CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 21 de junio de 2022 (1)
Asuntos acumulados C‑704/20 y C‑39/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
contra
C,
B (C‑704/20)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
y
X
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑39/21)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Internamiento de nacionales de terceros países — Derecho fundamental a la libertad — Artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Requisitos de legalidad del internamiento — Directiva 2008/115/CE — Artículo 15 — Directiva 2013/33/UE — Artículo 9 — Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Artículo 28 — Control judicial de los requisitos de internamiento y de mantenimiento de un internamiento — Examen de oficio por el juez de los requisitos de legalidad del internamiento — Motivación de las sentencias — Autonomía procesal de los Estados miembros — Principios de equivalencia y efectividad — Derecho fundamental a la tutela judicial efectiva — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales»
I. Introducción
1. El Tribunal de Justicia ya ha examinado en varias ocasiones en distintos ámbitos del Derecho de la Unión la cuestión relativa al examen de oficio por parte de un órgano jurisdiccional nacional de un motivo basado en la infracción de ese Derecho. Abordar esa cuestión en el contexto del internamiento de nacionales de terceros países, en el que se trata de proteger el derecho a la libertad, (2) permite, en amplia medida, renovar el planteamiento adoptado hasta este momento. En efecto, la importancia de ese derecho y el papel crucial que desempeña el juez en su protección inducen a mirar con cierto recelo las normas procesales que limitan las facultades del juez para actuar de oficio en ese ámbito.
2. Las presentes peticiones de decisión prejudicial versan fundamentalmente sobre la interpretación del artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, (3) del artículo 9 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, (4) y del artículo 28 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, (5) en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
3. Estas peticiones se han presentado en el marco de sendos litigios entre B, C y X, nacionales de terceros países, por un parte, y el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos) (en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), por otra, en relación con la legalidad de medidas de internamiento o de mantenimiento de un internamiento.
4. La principal cuestión que plantean estas peticiones de decisión prejudicial consiste en determinar si una norma procesal nacional que impide a los órganos jurisdiccionales nacionales tener en cuenta motivos o argumentos no invocados por el demandante puede limitar las facultades de dichos órganos jurisdiccionales para ejercer el control de la legalidad de medidas de internamiento o de mantenimiento de un internamiento que les incumbe. Se trata pues de determinar si, con arreglo al Derecho de la Unión, esos órganos jurisdiccionales pueden o incluso deben examinar de oficio los requisitos de legalidad de un internamiento.
5. Ante la disparidad de modelos adoptados por los Estados miembros para controlar la legalidad del internamiento de nacionales de terceros países, el papel del Tribunal de Justicia no consiste en declarar que un modelo es mejor que otro. Su función es comprobar si las normas procesales nacionales constituyen medios aceptables para cumplir las obligaciones que resultan del Derecho derivado de la Unión o si, por el contrario, van en contra de la efectividad del Derecho de la Unión y, por consiguiente, deberían ser inaplicadas por los órganos jurisdiccionales nacionales.
6. En las presentes conclusiones, propondré al Tribunal de Justicia que declare, en respuesta a la cuestión prejudicial relativa al examen de oficio de los requisitos de legalidad de un internamiento, que el artículo 15 de la Directiva 2008/115, el artículo 9 de la Directiva 2013/33 y el artículo 28 del Reglamento n.o 604/2013, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que el órgano jurisdiccional nacional que debe controlar la legalidad del internamiento o del mantenimiento del internamiento de un nacional de un tercer país debe comprobar, sobre la base de los elementos de hecho y de Derecho que estime pertinentes, que se respetan las reglas generales y abstractas que fijan las condiciones y modalidades de tal internamiento, al margen de los motivos y argumentos que invoque el citado nacional en apoyo de su recurso. Esas mismas disposiciones se oponen a una norma procesal nacional que tenga por efecto impedir al citado órgano jurisdiccional realizar esa comprobación de oficio y poner en libertad al nacional de un tercer país, aunque haya constatado que ese internamiento resulta contrario al Derecho de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
7. Las disposiciones que se hallan en el epicentro de los presentes asuntos son el artículo 15 de la Directiva 2008/115, los artículos 8 y 9 de la Directiva 2013/33, el artículo 28 del Reglamento n.o 604/2013 y los artículos 6 y 47 de la Carta.
B. Derecho neerlandés
1. Ley de extranjería
8. El artículo 59, apartado 1, frase introductoria y letra a), de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000), (6) de 23 de noviembre de 2000, en su versión modificada con efectos a partir del 31 de diciembre de 2011 para transponer la Directiva 2008/115 al Derecho neerlandés, dispone que, si así lo exige el interés del orden público o de la seguridad nacional, el Secretario de Estado podrá internar, con vistas a su expulsión, al extranjero que no se encuentre en situación de residencia legal.
9. Según el artículo 59, apartado 5, de la Vw 2000, la duración del internamiento mencionado en el apartado 1 de dicho artículo no puede exceder, en principio, de seis meses. No obstante, en virtud del artículo 59, apartado 6, de la Vw 2000, el plazo indicado en el apartado 5 podrá prorrogarse hasta un máximo de doce meses adicionales cuando, a pesar de todos los esfuerzos razonables, sea posible que la expulsión requiera más tiempo debido a la falta de cooperación del extranjero para su expulsión o a que no se hayan recibido los documentos solicitados a tal efecto a terceros países.
10. A tenor del artículo 59a de la Vw 2000, los nacionales de terceros países a los que sea de aplicación el [Reglamento n.o 604/2013] podrán ser internados para su traslado al Estado miembro responsable, respetando lo dispuesto en el artículo 28 de dicho Reglamento.
11. El artículo 59b de la Vw 2000 establece que determinados nacionales de terceros países que hayan solicitado un permiso de residencia pueden ser internados cuando sea necesario para determinar la identidad o la nacionalidad del solicitante o para obtener otros datos necesarios para la evaluación de la solicitud, en particular si existe riesgo de fuga.
12. El artículo 91 de la Vw 2000 dispone lo siguiente en su apartado 2:
«Si [la Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, Países Bajos)] considera que una imputación no puede dar lugar a la anulación, podrá limitarse a esta apreciación en la motivación de su resolución.»
13. El artículo 94 de la Vw 2000 está redactado en los siguientes términos:
«1. Cuando adopte una decisión por la que se imponga una de las medidas de privación de libertad mencionadas en los artículos […] 59, 59a y 59b, [el Secretario de Estado] se lo notificará [al tribunal competente] en un plazo máximo de veintiocho días a contar desde la notificación de tal decisión, a menos que el nacional extranjero ya haya interpuesto un recurso. Tan pronto como [el tribunal reciba la notificación], se entenderá que el nacional extranjero ha interpuesto recurso contra la decisión por la que se le imponte una medida de privación de libertad. Ese recurso también tendrá por objeto la obtención de una indemnización.
[…]
4. El tribunal fijará sin demora la fecha de la vista. Esta tendrá lugar dentro de los catorce días siguientes a la recepción del escrito de recurso o de la notificación. […]
5. […] La sentencia se dictará por escrito dentro de los siete días siguientes a la finalización de los debates. […]
6. Si considera que la aplicación o la ejecución de la medida es contraria a la presente ley o que, una vez ponderados todos los intereses en juego, la citada medida no está justificada, el tribunal deberá estimar el recurso. En ese caso, ordenará que se levante la medida o que se modifiquen sus modalidades de ejecución.
[…]»
14. Según el artículo 96 de la Vw 2000:
«1. Si el recurso a que se refiere el artículo 94 se declara infundado y el nacional extranjero interpone recurso contra la prolongación de la privación de libertad, el tribunal pondrá fin a la instrucción previa en un plazo de una semana a contar desde la fecha en la que reciba el escrito de recurso. […]
[…]
3. Si considera que la aplicación o la ejecución de la medida es contraria a la presente ley o que, una vez ponderados todos los intereses en juego, la citada medida no está razonablemente justificada, el tribunal deberá estimar el recurso. En ese caso, ordenará que se levante la medida o que se modifiquen sus modalidades de ejecución.»
2. Código de Derecho Administrativo
15. El artículo 8:69 de la Algemene wet bestuursrecht (Ley General de Derecho Administrativo), (7) de 4 de junio de 1992, establece:
«1. El órgano jurisdiccional se pronunciará sobre la base del escrito de recurso, de los documentos presentados, de las actuaciones en la fase de instrucción y del examen del asunto en la vista.
2. El órgano jurisdiccional completará de oficio los fundamentos de Derecho.
3. El órgano jurisdiccional podrá completar de oficio los antecedentes de hecho.»
16. De conformidad con el artículo 8:77 de la Awb:
«1. En la resolución escrita se indicará:
[…]
b. la motivación de la resolución,
[…]».
III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales
A. Litigios relativos a B y C (C‑704/20)
17. B, de nacionalidad argelina, manifestó su deseo de presentar una solicitud de asilo en los Países Bajos. Mediante decisión de 3 de junio de 2019, el Secretario de Estado ordenó su internamiento, en virtud del artículo 59b de la Vw 2000, fundamentalmente con el fin de obtener los datos necesarios para la evaluación de la solicitud.
18. B interpuso un recurso contra dicha decisión ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque, Países Bajos)].
19. Mediante sentencia de 18 de junio de 2019, dicho órgano jurisdiccional, sin pronunciarse sobre las alegaciones invocadas en apoyo del recurso, lo estimó por el motivo, no aducido por B, de que el Secretario de Estado no había actuado con la debida diligencia. Por consiguiente, el citado órgano jurisdiccional ordenó que se levantara la medida de internamiento y concedió una indemnización a B.
20. C es nacional de Sierra Leona. Mediante decisión de 5 de junio de 2019, el Secretario de Estado le internó, sobre la base del artículo 59a de la Vw 2000, con el fin de garantizar su traslado a Italia de conformidad con el Reglamento n.o 604/2013.
21. C interpuso recurso contra dicha decisión ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque).
22. Mediante sentencia de 19 de junio de 2019, dicho órgano jurisdiccional declaró infundados los motivos invocados por C, pero estimó, no obstante, el recurso, al considerar que el Secretario de Estado no había organizado el traslado a Italia con la debida diligencia. Por consiguiente, el citado órgano jurisdiccional ordenó que se levantara la medida de internamiento y concedió una indemnización a C.
23. El Secretario de Estado recurrió ambas sentencias ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos). Dicha parte solicita que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la tesis que sostienen B y C y algunos órganos jurisdiccionales neerlandeses, según la cual el Derecho de la Unión obliga a los tribunales a examinar de oficio todos los requisitos que debe cumplir una medida de internamiento para ser legal.
24. El órgano jurisdiccional remitente señala que B y C residían legalmente en los Países Bajos cuando fueron internados. Pese a estimar, por consiguiente, que las normas pertinentes en materia de internamiento son, en los presentes asuntos, las recogidas en la Directiva 2013/33 y en el Reglamento n.o 604/2013, dicho órgano jurisdiccional desea que también se tenga en cuenta la Directiva 2008/115 a la hora de examinar la cuestión planteada, por cuanto dicha Directiva regula importantes aspectos en materia de internamiento.
25. Ese órgano jurisdiccional señala que cualquier internamiento previsto por esos instrumentos del Derecho de la Unión está sujeto en los Países Bajos al Derecho procesal contencioso-administrativo, que no autoriza a los tribunales neerlandeses a examinar de oficio si se han respetado requisitos de legalidad no invocados por el interesado. La única excepción que existe a ese principio guarda relación con el control del respeto de normas de orden público, como las relativas al acceso a un juez, a la competencia, y a la admisibilidad.
26. Según el órgano jurisdiccional remitente, forman parte, en particular, de los requisitos de legalidad del internamiento de un nacional de un tercer país aquellos requisitos que guardan relación con la detención, la comprobación de la identidad, de la nacionalidad y del derecho de residencia, el traslado hasta el lugar en el que se celebrará la vista, el uso de esposas, el derecho a la asistencia consular y a la presencia de un abogado y de un intérprete durante la vista, el derecho de defensa, la existencia de riesgo de fuga, la perspectiva de una expulsión o de un traslado, la diligencia aplicada por el Secretario de Estado, aspectos procesales como la firma y el momento de la adopción de la medida de internamiento y si el internamiento es conforme al principio de proporcionalidad.
27. Dicho órgano jurisdiccional considera que del Derecho de la Unión no se deriva una obligación de examinar de oficio todos esos requisitos de legalidad. A este respecto, se refiere a la sentencia de 7 de junio de 2007, van der Weerd y otros. (8) A su entender, de dicha sentencia resulta que el Derecho de la Unión no obliga al juez a verificar de oficio, en un procedimiento judicial relativo a la legalidad de un acto administrativo, el respeto de las normas del Derecho de la Unión a menos que tales normas ocupen, en el ordenamiento jurídico de la Unión, un lugar comparable al de las normas de orden público o que las partes no puedan invocar un motivo basado en la infracción del Derecho de la Unión en el procedimiento de que se trate. Pues bien, según el citado órgano jurisdiccional, los requisitos en materia de internamiento no tienen el mismo rango que las normas nacionales de orden público y, en los Países Bajos, los nacionales extranjeros pueden invocar motivos basados en el incumplimiento de los requisitos de internamiento.
28. El Secretario de Estado se basó en la jurisprudencia del órgano jurisdiccional remitente que aplica esa sentencia del Tribunal de Justicia en materia de internamiento en su recurso de apelación. El mencionado órgano jurisdiccional señala a este respecto que el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado sobre si la enseñanza que se extrae de esa sentencia también resulta aplicable en materia de internamiento.
29. Para explicar los motivos de su pregunta sobre este particular, el órgano jurisdiccional expone ciertas características del control jurisdiccional con arreglo a la normativa neerlandesa sobre procedimiento contencioso-administrativo. Así, con arreglo al artículo 8:69, apartado 1, de la Awb, el recurso determina el marco del litigio y el juez solo está obligado a señalar de oficio la infracción de normas de orden público. De conformidad con el artículo 8:69, apartado 2, de la Awb, el juez debe completar de oficio los fundamentos de Derecho, lo cual significa que el demandante únicamente debe exponer sus motivos de recurso en sus propios términos, que posteriormente el juez traducirá en términos jurídicos. Además, en virtud del artículo 8:69, apartado 3, de la Awb, el juez está facultado para completar los hechos de oficio. Por lo tanto, se espera que las partes aporten un principio de prueba que el juez puede completar posteriormente, por ejemplo, formulando preguntas o citando a testigos.
30. El órgano jurisdiccional remitente también expone las normas y garantías complementarias que se aplican en el contexto del control jurisdiccional en materia de internamiento, como la sumisión de oficio de las medidas de internamiento al control del juez, la obligación de tomar declaración al nacional de un tercer país en persona, que la resolución jurisdiccional sobre la legalidad del internamiento se dicte en un plazo breve y el derecho a estar asistido de forma gratuita por un abogado.
31. Según el órgano jurisdiccional remitente, el principio de autonomía procesal de los Estados miembros podría abogar a favor de la posibilidad de prohibir a los tribunales examinar de oficio hechos o motivos cuando realizan el control jurisdiccional de medidas de internamiento. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional observa que no aprecia ninguna razón en este momento para apartarse de su vigente jurisprudencia según la cual los principios de equivalencia y de efectividad no se oponen necesariamente a la aplicación de las normas procesales neerlandesas en materia de internamiento.
32. En cuanto al principio de equivalencia, ese órgano jurisdiccional señala que las medidas de internamiento están sujetas a un procedimiento de Derecho administrativo y que el principio aplicable a todos los procedimientos de esa naturaleza es que el juez únicamente puede realizar un control de oficio cuando se trata de normas de orden público. Pues bien, a su parecer, los requisitos en materia de internamiento no ocupan, en el ordenamiento jurídico de la Unión, un lugar comparable a las normas nacionales de orden público.
33. En lo que respecta a otros procedimientos nacionales comparables al internamiento de nacionales de terceros países, el órgano jurisdiccional remitente observa que el artículo 8:69 de la Awb se aplica a otras medidas de Derecho administrativo relativas a la detención de esos nacionales, en particular, a efectos de comprobar su identidad y su derecho de residencia o para mantener el orden público.
34. Por el contrario, ni el artículo 8:69 de la Awb ni ninguna otra disposición similar se aplica en el contexto del procedimiento penal relativo a la prisión provisional. Por lo tanto, el juez penal no está obligado a circunscribirse a los motivos o argumentos invocados por un sospechoso o por el officier van justitie (Ministerio Fiscal, Países Bajos) en relación con la privación de libertad. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente subraya que, en los procedimientos penales, es el propio juez de lo penal el que impone la medida de privación de libertad, lo cual constituye una importante diferencia con las medidas de Derecho administrativo que, por lo demás, no tienen finalidad punitiva. En opinión del citado órgano jurisdiccional, el único posible punto de comparación con el control de oficio por el juez de una medida de internamiento podría ser el control que el juez penal realiza de la legalidad de una detención respecto de la cual ese juez no está obligado a limitarse a los motivos invocados por el sospechoso. No obstante, también existen en ese caso diferencias entre ambos tipos de procedimiento que impiden llegar a la conclusión de que las normas procesales aplicables en materia de internamiento son incompatibles con el principio de equivalencia.
35. Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 8:69 de la Awb tampoco vulnera el principio de efectividad, dado que los nacionales de terceros países internados tienen acceso a la justicia de forma rápida y gratuita y pueden formular todos los motivos que deseen. Esa conclusión no queda desvirtuada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Es cierto que, en su sentencia de 4 de octubre de 2012, Byankov, (9) el Tribunal de Justicia declaró que la imposibilidad de revisar un acto administrativo que limita la libre circulación de un ciudadano de la Unión es incompatible con el principio de efectividad. Sin embargo, las medidas de internamiento tienen un alcance distinto y la posibilidad de revisarlas está garantizada tanto por el Derecho de la Unión como por el Derecho neerlandés.
36. El citado tribunal observa asimismo que B y C aducen que procede deducir la existencia de la potestad de los jueces que controlan las medidas de internamiento para actuar de oficio, por un lado, de las sentencias de 5 de junio de 2014, Mahdi, (10) y de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, (11) de las que se desprende que los requisitos de legalidad deben examinarse con independencia de los motivos invocados y, por otro lado, en particular, de las sentencias de 17 de diciembre de 2009, Martín, (12) y de 17 de mayo de 2018, Karel de Grote — Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen, (13) que resultan pertinentes, por analogía, en la medida en que en ellas el Tribunal de Justicia exigió realizar un control de oficio en materia de derechos de los consumidores para compensar la situación de desigualdad que existe entre consumidores y profesionales.
37. Según el órgano jurisdiccional remitente, las sentencias de 5 de junio de 2014, Mahdi, (14) y de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (15) no precisan si existe o no obligación de examinar de oficio todos los requisitos que, en virtud del Derecho de la Unión, deben cumplirse para que el internamiento sea legal.
38. En lo tocante a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de derechos de los consumidores, el órgano jurisdiccional remitente, pese a reconocer que las personas internadas constituyen de alguna manera, al igual que determinados consumidores, un grupo vulnerable frente al Secretario de Estado y que existe pues una situación de desigualdad, subraya la diferencia que existe entre los asuntos en materia de derechos de los consumidores, en los que las dos partes enfrentadas son particulares, y los asuntos sobre internamiento, en los que una persona física se enfrenta a una autoridad administrativa. Dado que dicha autoridad debe actuar en aras del interés general y respetar los principios generales de buena administración, la situación de desigualdad ente las partes enfrentadas es menos acusada, pues el Derecho procesal contencioso-administrativo ha sido específicamente concebido para paliar esa desigualdad. En cambio, el Derecho procesal civil parte en principio de la premisa de que las partes se encuentran en igualdad de condiciones, lo que hace necesario, en materia de derechos de los consumidores, subsanar la situación de desigualdad que se genera en la medida en que, en ese contexto, el particular suele oponerse a una gran empresa.
39. En lo que respecta, por último, al artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales, (16) cuyo apartado 4 enuncia que «toda persona privada de su libertad mediante arresto o detención tendrá derecho a presentar un recurso ante un órgano judicial, a fin de que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su detención y ordene su puesta en libertad si fuera ilegal», el órgano jurisdiccional remitente señala que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no ha afirmado nunca que los tribunales deban examinar de oficio los requisitos de legalidad de una privación de libertad. Por el contrario, ha considerado que la legalidad de un internamiento no debe ser apreciada automáticamente por el juez. (17) Según el referido órgano jurisdiccional, tampoco se desprende de la jurisprudencia del TEDH que exista una presunción de ilegalidad del internamiento y que este sea por tanto ilegal hasta que el juez no declare expresamente su legalidad. Ese mismo Tribunal ha señalado en cambio la importancia del derecho de la persona internada a iniciar un procedimiento judicial y solicitar a un juez que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su internamiento. (18)
40. Al mismo tiempo, el órgano jurisdiccional remitente estima que no cabe deducir necesariamente de los elementos anteriores que el artículo 6 de la Carta, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, no impone al juez la obligación de controlar de oficio la legalidad del internamiento. En efecto, el Derecho de la Unión puede conferir una protección más amplia que los derechos garantizados por el CEDH.
41. En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Obliga el Derecho de la Unión, en particular el artículo 15, apartado 2, de la [Directiva 2008/115] y el artículo 9 de la [Directiva 2013/33], en relación con el artículo 6 de la [Carta], a un examen de oficio en el sentido de que el órgano jurisdiccional está obligado a apreciar por iniciativa propia (ex officio) si se cumplen todos los requisitos del internamiento, incluidos los requisitos cuya concurrencia no ha cuestionado el extranjero, pese a que sí tenía la posibilidad de hacerlo?»
B. Litigio relativo a X (C‑39/21)
42. X es un nacional marroquí nacido en 1973. Mediante decisión de 1 de noviembre de 2020, el Secretario de Estado lo internó sobre la base del artículo 59, apartado 1, frase introductoria y letra a), de la Vw 2000, que forma parte de las disposiciones mediante las que los Países Bajos transpusieron la Directiva 2008/115. Ese internamiento estaba justificado por la protección del orden público, dado que existía el riesgo de que X eludiera los controles y obstaculizara su expulsión.
43. Mediante sentencia de 14 de diciembre de 2020, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque), desestimó el recurso interpuesto por X contra dicha medida de internamiento. X recurrió esa sentencia. El Raad van State (Consejo de Estado) declaró infundado el recurso de X mediante sentencia de 2 de junio de 2021. (19)
44. El 8 de enero de 2021, X interpuso recurso ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) contra el mantenimiento de la medida de internamiento. La petición de decisión prejudicial planteada por ese órgano jurisdiccional se enmarca en ese recurso.
45. El órgano jurisdiccional remitente precisa que únicamente apreciará la legalidad del mantenimiento del internamiento de X a partir del 8 de diciembre de 2020. En efecto, dicho órgano jurisdiccional ya apreció la legalidad de su internamiento hasta el 7 de diciembre de 2020 en su sentencia de 14 de diciembre de 2020.
46. En apoyo de su recurso, X aduce que no hay una perspectiva de expulsión en un plazo razonable. En respuesta, el Secretario de Estado observa que el procedimiento de solicitud de un documento de viaje sigue en curso y que las autoridades marroquíes no han indicado que ese documento no vaya a ser facilitado.
47. El órgano jurisdiccional remitente considera necesario obtener aclaraciones sobre las exigencias que se derivan del Derecho de la Unión en lo que respecta a la intensidad del control judicial de los expedientes de internamiento de nacionales de terceros países.
48. Si bien ese órgano jurisdiccional reconoce la importancia del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, no excluye que tanto las exigencias de equivalencia y efectividad que acompañan a ese principio, como los derechos fundamentales consagrados en los artículos 6, 24 y 47 de la Carta se opongan a las restricciones impuestas a los tribunales neerlandeses en lo tocante a su examen de la legalidad del internamiento de nacionales de terceros países en las situaciones mencionadas en la Directiva 2008/115, en la Directiva 2013/33 y en el Reglamento n.o 604/2013.
49. Tras recordar la norma procesal neerlandesa que prohíbe al juez que examina la legalidad de un internamiento en cuanto al fondo examinar de oficio elementos de hecho o de Derecho, el órgano jurisdiccional remitente observa que esa prohibición también se aplica cuando el interesado es una «persona vulnerable», en el sentido del Derecho de la Unión, como un menor.
50. El mencionado órgano jurisdiccional señala que, en aquellos casos en los que un juez que conoce de un recurso interpuesto contra una medida de internamiento examina de oficio, no obstante, elementos de hecho o de Derecho, el Secretario de Estado recurre sistemáticamente en apelación ante el Raad van State (Consejo de Estado) y logra que este estime siempre sus pretensiones.
51. En el litigio principal, en relación con el período que comienza el 8 de diciembre de 2020, el órgano jurisdiccional remitente dispone de un informe de entrevista de medio folio y de un informe de seguimiento de 8 de enero de 2021, titulado «Modelo 120 — Información relativa a la expulsión». Ese segundo informe, que consta de cuatro páginas, no es más que un formulario en el que las autoridades consignan las medidas concretas que han adoptado para llevar a cabo la expulsión. En esencia, de dicho informe se desprende, por un lado, que las autoridades se han vuelto a poner en contacto con las autoridades marroquíes para saber si la solicitud de documento de viaje estaba en tramitación y, por otro lado, que durante su entrevista de salida celebrada el 6 de enero de 2021, X señaló que no había realizado ninguna actuación desde su lugar de internamiento para acelerar su retorno a Marruecos.
52. Dicho órgano jurisdiccional considera que de ese expediente sumario es imposible deducir todos los hechos pertinentes para apreciar la legalidad del mantenimiento del internamiento. En concreto, desearía saber por qué las autoridades neerlandesas consideran, por un lado, que hay una perspectiva razonable de expulsión a pesar de que se han realizado veintiún recordatorios por escrito con el fin de obtener un documento de viaje y, por otro lado, que no debe considerarse la posibilidad de imponer una medida menos coercitiva que el internamiento. Además, aunque tales autoridades pudieran justificar de forma suficiente en Derecho que otras medidas no habrían permitido preparar la expulsión de X sin impedimentos debido a que X eludiría su aplicación, el referido órgano jurisdiccional desea saber por qué la situación personal de X no implica, no obstante, que las autoridades renuncien al internamiento. A este último respecto del expediente se desprende, en particular, que X se enfrenta a una situación de dependencia. Por consiguiente, sería preciso conocer qué servicios concretos existen en el centro de internamiento para ayudar a X a afrontar ese problema.
53. Toda vez que no está facultado para examinar de oficio esos elementos, el órgano jurisdiccional remitente estima haber sido privado de la posibilidad de apreciar la legalidad del mantenimiento del internamiento a la luz de todos los elementos pertinentes. Esa situación podría considerarse incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, sobre todo teniendo en cuenta que no es posible recurrir en apelación las sentencias que versan sobre el mantenimiento de medidas de internamiento.
54. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, para que la tutela judicial sea efectiva en ese tipo de expedientes es necesario que el juez esté en condiciones de garantizar el pleno respeto del derecho fundamental a la libertad, consagrado en el artículo 6 de la Carta. A la luz del artículo 5 de la CEDH y de los artículos 6 y 52, apartado 1, de la Carta, sería conveniente que el juez pudiera asegurar el respeto de la norma según la cual nadie puede ser privado de su libertad, salvo en determinados casos enumerados de forma taxativa y de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley. Así, en caso de un internamiento con arreglo al artículo 15 de la Directiva 2008/115, el juez debería estar en condiciones de comprobar, de forma completa y exhaustiva, si se cumplen las exigencias que establece ese artículo. El Derecho neerlandés, según lo interpreta el Raad van State (Consejo de Estado), no garantiza ese examen exhaustivo.
55. Según el órgano jurisdiccional remitente, del Derecho de la Unión resulta que el juez que conoce de un recurso contra un internamiento, con arreglo a la Directiva 2008/115, a la Directiva 2013/33 o al Reglamento n.o 604/2013, debe examinar y apreciar de oficio, de forma activa y exhaustiva, todos los hechos y elementos pertinentes de la legalidad del internamiento, dada la gravedad de esa medida, para poder ordenar, en los casos en los que lo considere ilegal, la inmediata puesta en libertad de la persona de que se trata.
56. En lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente observa que en el apartado 49 de la sentencia de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros (20) se precisó que para que un tribunal «pueda resolver una controversia relativa a derechos y obligaciones derivados del Derecho de la Unión de conformidad con el artículo 47 de la Carta, es preciso que tenga competencia para examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho relevantes para el litigio de que conoce». Se remite, asimismo, a los apartados 36 y 40 de la sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor, (21) según los cuales el internamiento constituye una injerencia grave en el ejercicio del derecho fundamental a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta, y a los apartados 62 y 63 de la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi, (22) en los que el Tribunal de Justicia consideró, en particular, que, más allá de los hechos y pruebas invocados por la autoridad administrativa que haya ordenado el internamiento inicial y de cualquier posible observación del nacional del tercer país, la autoridad judicial que decida sobre una solicitud de prórroga de internamiento debe poder investigar cualquier otro elemento pertinente para su decisión en el supuesto de que lo considere necesario, no pudiendo circunscribirse sus facultades de control únicamente, en ningún caso, a los elementos presentados por la autoridad administrativa.
57. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente cita los apartados 140 y 142 de la sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, (23) en los que el Tribunal de Justicia destacó que no es preciso que el artículo 47 de la Carta sea desarrollado por otras normas del Derecho de la Unión o del Derecho nacional para conferir a los particulares un derecho subjetivo invocable y que, aunque corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos individuales conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, incumbe no obstante a los Estados miembros la responsabilidad de garantizar, en cada caso, la observancia del derecho a la tutela judicial efectiva de dichos derechos.
58. El órgano jurisdiccional remitente señala también que, en lo que respecta a la obligación de motivación establecida en el artículo 8:77, apartado 1, letra b), de la Awb, el artículo 91, apartado 2, de la Vw 2000 prevé una excepción, en el sentido de que, cuando se pronuncia en apelación sobre sentencias en materia de internamiento, el Raad van State (Consejo de Estado) puede recurrir a una motivación abreviada, que se limita esencialmente a señalar que el interesado no ha formulado imputaciones válidas.
59. Según el órgano jurisdiccional remitente, esa excepción priva a los interesados de su derecho a la tutela judicial efectiva. En su opinión, el artículo 47 de la Carta debería interpretase en el sentido de que, en el ámbito del Derecho de extranjería, el derecho de acceso a la justicia también incluye el derecho a que el órgano jurisdiccional que conoce de un asunto en segunda o última instancia dicte una resolución motivada en cuanto al fondo, al menos cuando todos los demás procedimientos contencioso-administrativos, penales y civiles del Estado miembro en cuestión están sujetos, como ocurre en este caso, a una obligación de motivación.
60. En estas circunstancias, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se autoriza a los Estados miembros, a la luz del artículo 47 de la [Carta], en relación con los artículos 6 y 53 de dicha Carta y en el contexto del artículo 15, apartado 2, inicio y letra b), de la [Directiva 2008/115], del artículo 9, apartado 3, de la [Directiva 2013/33] y del artículo 28, apartado 4, del [Reglamento n.o 604/2013], a configurar el procedimiento judicial en el que puede impugnarse el internamiento de extranjeros ordenado por las autoridades de forma tal que se prohíba al órgano jurisdiccional examinar de oficio todos los aspectos de la legalidad del internamiento y, en el marco de la comprobación de oficio de que el internamiento es ilegal, poner fin de inmediato a dicho internamiento ilegal y ordenar la puesta en libertad inmediata del extranjero? En caso de que el Tribunal de Justicia […] considere que tal normativa nacional es incompatible con el Derecho de la Unión, ¿significará ello que, si el extranjero solicita al órgano jurisdiccional su puesta en libertad, dicho órgano jurisdiccional estará obligado siempre a investigar y apreciar de oficio, de forma activa y exhaustiva, todos los hechos y elementos pertinentes de la legalidad del internamiento?
2) ¿Será distinta la respuesta a la [primera cuestión prejudicial], a la vista del artículo 24, apartado 2, de la Carta, en relación con el artículo 3, punto 9, de la [Directiva 2008/115], el artículo 21 de la [Directiva 2013/33] y el artículo 6 del [Reglamento n.o 604/2013], si el extranjero internado por las autoridades es menor de edad?
3) ¿Se deduce del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, en relación con los artículos 6 y 53 de la Carta y en el contexto del artículo 15, apartado 2, inicio y letra b), de la [Directiva 2008/115], del artículo 9, apartado 3, de la [Directiva 2013/33] y del artículo 28, apartado 4, del [Reglamento n.o 604/2013], que el órgano jurisdiccional de cualquier instancia, si el extranjero solicita ante él el fin de su internamiento y su puesta en libertad, deberá motivar sólidamente en cuanto al fondo toda decisión sobre esta solicitud si el recurso ha sido interpuesto, por lo demás, del modo en que está previsto en este Estado miembro? Si el Tribunal de Justicia considera que es incompatible con el Derecho de la Unión una práctica judicial nacional en la que el órgano jurisdiccional de segunda y, por tanto, suprema instancia puede limitarse a adoptar una resolución sin motivarla en modo alguno en cuanto al fondo, habida cuenta del modo en que esta tutela judicial está configurada por lo demás en dicho Estado miembro, ¿significa ello que también debe considerarse incompatible con el Derecho de la Unión tal competencia del órgano jurisdiccional que se pronuncia en segunda y, por tanto, suprema instancia en materia de asilo y en asuntos ordinarios de extranjería, a la vista de la posición vulnerable del extranjero, la relevancia considerable de los procedimientos en materia de extranjería y la constatación de que estos procedimientos —de modo distinto de cuanto ocurre con los demás procedimientos administrativos en lo que respecta a la protección jurídica— ofrecen al extranjero las mismas y escasas garantías procesales previstas para el procedimiento de internamiento? ¿Será distinta la respuesta a estas cuestiones, a la vista del artículo 24, apartado 2, de la Carta, si el extranjero que impugna ante los tribunales una decisión de las autoridades en materia de extranjería es menor de edad?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
61. En un primer momento, el Tribunal de Justicia decidió aplicar el procedimiento de urgencia en el asunto C‑39/21 PPU en la medida en que, en el momento en el que se presentó la petición de decisión prejudicial, X estaba internado y, por consiguiente, privado de su libertad, de modo que la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales podía ser decisiva para la finalización o el mantenimiento de ese internamiento. Dada la conexión con este asunto del asunto C‑704/20, se aplicó el mismo trato a ambos procedimientos.
62. En un momento posterior, el Tribunal de Justicia decidió que ambos asuntos debían tramitarse con arreglo al procedimiento ordinario. Esa decisión se adoptó tras recibirse la comunicación del rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) el 31 de marzo de 2021, en la que informaba de que, mediante resolución interlocutoria de 26 de marzo de 2021, había puesto fin al internamiento de X.
63. Mediante resolución de 26 de abril de 2021, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) concedió una indemnización a X por el carácter ilegal de su internamiento y por los perjuicios que le había causado. Sin embargo, a la espera de recibir la respuesta del Tribunal de Justicia a sus cuestiones prejudiciales, el citado órgano jurisdiccional suspendió el procedimiento en el que debe determinar si X tiene derecho a beneficiarse de una indemnización mayor.
64. Han presentado observaciones escritas X, el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea. Anteriormente, durante el procedimiento prejudicial de urgencia, C también presentó sus observaciones. Se celebró una vista el 1 de marzo de 2022.
V. Análisis
A. Sobre la cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑704/20 y la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21
65. Con carácter preliminar, ha de precisarse que las disposiciones que deben interpretarse son el artículo 15 de la Directiva 2008/115 en el asunto C‑39/21, y el artículo 9 de la Directiva 2013/33 y el artículo 28, apartado 4, del Reglamento n.o 604/2013 en el asunto C‑704/20. (24) Pese a que el asunto C‑704/20 guarda relación con el control jurisdiccional de un internamiento y el asunto C‑39/21 tiene por objeto el control jurisdiccional del mantenimiento de un internamiento, he optado conscientemente por centrarme en el artículo 15 de la Directiva 2008/115 y en el artículo 9 de la Directiva 2013/33 en su globalidad, puesto que, como expondré a continuación, considero que deben extraerse enseñanzas de varias disposiciones de esos artículos, que se prestan a interpretación conjunta. (25)
66. En el marco de las normas comunes adoptadas por el legislador de la Unión, la base legal del internamiento está constituida, en esencia, en lo que respecta a los nacionales de terceros países en situación irregular, por los artículos 15 a 17 de la Directiva 2008/115 y, en relación con los nacionales de terceros países y apátridas solicitantes de protección internacional, por los artículos 8 a 11 de la Directiva 2013/33 y por el artículo 28 del Reglamento n.o 604/2013.
67. Los motivos de internamiento establecidos por el Derecho de la Unión están regulados, en lo que respecta a los nacionales de terceros países en situación irregular, en el artículo 15 de la Directiva 2008/115 y, en relación con los nacionales de terceros países solicitantes de protección internacional, en el artículo 8 de la Directiva 2013/33 y en el artículo 28 del Reglamento n.o 604/2013. Esas disposiciones, al definir el régimen aplicable al internamiento y al mantenimiento de un internamiento, permiten determinar los requisitos de legalidad de esas medidas. Esos requisitos hacen referencia, en particular, a la competencia del órgano que ha adoptado la medida de internamiento, al riesgo de fuga de la persona internada, al carácter suficiente de otras medidas menos restrictivas que el internamiento, a la diligencia aplicada por la Administración en el procedimiento de expulsión y a la protección conferida a las personas vulnerables.
68. Una vez realizadas estas precisiones, examinaré conjuntamente la cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑704/20 y la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21. En efecto, no creo que sea preciso trazar una distinción fundamental en lo que concierne al papel que desempeña el juez en función de si este debe pronunciarse sobre la legalidad de un internamiento o del mantenimiento de este (26) o en función de si el internamiento se ordena en el contexto de la Directiva 2008/115, de la Directiva 2013/33 o del Reglamento n.o 604/2013. Aunque los motivos del internamiento o del mantenimiento de un internamiento no son idénticos, los principios rectores que permiten delimitar el papel del juez son comunes en todos esos supuestos.
69. Ha de señalarse, de entrada, que el legislador de la Unión ha adoptado diversas normas comunes en materia de control jurisdiccional del internamiento o del mantenimiento del internamiento de nacionales de terceros países.
70. Así, de conformidad con el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115, (27) el internamiento del nacional de un tercer país en situación irregular debe ser ordenado por una autoridad administrativa o judicial mediante decisión por escrito y debidamente motivada. Cuando el internamiento sea ordenado por una autoridad administrativa, el Estado miembro interesado está obligado bien a establecer «un control judicial rápido de la legalidad del internamiento» [en el supuesto contemplado en el artículo 15, apartado 2, letra a), de esa Directiva], bien a conceder «al nacional de un tercer país de que se trate el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento» [en el supuesto contemplado en el artículo 15, apartado 2, letra b), de la citada Directiva]. Además, el artículo 15, apartado 3, de la misma Directiva establece que «se revisará la medida de internamiento a intervalos razonables cuando así lo solicite el nacional de un tercer país de que se trate o de oficio» y que «en caso de periodos de internamiento prolongados, las revisiones estarán sometidas a la supervisión de una autoridad judicial».
71. En cuanto a los nacionales de terceros países y apátridas solicitantes de protección internacional, la Directiva 2013/33 establece reglas análogas tanto para el control jurisdiccional del internamiento (artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva) como para el mantenimiento del internamiento (artículo 9, apartado 5, de la citada Directiva).
72. En todas estas disposiciones, el legislador de la Unión ha previsto un control jurisdiccional que puede efectuarse a instancia del nacional de un tercer país de que se trate o de oficio. Esas disposiciones, que están destinadas, habida cuenta de la importancia del derecho fundamental a la libertad y de la gravedad de la injerencia en ese derecho que constituye una medida de internamiento, (28) a proteger a los nacionales de terceros países contra detenciones arbitrarias, tienen pues por finalidad garantizar que en todos los Estados miembros exista control judicial de las órdenes de internamiento y de mantenimiento del internamiento para comprobar su legalidad.
73. Sin embargo, ese legislador no ha adoptado normas comunes en lo que respecta al alcance del control que el juez debe efectuar para comprobar la legalidad del internamiento o del mantenimiento de este. En particular tal legislador no ha previsto expresamente que, cuando controle la legalidad de un internamiento, el juez deba examinar todos los elementos de hecho y de Derecho que estime pertinentes, con independencia de los motivos y argumentos que se invoquen ante él. Por consiguiente, la regulación de ese control está comprendida en el ámbito de la autonomía procesal de los Estados miembros.
74. Es preciso comprobar si el artículo 8:69, apartado 1, de la Awb, que obliga al juez que debe examinar la legalidad de un internamiento o del mantenimiento de un internamiento a limitar su análisis exclusivamente a los motivos y argumentos invocados por un nacional de un tercer país, respeta los límites que enmarcan la autonomía procesal de los Estados miembros.
75. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, a falta de normas de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal, configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos de los justiciables, a condición, sin embargo, de que dicha regulación no sea menos favorable que la que rige situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (29)
76. De ello se desprende que deben cumplirse dos requisitos acumulativos —concretamente, la observancia de los principios de equivalencia y de efectividad— para que un Estado miembro pueda invocar el principio de autonomía procesal en situaciones que se rigen por el Derecho de la Unión. (30)
77. En lo que atañe, al principio de efectividad, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, así como el desarrollo y las peculiaridades de este ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, los principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento. (31)
78. Dicho esto, es importante destacar que el principio de efectividad solo se respeta si la norma procesal de que se trata es conforme al derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta. (32) De este modo, la obligación de los Estados miembros de garantizar la efectividad de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables implica una exigencia de tutela judicial, consagrada en el artículo 47 de la Carta, que el juez nacional debe observar. Esta tutela judicial ha de extenderse tanto a la designación de los tribunales competentes para conocer de las demandas basadas en el Derecho de la Unión como a la definición de la regulación procesal de tales demandas. (33)
79. Por consiguiente, la problemática esencial de estos asuntos puede formularse en los siguientes términos: ¿es conforme al derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta una norma procesal nacional que impide a los órganos jurisdiccionales nacionales examinar de oficio motivos basados en la infracción del Derecho de la Unión al tener por efecto prohibir a tales órganos jurisdiccionales controlar la legalidad de una medida de internamiento o de mantenimiento de un internamiento teniendo en cuenta todos los motivos que pueden justificarla, incluidos, en su caso, motivos y argumentos que no han sido invocados por el demandante?
80. En otros contextos en los que no estaba en juego el derecho a la libertad garantizado por el artículo 6 de la Carta, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el principio de efectividad no impone, en principio, a los órganos jurisdiccionales nacionales aducir de oficio un motivo basado en la infracción de disposiciones del Derecho de la Unión, cuando el examen de este motivo les obligaría a salirse de los límites del litigio tal como ha sido circunscrito por las partes, al basarse en hechos y circunstancias distintos de aquellos en los que fundó su demanda la parte interesada en la aplicación de dichas disposiciones. (34)
81. Según el Tribunal de Justicia, esta limitación de la facultad del juez nacional está justificada por el principio según el cual la iniciativa en un proceso corresponde a las partes y, por consiguiente, cuando el Derecho procesal nacional ofrezca a la parte interesada la posibilidad efectiva de formular un motivo basado en el Derecho de la Unión, el juez nacional solo puede actuar de oficio en casos excepcionales, en los que el interés público exija su intervención. (35)
82. A este respecto, ha de señalarse que el artículo 8:69, apartado 1, de la Awb no tiene por efecto impedir a los nacionales de terceros países invocar uno o varios motivos basados en la incompatibilidad de su internamiento o del mantenimiento de su internamiento con los requisitos establecidos en las normas pertinentes del Derecho de la Unión. (36) Por consiguiente, esa disposición nacional no impide al órgano jurisdiccional que conoce del asunto examinar los motivos basados en la infracción del Derecho de la Unión invocados por el demandante en apoyo de un recurso contra su internamiento o contra el mantenimiento de su internamiento. En consecuencia, a la luz de los motivos formulados ante él, ese órgano jurisdiccional puede ejercer plenamente el control de legalidad cuya importancia fue puesta de manifiesto por el Tribunal de Justicia en su sentencia 5 de junio de 2014, Mahdi. (37)
83. Procede recordar a este respecto que, según el Tribunal de Justicia, en el contexto del control que deber realizar, el órgano jurisdiccional nacional debe poder pronunciarse sobre cualquier elemento de hecho o de Derecho pertinente para determinar si está justificado el internamiento del nacional del tercer país en cuestión. Así pues, dicho órgano jurisdiccional debe poder tomar en consideración tanto los hechos y pruebas invocados por la autoridad administrativa que solicita el internamiento como cualquier posible observación del nacional del tercer país. Además, debe poder investigar cualquier otro elemento pertinente para su decisión en el supuesto de que lo considere necesario. Así pues, las facultades de las que goza la autoridad judicial no pueden circunscribirse únicamente, en ningún caso, a los elementos presentados por la autoridad administrativa. (38) Además, cuando el internamiento inicialmente ordenado ya no está justificado, la autoridad judicial competente debe poder sustituir la decisión de la autoridad administrativa por la suya propia. (39)
84. Para defender la compatibilidad del artículo 8:69, apartado 1, de la Awb con el Derecho de la Unión en el ámbito concreto del internamiento, el Gobierno neerlandés sostiene, como he señalado anteriormente, que los nacionales de terceros países no están sujetos a limitaciones a la hora de formular ante los órganos jurisdiccionales nacionales todas las imputaciones que estimen pertinentes y que dichos órganos jurisdiccionales tienen además la potestad para traducir en términos jurídicos los elementos fácticos invocados por tales nacionales. El citado Gobierno añade que, a diferencia de lo que ocurre en el Derecho administrativo general, en materia de internamiento están previstas garantías adicionales, como el examen sistemático por un juez —incluso aunque no se haya interpuesto un recurso—, una vista y la asistencia de un abogado especializado en esa materia. Además, la autoridad administrativa competente está obligada a comprobar los criterios de legalidad del internamiento y de su mantenimiento, lo cual justifica que el juez no esté obligado a realizar de nuevo un control tan extenso que se extienda más allá de las imputaciones formuladas por el interesado.
85. Sin embargo, no creo que las garantías que acabo de enumerar permitan asegurar el carácter efectivo de la tutela jurisdiccional que debe concederse a los nacionales de terceros países que son objeto de una medida de internamiento o de mantenimiento de un internamiento, por cuanto el artículo 8:69, apartado 1, de la Awb puede vulnerar la eficacia plena del recurso dirigido a que un órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la legalidad de esa medida.
86. En lo que respecta al derecho a la libertad, garantizado por el artículo 6 de la Carta, el derecho a la tutela judicial efectiva no debe tener ninguna grieta y no permite ángulos muertos. Aunque el alcance de ese derecho varía en función del contexto concreto y de las circunstancias específicas de cada asunto y, en particular, de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se adoptó y de las normas jurídicas que regulan la materia correspondiente, (40) creo que, dado que está en juego el derecho a la libertad, el derecho a la tutela judicial efectiva debe garantizarse de forma rigurosa y estricta, permitiendo un control completo, en lo que respecta a su alcance e intensidad, de la legalidad de las medidas de privación de libertad. En mi opinión, esos elementos abogan a favor de que la problemática relativa al examen de oficio por los órganos jurisdiccionales nacionales de motivos basados en la infracción del Derecho de la Unión se aborde conforme a un planteamiento en el que deben comprobarse específicamente las potenciales vulneraciones del derecho a la libertad.
87. Procede señalar a este respecto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, habida cuenta de la importancia del derecho a la libertad y de la gravedad de la injerencia que constituye una medida de internamiento de ese tipo en el citado derecho, el ejercicio de tal derecho solo puede limitarse dentro de los límites de lo estrictamente necesario. (41) En consecuencia, todo internamiento comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115, de la Directiva 2013/33 o del Reglamento n.o 604/2013 está estrictamente enmarcado por las disposiciones de esas Directivas y de ese Reglamento, con el fin de garantizar, por una parte, el respeto del principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos y, por otra, el respeto de los derechos fundamentales de las personas afectadas. (42) Así pues, las medidas de internamiento adoptadas en virtud de las disposiciones pertinentes del Derecho derivado de la Unión no deben vulnerar el derecho a la libertad de los nacionales de terceros países objeto de tales medidas, tal y como se garantiza en el artículo 6 de la Carta. (43)
88. Además, las características de los recursos establecidos en los Estados miembros para permitir a los nacionales de terceros países hacer valer sus derechos deben determinarse de conformidad con el artículo 47 de la Carta, a cuyo tenor toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en dicho artículo. (44) En efecto, cuando aplican el Derecho de la Unión, los Estados miembros están obligados a garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, que constituye una reafirmación del principio de tutela judicial efectiva. (45)
89. Asimismo, es importante señalar que, según el Tribunal de Justicia, en la medida en que puede menoscabar el derecho a la libertad del nacional de un tercer país afectado, consagrado en el artículo 6 de la Carta, una decisión por la que se ordena su internamiento o la prórroga de este está supeditada al respeto de garantías estrictas, a saber, en particular, la protección contra las arbitrariedades. Pues bien, tal protección implica, entre otras cosas, que un internamiento solo puede ordenarse o prorrogarse respetando las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades. (46) La efectividad del control jurisdiccional de la orden de internamiento o de mantenimiento del internamiento permite garantizar a los nacionales de terceros países los derechos que se derivan de esas normas. (47)
90. Es preciso destacar asimismo que la restricción del ámbito del examen que el juez debe realizar cuando controla la legalidad de un internamiento o del mantenimiento de un internamiento constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva en el sentido del artículo 47 de la Carta, la cual, conforme al artículo 52, apartado 1, de dicho texto, solo se justifica si está establecida por la ley, respeta el contenido esencial de dicho derecho y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, es necesaria y responde efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión Europea o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. (48)
91. Pues bien, considero que sería contrario tanto al contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta, del que debe disfrutar una persona internada, como a su protección frente a una detención arbitraria, que se deriva del artículo 6 de la Carta, que un órgano jurisdiccional no pueda poner en libertad a esa persona pese a haber comprobado, sobre la base de los elementos a su disposición, que el internamiento es ilegal. Cualquier otra interpretación crearía una laguna en la protección contra la detención arbitraria, lo cual iría en contra de la importancia que se atribuye a la libertad individual en una sociedad democrática. (49)
92. En efecto, la circunstancia de que un órgano jurisdiccional únicamente pueda responder a los motivos y argumentos que se invocan ante él, sin poder plantear otros de oficio, puede tener como resultado que una persona sea internada y mantenida en internamiento, aunque no se cumplan los requisitos para ello. Pues bien, de diversas disposiciones del Derecho derivado de la Unión, que concretan el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta, y la protección contra la detención arbitraria, que se deriva del artículo 6 de la Carta, se desprende que la puesta en libertad inmediata es imperativa cuando el internamiento es ilegal o ya no está justificado. Así, en la última frase del artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115, se establece que «el nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal». El artículo 15, apartado 4, de esa misma Directiva también impone la inmediata puesta en libertad de la persona afectada cuando el internamiento ya no está justificado, es decir, «cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1». Además, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33 dispone que «cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente».
93. Desde mi punto de vista, las garantías procesales invocadas por el Gobierno neerlandés no permiten evitar todo riesgo de que, ante la imposibilidad de que el órgano jurisdiccional que conoce del asunto pueda poner de manifiesto de oficio determinados motivos y argumentos, una persona sea objeto de una medida de internamiento o de mantenimiento en internamiento aunque no se cumplan los requisitos para la adopción de esa medida, lo cual va directamente en contra de las disposiciones de Derecho derivado de la Unión que acabo de citar, que han de interpretarse de conformidad con los derechos fundamentales protegidos por la Carta.
94. A mi parecer, en tales circunstancias no cabe considerar que la tutela judicial que ampara a esa persona sea efectiva. En efecto, en el contexto de un recurso contra una medida de internamiento o de mantenimiento en internamiento, la efectividad de ese recurso debe ponerse en relación con el carácter imperativo de la puesta en libertad del nacional de un tercer país tan pronto como dejen de concurrir los requisitos que permiten adoptar esa medida. De ello resulta que no se garantiza al nacional de un tercer país sujeto a una medida de internamiento o de mantenimiento de su internamiento una tutela judicial efectiva si el órgano jurisdiccional cuya misión consiste en controlar la legalidad de esa medida no puede ponerle en libertad como consecuencia de la aplicación de una norma procesal nacional, pese a haber constatado, sobre la base de los elementos a su disposición, que no hay ningún motivo válido para el internamiento. Además, la aplicación de esa norma procesal en el contexto del internamiento puede perjudicar la eficacia plena de las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades, privando a los nacionales de terceros países afectados del beneficio de los derechos que les atribuyen esas reglas.
95. Así pues, considero que limitar el alcance del control del juez exclusivamente a los motivos y argumentos invocados por el demandante puede llevar a incumplir las disposiciones del Derecho derivado de la Unión que imponen a las autoridades nacionales la obligación de poner en libertad a toda persona que sea objeto de una medida de privación de libertad ilegal. Por lo tanto, el carácter automático e imperativo de la puesta en libertad, cuando no se cumplen los requisitos del internamiento o del mantenimiento del internamiento, limita, desde mi punto de vista, el margen de maniobra de que disponen los Estados miembros para configurar la regulación procesal de los recursos judiciales, imponiéndoles una obligación de resultado. Esa obligación consiste en garantizar que los recursos estén concebidos de manera que permitan a los nacionales de terceros países objeto de internamiento lograr que las autoridades nacionales competentes no puedan mantener el internamiento cuando no concurran los requisitos de esa medida. A la luz de la importancia del derecho a la libertad, subrayada en numerosas ocasiones por el Tribunal de Justicia, considero particularmente inoportuno aceptar que una norma procesal pueda contribuir a que persistan dudas sobre la legalidad de un acto que implica un internamiento o el mantenimiento de un internamiento. (50)
96. En cuanto a la alegación del Gobierno neerlandés, antes mencionada, según la cual la autoridad administrativa competente está obligada a comprobar los criterios de legalidad del internamiento y del mantenimiento de este, lo cual justifica que el juez no esté obligado a realizar de nuevo un control tan extenso que se extienda más allá de las imputaciones formuladas por el interesado, ha de señalarse, como hace la Comisión, que los requisitos de legalidad del internamiento son obligatorios tanto para la autoridad administrativa como para el juez. Por lo tanto, a mi modo de ver, es cuestionable considerar que esa autoridad esté obligada a examinar en cada caso si concurren esos requisitos, siendo así que el papel del juez está limitado a este respecto en aplicación de una norma procesal que le impide pronunciarse sobre cuestiones que se extienden más allá de las imputaciones formuladas por el interesado. Dicho de otro modo, en mi opinión, el hecho de limitar la competencia del juez sin que lo esté la de la autoridad administrativa es a la vez contradictorio e incompatible con el carácter imperativo de los requisitos de legalidad del internamiento.
97. Además, procede recordar que el juez es el custodio de la libertad individual. (51) Por consiguiente, un sistema en virtud del cual la autoridad administrativa competente está obligada a efectuar un examen exhaustivo de los requisitos del internamiento, mientras que el juez que debe controlar la legalidad de esa medida no dispone de una competencia tan amplia, parece estar desequilibrado y no permite garantizar al nacional del tercer país una tutela judicial efectiva. Es el juez, y no la autoridad administrativa, el que debe tener la última palabra sobre si una medida de internamiento o de mantenimiento de un internamiento cumple los requisitos imperativos establecidos por ley.
98. De lo anterior resulta que, cuando un órgano jurisdiccional debe controlar la legalidad de un internamiento o del mantenimiento de un internamiento, debe comprobar que se respetan las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades. (52) Al limitar esa comprobación a los motivos y argumentos invocados por el demandante, la aplicación del artículo 8:69, apartado 1, de la Awb en el contexto del control de legalidad de una medida de internamiento es, desde mi punto de vista, incompatible con el Derecho de la Unión porque no respeta el principio de efectividad.
99. En apoyo de esa apreciación de incompatibilidad, ha de señalarse asimismo que esa norma procesal conduce a que una medida de privación de libertad esté sujeta a un control jurisdiccional, cuyo alcance varía en función de que se trate de un internamiento ordenado por una autoridad administrativa o de una detención ordenada por un juez de lo penal.
100. A este respecto, conviene recordar que el Raad van State (Consejo de Estado) indica en su resolución de remisión que el artículo 8:69 de la Awb no se aplica a los procedimientos penales. De ello se desprende que el juez de lo penal no está obligado a circunscribir su examen a los motivos o argumentos invocados por un sospechoso o por un fiscal cuando efectúa el control de la medida de privación de libertad de que se trate. El Raad van State (Consejo de Estado) destaca a este respecto que en ese caso es el propio juez de lo penal el que impone esa medida, lo que constituye una importante diferencia con respecto a la situación en la que la medida de internamiento es adoptada por la autoridad administrativa competente.
101. Dicho esto, y aunque ambas medidas tengan distinta finalidad, no es menos cierto que, en ambos casos, se trata de una medida de privación de libertad que solo puede adoptarse sobre la base de los requisitos establecidos por ley. Considero insuficiente justificar una diferencia en el alcance del control jurisdiccional mediante el hecho de que las medidas de privación de libertad en cuestión están comprendidas en el ámbito de dos ramas del Derecho diferentes, a saber, el Derecho penal, por un lado, y el Derecho administrativo, por otro. Además, sería paradójico que una persona sospechosa de haber cometido una infracción penal disfrutara de una tutela judicial superior a la de una persona que no es sospechosa de esa infracción.
102. Ha de añadirse que la norma procesal nacional controvertida es, en mi opinión, incompatible con la atribución de la carga de la prueba del carácter necesario y proporcionado de una medida de internamiento o de mantenimiento de un internamiento a la autoridad que ha decidido adoptar esa medida. En efecto, esa norma puede dar lugar a que, si el demandante no ha invocado un motivo o argumento específico, el órgano jurisdiccional no pueda comprobar, en particular, si la autoridad administrativa ha demostrado efectivamente que una medida menos restrictiva no habría sido suficiente. Pues bien, a mi parecer, al margen de los motivos o argumentos que invoque el demandante, el mencionado órgano jurisdiccional debe disponer de la facultad para comprobar si esa autoridad ha cumplido debidamente su obligación probatoria. En caso de que el órgano jurisdiccional estime que el expediente aportado por la citada autoridad, completado, en su caso, por los elementos recabados en el marco del debate contradictorio celebrado ante él, no es suficiente para justificar una medida de internamiento o de mantenimiento en internamiento, ninguna norma procesal debería impedirle poner inmediatamente en libertad a la persona objeto de esa medida.
103. Asimismo, considero que ninguna detención arbitraria puede estar justificada por el principio de seguridad jurídica. En cuanto al buen desarrollo del procedimiento, en particular, en lo que respecta a los retrasos inherentes a la apreciación de nuevos motivos, (53) estimo que la celeridad con la que debe realizarse el control jurisdiccional no puede justificar un examen parcial de la legalidad de un internamiento.
104. Además, es importante señalar que, en virtud del Derecho de la Unión, las medidas de internamiento o de mantenimiento de un internamiento pueden ser adoptadas tanto por una autoridad judicial como por una autoridad administrativa.
105. Considero que el control que ejerce un órgano jurisdiccional cuando conoce de un recurso contra una medida de internamiento o de mantenimiento de un internamiento debería tener una intensidad y un alcance equivalente al que ejerce ese mismo órgano jurisdiccional cuando debe adoptar esa decisión con arreglo al Derecho nacional.
106. Pues bien, la aplicación de una norma procesal como la controvertida en el litigio principal puede vulnerar, desde mi punto de vista, la exigencia de uniformidad del control de la legalidad del internamiento entre los Estados miembros. Un control asimétrico de la legalidad de un internamiento es, a mi entender, incompatible con la afirmación de que los requisitos con arreglo a los cuales puede ordenarse un internamiento han sido objeto de armonización por el Derecho derivado de la Unión. Las diferencias en el alcance de ese control entre los distintos Estados miembros pueden, pues, afectar a la efectividad de las normas sustantivas que enmarcan, en el ámbito de la Unión, los requisitos aplicables al internamiento o al mantenimiento del internamiento de un nacional de un tercer país.
107. Así, interpretar las disposiciones pertinentes del Derecho derivado de la Unión en el sentido de que imponen al órgano jurisdiccional que conoce del asunto controlar el respeto de los requisitos exigidos para internar o mantener internado a un nacional de un tercer país, con independencia de los motivos y argumentos invocados por este, tiene como consecuencia reducir las diferencias en el alcance de la tutela judicial que ampara a ese nacional, en función de que el Estado miembro de que se trate haya optado por encomendar a una autoridad judicial o a una autoridad administrativa la competencia para adoptar medidas de internamiento o de mantenimiento de un internamiento. Una tutela judicial uniforme en todos los Estados miembros contribuye sin duda a garantizar el carácter efectivo de esa tutela con arreglo al artículo 47 de la Carta.
108. En mi opinión, esa misma exigencia de uniformidad en el control jurisdiccional de la legalidad del internamiento es igualmente válida al margen de que el Estado miembro haya optado por el control automático o a instancia de la persona afectada.
109. En resumen, considero que la opción que se concede a los Estados miembros de elegir, por un lado, entre que las medidas de internamiento o de mantenimiento de un internamiento sean adoptadas por una autoridad administrativa o por una autoridad judicial y, por otro lado, entre un control jurisdiccional de oficio o en el contexto de un recurso contra esa medida adoptada por una autoridad administrativa, no debe traducirse, en la práctica, en la existencia de diferencias entre Estados miembros en lo que respecta al alcance del control jurisdiccional de esa medida.
110. Los anteriores elementos me inducen a proponer al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑704/20 y a la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21 que el artículo 15 de la Directiva 2008/115, el artículo 9 de la Directiva 2013/33 y el artículo 28 del Reglamento n.o 604/2013, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que el órgano jurisdiccional nacional que debe controlar la legalidad de una medida de internamiento o de mantenimiento del internamiento de un nacional de un tercer país debe comprobar, sobre la base de los elementos de hecho y de Derecho que estime pertinentes, que se respetan las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades, al margen de los motivos y argumentos que invoque el citado nacional en apoyo de su recurso. Esas mismas disposiciones se oponen a una norma procesal nacional que tiene por efecto impedir al citado órgano jurisdiccional realizar esa comprobación de oficio y poner en libertad al nacional de un tercer país, aunque haya constatado que ese internamiento resulta contrario al Derecho de la Unión.
B. Sobre la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21
111. Procede recordar que, en virtud del artículo 8:77, apartado 1, letra b), de la Awb, el órgano jurisdiccional que conoce de un recurso debe dictar una decisión por escrito y motivarla. No obstante, el artículo 91, apartado 2, de la Vw 2000 establece una excepción que se aplica cuando el Raad van State (Consejo de Estado) se pronuncia en apelación sobre sentencias en materia de internamiento. En ese caso, si ese órgano jurisdiccional «considera que una imputación no puede dar lugar a la anulación, podrá limitarse a esta apreciación en la motivación de su resolución».
112. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la posibilidad que se ofrece al Raad van State (Consejo de Estado) de recurrir a una motivación abreviada cuando se pronuncia en segunda y última instancia sobre la legalidad de una decisión de internamiento.
113. El Gobierno neerlandés estima que la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21 es inadmisible.
114. Es cierto que la regla que establece el artículo 91, apartado 2, de la Vw 2000, que flexibiliza la obligación de motivación en los procedimientos de apelación, no se aplica en el procedimiento de que conoce el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) (asunto C‑39/21), sino únicamente en el procedimiento de apelación sustanciado ante el Raad van State (Consejo de Estado) (asunto C‑704/20). Dicho esto, a pesar de esas circunstancias, me cuesta considerar que la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑39/21 carezca por completo de pertinencia en un procedimiento ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) que tiene por objeto el mantenimiento del internamiento de un nacional de un tercer país.
115. En efecto, ha de señalarse que el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) indica en su resolución de remisión los motivos por los que la motivación abreviada de las resoluciones dictadas en apelación por el Raad van State (Consejo de Estado) en materia de internamiento de un nacional de un tercer país puede tener repercusiones en el desarrollo de un procedimiento posterior sustanciado ante él que tenga por objeto el mantenimiento de su internamiento. A este respecto, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) destaca la importancia que reviste la resolución que se dicte en última instancia en el procedimiento, subrayando que, una vez que el Raad van State (Consejo de Estado) adopta una resolución por la que desestima el recurso contra la decisión que impone la medida de internamiento, esta puede perdurar sin que el nacional de un tercer país pueda conocer los motivos de esa resolución. (54) Pues bien, según el Derecho neerlandés, en el marco de la impugnación del mantenimiento del internamiento de ese nacional, correspondería al abogado de dicho nacional determinar el alcance del litigio, exponiendo los hechos y circunstancias que el juez debe examinar para pronunciarse sobre la legalidad del internamiento. Según el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque), esa tarea puede resultar complicada en la práctica si ese abogado desconoce las razones por las que el Raad van State (Consejo de Estado) no ha estimado las imputaciones invocadas con anterioridad contra la decisión de internamiento. (55)
116. Además, en la medida en que el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) señala, citando una resolución del Raad van State (Consejo de Estado), que este último no quiso plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre ese extremo, (56) no creo que exista otra vía distinta de la tomada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque) para someter al Tribunal de Justicia la cuestión relativa a la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la motivación abreviada de las resoluciones dictadas en apelación por el Raad van State (Consejo de Estado), al menos en lo que respecta al procedimiento prejudicial. (57)
117. A la luz de todas las consideraciones anteriores, no creo que sea manifiesto que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarde relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o que el problema sea de naturaleza hipotética, (58) por cuanto la respuesta a la cuestión planteada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque), en lo que concierne a la motivación abreviada de las sentencias dictadas en apelación por el Raad van State (Consejo de Estado) en materia de internamiento, puede tener repercusiones en procedimientos posteriores relativos a ese mismo internamiento, como un procedimiento por el que se impugna el mantenimiento del internamiento de la persona afectada, como ocurre precisamente en el litigio principal en el asunto C‑39/21.
118. Por consiguiente, considero que la tercera cuestión prejudicial planteada en ese asunto, en la medida en que versa sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de una práctica del Raad van State (Consejo de Estado) consistente en motivar de forma abreviada su resolución cuando se pronuncia en segunda y última instancia sobre la legalidad de una medida de internamiento, debe gozar de una presunción de pertinencia y ser respondida en cuanto al fondo por el Tribunal de Justicia. Además, la acumulación de los asuntos C‑704/20 y C‑39/21 aboga en ese sentido pues permite considerar en su conjunto el procedimiento neerlandés de control del internamiento y del mantenimiento de un internamiento, en sus distintas etapas, a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta.
119. En cuanto al fondo, ha de señalarse que la previsión de una segunda instancia judicial para recurrir las decisiones de internamiento, al igual que la regla que permite al Raad van State (Consejo de Estado) recurrir a una motivación abreviada cuando rechaza el recurso interpuesto ante él, constituyen una regulación procesal del derecho a la tutela judicial efectiva, según se concreta en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115, única pertinente en el asunto C‑39/21. (59) Esa regulación procesal debe respetar los principios de equivalencia y de efectividad. (60) El respeto de esos principios debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupan las normas de que se trate en el conjunto del procedimiento, el desarrollo de este y las particularidades de dichas normas ante las distintas instancias nacionales. (61)
120. Desde la perspectiva del principio de equivalencia, el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑39/21 destaca que la excepción a la obligación de motivación y la facultad del Raad van State (Consejo de Estado) de pronunciarse en segunda y última instancia sin proporcionar motivos en cuanto al fondo solo se aplica en los procedimientos administrativos de extranjería, iniciados por nacionales de terceros países y por ciudadanos de la Unión.
121. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el respeto del principio de equivalencia exige que se dé el mismo trato a los recursos basados en una infracción del Derecho nacional y a aquellos, similares, basados en una infracción del Derecho de la Unión y no que sean equivalentes las normas procesales nacionales aplicables a contenciosos de distinta naturaleza. (62) Así, por un lado, deben identificarse los procedimientos o los recursos comparables y, por otro, ha de determinarse si los recursos basados en el Derecho nacional se tratan de modo más favorable que los recursos que tengan por objeto la protección de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión a los justiciables. (63) En lo que respecta a la comparabilidad de los recursos, corresponde al juez nacional, que conoce directamente la regulación procesal aplicable, comprobar la similitud de los recursos de que se trate desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales. (64) En lo que atañe al tratamiento similar de los recursos, ha de recordarse que el tribunal nacional debe analizar cada caso en el que se plantea si una disposición procesal nacional relativa a los recursos basados en el Derecho de la Unión es menos favorable que las relativas a recursos similares de carácter interno teniendo en cuenta el lugar que ocupan las normas de que se trate en el conjunto del procedimiento, el desarrollo de este y las particularidades de dichas normas ante las distintas instancias nacionales. (65)
122. Considero que los elementos de que dispone el Tribunal de Justicia no le permiten declarar que la norma establecida en el artículo 91, apartado 2, de la Vw 2000 vulnera el principio de equivalencia, en la medida en que no parece que se haya demostrado la existencia de un trato más favorable de los recursos similares basados en el Derecho interno. En estas circunstancias incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar que se respeta ese principio teniendo en cuenta los elementos que se derivan de la jurisprudencia que acabo de recordar.
123. En cuanto al principio de efectividad, ya he señalado anteriormente que no implica más exigencias que las que se derivan de los derechos fundamentales garantizados por la Carta, en particular del derecho a la tutela judicial efectiva. (66)
124. Pues bien, el derecho a la tutela judicial efectiva contra una decisión de internamiento, según ha sido plasmado en el artículo 15, apartado 2, (67) de la Directiva 2008/115, exige bien un control jurisdiccional de oficio, bien la existencia de una vía de recurso judicial a instancia del interesado, sin exigir que se establezca una doble instancia judicial. El artículo 15, apartado 3, de la citada Directiva tampoco establece esa exigencia en lo que respecta al mantenimiento del internamiento o a la prórroga de este.
125. Además, desde mi punto de vista, es esencial, habida cuenta del derecho a la tutela judicial efectiva, que el nacional de un tercer país que impugna su internamiento y posteriormente, como ocurre en este caso, el mantenimiento de su internamiento, tenga conocimiento de los motivos por los que se ha desestimado su recurso contra la decisión de internamiento, cosa que sucede, puesto que, con arreglo al Derecho neerlandés, la resolución que adopte el órgano jurisdiccional de primera instancia sobre dicho recurso debe estar motivada. Conviene añadir que, si el Tribunal de Justicia acepta la respuesta que propongo en lo que respecta al examen de oficio por el juez de los requisitos de legalidad del internamiento, la motivación de la sentencia dictada en primera instancia se verá reforzada.
126. Además, conviene destacar que los requisitos que deben concurrir para que el Raad van State (Consejo de Estado) pueda recurrir a una motivación abreviada están bien delimitados en el Derecho neerlandés. En efecto, de las explicaciones proporcionadas por el Gobierno neerlandés se desprende que solo puede recurrirse a una motivación abreviada cuando se desestime el recurso de apelación contra la resolución del juez de primera instancia. Asimismo, toda vez que el procedimiento de apelación tiene como finalidad permitir al Raad van State (Consejo de Estado) velar por la uniformidad y la evolución del Derecho, solo puede recurrirse a una motivación abreviada en caso de que esas dos exigencias no le obliguen a realizar una motivación en cuanto al fondo. Según comprendo la norma procesal controvertida, el recurso a este tipo de motivación pone de manifiesto el acuerdo del Raad van State (Consejo de Estado) con la motivación y el resultado de la sentencia dictada en primera instancia.
127. A la luz de todos los elementos anteriores, considero que la norma procesal recogida en el artículo 91, apartado 2, de la Vw 2000, interpretada de este modo, respeta el principio de efectividad.
128. En mi opinión, de ello resulta que el artículo 15 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, siempre que se respete el principio de equivalencia, extremo que ha de comprobar el órgano jurisdiccional remitente, no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un órgano jurisdiccional nacional que se pronuncia en segunda y última instancia sobre un recurso de apelación contra una sentencia dictada en primera instancia en la que se dilucida la legalidad de un internamiento puede motivar su sentencia de forma abreviada, en la medida en que ello significa que se adhiere a la motivación y al resultado de la sentencia dictada en primera instancia.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial y la tercera cuestión prejudicial in fine planteadas en el asunto C‑39/21
129. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si las respuestas a sus cuestiones primera y tercera serían distintas si el nacional de un tercer país internado fuese un menor.
130. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre dicho tribunal y los órganos jurisdiccionales nacionales. De ello se desprende que solo a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que se adopte les corresponde apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales se refieran a la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse. (68)
131. No obstante, el Tribunal de Justicia puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional, en particular, cuando resulte patente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o cuando el problema sea de naturaleza hipotética. (69)
132. Pues bien, la segunda cuestión prejudicial y la tercera cuestión prejudicial in fine planteadas en el asunto C‑39/21 está comprendidas, precisamente, en ese último supuesto. En efecto, es evidente que esas cuestiones prejudiciales no guardan ninguna relación con el objeto del litigio principal, que no afecta a un menor. Tienen, por lo tanto, carácter hipotético.
133. De ello se sigue que, en mi opinión, procede declarar la inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial y de la tercera cuestión prejudicial in fine planteadas en el asunto C‑39/21.
VI. Conclusión
134. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), en el asunto C‑704/20, y por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Bolduque, Países Bajos), en el asunto C‑39/21, del siguiente modo:
«1) El artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, el artículo 9 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, y el artículo 28 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, deben interpretarse en el sentido de que el órgano jurisdiccional nacional que debe controlar la legalidad de una medida de internamiento o de mantenimiento del internamiento de un nacional de un tercer país debe comprobar, sobre la base de los elementos de hecho y de Derecho que estime pertinentes, que se respetan las reglas generales y abstractas que fijan sus condiciones y modalidades, al margen de los motivos y argumentos que invoque el citado nacional en apoyo de su recurso. Esas mismas disposiciones se oponen a una norma procesal nacional que tenga por efecto impedir al citado órgano jurisdiccional realizar esa comprobación de oficio y poner en libertad al nacional de un tercer país, aunque haya constatado que ese internamiento resulta contrario al Derecho de la Unión.
2) El artículo 15 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, siempre que se respete el principio de equivalencia, extremo que ha de comprobar el órgano jurisdiccional remitente, no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual un órgano jurisdiccional nacional que se pronuncia en segunda y última instancia sobre un recurso de apelación contra una sentencia dictada en primera instancia en la que se dilucida la legalidad de un internamiento puede motivar su sentencia de forma abreviada, en la medida en que ello significa que se adhiere a la motivación y al resultado de la sentencia dictada en primera instancia.
3) Procede declarar la inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial y de la tercera cuestión prejudicial in fine planteadas en el asunto C‑39/21.»