DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
13. januar 2022 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – formaliteten – artikel 267 TEUF – begrebet »national ret« – advokatnævn ved advokatsamfundet – indledning af disciplinærundersøgelse af advokat – afgørelse truffet af anklageren i disciplinærsager, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger en disciplinær forseelse, og hvorved undersøgelsen afsluttes – appel iværksat af justitsministeren ved advokatnævnet ved advokatsamfundet – direktiv 2006/123/EF – tjenesteydelser i det indre marked – artikel 4, nr. 6), og artikel 10, stk. 6 – tilladelsesordning – inddragelse af tilladelsen – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ikke anvendelig«
I sag C-55/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa, Polen) ved afgørelse af 24. januar 2020, indgået til Domstolen den 31. januar 2020, i sagen
Minister Sprawiedliwości
procesdeltagere:
Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego,
Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af formanden for Anden Afdeling, A. Prechal (refererende dommer), som fungerende formand for Tredje Afdeling, og dommerne J. Passer, F. Biltgen, L.S. Rossi og N. Wahl,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego ved R. Hernand og B. Święczkowski,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og J.M. Hoogveld, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen, først ved L. Armati, K. Herrmann, S.L. Kalėda og H. Støvlbæk, derefter ved L. Armati, K. Herrmann og S.L. Kalėda, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. juni 2021,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36) og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Minister Sprawiedliwości (justitsministeren, Polen) til prøvelse af en afgørelse truffet af en anklager i disciplinærsager, hvorved en undersøgelse, der var indledt vedrørende en advokat, blev afsluttet, efter at det var blevet fastslået, at der ikke forelå en disciplinær forseelse, som kunne tilregnes den pågældende.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2006/123
3 33. og 39. betragtning til direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»(33) De tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv, vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling […]. Begrebet »tjenesteydelser« omfatter også ydelser til virksomheder og forbrugere som f.eks. juridisk og skattemæssig rådgivning, […]
[…]
(39) Begrebet »tilladelsesordning« bør bl.a. dække de administrative procedurer, hvorved der gives tilladelser, licenser, godkendelser eller koncessioner, men også forpligtelsen til at være optaget i en faglig organisation, et register, en fortegnelse eller en database, være officielt tilsluttet et organ eller være i besiddelse af et næringsbrev for at kunne udøve den pågældende virksomhed. […]«
4 Direktivets artikel 1, stk. 5, bestemmer:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes strafferet. Medlemsstaterne må dog ikke begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser ved at anvende strafferetlige bestemmelser, der specifikt regulerer eller berører adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed, med henblik på derved at omgå reglerne i dette direktiv.«
5 Direktivets artikel 3, stk. 1, fastsætter:
»Hvis bestemmelserne i dette direktiv strider mod en bestemmelse i en anden fællesskabsretsakt om særlige aspekter af adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed inden for særlige områder eller særlige erhverv, har bestemmelsen i den anden fællesskabsretsakt forrang og finder anvendelse på disse særlige områder eller erhverv. […]«
6 Samme direktivs artikel 4 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. [artikel 57 TEUF]
[…]
6) »tilladelsesordning«: enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed
7) »krav«: enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi […]
[…]«
7 Artikel 9 i direktiv 2006/123, der er indeholdt i afdeling 1 med overskriften »Tilladelser« i kapitel III med overskriften »Etableringsfrihed for tjenesteydere«, fastsætter i stk. 3:
»Denne afdeling finder ikke anvendelse på de aspekter af tilladelsesordningerne, der direkte eller indirekte reguleres af andre fællesskabsinstrumenter.«
8 Artikel 10 i afdeling 1 i direktiv 2006/123, der har overskriften »Betingelser for udstedelse af tilladelse«, fastsætter i stk. 6:
»Med undtagelse af udstedelse af en tilladelse begrundes enhver afgørelse truffet af de kompetente myndigheder, herunder afslag eller inddragelse af tilladelsen, fuldt ud, og den skal kunne prøves ved domstolene eller andre klageinstanser.«
9 Afdeling 2 i kapitel III i direktiv 2006/123, der indeholder direktivets artikel 14 og 15, vedrører krav for at få adgang til at optage eller udøve servicevirksomhed, som er forbudte, eller som skal evalueres.
Direktiv 98/5/EF
10 I syvende betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998 om lettelse af adgangen til varig udøvelse af advokaterhvervet i en anden medlemsstat end den, hvor beskikkelsen er opnået (EFT 1998, L 77, s. 36), er følgende anført:
»[D]ette direktiv indeholder i overensstemmelse med sit formål ikke regler vedrørende rent interne forhold, og det berører kun nationale faglige regler i det omfang, det er nødvendigt for faktisk at nå det tilsigtede mål; direktivet griber navnlig ikke ind i nationale regler vedrørende adgang til og udøvelse af advokatvirksomhed under værtslandets advokattitel.«
11 Dette direktivs artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv har til formål at lette adgangen til varig udøvelse af advokaterhvervet som selvstændig eller som lønmodtager i en anden medlemsstat end den, hvor beskikkelsen er opnået.«
Polsk ret
Lov om advokatsamfundet
12 Artikel 9 i ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (lov om advokatsamfundet) af 26. maj 1982 (Dz. U. nr. 16, pos. 124), med senere ændringer, fastsætter:
»1. Advokatsamfundets organer består af følgende: det nationale advokatsamfunds generalforsamling, det øverste advokatråd for advokatsamfundet, det højere advokatnævn, advokatsamfundets anklager i disciplinærsager og det højere revisionsudvalg.
2. Alene advokater kan være medlemmer af advokatsamfundets organer.«
13 Denne lovs artikel 11 har følgende ordlyd:
»1. Valg til advokatsamfundets og de lokale advokatsamfunds organer […] skal foretages ved hemmelig afstemning med et ubegrænset antal kandidater.
2. Embedsperioden ved advokatsamfundets og de lokale advokatsamfunds organer […] er fire år. Medlemmerne har dog pligt til at udøve deres funktioner, indtil de nyvalgte organer er blevet oprettet.
[…]
4. Medlemmer af de organer, der er nævnt i stk. 1, kan afsættes før udløbet af deres embedsperiode af det organ, der har valgt dem.
[…]«
14 Lovens artikel 39 bestemmer:
»De lokale advokatsamfunds organer består af følgende:
1) det lokale advokatsamfunds generalforsamling, der består af de advokater, der udøver advokatvirksomhed, og repræsentanter for de øvrige advokater
[…]
3) advokatnævnet
3a) anklageren i disciplinærsager
[…]«
15 Samme lovs artikel 40 fastsætter:
»Følgende henhører under det lokale advokatsamfunds generalforsamlings kompetence:
[…]
2) valg af formand, formand for advokatnævnet, anklager i disciplinærsager, […] og medlemmer og suppleanter til […] advokatnævnet […]
[…]«
16 Artikel 51 i lov om advokatsamfundet har følgende ordlyd:
»1. Advokatnævnet består af en formand, en næstformand, medlemmer og suppleanter.
2. Advokatnævnet træffer afgørelse i fuld sammensætning med tre dommere.«
17 Denne lovs artikel 58 bestemmer:
»Følgende henhører under det øverste advokatråds kompetence:
[…]
13) suspension af retten til at udføre opgaver som følge af en tilsidesættelse af de grundlæggende forpligtelser for medlemmerne af det lokale advokatsamfunds organer og advokatsammenslutninger, med undtagelse af medlemmer af disciplinærorganer, og anmodninger til de kompetente myndigheder om tilbagekaldelse af denne ret
[…]«
18 Lovens artikel 80 præciserer:
»Advokater […] kan pålægges disciplinære sanktioner for adfærd i strid med lovgivningen, etiske principper eller erhvervets værdighed eller for tilsidesættelse af deres professionelle forpligtelser […]«
19 Samme lovs artikel 81, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Disciplinærsanktionerne er følgende:
1) advarsel
2) reprimande
3) bøde
4) suspension af retten til at drive erhvervsaktivitet i en periode på mellem tre måneder og fem år
5) ophævet
6) eksklusion fra advokatsamfundet.«
20 Artikel 82, stk. 2, i lov om advokatsamfundet bestemmer:
»Eksklusion fra advokatsamfundet indebærer slettelse fra advokatfortegnelsen uden ret til at genansøge om optagelse i denne fortegnelse i en periode på ti år fra den dato, hvor afgørelsen om eksklusion fra advokatsamfundet er blevet endelig.«
21 Denne lovs artikel 88a, stk. 1 og 4, fastsætter:
»1. Afgørelser og kendelser, der afslutter disciplinærsager, meddeles ex officio sagens parter og justitsministeren sammen med begrundelsen.
[…]
4. Sagens parter og justitsministeren kan iværksætte appel af afgørelser og kendelser, der afslutter en disciplinærsag, inden for en frist på 14 dage fra modtagelsen af en kopi af afgørelsen eller kendelsen sammen med begrundelsen og vejledning for så vidt angår fristen og de nærmere regler for iværksættelse af appel.«
22 Lovens artikel 89, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Advokatnævnet udøver sin retlige funktion i fuld uafhængighed.«
23 Samme lovs artikel 91, stk. 2 og 3, fastsætter:
»2. Advokatnævnet træffer afgørelse som domstol i første instans undtagen […] i appeller iværksat til prøvelse af afgørelser truffet af anklageren i disciplinærsager om ikke at indlede en disciplinærsag eller at afslutte en sådan sag.
3. Det højere advokatnævn træffer afgørelse:
1) som domstol i anden instans i sager, hvori advokatnævnet har truffet afgørelse i første instans
[…]«
24 Artikel 91a, stk. 1, i lov om advokatsamfundet har følgende ordlyd:
»Sagens parter, justitsministeren, ombudsmanden og formanden for det øverste advokatråd kan iværksætte kassationsappel ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] til prøvelse af afgørelser afsagt i anden instans af det højere advokatnævn.«
25 Denne lovs artikel 91b bestemmer:
»Der kan iværksættes kassationsappel på grund af en åbenbar tilsidesættelse af gældende ret og i tilfælde af en åbenbart uforholdsmæssig disciplinær sanktion.«
26 Lovens artikel 91c præciserer:
»Kassationsappel skal iværksættes ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] gennem det højere advokatnævn inden for en frist på 30 dage fra datoen for meddelelen af afgørelsen sammen med begrundelsen.«
27 Artikel 95n i lov om advokatsamfundet bestemmer:
»Inden for sagsområder, som ikke er reguleret i denne lov, er disciplinærsager omfattet af de relevante bestemmelser i:
1) Kodeks postępowania karnego (strafferetsplejeloven)
[…]«
Strafferetsplejeloven
28 Artikel 100, stk. 8, i strafferetsplejeloven har følgende ordlyd:
»Efter afsigelsen af afgørelsen eller kendelsen eller ved meddelelsen heraf skal sagens parter vejledes om deres ret til at iværksætte appel og om fristen og de nærmere regler herfor, eller oplyses om, at afgørelsen eller kendelsen ikke kan appelleres.«
29 Denne lovs artikel 521 fastsætter:
»[Prokurator Generalny (generalstatsadvokaten)] og [Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmanden)] kan iværksætte kassationsappel til prøvelse af enhver endelig afgørelse truffet af en ret, der afslutter sagen.«
30 Den nævnte lovs artikel 525 bestemmer:
»1. Kassationsappel iværksættes ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] gennem appelinstansen.
2. I de i artikel 521 omhandlede sager iværksættes kassationsappellen direkte ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].«
Lov om anklagemyndigheden
31 Artikel 1, stk. 2, i ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (lov om anklagemyndigheden) af 28. januar 2016 (Dz. U. af 2016, pos. 177) bestemmer:
»Generalstatsadvokaten er anklagemyndighedens øverste myndighed. Funktionen som generalstatsadvokat varetages af justitsministeren. […]«
Lov om den øverste domstol
32 I henhold til ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, pos. 5) består Sąd Najwyższy (øverste domstol) af flere afdelinger, herunder afdelingen for straffesager og afdelingen for disciplinærsager.
33 I medfør af denne lovs artikel 24 er bl.a. sager, der behandles i henhold til strafferetsplejeloven, og andre sager, hvorpå denne lovs bestemmelser finder anvendelse, omfattet af den kompetence, der tilkommer afdelingen for straffesager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
34 I henhold til lovens artikel 27, stk. 1, nr. 1), litra b), første led, er bl.a. disciplinærsager i henhold til lov om advokatsamfundet omfattet af den kompetence, der tilkommer afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
Praksis fra afdelingen for straffesager og afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)
35 Ved afdelingen for straffesager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og i den juridiske litteratur har det hidtil været opfattelsen, at generalstatsadvokaten og ombudsmanden ikke kan iværksætte appel til prøvelse af afgørelser truffet af advokatnævnet om stadfæstelse af en afgørelse truffet af anklageren i disciplinærsager om ikke at indlede en disciplinærsag. Sąd Najwyższy (øverste domstol) er i denne henseende af den opfattelse, at lov om advokatsamfundet fuldt ud regulerer spørgsmålet om kassationsappellens formalitet, og at strafferetsplejelovens artikel 521 i overensstemmelse med artikel 95n i lov om advokatsamfundet derfor ikke finder anvendelse.
36 I en dom af 27. november 2019 indtog afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) imidlertid det modsatte standpunkt, idet den fandt, at strafferetsplejelovens artikel 521 finder anvendelse på sådanne afgørelser truffet af advokatnævnet, og derfor fastslog, at en kassationsappel iværksat af generalstatsadvokaten til prøvelse af en kendelse afsagt af Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa, Polen) om stadfæstelse af den afgørelse, som anklageren i disciplinærsager havde truffet om at afslutte en disciplinærundersøgelse af en advokat, kunne antages til realitetsbehandling.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
37 Ved skrivelse af 20. juli 2017 anmodede Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (statsadvokaten – første vicegeneralstatsadvokat, Polen) (herefter »statsadvokaten«) Rzecznik Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (anklageren i disciplinærsager ved advokatsamfundet i Warszawa, Polen) (herefter »anklageren i disciplinærsager«) om at indlede en disciplinærsag mod R.G. med den begrundelse, at han med visse offentlige udtalelser havde overskredet grænserne for advokaters ytringsfrihed og begået en tjenstlig forseelse på grund af de trusler, som disse udtalelser skulle have udgjort i forhold til justitsministeren.
38 Ved en afgørelse af 7. november 2017 afslog anklageren i disciplinærsager at indlede en sådan disciplinærundersøgelse. Efter at statsadvokaten havde appelleret denne afgørelse, blev den ophævet ved en kendelse afsagt af Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) den 23. maj 2018, og som følge heraf blev sagen hjemvist til anklageren i disciplinærsager til fornyet behandling. Ved afgørelse af 18. juni 2018 indledte anklageren i disciplinærsager en disciplinærundersøgelse af R.G., som blev afsluttet ved en afgørelse af 28. november 2018, hvori anklageren fastslog, at der ikke forelå en disciplinær forseelse fra den pågældendes side. Efter at justitsministeren og statsadvokaten havde appelleret denne afgørelse truffet af anklageren i disciplinærsager, blev den ophævet af Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) den 13. juni 2019, og sagen blev atter hjemvist til anklageren i disciplinærsager.
39 Ved en afgørelse af 8. august 2019 afsluttede anklageren i disciplinærsager på ny disciplinærundersøgelsen efter at have konstateret, at der ikke forelå forhold, som udgjorde en disciplinær forseelse begået af R.G. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) behandler i øjeblikket en appel iværksat af justitsministeren til prøvelse af sidstnævnte afgørelse.
40 I denne sammenhæng har Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) indledningsvis anført, at nævnet er af den opfattelse, at det opfylder alle betingelserne for at kunne anses for en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, således at det er berettiget til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål.
41 Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) ønsker først oplyst, om chartrets artikel 47 finder anvendelse i forbindelse med en sag som den, nævnet er forelagt i hovedsagen. Ifølge nævnet ville dette være tilfældet, hvis det blev lagt til grund, at sagen er omfattet af ordningen for optagelse i advokatfortegnelsen, nemlig – ifølge dette nævn – en tilladelsesordning som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 og kapitel III heri, for så vidt som sagen efter omstændighederne kan føre til, at den pågældende advokat ekskluderes fra advokatsamfundet og i så fald slettes fra advokatfortegnelsen. Slettelse vil nemlig udgøre en inddragelse af tilladelsen som omhandlet i dette direktivs artikel 10, stk. 6.
42 Dernæst er Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) – såfremt chartrets artikel 47 således finder anvendelse i den situation, der foreligger i hovedsagen – i flere henseender i tvivl om, hvordan denne bestemmelse skal fortolkes.
43 Advokatnævnet har for det første anført, at såfremt det antages, at en afgørelse som den, nævnet skal træffe i hovedsagen, kan appelleres, vil den instans, der har kompetence til at påkende appellen, i henhold til artikel 27, stk. 1, nr. 1), litra b), første led, i lov om den øverste domstol være afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). Det følger imidlertid af Sąd Najwyższys (øverste domstol) dom af 5. december 2019, der blev afsagt efter dom af 19. november 2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982), at denne afdeling ikke er en uafhængig og upartisk domstol som omhandlet i chartrets artikel 47.
44 Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) – som, når det har truffet afgørelse i hovedsagen, skal vejlede parterne vedrørende deres mulighed for at appellere afgørelsen – ønsker under disse omstændigheder oplyst, om det ved denne lejlighed skal undlade at anvende artikel 27, stk. 1, nr. 1), litra b), første led, i lov om den øverste domstol og følgelig oplyse parterne om muligheden for at iværksætte appel ved Sąd Najwyższys (øverste domstol) afdeling for straffesager. Advokatnævnet ønsker ligeledes oplyst, om nævnet i det tilfælde, at en sådan appel faktisk iværksættes, vil skulle fremsende denne til afdelingen for straffesager og ikke til afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
45 For det andet er Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) i tvivl om, hvorvidt nævnet – når det således skal informere parterne om muligheden for at appellere dets fremtidige afgørelse eller manglen på samme – i givet fald skal undlade at tage hensyn til den praksis fra afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som er nævnt i denne doms præmis 36, og hvorefter generalstatsadvokaten i sager som den, der verserer i hovedsagen, kan iværksætte appel, og i denne henseende holde sig til den faste praksis fra afdelingen for straffesager ved samme domstol, som er nævnt i denne doms præmis 35, og hvorefter en sådan appel er udelukket.
46 For det tredje har Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) fremhævet, at den sag, den skal afgøre, er blevet indbragt af justitsministeren. Et af de forhold, som fik Sąd Najwyższy (øverste domstol) til i ovennævnte dom af 5. december 2019 at fastslå, at afdelingen for disciplinærsager ved denne ikke er en uafhængig og upartisk domstol, var imidlertid netop denne afdelings afhængighed af den udøvende magt og den indflydelse, som justitsministeren har på dens sammensætning. I lyset af disse omstændigheder er advokatnævnet af den opfattelse, at selv hvis nævnet henset til Domstolens svar på de spørgsmål, som er rejst i denne doms præmis 44 og 45, skulle fastslå, at appel ikke er mulig, og at eventuelle sager anlagt til prøvelse af afvisningen af appellen skal henvises til afdelingen for straffesager ved Sąd Najwyższys (øverste domstol), vil der stadig være en risiko for, at en sådan appel, iværksat af justitsministeren i sin egenskab af generalstatsadvokat ved afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), admitteres og behandles af denne afdeling. Under disse omstændigheder er advokatnævnet i tvivl om, hvorvidt det med henblik på at undgå dette eventuelt vil være berettiget, at nævnet ikke træffer afgørelse i den sag, der i øjeblikket verserer for det.
47 Under disse omstændigheder har Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder bestemmelserne i kapitel III i [direktiv 2006/123], herunder artikel 10, stk. 6, anvendelse på undersøgelser af disciplinæransvaret for [advokater] og udenlandske advokater, som er optaget i advokatsamfundet, hvorunder advokater kan idømmes bøde, få suspenderet deres erhvervsvirksomhed eller blive ekskluderet fra advokatsamfundet, og hvor udenlandske advokater særligt kan idømmes bøde, blive suspenderet fra at yde juridisk bistand i […] Polen eller få et forbud mod at yde juridisk bistand i […] Polen? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, finder [chartret], herunder artikel 47, da anvendelse på sådanne sager, som føres ved advokatnævnet, hvis afgørelser ikke kan appelleres til de nationale domstole eller […] kun undtagelsesvis kan appelleres, hvilket vil være i form [af] en kassationsanke til Sąd Najwyższy (den øverste domstol), herunder i tilfælde, hvor samtlige relevante forhold vedrører en enkelt medlemsstat?
2) I sager som den, der er nævnt i det første spørgsmål, hvor det organ, der i henhold til national ret har kompetence til at tage stilling til en kassationsanke iværksat til prøvelse af afgørelser eller kendelser truffet af advokatnævnet eller appel til prøvelse [af] afslag på iværksættelse af en sådan kassationsanke, ikke er en uafhængig og upartisk domstol, som omhandlet i chartrets artikel 47, som følge af Sąd Najwyższys (øverste domstol) afgørelse af 5. december 2019 […], er det da nødvendigt at se bort fra de nationale bestemmelser, der fastlægger kompetencen for et sådant organ, og har advokatnævnet pligt til at henvise en sådan kassationsanke vedrørende et retsspørgsmål til den retsinstans, som ville være kompetent, hvis de førnævnte bestemmelser ikke forhindrede det?
3) I sager som den, der er nævnt i det første spørgsmål, hvor der ifølge advokatnævnets praksis hverken kan iværksættes kassationsanke til prøvelse af dette nævns afgørelser eller kendelser af [generalstatsadvokaten] eller af [ombudsmanden], er denne praksis da:
a) i modstrid med [afdelingen for disciplinærsager ved den øverste domstols] retspraksis, som følger af afgørelse af 27. november 2019, der blev afsagt af syv dommere […], dvs. det organ, som i overensstemmelse med gældende national ret er kompetent til at behandle appeller til prøvelse af afslag på at iværksætte kassationsanke, men som af advokatnævnet, og i overensstemmelse med afgørelse truffet af Sąd Najwyższy (øverste domstol) den 5. december 2019 […], ikke kan anses for at være en uafhængig og upartisk domstol, som omhandlet i chartrets artikel 47
b) i overensstemmelse med den retspraksis, som tidligere er kommet til udtryk [ved afdelingen for straffesager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)], dvs. et domstolsorgan, som ville være kompetent til at behandle en sådan appel, hvis ikke de førnævnte bestemmelser var til hinder herfor,
kan (eller bør) advokatnævnet da se bort fra den retspraksis, som [afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)] har givet udtryk for?
4) Hvis der i en sag som den, der er omtalt i det tredje spørgsmål, er indgivet en appel til […] advokatnævnet af justitsministeren, og:
a) en af de faktorer, som Sąd Najwyższy (øverste domstol) udtalte sig om i afgørelse af 5. december 2019 […], og som også er advokatnævnets vurdering, som begrunder antagelsen om, at [afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)], dvs. det organ, der er nævnt i spørgsmål 3a, ikke er en uafhængig og upartisk domstol, som omhandlet i chartrets artikel 47, foreligger, nemlig den udøvende magts indflydelse, herunder justitsministerens, på afdelingens sammensætning
b) [generalstatsadvokaten], som – i overensstemmelse med [retspraksis fra afdelingen for disciplinærsager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)], dvs. det organ, der er nævnt i spørgsmål 3a – skulle have ret til at iværksætte kassationsanke vedrørende et retsspørgsmål til prøvelse af en kendelse afsagt efter appel, mens det efter [den opfattelse, som er udtrykt af afdelingen for straffesager ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)], dvs. den retsinstans, der er nævnt i [det tredje spørgsmål, litra b)], og i overensstemmelse med advokatnævnets praksis, ikke har kompetence til at iværksætte en sådan kassationsanke, idet denne kompetence i henhold til loven er tillagt justitsministeren,
bør advokatnævnet da udsætte sagen uden at træffe afgørelse, hvis dette er den eneste måde, hvorpå man kan efterleve chartrets artikel 47, og i særdeleshed undgå indblanding fra et organ, som ikke er uafhængigt og upartisk, som omhandlet i denne artikel?«
Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
48 Statsadvokaten og den polske regering er af den opfattelse, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, idet Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) ikke udgør en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
49 Den polske regering har i denne henseende for det første gjort gældende, at et sådant advokatnævn i henhold til den polske forfatnings artikel 17, stk. 1, har til opgave at sikre, at advokaterhvervet udøves korrekt, ved at træffe afgørelse om, hvorvidt de pågældende handler i overensstemmelse med de etiske regler, og ikke at udøve dømmende myndighed som retsinstans i Republikken Polens navn som omhandlet i forfatningens artikel 179.
50 For det andet opfylder advokatnævnet ikke den betingelse om uafhængighed, som kræves i henhold til Domstolens praksis. For det første nyder et sådant organ, idet det ikke udgør en ret i den polske forfatnings forstand, nemlig heller ikke de garantier for uafhængighed, som forfatningen alene fastsætter med hensyn til retsinstanser.
51 For det andet er advokatnævnet ikke beskyttet mod indirekte påvirkning udefra, som kan påvirke dets afgørelser, eftersom dets medlemmer i henhold til artikel 40, nr. 2), i lov om advokatsamfundet vælges af det lokale advokatsamfunds generalforsamling, og medlemmerne derfor skal træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende kolleger, med hvis støtte de er blevet valgt og siden kan få fornyet deres mandat flere gange.
52 For det tredje kan disse medlemmer, således som det fremgår af artikel 11, stk. 4, i lov om advokatsamfundet, afsættes før udløbet af deres embedsperiode af det organ, der således har valgt dem, og de er derfor ikke omfattet af garantien for uafsættelighed.
53 Statsadvokaten er på sin side af den opfattelse, at kvalificeringen af et organ som en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF skal ske under hensyntagen til alle den foreliggende sags omstændigheder, herunder genstanden for den omhandlede procedure samt det pågældende organs stilling og funktion i den nationale retsorden. Faglige disciplinærnævn kan således kun betragtes som sådanne retter på betingelse af, at de varetager opgaver, der tilkommer staten, herunder navnlig opgaven at træffe afgørelse om retten til at udøve en erhvervsvirksomhed. På grund af genstanden for tvisten i hovedsagen og det nuværende stadium af disciplinærsagen er dette imidlertid ikke tilfældet for Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) i den foreliggende sag. Når der ikke foreligger en afgørelse fra anklageren i disciplinærsager om, at R.G. har begået en tjenstlig forseelse, skal dette nævn nemlig ikke afgøre en sag efter en kontradiktorisk procedure vedrørende den pågældendes disciplinæransvar og heller ikke vedrørende dennes ret til at udøve sin erhvervsvirksomhed, men alene efterprøve, om anklagerens afgørelse om at afslutte disciplinærundersøgelsen var begrundet.
54 Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at Domstolen for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en »ret« i henhold til artikel 267 TEUF, og derfor kan anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse på grundlag af denne bestemmelse, tager en hel række forhold i betragtning, bl.a. om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (dom af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
55 For så vidt angår den kontradiktoriske karakter af sagsbehandlingen ved den forelæggende ret bemærkes dog, at artikel 267 TEUF ikke kræver, at sagsbehandlingen har denne karakter. Derimod følger det af denne bestemmelse, at de nationale retter kun kan forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag (dom af 16.12.2008, Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, præmis 56, og af 16.7.2020, Governo della Repubblica italiana (Italienske fredsdommeres status), C-658/18, EU:C:2020:572, præmis 63).
56 I det foreliggende tilfælde er det for det første ubestridt, at Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa), henset til de bestemmelser i lov om advokatsamfundet, som nævnet har henvist til, opfylder kriterierne om, at det skal være oprettet ved lov, have permanent karakter, virke som obligatorisk retsinstans og træffe afgørelse på grundlag af retsregler.
57 Hvad dernæst angår den tvivl, som statsadvokaten har givet udtryk for vedrørende de opgaver, der påhviler Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) i hovedsagen, må det konstateres, at nævnet skal træffe afgørelse i en tvist, der verserer for det, med henblik på afgørelse af en retssag som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 55.
58 Det fremgår nemlig af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at det nævnte advokatnævn behandler en appel, som justitsministeren har iværksat til prøvelse af en afgørelse, hvorved en anklager i disciplinærsager besluttede at afslutte en disciplinærundersøgelse af en advokat, og at en sådan appel bl.a. kan føre til, at advokatnævnet ophæver denne afgørelse, og i så fald til hjemvisning af sagen til denne anklager til fornyet behandling.
59 Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at de betingelser, hvorunder den varetager sine opgaver på det præjudicielle område, er uafhængige af arten af og formålet med de retssager, der indledes ved de nationale retter. Artikel 267 TEUF henviser til den dom, der skal afsiges af den nationale ret, uden at der er fastsat særlige ordninger, der afhænger af arten af den nævnte dom (dom af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse), C-487/19, EU:C:2021:798, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
60 Hvad endelig angår den polske regerings argumenter bemærkes for det første, at det forhold, at advokatnævnene ikke udgør retter som omhandlet i den polske forfatnings artikel 179, ikke udelukker, at sådanne organer kan have karakter af en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF. Som det fremgår af fast retspraksis, skal spørgsmålet om, hvorvidt et organ udgør en ret som omhandlet i denne EU-retlige bestemmelse, nemlig alene afgøres på grundlag af EU-retten (jf. i denne retning dom af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
61 Desuden har Domstolen allerede flere gange haft lejlighed til at fastslå, at faglige organer, navnlig organer, der har kompetence i forhold til advokater, kan udgøre retter som omhandlet i artikel 267 TEUF, for så vidt som disse organer opfylder de krav, der er opstillet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 54 og 55 (jf. navnlig dom af 22.12.2010, Koller, C-118/09, EU:C:2010:805, præmis 22 og 23, og af 17.7.2014, Torresi, C-58/13 og C-59/13, EU:C:2014:2088, præmis 17, 19 og 30).
62 Hvad for det andet angår betingelsen om det forelæggende organs uafhængighed bemærkes, at denne betingelse i henhold til fast retspraksis har betydning for et velfungerende retligt samarbejde, som omfatter mekanismen med præjudiciel forelæggelse fastsat i artikel 267 TEUF, som nemlig alene kan aktiveres af en retsinstans, der skal anvende EU-retten, og som navnlig opfylder dette krav om uafhængighed (jf. i denne retning dom af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
63 Uafhængighedsbegrebet omfatter i henhold til Domstolens praksis to aspekter. Det første, eksterne, aspekt kræver, at det pågældende organ udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at det således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dets medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
64 Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
65 Disse garantier for uafhængighed og upartiskhed forudsætter, at der findes regler – om bl.a. organets sammensætning, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
66 Navnlig fordrer denne uomgængeligt nødvendige frihed for dommerne fra ethvert indgreb og pres udefra, som Domstolen gentagne gange har fastslået, visse garantier, som er egnede til at beskytte dem, der har til opgave at udøve dømmende myndighed, på det personelle plan, som f.eks. uafsættelighed (dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed), C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
67 Domstolen har ligeledes fastslået, at de regler, der er nævnt i denne doms præmis 65, navnlig skal udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, som kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 125 og den deri nævnte retspraksis).
68 Hvad angår Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) bemærkes for det første, at advokatnævnene, således som det er fastsat i artikel 89 i lov om advokatsamfundet, skal udøve deres retlige funktion på disciplinærområdet »i fuld uafhængighed«.
69 For det andet kan den polske regerings argument om, at det forhold, at medlemmerne af et sådant advokatnævn vælges af den kreds af advokater, der er optaget i det pågældende advokatsamfunds fortegnelse, og at samme kreds i fremtiden eventuelt kan genvælge disse medlemmer, kan rejse tvivl om dette nævns habilitet med hensyn til at træffe upartiske afgørelser i de disciplinærsager, det skal behandle, ikke tiltrædes.
70 De handlinger, hvorved medlemmerne af advokatnævnet ved det pågældende lokale advokatsamfund vælges eller genvælges af generalforsamlingen af advokater, som er optaget i dette advokatsamfunds fortegnelse, dvs. for advokatsamfundet i Warszawas vedkommende, og som det fremgår af det forelæggende organs præciseringer, ca. 5 500 advokater, kan nemlig, henset til navnlig deres kollektive karakter, ikke skabe tvivl om de således valgte medlemmers uafhængighed og upartiskhed, når de i almenhedens interesse skal træffe afgørelse vedrørende en mulig tilsidesættelse af de etiske regler, der gælder for advokaterhvervet, foretaget af en advokat, der er optaget i fortegnelsen.
71 For det tredje kan den omstændighed, at artikel 11, stk. 4, i lov om advokatsamfundet ifølge sin ordlyd fastsætter, at medlemmerne af advokatsamfundets og de lokale advokatsamfunds organer kan afsættes før udløbet af deres embedsperiode af det organ, der har valgt dem, heller ikke i det foreliggende tilfælde rejse tvivl om Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawies (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) uafhængighed.
72 I denne henseende har Domstolen, således som den polske regering har anført, ganske vist for nylig – med hensyn til de spanske Tribunales Económico-Administrativos (ankenævn i skatteretlige sager) – fastslået, at ordningen for afsættelse af medlemmer af disse nævn ikke var fastsat i et særligt regelsæt ved hjælp af udtrykkelige lovbestemmelser, men alene henhørte under almindelige forvaltningsretlige bestemmelser og navnlig grundvedtægten for offentligt ansatte, således at afsættelse af disse medlemmer følgelig ikke, som det kræves i medfør af princippet om uafsættelighed, var begrænset til visse særlige tilfælde, hvor tvingende legitime hensyn begrunder vedtagelsen af en sådan foranstaltning. Domstolen udledte heraf, at den pågældende nationale lovgivning ikke garanterede, at medlemmerne af disse instanser var beskyttet mod pres udefra, der kunne skabe tvivl om deres uafhængighed, og at en sådan ordning navnlig ikke var egnet til effektivt at hindre utilbørligt pres fra den udøvende magt over for disse, således at de nævnte instanser ikke kunne anses for at være retter som omhandlet i artikel 267 TEUF (dom af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 66-69).
73 I det foreliggende tilfælde bemærkes imidlertid for det første, at advokatnævnenes retlige funktion er af en særligt specialiseret karakter, eftersom det i det væsentlige påhviler disse nævn at sikre, at medlemmerne af den pågældende faglige organisation overholder de etiske regler, der specifikt er fastsat som ramme for udøvelsen af advokaterhvervet, idet medlemmer, som overtræder disse regler, i givet fald kan pålægges sanktioner.
74 Under disse omstændigheder kan det forhold, at en eventuel afsættelse af medlemmer af et sådant disciplinærorgan sorterer under en intern myndighed i den pågældende faglige organisation, principielt ikke give anledning til pres eller noget direkte eller indirekte indgreb fra en myndighed, som er ekstern i forhold til denne faglige organisation, med det formål at gribe ind i udøvelsen af den dømmende opgave, som således er overladt dette disciplinærorgan.
75 For det andet fremgår det af de præciseringer, som Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) har givet som svar på en række spørgsmål fra Domstolen, at selv om artikel 58, nr. 13), i lov om advokatsamfundet fastsætter, at det alene henhører under det øverste advokatråds kompetence at anmode de kompetente myndigheder om afsættelse af medlemmer af advokatsamfundets organer, fastsætter denne bestemmelse udtrykkeligt en undtagelse fra denne regel vedrørende medlemmer af de disciplinære organer. Ifølge Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) følger det heraf, at det øverste advokatråd ikke kan fremsætte en sådan anmodning om, at et medlem af et advokatnævn afsættes før udløbet af den pågældendes embedsperiode.
76 For det andet følger det af disse præciseringer, at generalforsamlingen for advokatsamfundet i Warszawa aldrig har udnyttet den afsættelseskompetence, som den synes at være tillagt ved artikel 11, stk. 4, i lov om advokatsamfundet, og at denne bestemmelse skal anses for at være uden virkning, hvilket i øvrigt ligeledes bekræftes af, at reglerne for advokatsamfundet ikke indeholder bestemmelser, der præciserer de materielle og processuelle betingelser for, at den teoretiske mulighed, der således er opstillet ved denne bestemmelse, konkret kan udnyttes.
77 Som generaladvokaten har anført i punkt 52 og 53 i forslaget til afgørelse, følger det således af disse forskellige præciseringer, at hvad angår den eventuelle mulighed for at afsætte medlemmer af Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) er artikel 11, stk. 4, i lov om advokatsamfundet ineffektiv og uden konkret virkning.
78 For det tredje skal det desuden præciseres, at selve udsigten til, at generalforsamlingen for et lokalt advokatsamfund – som et kollektivt organ bestående af alle advokater, der er optaget i det pågældende advokatsamfunds fortegnelse, dvs. for advokatsamfundet i Warszawas vedkommende, og som det allerede er blevet nævnt, ca. 5 500 medlemmer – i påkommende tilfælde og på de materielle og processuelle betingelser, som i givet fald skal fastsættes, kan blive foranlediget til at udøve en kompetence til at afsætte et medlem af advokatnævnet ved dette advokatsamfund, ikke synes at kunne give anledning til alvorlig bekymring om et indgreb i dette medlems eller selve nævnets uafhængighed i udøvelsen af sin retlige funktion.
79 Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (advokatnævnet ved advokatsamfundet i Warszawa) opfylder betingelserne for at kunne anses for en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF. Det følger heraf, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Det første spørgsmål
80 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse bevirker, at chartrets artikel 47 finder anvendelse på en appel, som en offentlig myndighed har iværksat ved et advokatnævn med henblik på ophævelse af en afgørelse, hvorved en anklager i disciplinærsager har afsluttet en undersøgelse af en advokat efter at have fastslået, at der ikke forelå en disciplinær forseelse, som kunne tilregnes den pågældende, og – såfremt denne afgørelse ophæves – hjemvisning af sagen til denne anklager.
Formaliteten
81 Den polske regering har rejst tvivl om, hvorvidt det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, idet direktiv 2006/123 ikke finder anvendelse på hovedsagen. I denne henseende har den polske regering for det første gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede situation er af rent intern karakter, for det andet at direktiv 98/5 udgør en lex specialis, der har forrang for direktiv 2006/123, for det tredje at det kun er optagelsen i advokatfortegnelsen, der er omfattet af tilladelsesordningen i henhold til dette direktiv, og at en sådan optagelse i eller slettelse fra denne fortegnelse ikke er omhandlet i hovedsagen, og for det fjerde at disciplinærsager, eftersom de ligner straffesager, følgelig – og i lighed med disse – falder uden for det nævnte direktivs anvendelsesområde, således som det er fastsat i direktivets artikel 1, stk. 5.
82 Ifølge den polske regering finder chartrets artikel 47 heller ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom der således ikke foreligger en situation, hvor EU-retten gennemføres som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, og Den Europæiske Union under alle omstændigheder ikke har kompetence vedrørende disciplinærprocedurer og ‑sager.
83 I disse forskellige henseender må det imidlertid fastslås dels, at de argumenter, som den polske regering således har fremført, i det væsentlige angår anvendelsesområdet for såvel som rækkevidden og dermed fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, som det første spørgsmål vedrører. Sådanne argumenter, der vedrører realiteten med hensyn til det forelagte spørgsmål, kan således på grund af selve deres karakter ikke medføre, at spørgsmålet skal afvises fra realitetsbehandling (jf. analogt dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål), C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 80).
84 For det andet skal indsigelsen om, at fastsættelse af disciplinære regler og procedurer, der finder anvendelse på advokater, henhører under medlemsstaternes enekompetence, ligeledes forkastes. Såfremt det forudsættes, at en sådan enekompetence foreligger, skal medlemsstaterne nemlig, således som det fremgår af Domstolens faste praksis, under udøvelsen af sådanne kompetencer overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. analogt dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed), C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
85 Statsadvokaten har på sin side gjort gældende, at det første spørgsmål kun er blevet forelagt som en nødvendig forudsætning for formuleringen af det andet til det fjerde spørgsmål. Eftersom disse tre andre spørgsmål i sig selv ikke kan antages til realitetsbehandling, vil en besvarelse af det første spørgsmål imidlertid ikke være til nogen nytte for afgørelsen af tvisten i hovedsagen og kan derfor ikke anses for at være nødvendig for, at den forelæggende ret kan afsige sin dom som omhandlet i artikel 267 TEUF.
86 I denne henseende skal det imidlertid fastslås, at det første spørgsmål rejser et problem vedrørende fortolkningen af EU-retten, der har forbindelse med hovedsagens genstand, og at det desuden, således som den forelæggende ret har fremhævet, har karakter af et spørgsmål, der må besvares forud for de tre andre spørgsmål. Under disse omstændigheder finder Domstolen, at det første spørgsmål hvad dette angår skal behandles i den logiske rækkefølge, hvori den forelæggende ret således har stillet Domstolen de forskellige spørgsmål.
87 Det følger af det ovenstående, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
88 Hvad angår anvendeligheden af direktiv 2006/123 generelt og af dets artikel 10, stk. 6, som det første spørgsmål særligt vedrører, bemærkes for det første, at som det fremgår af 33. betragtning til dette direktiv, vedrører de tjenesteydelser, der er omfattet af direktivet, bl.a. juridisk rådgivning. Desuden bestemmes det i direktivets artikel 4, nr. 1), at der i dette direktiv ved tjenesteydelse forstås enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel 57 TEUF. Det står derfor fast, at juridisk rådgivning, der ydes af advokater, er omfattet af samme direktivs materielle anvendelsesområde.
89 Hvad for det andet angår den omstændighed, at hovedsagen, således som den forelæggende ret har fremhævet i sit første spørgsmål, umiddelbart vedrører en rent intern situation, for så vidt som sagen ikke synes at vedrøre en situation, der er omfattet af advokaters etableringsfrihed eller fri udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i henholdsvis artikel 49 TEUF – 55 TEUF og artikel 56 TEUF – 62 TEUF, bemærkes blot, at en sådan omstændighed ikke kan udelukke, at bestemmelserne i kapitel III i direktiv 2006/123, og dermed artikel 10 heri, finder anvendelse. Som det fremgår af Domstolens praksis, skal bestemmelserne i direktivets kapitel III nemlig fortolkes således, at de også finder anvendelse på en situation, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat (dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 110).
90 Hvad for det tredje angår den polske regerings argument om, at bestemmelserne i direktiv 2006/123 ikke kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, fordi bestemmelserne i direktiv 98/5 som lex specialis går forud for disse, bemærkes, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 2006/123 kun fastsætter, at hvis bestemmelserne i dette direktiv strider mod en bestemmelse i en anden EU-retsakt om særlige aspekter af adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed inden for særlige områder eller særlige erhverv, har bestemmelsen i denne anden retsakt forrang og finder anvendelse på disse særlige områder eller erhverv.
91 I denne henseende skal det imidlertid fastslås, således som generaladvokaten også har fremhævet i punkt 77, 78, 80 og 81 i forslaget til afgørelse, at direktiv 98/5 ikke finder anvendelse med hensyn til en advokat, der – som R.G. – tilsyneladende ikke har opnået sin beskikkelse i en anden medlemsstat end Republikken Polen og heller ikke har udøvet retten til fri etablering som sikret ved artikel 49 TEUF med henblik på at etablere sig i sidstnævnte medlemsstat som advokat. Det følger heraf, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede ikke kan opstå konflikt som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2006/123 mellem bestemmelserne i dette direktiv og bestemmelserne i direktiv 98/5.
92 Eftersom direktiv 98/5 ikke finder anvendelse i denne sammenhæng, synes artikel 9, stk. 3, i direktiv 2006/123, der fastsætter, at afdeling 1 i dette direktivs kapitel III ikke finder anvendelse på de aspekter af tilladelsesordningerne, der direkte eller indirekte reguleres af andre EU-instrumenter, ligeledes at være helt uden relevans i det foreliggende tilfælde.
93 For det fjerde er det hvad angår den polske regerings argument om, at uanvendeligheden af bestemmelserne i direktiv 2006/123 på disciplinærsager ligeledes gør sig gældende analogt på grund af bestemmelsen i dette direktivs artikel 1, stk. 5, om, at direktivet, med visse forbehold, ikke berører medlemsstaternes strafferet, tilstrækkeligt at fastslå, at intet i denne bestemmelses ordlyd antyder, at den undtagelsesordning, der således er indført med hensyn til medlemsstaternes strafferet, ligeledes skal finde anvendelse på fagetiske regler.
94 Det skal i denne forbindelse i øvrigt bemærkes, at forskellige bestemmelser i direktiv 2006/123 tværtimod viser, at bestemmelserne om disciplinærsager ikke kan få samme skæbne som den, direktivets artikel 1, stk. 5, fastsætter for medlemsstaternes strafferet. Således er f.eks. begrebet »krav«, der spiller en vigtig tværgående rolle i direktiv 2006/123, navnlig i forbindelse med kapitel III heri, således som det fremgår af direktivets artikel 14 og 15, i dets artikel 4, nr. 7), defineret som omfattende bl.a. enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, som følger af »faglige foreningers regler« vedtaget som led i deres retlige autonomi.
95 På baggrund af samtlige ovenstående præciseringer og hvad for det femte angår den eventuelle anvendelighed af artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123 i det foreliggende tilfælde bemærkes, at denne bestemmelse under overskriften »Betingelser for udstedelse af tilladelse« fastsætter, at enhver afgørelse truffet af de kompetente myndigheder, herunder afslag eller inddragelse af tilladelsen, skal begrundes fuldt ud, og den skal kunne prøves ved domstolene eller andre klageinstanser.
96 Det skal i denne henseende fremhæves, at i henhold til artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 defineres en »tilladelsesordning« som enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed.
97 Der kan derfor ikke være tvivl om, at der ved en lovgivning, der gør udøvelsen af advokatvirksomhed betinget af forudgående optagelse i advokatsamfundets fortegnelse og på denne måde pålægger de pågældende at følge en procedure, der indebærer, at de skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på, at denne myndighed træffer en udtrykkelig afgørelse, som gør det muligt for dem at optage eller udøve denne servicevirksomhed, indføres en tilladelsesordning som omhandlet i artikel 4, nr. 6), og kapitel III i direktiv 2006/123 (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 47, 49, 51 og 52). Dette bekræftes i øvrigt udtrykkeligt af 39. betragtning til dette direktiv, hvorefter begrebet »tilladelsesordning« bl.a. dækker »forpligtelsen til at være optaget i en faglig organisation […] for at kunne udøve den pågældende virksomhed«.
98 En »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 adskiller sig fra et »krav« som omhandlet i dette direktivs artikel 4, nr. 7), der bl.a. er møntet på enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af faglige foreningers regler vedtaget som led i deres retlige autonomi (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 48 og 49). Disciplinære regler, der gælder for sådanne faglige foreninger, udgør således ikke regler, der gør selve adgangen til at udøve den pågældende erhvervsvirksomhed betinget af en udtrykkelig afgørelse truffet af en kompetent myndighed om tilladelse til at udøve denne virksomhed, men »krav« vedrørende udøvelsen som sådan af denne, der principielt ikke hører under en sådan tilladelsesordning.
99 I øvrigt må det ligeledes medgives, at en afgørelse truffet af den offentlige myndighed om slettelse af optagelsen i advokatsamfundet principielt udgør en »inddragelse af tilladelsen« som omhandlet i artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123. Det følger heraf, således som den forelæggende ret har anført, at bl.a. en disciplinær afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 81, stk. 1, i lov om advokatsamfundet, hvorved en advokat ekskluderes fra advokatsamfundet, skal anses for at være en sådan inddragelse af tilladelsen. Det fremgår nemlig af denne lovs artikel 82, stk. 2, at en sådan afgørelse om eksklusion indebærer slettelse fra advokatfortegnelsen uden ret til at genansøge om optagelse i denne fortegnelse i en periode på ti år fra den dato, hvor afgørelsen om eksklusion fra advokatsamfundet er blevet endelig.
100 Det bemærkes imidlertid i denne henseende, således som den polske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har anført, at den sag, som i øjeblikket verserer for den forelæggende ret, ikke kan munde ud i en sådan afgørelse om eksklusion af en advokat fra advokatsamfundet, der således indebærer slettelse af den pågældende fra advokatfortegnelsen og dermed inddragelse af tilladelsen som omhandlet i artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123.
101 Det fremgår nemlig af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at hovedsagen vedrører en appel iværksat af justitsministeren til prøvelse af en afgørelse, hvorved en anklager i disciplinærsager, efter at have gennemført en indledende undersøgelse, i stik modsætning hertil fandt, at der i det foreliggende tilfælde ikke var anledning til at indlede disciplinær forfølgning ved det organ, der har kompetence til at træffe afgørelse herom og til på grundlag af en sådan forfølgning at træffe bestemmelse om en eventuel eksklusion fra advokatsamfundet som disciplinær sanktion. Det fremgår ligeledes af disse oplysninger, at den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe, i den processuelle sammenhæng i hovedsagen således udelukkende kan bestå i enten forkastelse af appellen eller medhold, idet sagen i sidstnævnte tilfælde hjemvises til anklageren i disciplinærsager til fornyet behandling.
102 Det følger således af det ovenstående dels, at den sag, der i øjeblikket verserer for den forelæggende ret, ikke kan føre til, at en advokat pålægges en disciplinær sanktion, herunder i form af eksklusion fra advokatsamfundet, dels at denne sag – der udelukkende vedrører en afgørelse truffet af anklageren i disciplinærsager om ikke at indlede disciplinær forfølgning af denne advokat – er mellem denne anklager og justitsministeren, idet den pågældende advokat på dette stadium selv hverken er genstand for disciplinær forfølgning eller part i sagen.
103 Henset til det ovenstående finder artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123 ikke anvendelse i forbindelse med den verserende hovedsag. I samme forbindelse kan denne bestemmelse følgelig heller ikke medføre, at chartrets artikel 47 finder anvendelse.
104 Hvad angår chartrets artikel 47 bemærkes nemlig, at denne bestemmelse udgør en bekræftelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse og tillægger enhver person, hvis EU-retligt sikrede rettigheder og friheder er blevet krænket, en adgang til effektive retsmidler for en domstol (dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
105 For at denne rettighed kan anerkendes i en given sag, forudsætter det dermed, således som det fremgår af chartrets artikel 47, stk. 1, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende (dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
106 Det fremgår imidlertid ikke af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at det i hovedsagens nuværende form vil være muligt for R.G., der på dette stadium ikke selv er part i sagen, at påberåbe sig en rettighed, som han er tillagt i henhold til EU-retten, idet artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123 navnlig ikke, som det er præciseret ovenfor, kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde.
107 Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 6, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke bevirker, at chartrets artikel 47 finder anvendelse på en appel, som en offentlig myndighed har iværksat ved et advokatnævn med henblik på ophævelse af en afgørelse, hvorved en anklager i disciplinærsager har afsluttet en undersøgelse af en advokat efter at have fastslået, at der ikke forelå en disciplinær forseelse, som kunne tilregnes den pågældende, og – såfremt denne afgørelse ophæves – hjemvisning af sagen til denne anklager.
Det andet til det fjerde spørgsmål
108 Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at behandle det andet til det fjerde spørgsmål, idet den forelæggende ret alene har forelagt disse for det tilfælde, at det skulle følge af besvarelsen af det første spørgsmål, at chartrets artikel 47 finder anvendelse i forbindelse med hovedsagen.
Sagsomkostninger
109 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 10, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke bevirker, at artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder finder anvendelse på en appel, som en offentlig myndighed har iværksat ved et advokatnævn med henblik på ophævelse af en afgørelse, hvorved en anklager i disciplinærsager har afsluttet en undersøgelse af en advokat efter at have fastslået, at der ikke forelå en disciplinær forseelse, som kunne tilregnes den pågældende, og – såfremt denne afgørelse ophæves – hjemvisning af sagen til denne anklager.
Underskrifter