FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 14. juni 2022 (1)
Forenede sager C-702/20 og C-17/21
SIA »DOBELES HES« (C-702/20)
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (C-17/21)
procesdeltagere:
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
Ekonomikas ministrija,
Finanšu ministrija,
SIA »GM«,
Ekonomikas ministrija,
Finanšu ministrija
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 107, stk. 1, TEUF – den offentlige operatørs forpligtelse til at forsyne sig hos producenter af vedvarende energi til en højere pris end markedsprisen – erstatning for ikke modtaget støtte – eksisterende støtte – ny støtte – underretningspligt – de minimis-støtte – kumulation – erstatningens modregning i en myndigheds budget, som udelukkende skal anvendes til reguleringsvirksomhed«
I. Indledning
1. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland), vedrører fortolkningen af artikel 107, stk. 1, TEUF for så vidt angår lettiske bestemmelser om køb af elektricitet fra virksomheder, der producerer elektricitet på vandkraftværker.
2. Disse anmodninger er fremsat i forbindelse med to tvister mellem på den ene side SIA DOBELES HES (sagsøger i sag C-702/20) og SIA GM (sagsøger i sag C-17/21) (herefter »sagsøgerne«) og på den anden side Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (kommissionen for regulering af offentlige tjenester, Letland, herefter »den regulerende kommission«) vedrørende den omstændighed, at denne kommission ikke for perioden fra den 1. marts 2006 til den 1. april 2010 havde fastsat den gennemsnitlige tarif for afsætning af elektricitet, som skulle danne grundlag fra beregningen af den forhøjede pris, hvortil et offentligt organ, nemlig selskabet AS Latvenergo, skulle opkøbe den overskydende elektricitet, som sagsøgerne producerede. Da sagsøgerne mente at have lidt skade på grund af den regulerende kommissions adfærd, krævede de erstatning for det tab, som de havde lidt som følge af, at denne tarif ikke var blevet fastsat.
3. De præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt for Domstolen, vedrører tre »klassiske« problematikker på statsstøtteområdet. Retten ønsker indledningsvis oplyst, om en national foranstaltning, hvorefter købsprisen for elektricitet fra vandkraftværker er dobbelt så høj som den gennemsnitlige tarif for afsætning af elektricitet, omfatter »statsmidler« og dermed kan kvalificeres som statsstøtte. Den nævnte ret har dernæst ønsket oplyst, om en national rets udbetaling af erstatning kan sidestilles med »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Den forelæggende ret har endelig forelagt en række spørgsmål om de kriterier, der skal tages i betragtning, når det – såfremt denne foranstaltning kvalificeres som statsstøtte – vurderes, om den er forenelig med EU-retten.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forordning (EU) nr. 1407/2013
4. Artikel 3 med overskriften »De minimis-støtte« i forordning (EU) nr. 1407/2013 (2) bestemmer:
»1. Støtteforanstaltninger, der opfylder betingelserne i denne forordning, anses for ikke at opfylde alle kriterierne i [artikel 107, stk. 1, TEUF] og er derfor fritaget fra underretningspligten i [artikel 108, stk. 3, TEUF].
2. Den samlede de minimis-støtte ydet af en medlemsstat til en enkelt virksomhed må ikke overstige 200 000 EUR over en periode på tre regnskabsår.
[…]«
5. Denne forordnings artikel 5, stk. 2, er affattet således:
»De minimis-støtte må ikke kumuleres med statsstøtte til de samme støtteberettigede omkostninger eller med statsstøtte til den samme risikofinansieringsforanstaltning, hvis en sådan kumulering vil overstige den højeste relevante støtteintensitet eller det højeste støttebeløb, der er fastsat i en gruppefritagelsesforordning eller en afgørelse vedtaget af Kommissionen for de særlige omstændigheder i den konkrete sag. […]«
6. Den nævnte forordnings artikel 7, stk. 1, fastsætter bl.a. følgende overgangsbestemmelser:
»Denne forordning finder anvendelse på støtte, der er ydet inden dens ikrafttræden, hvis støtten opfylder alle betingelserne i denne forordning. Støtte, der ikke opfylder disse betingelser, vil blive vurderet af Kommissionen i henhold til de relevante rammebestemmelser, retningslinjer og meddelelser.«
2. Forordning (EU) 2015/1589
7. Artikel 1 i forordning (EU) 2015/1589 (3) bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
b) »eksisterende støtte«:
i) med forbehold af […] punkt 3 og tillægget til bilag IV til akten vedrørende […] Letlands […] tiltrædelse, […] enhver form for støtte, der eksisterede inden TEUF’s ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter TEUF’s ikrafttræden i de pågældende medlemsstater
ii) godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet
iii) støtte, som anses for at være godkendt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 659/1999 [ (4)] eller i henhold til artikel 4, stk. 6, i nærværende forordning, eller før [forordning nr. 659/1999], men efter denne procedure
iv) støtte, som anses for eksisterende støtte i henhold til artikel 17 i nærværende forordning
v) støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen af det indre marked, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer. Når visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering af en aktivitet ved EU-lovgivning, betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen
c) »ny støtte«: enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte
[…]«
8. Artikel 2 med overskriften »Anmeldelse af ny støtte« i forordning 2015/1589 er affattet således:
»1. Medmindre andet er fastsat i forordninger udstedt i medfør af artikel 109 i TEUF eller i medfør af andre relevante bestemmelser i traktaten, skal planer om at yde ny støtte anmeldes i tilstrækkelig god tid til Kommissionen af den pågældende medlemsstat. […]
[…]«
9. Denne forordnings artikel 3 med overskriften »Standstill-klausul« fastsætter:
»Støtte, som skal anmeldes i medfør af artikel 2, stk. 1, må ikke gennemføres, før Kommissionen har vedtaget eller anses for at have vedtaget en afgørelse, hvori den godkender en sådan støtte.«
10. Den nævnte forordnings artikel 17 med overskriften »Forældelsesfrist for krav om tilbagebetaling af støtte« bestemmer:
»1. Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter ti år.
2. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning […]
3. Enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte.«
3. Direktiv 2002/20/EF
11. 30. betragtning til direktiv 2002/20/EF (5) er affattet således:
»Det er tilladt at opkræve administrationsgebyrer fra udbydere af elektroniske kommunikationstjenester for at finansiere den nationale tilsynsmyndigheds aktiviteter vedrørende administration af tilladelsessystemet og tildeling af brugsrettigheder […]«
12. Dette direktivs artikel 12 med overskriften »Administrationsgebyrer« bestemmer i stk. 1:
»Administrationsgebyrer, som afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et net i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsrettigheder,
a) må i alt kun dække de administrationsomkostninger, der påløber som led i administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning […]
[…]«
B. Lettisk ret
13. § 40, stk. 1, i Enerģētikas likums (energiloven) i den affattelse, der var gældende i perioden fra den 1. juni 2001 til den 7. juni 2005, bestemmer:
»Den godkendte eldistributionsvirksomhed køber overskydende elektricitet, der produceres af mindre vandkraftværker, […], til en pris, der svarer til det dobbelte af den gennemsnitlige tarif for afsætning af elektricitet. Prisen for et sådant køb fastsættes dernæst af den regulerende myndighed.«
14. § 30, stk. 1, i Elektroenerģijas tirgus likums (lov om elektricitetsmarkedet) i den affattelse, der var gældende i perioden fra den 8. juni 2005 til den 31. december 2014, har følgende ordlyd:
»Producenter, som benytter vedvarende energikilder til produktion af elektricitet, og som har påbegyndt deres virksomhed før denne lovs ikrafttræden, sælger elektricitet til den offentlige operatør til de […] priser, der var gældende for dem på tidspunktet for denne lovs ikrafttræden.«
15. Denne lovs § 30, stk. 3, i den affattelse, der var gældende i perioden fra den 8. juni 2005 til den 14. maj 2008, fastsætter:
»[…] Omkostningerne ved dette køb afholdes af samtlige lettiske slutbrugere af elektricitet i forhold til deres elforbrug, når en del af den elektricitet, der produceres fra vedvarende energikilder, indkøbes hos den offentlige operatør, eller når denne operatørs omkostninger giver anledning til kompensation.«
16. § 29, stk. 1, i likums »Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem« (lov om regulering af offentlige tjenester) bestemmer:
»Den regulerende myndigheds virksomhed finansieres ved indtægter fra den statslige afgift, der opkræves for regulering af offentlige tjenester, og betalinger for den regulerende myndigheds ydelser, som er fastsat i andre love og administrative bestemmelser.«
III. Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
17. Den lettiske lovgiver havde forud for Republikken Letlands tiltrædelse af Den Europæiske Union indført regler, der skulle fremme produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder. Energilovens § 40, stk. 1, bestemte navnlig, at mindre vandkraftværker i otte år regnet fra påbegyndelsen af deres drift havde ret til at sælge deres overskydende elektricitet til den godkendte eldistributionsvirksomhed til en tarif, der var dobbelt så høj som den gennemsnitlige tarif for afsætning af elektricitet. Denne tarif skulle fastsættes af den regulerende kommission.
18. Efter Republikken Letlands tiltrædelse af Unionen blev denne fordel opretholdt ved loven om elektricitetsmarkedet, der trådte i kraft den 8. juni 2005. I den omtvistede periode fra marts 2006 til september 2008 havde vandkraftproducenter (i lighed med sagsøgerne) ret til at sælge deres overskydende produktion til den offentlige operatør, nemlig det fuldt statsejede selskab Latvenergo, til en forhøjet pris. Den gennemsnitlige tarif for afsætning af elektricitet blev i henhold til national ret fastsat af den regulerende kommission i dens egenskab af regulerende myndighed for elektricitetsmarkedet.
19. I 2010 fastslog Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol), at den regulerende kommission i perioden fra 2005 til 2010 havde beregnet den forhøjede pris forkert. Sagsøgerne, der havde drevet en række vandkraftværker i denne periode, anmodede denne myndighed om erstatning for det tab, som de havde lidt som følge af, at den pågældende tarif ikke var blevet fastsat (6), hvorefter de indbragte dens afslag for en forvaltningsdomstol.
20. Ved to domme af 31. maj og 10. juli 2019 pålagde Administratīvā apgabaltiesa (regional domstol i forvaltningsretlige sager, Letland) den regulerende kommission at betale dem et beløb på henholdsvis 3 406,63 EUR og 662,26 EUR. Under hensyntagen til en udtalelse fra Europa-Kommissionen, som den nævnte domstol havde anmodet om under sagens behandling, underlagde den imidlertid udbetalingen af disse beløb en suspensiv betingelse om, at de var blevet anmeldt som statsstøtte til Kommissionen, og at denne havde givet eller ansås for at have givet sit samtykke.
21. Den regulerende kommission har iværksat kassationsappel ved Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol), den forelæggende ret, til prøvelse af disse domme. Denne ret har besluttet at udsætte begge sager og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er formuleret ens i begge sager:
»1) Skal den offentlige operatørs forpligtelse til at købe elektricitet til en højere pris end markedsprisen af producenter, der anvender vedvarende energikilder til produktion af elektricitet, under anvendelse af den forpligtelse, der påhviler den endelige forbruger til at betale et beløb svarende til det opnåede forbrug, anses for statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF]?
2) Skal begrebet »liberalisering af elmarkedet« fortolkes således, at liberaliseringen allerede har fundet sted, når visse elementer af frihandel er involveret, f.eks. kontrakter indgået af en offentlig operatør med leverandører fra andre medlemsstater? Kan liberaliseringen af elmarkedet anses for at være begyndt, når lovgivningen tildeler en del af elforbrugerne (f.eks. elforbrugere, der er tilsluttet transmissionsnettet, eller ikke-indenlandske elforbrugere, der er tilsluttet distributionsnettet) ret til at skifte eldistributører? Hvilken indvirkning har udviklingen i reguleringen af elmarkedet i Letland på vurderingen af støtten til [elproducenter] i lyset af artikel 107, stk. 1, [TEUF] (med henblik på besvarelsen af det første spørgsmål), navnlig situationen før 2007?
3) Såfremt det fremgår af svaret på det første og det andet spørgsmål, at den støtte, der ydes elproducenterne, ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF], indebærer den omstændighed, at sagsøgeren aktuelt driver virksomhed på et liberaliseret elektricitetsmarked, og at udbetalingen af en godtgørelse for tiden giver sagsøgeren en fordel i forhold til andre operatører på det pågældende marked, da, at erstatningen for tabet skal anses for statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 107, stk. 1, [TEUF]?
4) Såfremt det fremgår af besvarelsen af det første og det andet spørgsmål, at den støtte, der ydes elproducenter, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF], skal det da i forbindelse med statsstøttekontrollen i henhold til denne bestemmelse lægges til grund, at sagsøgerens krav om erstatning for det tab, der er lidt som følge af en ufuldstændig overholdelse af den lovbestemte ret til at modtage en højere betaling for produceret elektricitet, udgør en ansøgning om ny statsstøtte eller en ansøgning om udbetaling af den del af en statsstøtte, der ikke tidligere er modtaget?
5) Såfremt det fjerde præjudicielle spørgsmål besvares således, at kravet om erstatning under hensyn til de tidligere omstændigheder skal vurderes som et krav om betaling af den del af en statsstøtte, der ikke tidligere er modtaget, følger det da af artikel 107, stk. 1, [TEUF], at der med henblik på at træffe afgørelse om udbetalingen af denne statsstøtte skal foretages en analyse af den aktuelle markedssituation og tages hensyn til gældende bestemmelser (herunder de begrænsninger, der findes på nuværende tidspunkt til forhindring af urimelige kompensationer)?
6) Er det af betydning for fortolkningen af artikel 107, stk. 1, [TEUF], at vindmøllekraftværker, til forskel fra vandkraftværker, tidligere har modtaget fuld støtte?
7) Er det af betydning for fortolkningen af artikel 107, stk. 1, [TEUF], at kun en del af de vandkraftværker, der har modtaget ufuldstændig støtte, nu har ret til erstatning?
8) Bør artikel 3, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, i [forordning nr. 1407/2013] fortolkes således, at det, eftersom størrelsen af den omtvistede støtte i nærværende tilfælde ikke overstiger tærsklen for de minimis-støtte, skal antages, at den omtalte støtte opfylder kriterierne for de minimis-støtte? Skal artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1407/2013 fortolkes således, at hvis der i den foreliggende sag tages hensyn til de betingelser for at forhindre overkompensation, der er fastsat i Kommissionens beslutning SA.43140, kan det forhold, at betalingen af erstatning for den lidte skade anses for at være de minimis-støtte, give anledning til en uacceptabel kumulation?
9) Såfremt en statsstøtte i den foreliggende sag skal anses for at være ydet/udbetalt, skal artikel 1, litra b) og c), i [forordning 2015/1589] da fortolkes således, at omstændigheder som dem, der foreligger i den foreliggende sag, udgør ny statsstøtte og ikke en eksisterende statsstøtte?
10) Såfremt det niende spørgsmål besvares bekræftende, skal der ved vurderingen af, om [sagsøgerens] situation er forenelig med den støtte, der betragtes som eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning 2015/1589, da alene tages hensyn til det tidspunkt, hvor den faktiske udbetaling af støtten blev påbegyndt som begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen som omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 2015/1589?
11) Såfremt en statsstøtte anses for at være ydet/udbetalt, skal artikel 108, stk. 3, [TEUF] og artikel 2, stk. 1, og artikel 3 i forordning 2015/1589 da fortolkes således, at en procedure for anmeldelse af statsstøtte som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, anses for hensigtsmæssig, når den nationale ret tager påstanden om erstatning for det lidte tab til følge, forudsat at der er modtaget en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af støtten, som pålægger økonomiministeriet inden for to måneder efter afsigelsen af dommen at fremsende den relevante erklæring om støtte til den kommercielle virksomhed?
12) Er det af betydning for fortolkningen af artikel 107, stk. 1, [TEUF], at erstatning for det lidte tab anmeldes over for en myndighed inden for den offentlige sektor (kommissionen for regulering af offentlige tjenester), som historisk set ikke har måttet afholde disse udgifter, samt den omstændighed, at myndighedens budget udgøres af statslige afgifter, der betales af udbydere af offentlige serviceydelser inden for de regulerede sektorer, og som udelukkende skal anvendes til reguleringsvirksomhed?
13) Er en erstatningsordning som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, forenelig med de principper, der er fastsat i EU-retten, og som finder anvendelse på de regulerede sektorer, navnlig artikel 12 i og 30. betragtning til [direktiv 2002/20], som ændret ved [direktiv 2009/140]?«
22. Den regulerende myndighed, den lettiske, den tyske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har ligeledes besvaret Domstolens skriftlige spørgsmål inden for den fastsatte frist i medfør af artikel 61, stk. 1, i Domstolens procesreglement. Disse procesdeltagere samt sagsøgerne og den spanske regering har desuden afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt i Store Afdeling den 29. marts 2022.
IV. Retlig bedømmelse
A. Det første præjudicielle spørgsmål
23. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en ordning, der pålægger offentlige operatører at købe elektricitet fra vedvarende energikilder til en højere pris end markedsprisen, under anvendelse af den forpligtelse, der påhviler den endelige forbruger til at finansiere disse betalinger, skal anses for »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
24. Det skal fremhæves, at kvalificeringen af »statsstøtte« i denne bestemmelses forstand forudsætter opfyldelse af fire betingelser, nemlig at der skal foreligge en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og at denne foranstaltning skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, give modtageren en fordel og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen (7).
25. Spørgsmålet til Domstolen vedrører udelukkende den første af disse betingelser, nemlig forekomsten af statsmidler. Det skal herved påpeges, at en foranstaltning ifølge fast retspraksis kan kvalificeres som en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, hvis to forskellige og kumulative betingelser er opfyldt: 1) at foranstaltningen kan tilregnes en medlemsstat, og 2) at foranstaltningen ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler (8).
26. Hvad for det første angår betingelsen om foranstaltningens tilregnelse skal det undersøges, om medlemsstaten må anses for at have været impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning. Denne betingelse anses for opfyldt, når den pågældende foranstaltning er blevet indført ved en lov eller en administrativ bestemmelse (9). Det må i denne forbindelse konstateres, at den kompensationsordning, der er omhandlet i hovedsagerne, blev indført ved lov og derfor må anses for at kunne tilregnes staten, hvilket ingen af de berørte parter i øvrigt har bestridt.
27. Hvad for det andet angår betingelsen om, at fordelen ydes ved hjælp af statsmidler, skal det påpeges, at kun fordele, der ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, anses for at være omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF (10).
28. Det skal indledningsvis fremhæves, at Kommissionens skriftlige indlæg vedrørende det andet kriterium var årsag til den tyske regerings anmodning om, at de foreliggende sager blev behandlet af Store Afdeling i overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Denne behandling kan ifølge den tyske regering begrundes med, at problematikken vedrørende de kriterier, der skal tages i betragtning, når det afgøres, om der foreligger »statsmidler«, har principiel betydning for fortolkningen af artikel 107, stk. 1, TEUF. Den tyske regering har mere specifikt anført, at selv om en foranstaltning er af skattemæssig art, indebærer dette – i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende – ikke i sig selv, at de modtagne midler er af statslig karakter. Det er derimod afgørende, at de modtagne midler faktisk står til rådighed for de offentlige organer, eller at de er undergivet statslig kontrol. Foranstaltningens skattemæssige art indikerer som led i en overordnet vurdering blot, at der foreligger en offentlig kontrol med og en beføjelse til at råde over de modtagne midler.
29. Før der tages stilling til denne problematik, skal det undersøges, om den foranstaltning, der er omhandlet i hovedsagerne, omfatter statsmidler.
1. Vurdering af den lettiske ordning i lyset af Domstolens praksis
30. Det skal indledningsvis anføres, at der er udviklet en omfattende retspraksis i forbindelse med de støtteforanstaltninger til fordel for vedvarende energikilder, som de fleste medlemsstater har iværksat. Denne retspraksis indeholder anvisninger, der er relevante for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål.
31. Det fremgår således af Domstolens praksis, at en foranstaltning, der består i en forpligtelse til køb af energi, kan være omfattet af begrebet »støtte«, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler (11). Artikel 107, stk. 1, TEUF omfatter nemlig alle økonomiske midler, som den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler til stadighed udgør en del af statens formue. Det er således ikke nødvendigt, at de beløb, som er anvendt til den pågældende foranstaltning, tilhører statskassen, men det er tilstrækkeligt for at anse dem for »statsmidler«, at de til stadighed er under de offentlige myndigheders kontrol og dermed står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder (12).
32. Domstolen har ligeledes fastslået, at midler, der hidrører fra de obligatoriske bidrag, som lovgivningen i staten foreskriver, og bestyres og fordeles i henhold til denne lovgivning, må betragtes som støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, også selv om de bliver administreret af institutioner, der ikke henhører under den offentlige myndighed (13). I denne forbindelse er det afgørende, at disse institutioner er udpeget af staten til at administrere statsmidler og ikke blot er bundet af en forpligtelse til køb for deres egne finansielle midler (14). Der skal i denne henseende være en forbindelse mellem på den ene side den omhandlede fordel og på den anden side en i det mindste potentiel formindskelse af statens budget (15). Der vil under alle omstændigheder være en sådan forbindelse, når lovgiver forpligter slutbrugerne til at betale et bidrag til den offentlige myndighed på grundlag af et objektivt kriterium (f.eks. energiforbruget). Et sådant bidrag kan nemlig sidestilles med en afgift. Det samme gælder, når bidraget opkræves af en anden enhed end en offentlig myndighed såsom en netoperatør (16).
33. Domstolen har bl.a. med støtte i ovenstående forhold fastslået, at de foranstaltninger, der var omhandlet i en række sager, som mindede om hovedsagerne, skulle anses for at omfatte statsmidler (17).
34. Der skal dog ikke kun ses på de tilfælde, hvor Domstolen fastslog, at der blev udøvet statslig kontrol med de pågældende midler, men også på de omstændigheder, hvor Domstolen fastslog, at der ikke fandtes en sådan kontrol.
35. I PreussenElektra-dommen konstaterede Domstolen således, at der ikke er tale om statsmidler i forbindelse med foranstaltninger, hvorved staten blot fastsætter en minimums- eller maksimumspris for køb eller salg af en bestemt vare eller tjenesteydelse (18). Det følger heraf, at staten hverken kontrollerer eller råder over midler, når lovgiver regulerer priserne og i givet fald bestemmer, hvordan den økonomiske byrde ved disse priser skal fordeles mellem de pågældende private foretagender, uden i øvrigt at gribe ind i midlernes forvaltning eller anvendelse. De private foretagender forvalter i så fald økonomiske midler, som er deres egne, og ikke statslige midler.
36. Det er i øvrigt ikke godtgjort, at der foreligger statsmidler, når det ikke er obligatorisk at opkræve en afgift, som er fastsat ved lov, hos en forudbestemt persongruppe (nemlig forbrugere). I dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen fastslog Domstolen således, at en afgift skal være obligatorisk ved lov i den forstand, at det skal følge af national ret, at den er af obligatorisk karakter, for at der kan være tale om statsmidler (19). Hvis den nationale lovgivning blot »gør det muligt« at vælte en afgift over på en given persongruppe, pålægges denne persongruppe følgelig ikke nogen »obligatorisk opkrævning«, hvilket indebærer, at de midler, der stammer fra en sådan opkrævning, ikke er statsmidler.
37. Jeg vil nu analysere den lettiske foranstaltning i lyset af det ovenfor anførte.
38. Jeg gør for det første opmærksom på, at der i den ordning, som den lettiske regering havde fastsat, indgik en obligatorisk opkrævning, som lovgiver ved en bindende retsakt havde indført ensidigt for alle endelige forbrugere, og som derfor ikke kan sidestilles med en afgift (20).
39. Det skal for det andet fremhæves, at de beløb, som blev opkrævet hos forbrugerne, og som blev anvendt til opkøb af elektricitet fra vedvarende energikilder, blev forvaltet af et offentligt kontrolleret organ, nemlig det fuldt statsejede selskab Latvenergo. Dette selskab forvaltede de midler, som det modtog, og fordelte dem blandt leverandører af vedvarende energi efter de kriterier, der var fastsat i den lettiske lovgivning. Den omstændighed, at Latvenergo ikke havde nogen skønsmargen i forhold til anvendelsen af de opkrævede midler (som kun kan anvendes til de formål, der er fastsat som led i denne ordning), ændrer ikke ved den omstændighed, at det er de offentlige myndigheder, der træffer enhver afgørelse herom (21).
40. Det må således konstateres, at de omhandlede midler i hele livscyklussen for overførslen af disse midler, dvs. fra det øjeblik, hvor de blev opkrævet hos de endelige elforbrugere, til det tidspunkt, hvor de blev fordelt mellem de pågældende virksomheder, hele tiden var undergivet offentlig kontrol inden for strengt regulerede rammer.
41. Det skal ligeledes påpeges, at den lettiske ordning, henset til disse kendetegn, adskiller sig fra de ordninger, som var omhandlet i de sager, der lå til grund for PreussenElektra-dommen og dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen. Under den ordning, der er omhandlet i hovedsagerne, dækkes omkostningerne i forbindelse med købet således i overensstemmelse med en bindende retsakt, dvs. ved en lovbestemt obligatorisk opkrævning, hvilket ikke var tilfældet for den afgift, der var omhandlet i sagen Tyskland mod Kommissionen. I modsætning til den ordning, der var omhandlet i PreussenElektra-sagen, der fastsatte, at finansieringen af støtteforanstaltninger til fordel for vedvarende energikilder udelukkende hidrørte fra private midler, blev de midler, som blev anvendt i den lettiske ordning for at kompensere for udgifterne til køb af elektricitet fra vedvarende energikilder til en højere pris end den, der var fastsat af staten, opkrævet hos de endelige forbrugere. Det skal ligeledes påpeges, at købsforpligtelsen i forbindelse med den lettiske ordning gælder for en specifik og rent offentlig operatør og ikke for private virksomheder.
42. Det er, henset til det ovenfor anførte, min opfattelse, at den lettiske ordning uanset tilgangen til den problematik, som den tyske regering har rejst, omfatter »statsmidler« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Som jeg har forklaret i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, finansieres ordningen nemlig for det første ved en obligatorisk opkrævning, der kan sidestilles med en afgift. Som det fremgår af punkt 39 og 40 i dette forslag til afgørelse, opkræves, forvaltes og fordeles de midler, der benyttes til finansiering af ordningen, for det andet af et selskab, der er helejet af staten, og som derfor hele tiden er undergivet statens kontrol.
2. Stillingtagen til den problematik, som den tyske regering har rejst
43. Den problematik, som den tyske regering har rejst, vidner om den kompleksitet, der er forbundet med fortolkningen af begrebet »statsmidler«, bl.a. på området for vedvarende energi. Det er således afgørende, at Domstolen finder en balance mellem på den ene side »risikoen for et for snævert anvendelsesområde«, hvor EU-retten tillader, at der indføres komplekse ordninger, som gør det muligt at omgå statsstøttereglerne, og på den anden side »risikoen for et for bredt anvendelsesområde«, som skyldes, at støtte til vedvarende energi, der ikke indebærer anvendelse af statsmidler, kvalificeres som statsstøtte.
44. Domstolen har i denne sammenhæng behandlet en række sager vedrørende de støtteordninger for vedvarende energi, som medlemsstaterne har iværksat. Det vigtigste, der kan udledes af denne praksis, er, at de omhandlede midler til stadighed skal være under de offentlige myndigheders kontrol og faktisk stå til rådighed for staten, for at der kan forekomme statsmidler. Forekomsten af statsmidler afhænger med andre ord af, i hvilket omfang staten udøver kontrol med de omhandlede midler.
45. Dette element gør det for det første muligt at undlade at anvende statsstøttereglerne, når staten ikke fører kontrol med de omhandlede midler. Dette vil f.eks. kunne ske, når det fremgår af en støtteordning for vedvarende energi, at midler af privat oprindelse skal fordeles mellem virksomhederne, uden at disse midler stilles til rådighed for staten, hvilket var tilfældet i den sag, der gav anledning til PreussenElektra-dommen.
46. For det andet følger det af den retspraksis, der er beskrevet i punkt 31 og 32 i dette forslag til afgørelse, at betingelsen om kontrol med statsmidler anses for opfyldt i to tilfælde, nemlig for det første når den pågældende foranstaltning vedrører midler, som hidrører fra en afgift eller fra andre obligatoriske opkrævninger såsom bidrag eller gebyrer, der indregnes i statens budget og således kan sidestilles med en afgift, og for det andet, når det i den nationale lovgivning kræves, at der betales et bidrag, og midlerne herfra forvaltes og bruges af staten selv eller af en enhed, der handler på statens vegne og under dennes kontrol.
47. Er der tale om to kumulative betingelser? Dette er i det væsentlige denne problematik, som den tyske regering har rejst. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares benægtende.
48. Domstolens praksis skal efter min opfattelse fortolkes således, at når der forekommer midler, som hidrører fra en afgift eller fra andre opkrævninger, bidrag eller gebyrer, der af lovgiver ensidigt pålægges alle endelige forbrugere ved en bindende retsakt, som kan sidestilles med en afgift, er disse midler altid af statslig karakter – hvilket selvfølgelig ligger i begrebet »afgift« – hvilket indebærer, at betingelsen om, at midlerne skal kontrolleres af staten, og at de skal være til rådighed for den, anses for opfyldt. Domstolens praksis synes i øvrigt at bekræfte dette synspunkt (22).
49. Denne betingelse er imidlertid ikke den eneste, der gør det muligt at kvalificere en foranstaltning således, at den omfatter statsmidler. Forekomsten af statsmidler kan således også påvises ved hjælp af det andet kriterium, som gør det muligt at godtgøre, at midler, der er opkrævet i medfør af en retsakt, reelt er undergivet statens kontrol (23).
50. Den omstændighed, at Domstolen i visse sager har besluttet at undersøge dette andet kriterium, selv om den allerede havde konkluderet, at der var tale om en afgift, bør i øvrigt ikke ses som en implicit anerkendelse af, at disse to betingelser er kumulative, således som den tyske regering har gjort gældende. Det skal herved påpeges, at den undersøgelse, som Domstolen skulle foretage, bl.a. i de ovennævnte sager, vedrørte foranstaltninger, som var meget forskellige for så vidt angik deres juridiske og økonomiske kompleksitet. Det kan som følge heraf være nødvendigt at undersøge »alle […] omstændigheder« ved en specifik foranstaltning – som Domstolen formulerede det i dommen i sagen Essent Netwerk Noord m.fl. – såfremt det ikke fremgår klart og entydigt, at den pågældende foranstaltning er af skattemæssig karakter. I øvrigt vil en sådan undersøgelse selvsagt være nødvendig, når den pågældende foranstaltning ikke er en afgift eller en obligatorisk opkrævning, der kan sidestilles med en afgift.
51. Jeg gør ligeledes opmærksom på, at det også bekræftes i Domstolens praksis, at disse to »betingelser« er af alternativ karakter. Som jeg har forstået dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (24), anså Domstolen sig for forpligtet til at efterprøve de andre omstændigheder, som Retten havde lagt til grund i den appellerede dom, da den fastslog, at midlerne var af statslig oprindelse, fordi den EEG-afgift, der var omhandlet i denne dom, ikke udviste de samme kendetegn som det pristillæg på elektricitet, som Domstolen undersøgte i dommen i sagen Essent Netwerk Noord m.fl. (dvs. kendetegnene ved en afgift) (25). I dommen i sagen Achema m.fl. (26) bemærkede Domstolen desuden, at midler, som elnetoperatører er forpligtet til at opkræve hos erhvervsdrivende og endelige forbrugere, kan betragtes som statsmidler (denne doms præmis 64 og 65), hvorefter den »endvidere« konstaterede, at disse midler, som fordeles mellem de berettigede virksomheder af et offentligt kontrolleret organ, der ikke har skønsbeføjelser hvad angår afgørelsen af, hvad disse midler anvendes til, skal anses for at være under offentlig kontrol (den nævnte doms præmis 66 og 67).
3. Svaret på det præjudicielle spørgsmål
52. Det er, henset til det ovenfor anførte, min opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at den offentlige operatørs forpligtelse til at købe elektricitet til en højere pris end markedsprisen af producenter, der anvender vedvarende energikilder til produktion af elektricitet, under anvendelse af den forpligtelse, der påhviler den endelige forbruger til at betale en pris svarende til forbruget, skal anses for støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
B. Det andet præjudicielle spørgsmål
53. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke omstændigheder der er afgørende for, hvornår liberaliseringen af det lettiske elektricitetsmarked fandt sted, og i hvilket omfang situationen på det nævnte marked før 2007 påvirker vurderingen af, om der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
54. Domstolen bør efter den lettiske regerings opfattelse afvise dette spørgsmål, eftersom det ikke kan have betydning for hovedsagernes udfald, for så vidt som de erstatninger, som sagsøgerne har krævet, opfylder kriterierne for at udgøre »statsstøtte«, uanset hvornår elektricitetsmarkedet blev liberaliseret.
55. Selv om det tilkommer den forelæggende ret, der alene har kompetence til at fastlægge og bedømme de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, at tage stilling til dette spørgsmål, synes dens spørgsmål at vedrøre muligheden for, at der kan forekomme statsstøtte på et marked, som ikke er liberaliseret. Det er nemlig uklart, om alle de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal være til stede, såfremt energimarkedet ikke er blevet liberaliseret. Det skal herved påpeges, at en kvalificering som »statsstøtte« forudsætter, at fire betingelser er opfyldt, herunder betingelserne om, at støtten skal »fordreje konkurrencevilkårene« og »[påvirke] samhandelen mellem medlemsstaterne«.
56. Der gøres opmærksom på, at Domstolen allerede har fastslået, at en fordel, der indrømmes visse virksomheder, f.eks. i form af tilskud, også kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene forud for den fuldstændige liberalisering af markedet inden for den pågældende sektor (27). Domstolen har desuden bemærket, at det tilkommer den nationale ret at vurdere, om markedet er åbent for konkurrence (28). Den forelæggende ret synes imidlertid at have besvaret dette spørgsmål bekræftende, idet den har anført, at det lettiske elektricitetsmarked allerede var blevet liberaliseret (og forbundet med andre medlemsstaters elektricitetsmarkeder) før den 1. juli 2007, dvs. før tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.
57. Det er som følge heraf min opfattelse, at Domstolen bør afvise det andet spørgsmål, eftersom det synes at være hypotetisk og uden betydning for hovedsagernes udfald. Det skal herved påpeges, at Domstolen har fastslået, at den ikke har kompetence til at give den forelæggende ret en besvarelse, når de spørgsmål, den har fået forelagt, savner enhver forbindelse med de faktiske omstændigheder i hovedsagen eller dennes genstand og således ikke er udtryk for, at der objektivt er brug for en besvarelse, på grundlag af hvilken hovedsagen kan afgøres (29).
C. Det tredje præjudicielle spørgsmål
58. Henset til den foreslåede besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål er det efter min opfattelse ufornødent at besvare det tredje spørgsmål. Såfremt Domstolen finder, at dette spørgsmål skal besvares, henviser jeg til nedenstående gennemgang af det fjerde præjudicielle spørgsmål.
D. Det fjerde og det niende præjudicielle spørgsmål
59. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det, såfremt den omhandlede foranstaltning bør kvalificeres som »statsstøtte«, skal lægges til grund, at tilkendelsen af den krævede erstatning udgør ny støtte eller udbetaling af den del af en statsstøtte, der ikke tidligere er modtaget. Med det niende spørgsmål ønsker denne ret oplyst, om statsstøtte, der ydes i forbindelse med en sådan erstatning, skal kvalificeres som »ny støtte« eller som »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b) og c), i forordning 2015/1589. Disse spørgsmål skal efter min opfattelse undersøges samlet, da de er forbundet med hinanden.
1. Betydningen af, hvordan sagsøgernes erstatningspåstande kvalificeres, henset til bestemmelserne om statsstøtte
60. Det skal for det første fremhæves, at parterne i hovedsagen er usikre på, om spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger statsstøtte, kan afhænge af, hvordan de indleverede stævninger klassificeres i henhold til national ret.
61. Sagsøgerne og den nederlandske regering har i denne forbindelse anført, at den forelæggende ret i hovedsagerne skal tage stilling til erstatningspåstande, som er støttet på den regulerende myndigheds culpaansvar. Det tab, der kræves erstattet, skyldes nemlig denne myndigheds ansvarspådragende handling, hvilket den nationale ret i øvrigt har fastslået. Sagsøgerne har således med henvisning til den retspraksis, der følger af dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. (sag C-106/87 – C-120/87, EU:C:1988:457), som er beskrevet i punkt 63 i dette forslag til afgørelse, gjort gældende, at den omstændighed, at det anlagte søgsmål er et erstatningssøgsmål, i sig selv er tilstrækkelig til at udelukke, at der foreligger statsstøtte.
62. Den lettiske regering har omvendt anført, at den erstatning, som sagsøgerne kræver, ikke indgår i et erstatningssøgsmål vedrørende et tab, der er forvoldt ved en statslig foranstaltning – uanset om dette søgsmål kvalificeres således i henhold til national ret – men snarere til indrømmelsen af en fordel som omhandlet i § 30, stk. 3, i loven om elektricitetsmarkedet (30).
63. Det skal for det andet påpeges, at Domstolen allerede har taget stilling til et lignende spørgsmål i dommen i sagen Asteris m.fl., hvori den fastslog, at statsstøtte i retlig henseende er afgørende forskellig fra erstatning, som de nationale myndigheder tilpligtes at betale til private for tab, de har påført dem (31). Staten udbetaler således en erstatning for at genoprette den økonomiske situation, der eksisterede, før den blev forringet som følge af den statslige foranstaltning. Der er ingen tvivl om, at visse former for erstatning, der ydes til virksomheder, ikke udgør statsstøtte. Formålet med statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF er derimod at indrømme visse virksomheder en fordel, som forbedrer deres eksisterende økonomiske situation og deres stilling på markedet i forhold til konkurrenterne.
64. Sådanne erstatningssøgsmål må imidlertid ikke medføre hindringer for statsstøttereglernes effektive anvendelse (32). Personer, som ikke har opnået en støtte, der ikke er blevet anmeldt til Kommissionen og ikke er blevet godkendt af denne, kan ikke kræve en »erstatning«, som svarer til det støttebeløb, der ikke er modtaget, idet man herved indirekte ville tildele en støtte, som er fundet ulovlig (33).
65. Jeg gør for det tredje opmærksom på, at selv om udbetalingen af et beløb følger af en retsafgørelse, udelukker dette ikke i sig selv, at den kan kvalificeres som »statsstøtte«. I dommen i sagen Buonotourist mod Kommissionen fastslog Domstolen således, at Italien havde ydet statsstøtte i medfør af en dom fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), hvori en udbyder af bustransport blev tilkendt kompensation for opfyldelse af offentlige serviceforpligtelser (34). I dommen i sagen DEI og Kommissionen mod Alouminion tis Ellados fastslog Domstolen endvidere, at Grækenland havde ydet statsstøtte i medfør af en kendelse om foreløbige forholdsregler fra Protodikeio Athinon (retten i første instans i Athen, Grækenland), som indebar, at en fordelagtig elpris for en aluminiumproducent blev anvendt igen i flere måneder (35).
66. Ud fra et rent teoretisk synspunkt er antagelsen om, at en national ret kan tildele statsstøtte, ganske vist uforenelig med princippet om magtadskillelse. En retsafgørelse kan nemlig ikke (i sig selv) skabe nye rettigheder, som ikke fandtes tidligere, men sigter blot mod at fortolke og anvende eksisterende retsregler. Denne principielle opfattelse finder imidlertid ikke fuld anvendelse på statsstøtteområdet, hvilket bl.a. skyldes, at det på dette område er ligegyldigt, hvilket statsligt organ der yder en statsstøtte (og om der er tale om en retsinstans).
67. Det er af følgende grunde min opfattelse, at en retsafgørelse, hvori sagsøgernes påstande tages til følge, kan udgøre »statsstøtte«, uanset om de pågældende søgsmål klassificeres som erstatningssøgsmål i henhold til national ret.
68. Dette følger efter min opfattelse både af dommen i sagen Buonotourist mod Kommissionen, der er nævnt i punkt 65 i dette forslag til afgørelse, og af Domstolens faste praksis, hvorefter statslige støtteforanstaltninger defineres objektivt i kraft af deres virkninger og ikke i kraft af deres begrundelse eller formål (36). Hvis det automatisk afvises, at der foreligger statsstøtte, når en afgørelse »formelt« vedrører en erstatningspåstand, vil det imidlertid medføre, at begrebet statsstøtte ikke defineres objektivt i kraft af sine virkninger, men subjektivt, alt efter hvilken offentlig myndighed der har vedtaget den.
69. Hertil kommer, at det efter min opfattelse vil medføre en reel risiko for omgåelse af de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte, hvis det afgøres, hvilke søgsmål der kan give ret til ydelse af statsstøtte, ved hjælp af et formelt kriterium, som alene er baseret på national ret. Når en anmodning om ulovlig statsstøtte formuleres som et erstatningskrav, er dette således tilstrækkeligt til at undgå statsstøttereglerne og den kontrol, der udøves af Kommissionen og de nationale retsinstanser. Det er imidlertid klart, at en sådan løsning vil bringe den effektive virkning af artikel 108, stk. 3, TEUF i fare.
70. Denne risiko illustreres efter min opfattelse meget klart i de foreliggende sager, for så vidt som det – henset til den prøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage – ser ud til, at erstatningssøgsmålene vil føre til det samme resultat som anvendelsen af loven vedrørende køb af elektricitet til en højere pris, hvilket udgør statsstøtte (som det konstateres i forbindelse med besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål). Sagsøgerne har således gennem de anlagte erstatningssøgsmål anmodet en national ret om at tildele dem en statsstøtte, som de ikke tidligere har kunnet opnå i henhold til loven. Det ændrer intet ved denne konstatering, at sagsøgernes anmodninger kvalificeres som erstatningskrav i henhold til national ret. Den erstatning, som sagsøgerne kræver, kan som følge heraf betragtes som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
2. Erstatningspåstandenes kvalificering som »ny« eller »eksisterende« støtte
71. Svaret på spørgsmålet om, hvorvidt der i det foreliggende tilfælde er tale om »ny støtte« eller »eksisterende støtte«, kan efter min opfattelse med lethed udledes af forordning 2015/1589.
72. Det fremgår i denne henseende af denne forordnings artikel 1, litra c), at der ved »ny støtte« forstås enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte. Såfremt de erstatninger, der tilkendes sagsøgerne, ikke kan henføres til nogen af de kategorier af »eksisterende støtte«, der er anført i denne bestemmelses litra b), udgør de således »ny støtte«. Det er navnlig åbenbart, at den statsstøtte, som sagsøgerne har anmodet om, ikke falder ind under den nævnte bestemmelses nr. ii) og iii), eftersom den hverken er godkendt af Kommissionen eller Rådet eller anmeldt til Kommissionen.
73. Jeg foreslår, henset til det ovenfor anførte, at det fjerde og det niende præjudicielle spørgsmål besvares med, at en afgørelse, hvorved den nationale ret tilkender sagsøgerne erstatninger, kan udgøre »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og skal kvalificeres som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589, eftersom den ikke kan henføres til nogen af de kategorier af »eksisterende støtte«, der er anført i denne forordnings artikel 1, litra b).
E. Det femte præjudicielle spørgsmål
74. Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret – såfremt de erstatningskrav, der er omhandlet i hovedsagerne, skal betragtes som krav om betaling af statsstøtte, der ikke tidligere er modtaget – nærmere bestemt oplyst, om denne udbetaling skal afhænge af den aktuelle situation på elektricitetsmarkedet og af de gældende nationale bestemmelser, herunder de begrænsninger, der findes på nuværende tidspunkt til forhindring af urimelige kompensationer.
75. Henset til den foreslåede besvarelse af det fjerde spørgsmål er det efter min opfattelse ufornødent at besvare det femte spørgsmål.
76. Dette spørgsmål bør under alle omstændigheder afvises, eftersom det synes at vedrøre vurderingen af, hvorvidt det er foreneligt med det indre marked for elektricitet at udbetale de pågældende erstatninger, såfremt de betragtes som statsstøtte, som tildeles på grundlag af den statsstøtteordning, der var gældende i perioden fra 2005 til 2008. Det skal herved påpeges, at det efter fast retspraksis alene er Kommissionen, der er kompetent til at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers eller støtteordningers forenelighed med det indre marked, dog under kontrol af Unionens retsinstanser (37).
F. Det sjette og det syvende præjudicielle spørgsmål
77. Med det sjette og det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det er af betydning for fortolkningen af artikel 107, stk. 1, TEUF, at vindmøllekraftværker til forskel fra vandkraftværker tidligere har modtaget fuld støtte, og at kun en del af vandkraftværkerne har ret til erstatning.
78. Jeg er enig med Kommissionen og den lettiske regering i, at disse omstændigheder ikke har betydning for afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne. Disse faktiske omstændigheder kan nemlig indgå i vurderingen af, om den støtteordning, der var gældende fra 2005 til 2008, var forenelig med det indre marked, og denne vurdering henhører, som det præciseres i punkt 76 i dette forslag til afgørelse, under Kommissionens enekompetence. Det er derfor min opfattelse, at disse spørgsmål skal afvises.
G. Det ottende præjudicielle spørgsmål
79. Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om kriterierne for de minimis-støtte finder anvendelse på de støtteforanstaltninger, der er omhandlet i de foreliggende sager, eftersom deres størrelse ikke overstiger den tærskel, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1407/2013 (38).
80. Det skal påpeges, at det følger af denne forordnings artikel 5, stk. 2, at loftet for de minimis-støtte skal vurderes under hensyntagen til den støtte, som sagsøgerne allerede har modtaget med samme hjemmel i den samme lovgivning og i den samme periode.
81. Det bør ligeledes fremhæves, at selv om de nationale retter ikke har kompetence til at afgøre, om en statsstøtte er forenelig med det indre marked, kan de derimod få forelagt tvister, som indebærer, at de skal fortolke og anvende det i artikel 107, stk. 1, TEUF omhandlede støttebegreb, navnlig for at fastslå, om en statslig foranstaltning, som er indført uden iagttagelse af den forudgående kontrolprocedure efter artikel 108, stk. 3, TEUF, skulle have været underkastet denne procedure (39).
82. Den forelæggende ret kan således blive nødt til at vurdere, om en statsstøtte er omfattet af undtagelsesordningen vedrørende de minimis-støtte. Det tilkommer derfor denne ret at efterprøve i de enkelte hovedsager, om den omhandlede støtte kumuleres med andre former for statsstøtte, som sagsøgerne allerede har modtaget i medfør af loven om elektricitetsmarkedet eller i henhold til andre støtteordninger, som Kommissionen har godkendt (40).
83. Det ottende præjudicielle spørgsmål skal, henset til det ovenfor anførte, besvares med, at det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1407/2013, om kumulering af den støtte, der er omhandlet i de enkelte hovedsager, med andre former for støtte, som de samme sagsøgere har modtaget, fører til overskridelse af den tærskel, der er fastsat i denne forordnings artikel 3, stk. 2.
H. Det tiende præjudicielle spørgsmål
84. Med det tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, på hvilket tidspunkt den forældelsesfrist på ti år, der er omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589, begynder at løbe.
85. Jeg er enig med den lettiske regering i, at dette spørgsmål ikke skal besvares, eftersom det hviler på en antagelse om, at tilkendelsen af de omhandlede erstatninger kan sidestilles med eksisterende støtte, hvorimod disse erstatninger skal betragtes som »ny støtte«.
86. Det skal under alle omstændigheder fremhæves, at Domstolen allerede har fastslået, at tidspunktet for, hvornår den ulovlige støtte faktisk blev tilkendt støttemodtageren, skal udgøre begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen (41), og at den har præciseret, at datoen for støttens tildeling ikke svarer til datoen for støtteordningens vedtagelse (42). Det skal herved ligeledes påpeges, at Domstolen i dom af 25. januar 2022, Kommissionen mod European Food m.fl. (C-638/19 P, EU:C:2022:50) (i den såkaldte Micula-sag), der blev afsagt i Store Afdeling, præciserede, at tidspunktet for tildelingen af en eventuel støtte ikke var det tidspunkt, hvor sagsøgeren fik materiel ret til at kræve erstatning af staten som følge af en hævdet tilsidesættelse, men det tidspunkt, hvor denne ret blev anerkendt og kvantificeret i en kendelse fra voldgiftsretten. Det er nemlig først på dette tidspunkt, at en sagsøger kan opnå den faktiske udbetaling af den krævede erstatning ved at erhverve en endegyldig ret til at modtage denne støtte, og at staten er forpligtet til at yde denne støtte. Det er ligeledes på dette tidspunkt, at foranstaltningen kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF (43).
87. Det skal dog præciseres, at det fremgik af dommene fra Administratīvā apgabaltiesa (regional domstol i forvaltningsretlige sager), at deres opfyldelse skulle udsættes i afventning af anmeldelsen af den støtte, der blev tilkendt, og Kommissionens efterfølgende afgørelse herom. Den faktiske ydelse af støtten, dvs. udbetalingen af erstatningerne, har som følge heraf endnu ikke fundet sted, og den forældelsesfrist, der er omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning 2015/1589, er ikke begyndt at løbe.
88. Henset til besvarelsen af det fjerde og det niende præjudicielle spørgsmål skal det tiende præjudicielle spørgsmål besvares med, at betingelserne i artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning 2015/1589 i betragtning af erstatningssøgsmålets kvalificering som »ny støtte« ikke er opfyldt, eftersom forældelsesfristen på ti år efter støttens tildeling ikke er udløbet. Denne frist begynder at løbe på det tidspunkt, hvor den dom, hvorved erstatningspåstanden tages til følge, får virkning, dvs. på det tidspunkt, hvor støtten tilkendes støttemodtageren som omhandlet i denne forordnings artikel 17, stk. 2.
I. Det 11. præjudicielle spørgsmål
89. Med det 11. spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om der, henset til artikel 108, stk. 3, TEUF samt artikel 2 og 3 i forordning 2015/1589, foreligger en suspensiv betingelse, hvorefter den kun kan tage erstatningspåstanden til følge, hvis den på forhånd har anmeldt den til Kommissionen, og denne har godkendt den.
90. Det skal indledningsvis påpeges, at de opgaver, som de nationale retter ifølge EU-retten skal udføre i forbindelse med gennemførelsen af kontrolordningen med statsstøtte (44), bl.a. indebærer, at disse retter, når de konstaterer, at den omhandlede foranstaltning skulle have været anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF, skal efterprøve, om den berørte medlemsstat har overholdt denne pligt, og, hvis dette ikke er tilfældet, skal kende denne foranstaltning ulovlig (45). Det følger heraf, at det påhviler en national retsinstans at drage samtlige konsekvenser i henhold til national ret af en tilsidesættelse af statsstøttereglerne og navnlig af en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, TEUF.
91. Det følger således af den nævnte retspraksis, at den forelæggende ret ikke kan tage producenternes erstatningspåstande til følge, eftersom disse påstande er baseret på ulovlig støtte. Som det præciseres i punkt 70 i dette forslag til afgørelse, har retten til erstatning reelt den samme virkning som anvendelsen af en lovgivning, der er i strid med EU-retten, og som medfører konkurrencefordrejning. Producenterne vil nemlig modtage et beløb svarende til det, som de ville have modtaget i medfør af en ulovlig støtteordning, hvilket den nationale ret principielt skal forhindre.
92. Det skal i øvrigt påpeges, at de nationale retter i henhold til kompetencefordelingen mellem Kommissionen og disse retter skal vurdere, om der foreligger støtte, men ikke, om denne støtte er forenelig med det indre marked, idet den sidstnævnte vurdering henhører under Kommissionens enekompetence under forbehold af Domstolens prøvelsesret (46).
93. I det foreliggende tilfælde betingede Administratīvā apgabaltiesa (regional domstol i forvaltningsretlige sager) imidlertid tildelingen af erstatninger af en standstill-klausul, hvorefter de lettiske myndigheder ikke må udbetale støtte, medmindre de har anmeldt støtten, og Kommissionen på forhånd har godkendt den. Administratīvā apgabaltiesa (regional domstol i forvaltningsretlige sager) overholdt således kravene i artikel 108, stk. 3, TEUF, eftersom den i sine domme af 31. maj og af 10. juli 2019 bestemte, at de erstatninger, som den havde pålagt de nationale myndigheder at udbetale til sagsøgerne, først kunne udbetales, efter at Kommissionen havde givet eller ansås for at have givet sit samtykke.
94. Efter min opfattelse skal det 11. spørgsmål derfor besvares med, at artikel 108, stk. 3, TEUF samt artikel 2 og 3 i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at de gør det muligt at yde statsstøtte, når en national ret tager en erstatningspåstand til følge på betingelse af, at den berørte medlemsstat anmelder den pågældende støtte til Kommissionen og modtager en afgørelse, hvorved Kommissionen godkender denne støtteforanstaltning.
J. Det 12. præjudicielle spørgsmål
95. Med det 12. spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det har betydning for vurderingen af, om der foreligger statsstøtte, at der kræves erstatning fra en anden offentlig myndighed end den, der principielt er forpligtet til at købe »grøn« elektricitet af producenterne, og at denne myndigheds budget udelukkende skal anvendes til dens egen virksomhed.
96. Med dette spørgsmål ønskes det med andre ord oplyst, hvorvidt den juridiske status for og de opgaver, der varetages af den juridiske person, som det påhviler at yde en økonomisk fordel, har betydning for vurderingen af, om denne fordel indrømmes hjælp af »statsmidler«. Dette spørgsmål synes at følge af de konkrete omstændigheder i de foreliggende sager og navnlig af de særlige kendetegn ved den nationale ret, hvorefter den forhøjede pris for elektricitet i det foreliggende tilfælde fastsættes af en anden juridisk person end den, der har kompetence til at købe »grøn« elektricitet til denne pris (47). I henhold til national ret kunne den regulerende myndighed imidlertid principielt ikke anvende sit eget budget til udbetaling af statsstøtte i betragtning af de begrænsninger, der er fastlagt i national ret, og som alene gør det muligt at anvende denne myndigheds midler til dens egen virksomhed.
97. Det følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, at EU-lovgiver med hensyn til vurdering af støtte ikke har fokuseret på det organ, der skal udbetale statsstøtten, men på oprindelsen af de midler, hvormed den pågældende støtte skal udbetales. Det fremgår i øvrigt klart af retspraksis, at det ikke har nogen betydning for denne vurdering, om den person, der skal indrømme den pågældende fordel, har offentlig eller privat status eller er et selvstændigt organ (48).
98. Det 12. præjudicielle spørgsmål skal, henset til det ovenfor anførte, besvares med, at den juridiske status for og de opgaver, der varetages af en juridisk person i henhold til national ret, er uden relevans for vurderingen af, om en fordel er indrømmet ved hjælp af »statsmidler«, eftersom statsmidlernes specifikke oprindelse ikke har nogen betydning for foranstaltningens kvalificering som statsstøtte.
K. Det 13. præjudicielle spørgsmål
99. Med det 13. præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2002/20 kan være til hinder for, at der ydes erstatning til sagsøgerne.
100. Det skal imidlertid påpeges, at de foreliggende sager ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, eftersom det ikke finder anvendelse på elektricitetssektoren. Det synes i øvrigt ikke at fremgå af nogen bestemmelse i det nævnte direktiv, at det skulle finde anvendelse på andre områder end markedet for elektronisk kommunikation. Det er derfor åbenbart, at dette spørgsmål skal afvises.
V. Forslag til afgørelse
101. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland), således:
»1) Den offentlige operatørs forpligtelse til at købe elektricitet til en højere pris end markedsprisen af producenter, der anvender vedvarende energikilder til produktion af elektricitet, under anvendelse af den forpligtelse, der påhviler den endelige forbruger til at betale en pris svarende til forbruget, skal anses for støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
2) En afgørelse, hvorved en national ret tilkender sagsøgerne erstatninger, kan udgøre »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og skal kvalificeres som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eftersom den ikke kan henføres til nogen af de kategorier af »eksisterende støtte«, der er anført i denne forordnings artikel 1, litra b).
3) Det tilkommer den forelæggende ret i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 af 18. december 2013 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte at efterprøve, om kumulering af den støtte, der er omhandlet i de enkelte hovedsager, med andre former for modtaget støtte fører til overskridelse af den tærskel, der er fastsat i denne forordnings artikel 3, stk. 2.
4) Henset til erstatningssøgsmålets kvalificering som »ny støtte« er betingelserne i artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning 2015/1589 ikke opfyldt, eftersom forældelsesfristen på ti år efter støttens tildeling ikke er udløbet. Denne frist begynder at løbe på det tidspunkt, hvor den dom, hvorved erstatningspåstanden tages til følge, får virkning, dvs. på det tidspunkt, hvor støtten tilkendes støttemodtageren som omhandlet i denne forordnings artikel 17, stk. 2.
5) Artikel 108, stk. 3, TEUF samt artikel 2 og 3 i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at de gør det muligt at yde statsstøtte, når en national ret tager en erstatningspåstand til følge på betingelse af, at den berørte medlemsstat anmelder den pågældende støtte til Europa-Kommissionen og modtager en afgørelse, hvorved Kommissionen godkender denne støtteforanstaltning.
6) Den juridiske status for og de opgaver, der varetages af en juridisk person i henhold til national ret, er uden relevans for vurderingen af, om en fordel er indrømmet ved hjælp af »statsmidler«, eftersom statsmidlernes specifikke oprindelse ikke har nogen betydning for foranstaltningens kvalificering som statsstøtte.«