FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 7. april 2022 (1)
Forenede sager C-475/20 – C-482/20
Admiral Gaming Network Srl (C-475/20)
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, tidligere Lottomatica Holding Srl
procesdeltagere:
Lottomatica Videolot Rete Spa,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
og
Cirsa Italia SpA (C-476/20)
Gamenet SpA (C-478/20)
NTS Network SpA (C-479/20)
Sisal Entertainment SpA (C-480/20)
Snaitech SpA., tidligere Snai SpA (C-482/20)
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
procesdeltagere:
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C-476/20, C-478/20, C-480/20 og C-482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C-476/20, C-478/20 og C-479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C-476/20, C-478/20 og C-479/20),
Criga Soc. cons. arl (C-478/20),
NAZ S.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C-480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C-480/20 og C-482/20),
Giog S.r.l. (C-482/20),
Codere Network SpA (C-482/20)
og
Codere Network SpA (C-477/20)
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
procesdeltagere:
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
og
Snaitech SpA, tidligere Cogetech SpA (C-481/20)
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese
procesdeltager:
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – etableringsfrihed – artikel 49 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 56 TEUF – restriktioner – hasardspil – koncessioner til indsamling af væddemål – national lovgivning, der nedsætter de kompensationer, der skal udbetales til koncessionshaverne – princippet om den berettigede forventning«
I. Indledning
1. De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse er indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) i forbindelse med tvister mellem administrationsselskaber, der udøver hasardspilvirksomhed i form af spilleautomater i Italien (herefter »koncessionshaverne«), og Agenzia delle dogane e dei monopoli (told- og monopolmyndigheden, Italien) angående en national lovgivning, der nedbringer de statslige midler til disse koncessionshavere med et engangsbeløb.
2. Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning udgør en restriktion dels for etableringsfriheden (artikel 49 TEUF) eller den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 TEUF), dels for princippet om den berettigede forventning. I bekræftende fald ønsker denne ret oplyst, om en sådan restriktion er begrundet i tvingende almene hensyn og står i forhold til de mål, der forfølges.
II. Retsforskrifter: italiensk ret
3. Artikel 14 i lov nr. 23 af 11. marts 2014 (2) bestemmer:
»1. Regeringen gives bemyndigelse til ved hjælp af de i artikel 1 omhandlede bekendtgørelser at gennemføre en omlægning af de gældende bestemmelser på spilområdet ved at omlægge alle de gældende regler i form af en kodeks med bestemmelser vedrørende spil, uden at det berører den organisatoriske model, der er baseret på koncessions- og godkendelsesordningen, for så vidt som den er absolut nødvendig for beskyttelsen af den berettigede forventning, for den offentlige orden og sikkerhed, for forening af finansministeriets interesser og lokale interesser inden for folkesundhed, for forhindring af, at indtægter fra kriminel virksomhed hvidvaskes, og for at sikre en regelmæssig indbetaling af de skatter og afgifter, der er pålagt spil.
2. Den i stk. 1 omhandlede omlægning foretages under hensyntagen til følgende principper og retningslinjer:
[…]
g) revision af vederlag og provisioner til koncessionshavere og andre aktører i henhold til progressivitetskriteriet i forhold til omfanget af indsamlede spilleindsatser
[…]«
4. Artikel 1, stk. 649, i lov nr. 190 af 23. december 2014 (3) bestemmer:
»Med henblik på at bidrage til målet om sanering af de offentlige finanser, og mens der afventes en omfattende omlægning af vederlag og provisioner til koncessionshavere og andre aktører inden for forsyningskæden for indsamling af spilleindsatser på statens vegne, nedsættes de statslige midler bestemt til at dække vederlaget til de koncessionshavere og andre aktører, der beskæftiger sig med forvaltning og indsamling af spilleindsatser på de i artikel 110, stk. 6, i enhedsteksten i kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931 omhandlede spilleautomater og underholdningsapparater, i henhold til [bemyndigelseslovens] artikel 14, stk. 2, litra g), med virkning fra år 2015 med 500 mio. EUR pr. år. Følgende gælder således fra 1. januar 2015:
a) Aktørerne i forsyningskæden betaler koncessionshaverne de samlede indskud fra spil på ovennævnte automater, fratrukket de udbetalte gevinster. Koncessionshaverne meddeler told- og monopolmyndigheden navnene på de aktører i forsyningskæden, der ikke foretager denne indbetaling med henblik navnlig på anlæggelse af en eventuel klagesag ved den kompetente retlige myndighed.
b) Ved varetagelsen af de offentlige opgaver, som de er tildelt, betaler koncessionshaverne – i tillæg til det, som normalt skal betales til staten i form af skatter og andre afgifter i henhold til den gældende lovgivning og i kraft af koncessionskontrakterne – årligt et beløb på 500 mio. EUR, senest inden udgangen af april og oktober hvert år, idet hver enkelt koncessionshaver betaler en forholdsmæssig andel på baggrund af det antal automater, som vedkommende forvaltede pr. 31. december 2014. Det antal apparater, som er omhandlet i artikel 110, stk. 6, litra a) og b), i enhedsteksten til kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931, der er tildelt hver enkelt koncessionshaver og retningslinjerne for betaling, er fastsat i en beslutning fra direktøren for told- og monopolmyndigheden vedtaget senest den 15. januar 2015 efter en undersøgelse af de foreliggende oplysninger. Fra 2016 træffes der en tilsvarende beslutning i forbindelse med ændringer i det antal apparater, der er fastsat i henhold til ovenstående.
c) Ved varetagelsen af de offentlige opgaver, som de er tildelt, fordeler koncessionshaverne de resterende beløb til vederlag og provisioner blandt de øvrige aktører i forsyningskæden, idet de genforhandler kontrakterne og udelukkende udbetaler vederlag og provisioner i henhold til de genforhandlede kontrakter.«
5. Artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 er blevet gennemført ved bekendtgørelse nr. 388 af 15. januar 2015 (4).
6. Artikel 1, stk. 920, i lov nr. 208 af 28. december 2015 (5) blev ophævet med denne bestemmelse, mens det af nævnte lovs artikel 1, stk. 921, fremgik, at nævnte bestemmelse »skal fortolkes således, at den årlige nedsættelse af de statslige midler bestemt til at dække provisioner, der stilles til rådighed for koncessionshavere og personer, der i henhold til deres respektive kompetencer beskæftiger sig med forvaltning og indsamling af spilleindsatser på de i artikel 110, stk. 6, i enhedsteksten til kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931 omhandlede apparater, finder anvendelse på hver enkelt aktør i forsyningskæden i forhold til dennes deltagelse i fordelingen af provisionen på grundlag af de tilsvarende kontraktlige aftaler afhængigt af, hvor længe de har været gældende i 2015«.
III. Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
7. Ved koncessionsaftaler indgået i løbet af 2013 på baggrund af et udbud offentliggjort i 2011, fik koncessionshaverne til opgave at forvalte de i hovedsagerne omhandlede apparater (6). Dette udbud fastsatte navnlig retningslinjerne for fastsættelse af disse koncessionshaveres provision.
8. I medfør af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, der bestemte, at de statslige midler, der stilles til rådighed for koncessionshaverne, nedsættes med 500 mio. EUR om året på grundlag af det tildelte antal apparater (herefter »den omtvistede afgift«), foretog Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (det selvstændige organ, der administrerer statslige monopoler) ved bekendtgørelse nr. 388 af 15. januar 2015 et skøn over det antal apparater, der var blevet tildelt hver enkelt koncessionshaver i 2015, og den betaling, der i denne anledning skulle foretages. Efterfølgende blev den omtvistede afgift ved artikel 1, stk. 920 og 921, i finansloven for 2016 begrænset til kun at gælde i 2015, og den omtvistede afgift blev fordelt mellem alle aktørerne i forsyningskæden og ikke blot blandt koncessionshaverne.
9. Koncessionshaverne anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) til prøvelse af den omtvistede afgift, idet den i væsentlig grad reducerede deres fortjenstmargen og var ulovlig med den begrundelse, at de bestemmelser, der dermed gennemføres, er i strid med EU-retten eller de italienske forfatningsretlige bestemmelser.
10. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) forkastede søgsmålet ved dom af 1. august 2019 (7), og koncessionshaverne iværksatte appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som i hver enkelt af hovedsagerne har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet identisk i alle sagerne:
»1) Er det i overensstemmelse med udøvelsen af etableringsfriheden som fastsat i artikel 49 TEUF og med udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 TEUF at indføre en bestemmelse som artikel 1, stk. 649, i lov nr. 190/14, som nedsætter vederlag og provisioner udelukkende for en begrænset og specifik kategori af erhvervsdrivende, nemlig udelukkende for spiludbydere med spilleautomater, men ikke for alle erhvervsdrivende inden for spilsektoren?
2) Er det i overensstemmelse med det EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning at indføre en bestemmelse som den ovennævnte, der er indeholdt i artikel 1, stk. 649, i lov nr. 190/14, som alene af økonomiske årsager i løbet af varigheden af en koncessionsaftale indgået mellem et selskab og en italiensk statslig myndighed har nedsat den provision, der var fastsat heri?«
11. Domstolen har besluttet at forene disse sager med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen, eftersom de er forbundne, og at stille den forelæggende ret et spørgsmål med henblik på belysning af, om de nævnte sager er rent interne og ikke er omfattet af EU-retten.
12. Koncessionshaverne, den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter har også afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 27. januar 2022.
IV. Bedømmelse
A. Domstolens kompetence
13. Inden jeg går over til at behandle de præjudicielle spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt at fjerne enhver tvivl om Domstolens kompetence til at tage stilling til de præjudicielle spørgsmål.
14. Selv om koncessionshaverne alle er italienske selskaber, og omstændighederne i de foreliggende sager prima facie ser ud til at være begrænset til en enkelt medlemsstat, nemlig Italien, er det tilstrækkeligt at konstatere, at visse af disse selskaber kontrolleres af selskaber i andre medlemsstater (8), og som Kommissionen har fremhævet i sine skriftlige indlæg og i retsmødet, er »omvendt« forskelsbehandling forbudt i henhold til italiensk ret (9).
15. Efter min opfattelse har Domstolen således kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål.
B. Det første præjudicielle spørgsmål
16. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF og 56 TEUF er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der nedsætter vederlaget udelukkende for en enkelt kategori af erhvervsdrivende inden for spilsektoren, nemlig spiludbydere med spilleautomater (koncessionshavere og detailleddet) med 500 mio. EUR i 2015.
17. Den forelæggende ret er dels af den opfattelse, at den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning pålægger koncessionshaverne en økonomisk afgift med tilbagevirkende kraft, hvilket indebærer en begrænsning af de frihedsrettigheder, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF, dels nærer den tvivl om, hvorvidt denne restriktion er begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som den ser ud til udelukkende at være begrundet i en sanering af de offentlige finanser.
18. I de følgende punkter vil jeg undersøge, om den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning indebærer en restriktion af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF (afsnit 1), og i bekræftende fald vil jeg præcisere betingelserne for, at en sådan restriktion kan være begrundet i tvingende almene hensyn (afsnit 2), i lyset af forekomsten af en sådan begrundelse [afsnit 2, litra a)] og den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivnings forholdsmæssighed i forhold til de mål, der forfølges [afsnit 2, litra b)], inden jeg besvarer det første spørgsmål (afsnit 3).
1. Spørgsmålet, om der foreligger en restriktion af de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder
19. Ifølge Domstolens faste praksis anses for restriktioner af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser (10) enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder (11).
20. I den foreliggende sag er det efter min opfattelse indlysende, således som Kommissionen også har anført, at en nedsættelse af de statslige midler, der stilles til rådighed for koncessionshavere efter tildelingen af koncessionerne, kan påvirke rentabiliteten af de investeringer, som disse koncessionshavere har foretaget, og gøre det mindre attraktivt for dem at udbyde hasardspil (12).
21. Desuden er det min opfattelse, at ingen af parterne i hovedsagerne reelt har sået tvivl om denne konstatering (13). Navnlig den italienske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at den omtvistede afgift har haft en minimal indvirkning på koncessionshaverne, hvilket under alle omstændigheder ikke forhindrer, at denne afgift udgør en restriktion af de grundlæggende rettigheder (14).
22. Det er derfor min opfattelse, at den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning udgør en restriktion af de friheder, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
2. Spørgsmålet, om der foreligger begrundelser for restriktionen
23. Ifølge Domstolens praksis er bestemmelserne vedrørende hasardspil et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle. Så længe området ikke er harmoniseret på EU-plan, råder medlemsstaterne over et vidt skøn for så vidt angår valget af det niveau for beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen, som de finder mest egnet. Medlemsstaterne kan følgelig frit fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau. Imidlertid skal de restriktioner, som medlemsstaterne pålægger, opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt angår bl.a. deres begrundelse i tvingende almene hensyn og deres forholdsmæssighed (15).
24. Det er følgelig med henblik på at tage stilling til, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning kan begrundes, nødvendigt at afgøre, dels om denne lovgivning, henset til de formål, der forfølges med den, er begrundet i tvingende almene hensyn, dels om de relevante bestemmelser er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
a) Spørgsmålet, om der foreligger tvingende almene hensyn
25. Hvad angår de formål, der forfølges med den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, kan jeg konstatere, at den omtvistede afgift blev indført med artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, dels »med henblik på deltagelse i målet om sanering af de offentlige finanser«, dels »i forventning om en dybtgående omlægning af de vederlag og provisioner, der udbetales til koncessionshaverne og andre aktører i forsyningskæden, der varetager indsamling af spilleindsatser på statens vegne i medfør af [bemyndigelsesloven]«.
26. Hvad angår for det første målet om sanering af de offentlige finanser skal det fremhæves, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at målet om at optimere statskassens indtægter ikke i sig selv kan begrunde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser (16). Det erklærede mål med den omtvistede afgift, nemlig sanering af de offentlige finanser, er således ikke i sig selv en gyldig begrundelse for restriktionen i den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning.
27. Domstolen har imidlertid ligeledes fastslået, at den omstændighed, at en restriktion for hasardspilsvirksomhed accessorisk kommer den pågældende medlemsstats statskasse til gode, ikke forhindrer, at denne restriktion kan være begrundet, såfremt der hermed først og fremmest faktisk forfølges mål, som vedrører tvingende almene hensyn, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve (17).
28. I denne henseende har den italienske regering i sine skriftlige bemærkninger og i retsmødet gjort gældende, at de relevante bestemmelser ud over deres ordlyd også indgår i en bredere sammenhæng, der består i at finde en balance inden for sektoren for hasardspil. I denne sammenhæng forfølger den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning også et mål om at nedbringe rentabiliteten af hasardspilvirksomhed med henblik på bekæmpelse af udbredelsen af ulovlige spil og beskyttelse af de mest sårbare befolkningsgrupper mod virkningerne af hasardspil, navnlig risikoen for spilafhængighed.
29. Sådanne mål kan efter min opfattelse, for så vidt som de er relevante i den foreliggende sag, prima facie se ud til at udgøre tvingende almene hensyn, der kan begrunde en restriktion af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
30. Hvorom alting er, påhviler det den forelæggende ret, som i sin anmodning om præjudiciel afgørelse ikke har oplyst, at der findes sådanne mål, at fastlægge de mål, der rent faktisk forfølges med den i hovedsagerne omhandlede lovgivning (18), og nærmere bestemt at efterprøve, om denne lovgivning ud over det erklærede mål om sanering af de offentlige finanser også forfølger målene om at forebygge udbredelsen af ulovlige spil og beskytte de svageste befolkningsgrupper mod risikoen for spilafhængighed.
31. Hvad for det andet angår den i artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 omhandlede omlægning af vederlag og provisioner kan jeg konstatere, at bemyndigelseslovens artikel 14 rent faktisk bestemte, at regeringen havde bemyndigelse til at gennemføre en omlægning af de gældende bestemmelser inden for spilsektoren, herunder at revidere de vederlag og provisioner, der betales til koncessionshaverne og andre aktører i forsyningskæden for hasardspil, »i henhold til kriteriet om progressivitet i forhold til omfanget af de indsamlede spilleindsatser«.
32. Med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, er det imidlertid ikke min opfattelse, at målet med den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning er en generel omlægning. Det fremgår således af ordlyden af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, at denne lovgivning gennemføres i forventning om denne omlægning og med henblik på en sanering af de offentlige finanser (og ikke med henblik på en omlægning af vederlag og provisioner) (19). Desuden er den omtvistede afgift blevet fastsat ikke i henhold til kriteriet om progressivitet i forhold til omfanget af de indsamlede spilleindsatser, der er omhandlet i bemyndigelsesloven, men med en fast sats, der er blevet fordelt på koncessionshaverne (20) på grundlag af antallet af forvaltede spilleautomater, uafhængigt af disses rentabilitet (21).
b) Restriktionens forholdsmæssighed i forhold til de mål, der forfølges
33. Ifølge Domstolens faste praksis skal de af medlemsstaterne pålagte restriktioner være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. I denne sammenhæng bemærkes desuden, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (22).
34. Ligeledes ifølge Domstolens faste praksis påhviler det den medlemsstat, som ønsker at påberåbe sig et mål, der kan begrunde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, at forsyne den ret, der skal træffe afgørelse om dette spørgsmål, med alle de oplysninger, som kan gøre det muligt for denne at sikre sig, at nævnte foranstaltning opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet (23).
35. I den foreliggende sag tilkommer det den forelæggende ret på grundlag af de oplysninger, som den berørte medlemsstat har fremlagt, at efterprøve, om den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning ved at mindske rentabiliteten af hasardspilvirksomhed er nødvendig for på en sammenhængende og systematisk måde at nå de supplerende mål, som den italienske regering har fremført, nemlig målet om at forebygge udbredelse af ulovlige spil og beskytte de svageste befolkningsgrupper mod risikoen for spilafhængighed (24), og ikke går videre end det, der er nødvendigt for at nå disse mål.
36. Med henblik herpå skal denne ret anlægge en helhedsvurdering af omstændighederne omkring vedtagelsen og gennemførelsen af den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning. Blandt disse omstændigheder kan der efter min opfattelse ikke ses bort fra, at denne lovgivning, samtidig med at den er midlertidig og begrænset, idet den kun berører en bestemt, om end meget lukrativ, delsektor af den større hasardspilsektor (25), langt fra er en isoleret foranstaltning, men indgår i en bredere ramme fastsat i finansloven for 2015 og vedrører vedtagelsen af flere foranstaltninger, herunder økonomiske saneringsforanstaltninger på forskellige områder.
3. Besvarelse af det første spørgsmål
37. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares således, at en national lovgivning, der nedsætter de statslige ressourcer, der stilles til rådighed for koncessionshavere inden for hasardspil i forbindelse med spilleautomater, med et engangsbeløb, udgør en restriktion af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved henholdsvis artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
38. En sådan restriktion kan imidlertid være begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som den forelæggende ret efter en helhedsvurdering af omstændighederne omkring vedtagelsen og gennemførelsen af denne lovgivning konkluderer, at den rent faktisk på en sammenhængende og systematisk måde forfølger mål af almen interesse, som f.eks. målene om at forebygge udbredelse af ulovlige spil og om at beskytte de svageste befolkningsgrupper mod risikoen for spilafhængighed, idet den omstændighed, at en restriktion af hasardspilvirksomhed tager sigte på målet om sanering af de offentlige finanser, ikke i sig selv er til hinder for, at denne restriktion kan anses for først og fremmest at forfølge sådanne mål, og at den forfølger dem på en sammenhængende og systematisk måde.
C. Det andet præjudicielle spørgsmål
39. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som alene af økonomiske årsager i løbet af varigheden af en koncessionsaftale indgået mellem et selskab og den pågældende medlemsstats statslige myndighed har nedsat den provision, der var fastsat heri.
40. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning er forenelig med dette princip, eftersom den påvirker koncessionsforhold, der allerede eksisterer, og er uforudsigelig for en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende (26).
41. Ifølge Domstolens faste praksis kræver retssikkerhedsprincippet, hvoraf følger beskyttelsen af den berettigede forventning, bl.a., at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan være bebyrdende for personer og virksomheder. En erhvervsdrivende kan imidlertid ikke nære en berettiget forventning om, at der slet ikke vil blive foretaget lovændringer, men kan alene anfægte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af en sådan ændring (27).
42. Stadig ifølge Domstolens faste praksis står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en national myndighed har givet anledning til. Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende dog ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen vedtages. De erhvervsdrivende kan endvidere ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som de nationale myndigheder kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (28).
43. Det påhviler alene den forelæggende ret at undersøge, om en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede er forenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet Domstolen, når den træffer præjudiciel afgørelse på grundlag af artikel 267 TEUF, alene kan forsyne den forelæggende ret med fortolkningsbidrag vedrørende EU-retten, således at den forelæggende ret selv kan vurdere spørgsmålet om den nationale foranstaltnings forenelighed. Den forelæggende ret kan med henblik herpå tage hensyn til alle de relevante faktorer, der fremgår af de pågældende lovgivningers ordlyd, formål eller opbygning (29).
44. Det skal i denne henseende først og fremmest anføres, at medlemsstaterne, som det er blevet fremhævet i punkt 23 i dette forslag til afgørelse, har en vid skønsmargen med hensyn til deres politik på området for hasardspil. Desuden har sektoren for hasardspil været genstand for konstante og forskelligartede indgreb fra den italienske lovgivers side i løbet af de senere år (30).
45. Dernæst, selv om udbuddet af 2011 opstillede særlige regler for fastsættelse af de vederlag og provisioner, der skulle betales til de koncessionshavere, der fik tildelt koncessionerne i 2013, skal det påpeges, at kontraktforholdet mellem de erhvervsdrivende og de offentlige forvaltninger i tilknytning til koncessionsordningen, som den italienske regering har gjort gældende, er kendetegnet ved en »dynamisk karakter«, der tillader statslige indgreb, der er begrundet i mål af almen interesse, så meget desto mere som den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, forfølger målene om bekæmpelse af udbredelsen af ulovlige spil og beskyttelse af de svageste befolkningsgrupper mod risikoen for spilafhængighed, som det fremgår af punkt 30-32 i dette forslag til afgørelse.
46. Endelig indeholder bemyndigelsesloven, der blev vedtaget i løbet af 2014, således som den italienske regering har gjort gældende, bestemmelser om en revision af vederlag og provisioner til koncessionshaverne og andre erhvervsdrivende (31).
47. Den omtvistede afgift, der blev pålagt koncessionshaverne, udgjorde således ganske vist en meget kortvarig ændring af koncessionsaftalernes betingelser (32). Jeg er imidlertid af den opfattelse, at udviklingen og den reelt usikre karakter af lovgivningen om hasardspil samt denne afgifts midlertidige karakter, og, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, dens begrænsede indvirkning på rentabiliteten af de investeringer, som koncessionshaverne har foretaget, bevirker, at det pågældende lovindgreb langt fra er usædvanligt eller uforudsigeligt, således at den hos koncessionshaverne giver anledning til en berettiget forventning om, at betingelserne i deres aftaler vil forblive uændrede (33).
48. Afslutningsvis påhviler det efter min opfattelse den forelæggende ret under hensyn til alle de ovenstående bemærkninger og til alle andre relevante omstændigheder i de tvister, der er indbragt for den, at undersøge, om koncessionshaverne som forudseende og påpasselige erhvervsdrivende var i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger, der gjorde det muligt for dem at forvente, at den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning ville blive ændret, f.eks. med indførelsen af den omtvistede afgift.
49. Jeg foreslår derfor, at det andet spørgsmål besvares med, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning, der i et bestemt år og med et begrænset beløb nedbringer den provision, der er fastsat i en koncessionsaftale om hasardspil i form af spilleautomater. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret inden for rammerne af en konkret vurdering af alle de relevante omstændigheder at undersøge, om dette princip er blevet overholdt i hovedsagerne.
V. Forslag til afgørelse
50. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte spørgsmål således:
»1) En national lovgivning, der nedsætter de statslige ressourcer, der stilles til rådighed for koncessionshavere inden for hasardspil i forbindelse med spilleautomater, med et engangsbeløb, udgør en restriktion af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved henholdsvis artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
En sådan restriktion kan imidlertid være begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som den forelæggende ret efter en helhedsvurdering af omstændighederne omkring vedtagelsen og gennemførelsen af denne lovgivning konkluderer, at den rent faktisk på en sammenhængende og systematisk måde forfølger mål af almen interesse som f.eks. målene om at forebygge udbredelse af ulovlige spil og om at beskytte de svageste befolkningsgrupper mod risikoen for spilafhængighed, idet den omstændighed, at en restriktion af hasardspilvirksomhed tager sigte på målet om sanering af de offentlige finanser, ikke i sig selv er til hinder for, at denne restriktion kan anses for først og fremmest at forfølge sådanne mål, og at den forfølger dem på en sammenhængende og systematisk måde.
2) Princippet om den berettigede forventning er i princippet ikke til hinder for en national lovgivning, der i et bestemt år og med et begrænset beløb nedbringer den provision, der er fastsat i en koncessionsaftale om hasardspil i form af spilleautomater. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret inden for rammerne af en konkret vurdering af alle de relevante omstændigheder at undersøge, om dette princip er blevet overholdt i hovedsagerne.«