi App se limita a la de un prestador externo de un servicio accesorio, útil, pero no esencial para la eficacia del servicio principal, que es el de transporte. Por tanto, si bien el servicio prestado por Star Taxi App depende económicamente del servicio de transporte, puede ser independiente desde el punto de vista funcional y ofrecerse por un prestador distinto de los prestadores del servicio de transporte. En consecuencia, ambos servicios no están indisociablemente vinculados en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en el punto anterior. (19)
50. El Ayuntamiento de Bucarest sostiene que el servicio de Star Taxi App debe considerarse parte integrante del servicio de transporte por taxi, dado que la normativa nacional califica este servicio de «servicio de despacho de taxis», obligatorio para todo prestador del servicio de transporte por taxi.
51. A este respecto, basta con señalar que, en el marco de la regulación de los servicios de transporte, los Estados miembros tienen libertad para exigir a los transportistas que hagan uso de otros servicios, incluidos los servicios de la sociedad de la información. Sin embargo, esta exigencia no puede eximir a estos últimos servicios de la regulación establecida en la Directiva 2000/31 ni a dichos Estados miembros de las obligaciones que se derivan de ella.
Respuesta a la primera cuestión prejudicial
52. En consecuencia, un servicio de intermediación entre los taxistas profesionales y los pasajeros por medio de una aplicación para teléfonos inteligentes, como el que presta Star Taxi App, presenta las características de un servicio de la sociedad de la información, en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535, sin estar, no obstante, indisociablemente vinculado al servicio de transporte, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada anteriormente. (20)
53. Por ello, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535, debe interpretarse en el sentido de que constituye un servicio de la sociedad de la información un servicio consistente en poner en contacto directo, a través de una aplicación electrónica, a clientes con taxistas cuando dicho servicio no esté indisociablemente vinculado al servicio de transporte por taxi y, por tanto, no forme parte integrante del mismo, en el sentido de la sentencia Asociación Profesional Elite Taxi. (21)
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
54. Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el tribunal remitente solicita al Tribunal de Justicia que efectúe una apreciación de la Decisión n.o 626/2017 a la luz de los artículos 3 y 4 de la Directiva 2000/31, de los artículos 9, 10 y 16 de la Directiva 2006/123 y del artículo 56 TFUE. Examinaré estas cuestiones prejudiciales en relación con cada uno de los actos normativos mencionados, empezando por aquel que contiene las disposiciones que afectan de modo más específico a los servicios de la sociedad de la información, a saber, la Directiva 2000/31.
Directiva 2000/31
55. Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si los artículos 3 y 4 de la Directiva 2000/31 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que, como como ocurre en la Decisión n.o 178/2008, en su versión modificada por la Decisión n.o 626/2017, somete los servicios de intermediación entre los taxistas y sus potenciales pasajeros por vía electrónica a la misma obligación de obtener una autorización que recae en los operadores de servicios de despacho de taxis prestados por otros medios, especialmente, por radio.
– Artículo 3 de la Directiva 2000/31
56. De entrada, procede señalar que, dado que Star Taxi App es una sociedad de Derecho rumano, con sede en Bucarest, el litigio principal se circunscribe a un solo Estado miembro.
57. Ahora bien, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2000/31 simplemente exige a los Estados miembros que velen por que los servicios de la sociedad de la información facilitados por los prestadores de servicios establecidos en sus territorios respeten las disposiciones nacionales en vigor que formen parte del ámbito coordinado, según la definición contenida en el artículo 2, letra h), de esta Directiva. Además, el artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva prohíbe, en principio, que los Estados miembros, restrinjan la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información de otro Estado miembro, al tiempo que el artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva introduce excepciones a esta prohibición.
58. Por tanto, el artículo 3 de la Directiva 2000/31 viene a establecer una especie de principio de reconocimiento mutuo de los servicios de la sociedad de la información entre Estados miembros. De ello se sigue que dicho artículo no resulta aplicable a la situación de un prestador de un servicio de la sociedad de la información en su propio Estado miembro de origen. En consecuencia, el artículo 3 de la Directiva 2000/31 no resulta aplicable al litigio principal.
– Artículo 4 de la Directiva 2000/31
59. Por lo que atañe al artículo 4 de la Directiva 2000/31, este prohíbe a los Estados miembros someter el acceso a la actividad de prestador de servicios de la sociedad de la información y el ejercicio de dicha actividad a un régimen de autorización previa o a cualquier otro requisito con efectos equivalentes.
60. Esta disposición se ubica en el capítulo II de la Directiva 2000/31, titulado «Principios», en su sección 1, «Régimen de establecimiento y de información». Dicho capítulo II establece toda una serie de derechos y de obligaciones para los prestadores de servicios de la sociedad de la información cuyo cumplimiento debe ser garantizado por los Estados miembros. La finalidad de estas disposiciones es la armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a dichos servicios con objeto de garantizar la eficacia del principio de reconocimiento mutuo que se desprende del artículo 3 de la Directiva 2000/31. Por tanto, las disposiciones del capítulo II de dicha Directiva armonizan las normas que los Estados miembros imponen a los prestadores de servicios de la sociedad de la información establecidos en sus territorios. (22)
61. Como es lógico, lo mismo ocurre en relación con la prohibición de cualquier régimen de autorización previa de tales servicios. Así puesto, esta prohibición es válida cuando los prestadores de tales servicios actúan en sus propios Estados miembros de origen. Por ello, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31 resulta, en principio, aplicable al litigio principal.
62. Sin embargo, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, la prohibición establecida en el artículo 4, apartado 1, de esta no irá en perjuicio de los regímenes de autorización que no tengan por objeto específico y exclusivo los servicios de la sociedad de la información. En consecuencia, es preciso comprobar si el régimen de autorización controvertido en el litigio principal tiene por objeto específico y exclusivo los servicios de la sociedad de la información.
63. Debo señalar, de entrada, que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31 es más exigente que la reserva similar que figura en el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535, en la definición de la «regla relativa a los servicios». En efecto, según esta última disposición, se excluyen de esta Directiva las normas que no se refieren específicamente a los servicios de la sociedad de la información. En cambio, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31 permite aplicar la prohibición establecida en su artículo 4, apartado 1, a los regímenes de autorización que tengan por objeto no solo específico sino también exclusivo los servicios de la sociedad de la información.
64. Pues bien, según la información que consta en la petición de decisión prejudicial, en Derecho rumano, el requisito de obtener una autorización para acceder a la actividad de despacho de taxis resulta del artículo 15, apartado 1, de la Ley n.o 38/2003. En los siguientes apartados de dicho artículo se establecen los requisitos que deben cumplirse para obtener una autorización, las condiciones para su expedición y las normas aplicables al ejercicio de dicha actividad.
65. Dichas disposiciones deben ser ejecutadas posteriormente a escala local por las distintas autoridades competentes en materia de expedición de las autorizaciones, en el presente asunto, el Ayuntamiento de Bucarest. A estos efectos, dicho Ayuntamiento aprobó la Decisión n.o 178/2008. Tiempo después, dicha Decisión fue modificada por la Decisión n.o 626/2017, que, al introducir el concepto de «despacho de taxis por cualquier otro medio», (23) aclaró que la obligación de disponer de una autorización se aplicaba a servicios como los que presta Star Taxi App, es decir, a servicios de la sociedad de la información consistentes en la intermediación entre taxistas y pasajeros.
66. Por tanto, la cuestión jurídica a la que debe responderse es la de si una disposición nacional que tiene como consecuencia someter a los prestadores de servicios de la sociedad de la información a la obligación de obtener una autorización, obligación que, por otra parte, ya existe para los prestadores de servicios que, sin constituir servicios de la sociedad de la información, se asemejan a estos, constituye un régimen de autorización que tiene por objeto específico y exclusivo los prestadores de esta segunda categoría de servicios, en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31.
67. Considero que debe darse una respuesta negativa a esta cuestión.
68. La razón de ser del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31 consiste en evitar una desigualdad de trato entre los servicios de la sociedad de la información y servicios similares que quedan fuera de dicho concepto. En efecto, cuando un régimen de autorización general está concebido de manera que también se aplica a servicios prestados a distancia por vía electrónica, es probable que, desde el punto de vista económico, dichos servicios constituyan un sustituto de los servicios prestados por los medios «clásicos» y se encuentren, por eso mismo, en una situación de competencia directa con esa segunda categoría de servicios. Ahora bien, de no existir la obligación de obtener una autorización, los servicios de la sociedad de la información quedarían en una posición competitiva privilegiada, con lo que se infringiría el principio de competencia leal y de igualdad de trato. (24) En otros términos, si bien la voluntad del legislador de la Unión, al adoptar la Directiva 2000/31, era fomentar el desarrollo de los servicios de la sociedad de la información, su intención no era la de permitir a los operadores económicos evitar cualquier obligación legal con el único pretexto de operar «en línea». En mi opinión, estas preocupaciones estaban latentes en el asunto que dio lugar a la sentencia Asociación Profesional Elite Taxi. (25)
69. Dado que los servicios de la sociedad de la información son fruto de un desarrollo tecnológico especialmente rápido en estos últimos tiempos, es frecuente que dichos servicios entren en mercados ya ocupados por servicios «clásicos». Estos servicios clásicos pueden estar sujetos a regímenes de autorización. Ahora bien, en función de la materia y de la formulación de las disposiciones nacionales de que se trate, puede resultar más o menos evidente que algunas normas, entre ellas, los regímenes de autorización, concebidas para servicios que no se prestan a distancia y por vía electrónica, se apliquen a servicios parecidos prestados por ese medio y que, por ello, están incluidos en el concepto de «servicio de la sociedad de la información». En consecuencia, puede resultar necesario perfilar las normas existentes, en el plano legislativo o reglamentario, para asegurarse de que son aplicables a los servicios de la sociedad de la información. Sin embargo, una intervención legislativa o administrativa de esta índole, que somete los servicios de la sociedad de la información a normas preexistentes, no equivale a la creación de nuevo régimen de autorización que tenga por objeto específico y exclusivo dichos servicios. Tiene, más bien, el carácter de una adaptación del régimen existente a las nuevas circunstancias.
70. En consecuencia, a mi modo de ver, sería contrario al efecto útil del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31 que, debido a esa intervención «técnica», la prohibición establecida en el apartado 1 del mismo artículo se opusiera a la aplicación de algunos regímenes de autorización existentes a los servicios de la sociedad de la información, mientras que podrían aplicarse a tales servicios otros regímenes proprio vigore en virtud del citado artículo 4, apartado 2.
71. El mismo razonamiento se aplica cuando la extensión de un régimen de autorización ya existente a los servicios de la sociedad de la información requiere adaptaciones debido a las especificidades de dichos servicios en comparación con los servicios para los que dicho régimen fue concebido inicialmente. Estas adaptaciones pueden referirse, en particular, a los requisitos para obtener la autorización. En efecto, como expondré a continuación, es precisamente la falta de tales adaptaciones lo que puede poner en entredicho la legalidad de la aplicación del régimen de autorización a los servicios de la sociedad de la información.
72. Finalmente, no creo que, como sugiere la Comisión, la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Falbert y otros (26) sea aplicable al presente asunto por analogía. En dicha sentencia, (27) el Tribunal de Justicia consideró que una norma nacional que tiene por finalidad y objeto extender una regla existente a servicios de la sociedad de la información debe calificarse de «regla relativa a los servicios», en el sentido del artículo 1, punto 5, de la Directiva 98/34. (28) Sin embargo, como ya he señalado en el punto 63 de las presentes conclusiones, las reglas relativas a los servicios, en el sentido de la Directiva 2015/1535, son las que se refieren específicamente a los servicios de la sociedad de la información, mientras que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31 prohíbe únicamente los regímenes de autorización que tienen por objeto específico y exclusivo dichos servicios. Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones nacionales que se limitan a establecer los requisitos para la constitución de empresas o la prestación de servicios por dichas empresas como, por ejemplo, las disposiciones que exigen una autorización previa para el ejercicio de una actividad profesional no constituyen reglamentos técnicos en el sentido de la Directiva 2015/1535, puesto que tal principio también se aplica a las reglas relativas a los servicios. (29) Así pues, sería incoherente establecer una analogía interpretativa entre el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535 y el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31, que se refiere precisamente a los regímenes de autorización.
73. Por estas razones, considero que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31 debe interpretarse en el sentido de que una disposición nacional que extiende a los prestadores de servicios de la sociedad de la información la obligación de obtener una autorización, a la que ya estaban sometidos los prestadores de servicios que, sin constituir servicios de la sociedad de la información, son similares a estos, no constituye un régimen de autorización que tiene por objeto específico y exclusivo los prestadores de esta última categoría de servicios. En consecuencia, la prohibición contenida en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva no se opone a la aplicación de tal régimen a los servicios de la sociedad de la información.
74. Sin embargo, esta apreciación está supeditada a la condición de que los servicios a los que se aplica el régimen de autorización existente que no se presten por vía electrónica y los servicios de la sociedad de la información a los que se extiende ese régimen sean equivalentes efectivamente desde el punto de vista económico. Esta equivalencia debe apreciarse desde el punto de vista del usuario del servicio, es decir, que, desde su punto de vista, los servicios deben ser intercambiables.
75. Pues bien, parece que esta cuestión dista de ser pacífica entre las partes en el litigio principal. En efecto, el Ayuntamiento de Bucarest sostiene, en sus observaciones, que una actividad como la que ejerce Star Taxi App es equivalente a la actividad de despacho de taxis en el sentido de la Ley n.o 38/2003 y está, por tanto, sujeta a la obligación de obtener la autorización para central de reservas que impone dicha Ley. El Ayuntamiento de Bucarest deduce de ello que la Decisión n.o 626/2017, al igual que la Decisión n.o 178/2008, fue aprobada en ejecución de dicha Ley. En cambio, Star Taxi App cuestiona tal afirmación y sostiene que su actividad es de distinta naturaleza y se limita a poner en contacto a los taxistas con los clientes y que, por tanto, no le son aplicables las disposiciones de dicha Ley.
76. Lamentablemente, parece que esta cuestión no ha sido dirimida por el tribunal remitente, que, por una parte, cita la Ley n.o 38/2003 entre las disposiciones pertinentes para resolver el litigio principal, pero, por otra parte, afirma que la extensión del concepto de despacho de taxis a las aplicaciones informáticas «excede el marco legal». La interpretación que el Tribunal de Justicia haga de la Directiva 2000/31 no puede resolver por sí misma este dilema, pues su solución depende de las apreciaciones fácticas que solo el tribunal remitente está en condiciones de efectuar.
77. Por consiguiente, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31 no se opone a disposiciones nacionales como las de la Decisión n.o 178/2008, en su versión modificada por la Decisión n.o 626/2017, siempre que se compruebe la equivalencia económica de los servicios regulados por dichos preceptos. En cambio, si el tribunal remitente considerara que unos servicios como los que presta Star Taxi App no son equivalentes, desde el punto de vista económico, a los servicios de despacho de taxis y que, por ello, la Decisión n.o 626/2017 debería analizarse de facto como un régimen de autorización autónomo, a dicho régimen le sería aplicable la prohibición del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31. (30)
– Observación final
78. La Comisión señala, en sus observaciones, que las disposiciones de la Decisión n.o 626/2017, especialmente las relativas a la obligación de transmitir por radio a los conductores las solicitudes de taxi y a la prohibición que se les impone de utilizar teléfonos móviles al prestar servicios de transporte, (31) pueden interpretarse en el sentido de que prohíben, de facto, la prestación de servicios como los que propone Star Taxi App.
79. Sin embargo, esta cuestión no ha sido planteada por el tribunal remitente en su petición, que se refiere a la obligación de obtener una autorización. Por otra parte, Star Taxi App ha reconocido, en su respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia a este respecto, que está en condiciones de continuar operando una vez que esté obligada a cumplir los requisitos exigidos a las centrales de reservas y haya obtenido la autorización correspondiente.
80. En consecuencia, considero que la eventual prohibición de la actividad de Star Taxi App es demasiado hipotética para analizar el presente asunto desde esta perspectiva. Además, el Tribunal de Justicia no está suficientemente informado sobre esta cuestión.
Directiva 2006/123
81. Como he señalado, procede considerar que la prohibición de cualquier régimen de autorización establecida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31 no es aplicable al régimen controvertido en el litigio principal, en la medida en que dicho régimen no tiene por objeto específico y exclusivo los servicios de la sociedad de la información, sino también los servicios de la misma naturaleza no comprendidos en esa calificación. Pues bien, a todos esos otros servicios les resulta potencialmente aplicable la Directiva 2006/123. Procede, por tanto, comprobar si esta Directiva es aplicable al presente asunto y, en caso afirmativo, si se opone a un régimen de autorización como el controvertido en el litigio principal.
– Aplicabilidad de la Directiva 2006/123
82. Según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/123, esta se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro, lo cual incluye, sin género de dudas, los servicios de que se trata en el litigio principal.
83. Sin embargo, el artículo 2, apartado 2, de esta Directiva excluye de su ámbito de aplicación algunos servicios, en particular, los del sector del transporte que estén comprendidos en el ámbito de aplicación del título VI del Tratado FUE. (32) El considerando 21 de la citada Directiva precisa que el término «transporte» en el sentido de la disposición en cuestión incluye los taxis. Cabe preguntarse si dicho término incluye también los servicios de intermediación entre taxistas y clientes.
84. El artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123 ya ha sido objeto de interpretación por parte del Tribunal de Justicia. Este ha declarado, en particular, en relación con los servicios de inspección técnica de vehículos, que dicha disposición abarca no solo toda actividad física de desplazamiento de personas o mercancías de un lugar a otro por medio de un vehículo, aeronave o embarcación, sino también cualquier servicio ligado a dicha actividad de forma inherente. (33)
85. En relación con los servicios de inspección técnica, el Tribunal de Justicia ha declarado, en primer lugar, que estos están ligados de forma inherente a los servicios de transporte propiamente dichos, por cuanto constituyen un requisito previo e imprescindible de los mismos, al contribuir a garantizar la seguridad vial. (34)
86. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha señalado que las medidas de armonización de dichos servicios de control técnico fueron aprobadas con arreglo a disposiciones del Tratado FUE relativas a los transportes. (35) Contrariamente a la opinión expresada por la Comisión en el presente asunto, considero que este dato es crucial en orden a la interpretación del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123. En efecto, esta disposición se refiere expresamente al título del Tratado FUE relativo a los transportes (actualmente, el título VI del Tratado FUE). Ello se debe a que, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte se regirá por el título del Tratado FUE relativo a los transportes. Por tanto, la Directiva 2006/123 no puede regular la libre prestación de servicios en este ámbito. Pues bien, al adoptar las directivas relativas a los servicios de inspección técnica de vehículos sobre la base de las disposiciones recogidas en el título VI del Tratado FUE, el legislador de la Unión ha incluido implícitamente estos servicios en el ámbito del transporte, tanto en el sentido del artículo 58 TFUE, apartado 1, como en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123. Por ello, esta elección del fundamento jurídico de las medidas de armonización resulta decisiva para excluir los servicios de que se trata del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123. (36)
87. Por lo que se refiere a los servicios de intermediación, como aquellos de que se trata en el litigio principal, no parece que estén ligados de forma inherente a los servicios de taxi, en el sentido de la jurisprudencia antes citada del Tribunal de Justicia, al no constituir un requisito previo e indispensable para la prestación de estos últimos servicios, como ocurre con la inspección técnica. Es cierto que la legislación rumana obliga a todos los prestadores de servicios de taxi a recurrir a los servicios de despacho de taxis. Sin embargo, esta obligación, impuesta a nivel nacional, no puede determinar la calificación de una categoría de servicios desde el punto de vista del Derecho de la Unión.
88. Además, tales servicios de intermediación no son objeto de ninguna medida de armonización específica adoptada sobre la base de las disposiciones del Tratado FUE relativas a los transportes.
89. En consecuencia, no veo ninguna razón para excluir dichos servicios del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra d), de esta.
90. Por otra parte, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2006/123 establece una norma según la cual, en caso de conflicto, las disposiciones de actos específicos del Derecho de la Unión que regulan el acceso y el ejercicio de los servicios en sectores concretos primarán sobre las de la Directiva 2006/123. Si bien el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva no menciona expresamente la Directiva 2000/31 en su segunda frase, mientras que sí menciona otras Directivas, considero evidente que esta norma también se refiere a la Directiva 2000/31. En efecto, en tanto en cuanto regula el acceso y el ejercicio de servicios de la sociedad de la información, dicha Directiva constituye una lex specialis en relación con la Directiva 2006/123. (37)
91. No obstante, dado que la prohibición de cualquier régimen de autorización establecida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31 no se aplica a servicios como aquellos de que se trata en el litigio principal, no existe ningún conflicto entre ambas Directivas. En efecto, la exclusión de la aplicabilidad de dicha prohibición, que se desprende del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2000/31, no implica conceder a los Estados miembros una facultad incondicional para aplicar regímenes de autorización en las situaciones que abarca dicha disposición. Únicamente es inaplicable el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/31; en cambio, dichos regímenes de autorización siguen sometidos a otras normas del Derecho de la Unión, entre ellas, la Directiva 2006/123, incluidos los aspectos en los que tales regímenes se refieren a los servicios de la sociedad de la información.
92. En consecuencia, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2006/123 no se opone a la aplicación de dicha Directiva al régimen de autorización controvertido en el litigio principal, ni siquiera en la medida en que este se refiere a los servicios de la sociedad de la información.
93. En su cuestión prejudicial, el tribunal remitente menciona los artículos 9, 10 y 16 de la Directiva 2006/123. Sin embargo, el artículo 16 de dicha Directiva se refiere a la libre prestación de servicios en Estados miembros distintos de aquel en que está establecido el prestador. Pues bien, como he señalado en el punto 56 de las presentes conclusiones, el litigio principal versa sobre el ejercicio de una actividad de servicios por una sociedad rumana en el territorio de rumano, por lo que el artículo 16 de la Directiva 20006/123 no resulta aplicable al presente litigio.
94. En cambio, sí resulta aplicable al presente asunto las disposiciones de dicha Directiva relativas a la libertad de establecimiento, es decir, sus artículos 9 a 15. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que estos artículos eran aplicables a situaciones puramente internas. (38)
– Artículos 9 y 10 de la Directiva 2006/123
95. El artículo 9 de la Directiva 2006/123 parte del principio de que las actividades de servicios no deben estar sometidas a regímenes de autorización. No obstante, en determinadas condiciones, los Estados miembros tienen libertad para supeditar el acceso a una actividad de servicios a un régimen de tal índole. (39) Dichas condiciones son las siguientes: carácter no discriminatorio del régimen, que esté justificado por una razón imperiosa de interés general y que no existan medidas menos restrictivas que permitan alcanzar el mismo objetivo.
96. No dispongo de ningún dato en relación con la justificación del régimen de autorización de las actividades de despacho de taxis establecido en la Ley n.o 38/2003. Con respecto a la Decisión n.o 626/2017, el Ayuntamiento de Bucarest invoca, en sus observaciones, la necesidad de garantizar unas condiciones de competencia equitativas entre las centrales de reservas de taxis «clásicas» y los servicios de intermediación electrónicos. Sin embargo, ello no explica la razón de ser del sistema de autorización en cuanto tal.
97. Consecuentemente, corresponderá al tribunal remitente comprobar si existen razones imperiosas de interés general que justifiquen el régimen de autorización de los servicios de despacho de taxis. Solo debo señalar que dicho régimen se refiere a un servicio de intermediación en un mercado que ya está sometido a un régimen de autorización, en concreto, el de prestación de servicios de transporte por taxi. (40) Por tanto, parece que el interés general relacionado, por ejemplo, con la protección de los consumidores ya está garantizado. Así, la tarea del tribunal remitente será comprobar qué otras razones imperiosas pueden justificar ese régimen de autorización adicional.
98. Procede formular, asimismo, las siguientes observaciones finales. El artículo 10, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/123 exige que las autorizaciones sean expedidas con arreglo a criterios justificados por una razón imperiosa de interés general y proporcionados a dicho objetivo de interés general.
99. Pues bien, el artículo 15, apartado 2, de la Ley n.o 38/2003 exige, para la obtención de una autorización, en particular, disponer de una emisora de radio de emisión-recepción, de una frecuencia de radio segura, de personal con certificado de operador de radiotelefonía y de una licencia de uso de las frecuencias de radio. No se deduce con claridad de los autos si estos requisitos se aplican a los prestadores de servicios de intermediación entre los taxistas y los clientes a través de aplicaciones para teléfono inteligente, aunque tampoco parece que se excluya.
100. Es manifiesto que estos requisitos, concebidos para las centrales de reservas de taxis por radio, no se adaptan a los servicios prestados por vía electrónica, al imponer a sus prestadores cargas y gastos injustificados. En consecuencia, tales requisitos no pueden, por definición, justificarse por ninguna razón imperiosa de interés general ni considerarse proporcionados a ningún objetivo de interés general cuando se aplican a prestadores de servicios de la sociedad de la información. Estas exigencias obligan a estos últimos, en efecto, a disponer, además de las tecnologías que utilizan, de competencias y equipos propios de una tecnología diferente.
101. Por estos motivos, considero que un régimen de autorización no se basa en criterios justificados por una razón imperiosa de interés general, como exige el artículo 10, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2006/123, cuando la concesión de la autorización se supedita al cumplimiento de requisitos tecnológicamente inadaptados al servicio que el solicitante pretende prestar.
Artículo 56 TFUE
102. En su cuestión prejudicial, el tribunal remitente invoca también el artículo 56 TFUE, que consagra la libertad de prestación de servicios. Sin embargo, como ya he señalado en el punto 56 de las presentes conclusiones, el litigio principal versa sobre el ejercicio de una actividad de servicios por una sociedad rumana en el territorio de rumano. Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del Tratado FUE en materia de libre prestación de servicios no son aplicables a una situación en la que todos los elementos están circunscritos al interior de un único Estado miembro. (41) En consecuencia, el artículo 56 TFUE no es aplicable al caso de autos.
Respuesta a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
103. Propongo responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 4 de la Directiva 2000/31 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la aplicación al prestador de un servicio de la sociedad de la información de un régimen de autorización aplicable a prestadores de servicios equivalentes desde el punto de vista económico que no constituyen servicios de la sociedad de la información. Los artículos 9 y 10 de la Directiva 2006/123 se oponen a la aplicación de tal régimen de autorización, salvo que este se ajuste a los criterios establecidos en dichos artículos, extremo cuya comprobación corresponde al tribunal remitente. Un régimen de autorización no se ajusta a los criterios enunciados en el artículo 10 de la Directiva 2006/123 cuando la concesión de la autorización se supedita a requisitos tecnológicamente inadaptados al servicio que el solicitante pretende prestar. El artículo 3 de la Directiva 2000/31, el artículo 16 de la Directiva 2006/123 y el artículo 56 TFUE no son aplicables a la situación de un prestador que desea prestar servicios de la sociedad de la información en el Estado miembro en el que está establecido.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
104. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si la Decisión n.o 626/2017 constituye un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535 que debería haberse comunicado a la Comisión con arreglo al artículo 5 de dicha Directiva.
105. Sin embargo, en virtud del artículo 1, apartado 1, letra f), párrafo tercero, de la Directiva 2015/1535, quedan incluidos en esta disposición los reglamentos técnicos establecidos por las autoridades designadas por los Estados miembros y que figuren en una lista que deberá fijar y actualizar, cuando proceda, la Comisión en el contexto del Comité previsto en el artículo 2 de dicha Directiva. Pues bien, esta lista se publicó el 31 de mayo de 2006, (42) es decir, antes de la adhesión de Rumanía a la Unión Europea y, por tanto, dicha lista no incluye a las autoridades rumanas. Sin embargo, la Comisión señala, en sus observaciones, que, con ocasión de su adhesión, Rumanía comunicó que las autoridades centrales eran las únicas habilitadas para aprobar reglamentos técnicos en el sentido de la Directiva 2015/1535. En consecuencia, los actos del Ayuntamiento de Bucarest no están sujetos a la obligación de comunicación dimanante del artículo 5 de esta Directiva.
106. No obstante, todo ello no acaba de resolver el problema, en la medida en que, como ya he señalado, existe una duda acerca de si el requisito de obtener una autorización para prestar servicios como los controvertidos en el litigio principal resulta únicamente de la Decisión n.o 626/2017 o del artículo 15 de la Ley n.o 38/2003, no siendo dicha Decisión sino una medida de aplicación de esta Ley. Así, cabe preguntarse si no era precisamente dicha Ley la que debería haber sido comunicada a la Comisión.
107. Sin embargo, en mi opinión, la respuesta ha de ser negativa. En efecto, el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535 excluye del concepto de «reglas relativas a los servicios», única categoría de reglamentos técnicos que pueden entrar en juego aquí, las que no se refieren específicamente a los servicios de la sociedad de la información. En virtud del párrafo segundo de dicha letra e), las normas se refieren específicamente a tales servicios cuando tienen como finalidad y objeto específicos regularlos de manera explícita y bien determinada. En cambio, no se considerará que las normas se refieran específicamente a dichos servicios cuando solo hagan referencia a estos de manera implícita o incidentalmente.
108. Pues bien, es preciso señalar que la Ley n.o 38/2003 no hace ninguna mención a los servicios de la sociedad de la información. Muy al contrario, los ignora hasta el punto de llegar a exigir a cualquier prestador de servicios de despacho de taxis que disponga de frecuencias y de equipos de radio, tanto si opera a través de la radio como si lo hace por medios informáticos. Por tanto, considero evidente que si dicha Ley es aplicable a los servicios de la sociedad de la información, como pretende el Ayuntamiento de Bucarest, su objeto no es regular de manera explícita y bien determinada dichos servicios y solo hace referencia a ellos de manera implícita, por inercia, podría decirse.
109. Por otra parte, esto se explica fácilmente por el hecho de que la Ley n.o 38/2003 data del año 2003, mientras que la sociedad Uber, pionera en el ámbito de la reserva de servicios de transporte por medio de teléfonos inteligentes, no fue constituida hasta 2009.
110. Así pues, el artículo 15 de la Ley n.o 38/2003 no se refiere específicamente a los servicios de la sociedad de la información en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2015/1535.
111. Por consiguiente, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que la Decisión n.o 626/2017 no constituye un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
Conclusión
112. A la vista de cuanto antecede, propongo que se responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía):
«1) El artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), en relación con el artículo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, debe interpretarse en el sentido de que constituye un servicio de la sociedad de la información un servicio consistente en poner en contacto directo, a través de una aplicación electrónica, a clientes con taxistas cuando dicho servicio no esté indisociablemente vinculado al servicio de transporte por taxi y, en consecuencia, no forme parte integrante del mismo.
2) El artículo 4 de la Directiva 2000/31 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la aplicación a un prestador de un servicio de la sociedad de la información de un régimen de autorización aplicable a prestadores de servicios equivalentes desde el punto de vista económico que no constituyen servicios de la sociedad de la información.
Los artículos 9 y 10 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la aplicación de tal régimen de autorización, salvo que este se ajuste a los criterios establecidos en dichos artículos, extremo cuya comprobación corresponde al tribunal remitente. Un régimen de autorización no se ajusta a los criterios enunciados en el artículo 10 de la Directiva 2006/123 cuando la concesión de la autorización se supedita a requisitos tecnológicamente inadaptados al servicio que el solicitante pretende prestar.
El artículo 3 de la Directiva 2000/31, el artículo 16 de la Directiva 2006/123 y el artículo 56 TFUE no son aplicables a la situación de un prestador que desea prestar servicios de la sociedad de la información en el Estado miembro en el que está establecido.
3) La Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisión del Consejo Municipal de Bucarest n.o 626/2017, de 19 de diciembre de 2017, por la que se modifica y se completa la Decisión n.o 178/2008, por la que se aprueba el reglamento marco, el pliego de cláusulas y el contrato de concesión administrativa para la organización y prestación del servicio público de transporte local mediante taxi), no constituye un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.»