CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 21 juin 2022 (1)
Affaires jointes C‑704/20 et C‑39/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
contre
C,
B (C‑704/20)
[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]
et
X
contre
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑39/21)
[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Rétention de ressortissants de pays tiers – Droit fondamental à la liberté – Article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Conditions de légalité de la rétention – Directive 2008/115/CE – Article 15 – Directive 2013/33/UE – Article 9 – Règlement (UE) no 604/2013 – Article 28 – Contrôle juridictionnel des conditions du placement et du maintien en rétention – Examen d’office par le juge des conditions de légalité de la rétention – Motivation des jugements – Autonomie procédurale des États membres – Principes d’équivalence et d’effectivité – Droit fondamental à un recours juridictionnel effectif – Article 47 de la charte des droits fondamentaux »
I. Introduction
1. La problématique relative à l’examen d’office par une juridiction nationale d’un moyen tiré de la violation du droit de l’Union a été plusieurs fois examinée par la Cour dans différents domaines du droit de l’Union. Appréhender cette problématique dans le contexte de la rétention de ressortissants de pays tiers, avec pour enjeu la protection du droit à la liberté (2), permet, dans une large mesure, de renouveler l’approche retenue jusqu’ici. En effet, l’importance de ce droit et le rôle essentiel qu’occupe le juge dans la protection de ce dernier conduisent à regarder avec une certaine méfiance les règles procédurales qui restreignent l’office du juge dans ce domaine.
2. Les présentes demandes de décision préjudicielle portent, pour l’essentiel, sur l’interprétation de l’article 15 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (3), de l’article 9 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (4), et de l’article 28 du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (5), lus conjointement avec les articles 6 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
3. Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant B, C et X, ressortissants de pays tiers, au Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité, Pays‑Bas, ci-après le « secrétaire d’État ») au sujet de la légalité de mesures de placement ou de maintien en rétention.
4. La question principale que soulève le présent renvoi préjudiciel est celle de savoir si une juridiction nationale peut être limitée, dans l’exercice du contrôle de légalité du placement ou du maintien en rétention qui lui incombe, par une règle procédurale nationale qui l’empêche de prendre en compte des moyens ou des arguments non invoqués par le requérant. Il s’agit ainsi de déterminer si, en vertu du droit de l’Union, cette juridiction peut, voire même doit, examiner d’office les conditions de légalité d’une rétention.
5. Face à la diversité des modèles mis en place par les États membres afin de contrôler la légalité de la rétention de ressortissants de pays tiers, le rôle de la Cour n’est pas de dire si un modèle est meilleur qu’un autre. Son rôle est de vérifier si les règles procédurales nationales constituent des vecteurs acceptables de la mise en œuvre des obligations découlant du droit dérivé de l’Union ou bien si, au contraire, de telles règles portent atteinte à l’effectivité du droit de l’Union et devraient, en conséquence, être écartées par les juridictions nationales.
6. Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour de dire pour droit, en réponse à la question préjudicielle relative à l’examen d’office des conditions de légalité d’une rétention, que l’article 15 de la directive 2008/115, l’article 9 de la directive 2013/33 et l’article 28 du règlement no 604/2013, lus en combinaison avec les articles 6 et 47 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens que la juridiction nationale qui est amenée à contrôler la légalité du placement ou du maintien en rétention d’un ressortissant de pays tiers doit vérifier, sur la base des éléments de fait et de droit qu’elle estime pertinents, le respect des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités, indépendamment des moyens et des arguments invoqués par ce dernier à l’appui de son recours. Ces mêmes dispositions s’opposent à une règle procédurale nationale ayant pour effet d’empêcher cette juridiction de procéder d’office à cette vérification et de remettre en liberté un ressortissant de pays tiers, alors même qu’elle ferait le constat qu’une telle rétention est contraire au droit de l’Union.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
7. L’article 15 de la directive 2008/115, les articles 8 et 9 de la directive 2013/33, l’article 28 du règlement no 604/2013 ainsi que les articles 6 et 47 de la Charte sont les dispositions au centre des présentes affaires.
B. Le droit néerlandais
1. La loi sur les étrangers
8. L’article 59, paragraphe 1, phrase introductive et sous a), de la Vreemdelingenwet 2000 (loi de 2000 sur les étrangers), du 23 novembre 2000, telle que modifiée avec effet au 31 décembre 2011 aux fins de la transposition de la directive 2008/115 dans le droit néerlandais (6), énonce que le ressortissant étranger qui n’est pas en séjour régulier peut, si l’intérêt de l’ordre public ou de la sécurité nationale l’exige, être placé en rétention par le secrétaire d’État en vue de son éloignement.
9. Selon l’article 59, paragraphe 5, de la Vw 2000, la rétention visée au paragraphe 1 de cet article ne peut, en principe, pas dépasser six mois. Toutefois, en vertu de l’article 59, paragraphe 6 de la Vw 2000, la période visée au paragraphe 5 peut être prolongée pour une période supplémentaire de douze mois si, malgré tous les efforts raisonnables, il est probable que l’éloignement dure plus longtemps, parce que l’étranger n’y coopère pas ou parce que les documents en provenance de pays tiers nécessaires à cet effet font encore défaut.
10. L’article 59a de la Vw 2000 dispose que les ressortissants étrangers auxquels le [règlement no 604/2013] est applicable, peuvent, dans le respect de l’article 28 de ce règlement, être placés en rétention en vue de leur transfert vers l’État membre responsable.
11. L’article 59b de la Vw 2000 prévoit que certains ressortissants étrangers ayant demandé un permis de séjour peuvent être placés en rétention si cela est nécessaire pour établir l’identité ou la nationalité du demandeur ou pour déterminer d’autres éléments nécessaires à l’appréciation de la demande, en particulier s’il y a risque de soustraction.
12. L’article 91 de la Vw 2000 énonce à son paragraphe 2 :
« Si [l’Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (section du contentieux administratif du Conseil d’État, Pays‑Bas)] estime qu’un grief invoqué n’est pas susceptible d’entraîner l’annulation, elle peut se limiter à cette appréciation dans les motifs de sa décision. »
13. L’article 94 de la Vw 2000 est libellé comme suit :
« 1. Lorsqu’il a pris une décision imposant une mesure privative de liberté visée aux articles [...] 59, 59a et 59b, [le secrétaire d’État] en avise le [tribunal compétent] au plus tard le vingt-huitième jour suivant la notification de cette décision, sauf si le ressortissant étranger a déjà lui-même formé un recours. Aussitôt le [tribunal avisé], le ressortissant étranger est réputé avoir formé un recours contre la décision imposant une mesure privative de liberté. Le recours vise également à obtenir une indemnisation.
[...]
4. Le tribunal fixe immédiatement la date de l’instruction à l’audience. L’audience a lieu au plus tard le quatorzième jour à compter de la réception de la requête ou de l’avis. [...]
5. [...] Le jugement écrit est rendu dans les sept jours suivant la clôture des débats. [...]
6. S’il considère que l’application ou l’exécution de la mesure est contraire à la présente loi ou s’il considère, après avoir pondéré l’ensemble des intérêts en présence, que la mesure n’est pas justifiée, le tribunal saisi fait droit au recours. Dans ce cas, le tribunal ordonne la levée de la mesure ou la modification de ses modalités d’exécution.
[...] »
14. L’article 96 de la Vw 2000 énonce :
« 1. Si le recours visé à l’article 94 est déclaré non fondé et que le ressortissant étranger forme un recours contre la prolongation de la privation de liberté, le tribunal met fin à l’instruction préalable dans un délai d’une semaine à compter de la réception de la requête. [...]
[...]
3. S’il considère que l’application ou l’exécution de la mesure est contraire à la présente loi ou s’il considère, après avoir pondéré l’ensemble des intérêts en présence, que la mesure n’est pas raisonnablement justifiée, le tribunal saisi fait droit au recours. Dans ce cas, le tribunal ordonne la levée de la mesure ou la modification de ses modalités d’exécution. »
2. Le code de droit administratif
15. L’article 8:69 de l’Algemene wet bestuursrecht (loi générale relative au droit administratif) (7), du 4 juin 1992, dispose :
« 1. La juridiction saisie statue en se fondant sur le recours, les pièces produites, l’instruction préalable et l’instruction de l’affaire à l’audience.
2. La juridiction complète d’office les moyens de droit.
3. La juridiction peut compléter les faits d’office. »
16. Aux termes de l’article 8:77 de l’Awb :
« 1. La décision écrite indique :
[...]
b. les motifs de la décision,
[...] »
III. Les litiges au principal et les questions préjudicielles
A. Les litiges concernant B et C (C-704/20)
17. B, de nationalité algérienne, a exprimé son intention d’introduire une demande d’asile aux Pays‑Bas. Par décision du 3 juin 2019, le secrétaire d’État l’a placé en rétention en vertu de l’article 59b de la Vw 2000, aux fins, notamment, de déterminer les éléments nécessaires à l’appréciation de la demande.
18. B a introduit un recours contre cette décision devant le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc, Pays‑Bas).
19. Par jugement du 18 juin 2019, ce tribunal, sans se prononcer sur les moyens invoqués à l’appui du recours, a accueilli celui-ci au motif, non invoqué par B, que le secrétaire d’État n’avait pas agi avec toute la diligence requise. Ledit tribunal a, dès lors, ordonné la levée de la mesure de rétention et a accordé une indemnisation à B.
20. C est un ressortissant de Sierra Leone. Par décision du 5 juin 2019, le secrétaire d’État l’a placé en rétention, sur le fondement de l’article 59a de la Vw 2000, afin de s’assurer de son transfert vers l’Italie en application du règlement no 604/2013.
21. C a introduit un recours contre cette décision devant le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc).
22. Par jugement du 19 juin 2019, ce tribunal a jugé non fondés les moyens invoqués par C, mais a néanmoins accueilli le recours, au motif que le secrétaire d’État n’aurait pas organisé le transfert vers l’Italie avec toute la diligence requise. Ledit tribunal a, dès lors, ordonné la levée de la mesure de rétention et a accordé une indemnisation à C.
23. Le secrétaire d’État a interjeté appel de ces deux jugements devant le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas). Ce dernier souhaite que la Cour se prononce sur la thèse soutenue par B et C, ainsi que par certaines juridictions néerlandaises, selon laquelle le droit de l’Union oblige les tribunaux à examiner d’office l’ensemble des conditions qu’une mesure de rétention doit remplir afin d’être légale.
24. La juridiction de renvoi constate que B et C séjournaient de manière régulière aux Pays‑Bas lorsqu’ils ont été placés en rétention. Tout en estimant, par conséquent, que les règles pertinentes en matière de rétention sont, dans les cas d’espèce, celles contenues dans la directive 2013/33 et dans le règlement no 604/2013, cette juridiction souhaite qu’il soit également tenu compte de la directive 2008/115 dans l’examen de la question posée, dans la mesure où cette directive régit un nombre important d’aspects de la rétention.
25. Ladite juridiction indique que toute rétention prévue par ces instruments du droit de l’Union relève, aux Pays‑Bas, du droit de la procédure administrative, qui n’autorise pas les tribunaux néerlandais à examiner d’office si des conditions de légalité non invoquées par l’intéressé ont été respectées. La seule exception à ce principe concernerait le contrôle du respect des normes d’ordre public, telles que celles relatives à l’accès au juge, à la compétence et à la recevabilité.
26. Selon la juridiction de renvoi, font notamment partie des conditions de légalité d’une rétention d’un ressortissant d’un pays tiers celles qui concernent l’interpellation, la vérification de l’identité, de la nationalité et du droit de séjour, le transfert vers le lieu où se tiendra l’audition, l’utilisation de menottes, le droit à l’assistance consulaire ainsi qu’à la présence d’un conseil et d’un interprète lors de l’audition, les droits de la défense, l’existence d’un risque de fuite ou de soustraction, la perspective d’un éloignement ou d’un transfert, la diligence dont a fait preuve le secrétaire d’État, des aspects procéduraux, tels que la signature et le moment de l’adoption de la mesure de rétention, et le point de savoir si la rétention est conforme au principe de proportionnalité.
27. Cette juridiction estime qu’une obligation d’examiner d’office toutes ces conditions de légalité ne découle pas du droit de l’Union. Elle se réfère, à cet égard, à l’arrêt du 7 juin 2007, van der Weerd e.a. (8). Il ressortirait de cet arrêt que le droit de l’Union n’oblige pas le juge à vérifier d’office, dans le cadre d’une procédure relative à la légalité d’un acte administratif, le respect des règles du droit de l’Union, à moins que ces dernières n’occupent, dans l’ordre juridique de l’Union, une place comparable aux règles d’ordre public ou qu’il soit impossible pour les parties de faire valoir un moyen tiré de la violation du droit de l’Union dans la procédure concernée. Or, les conditions en matière de rétention n’ont, selon ladite juridiction, pas le même rang que les règles nationales d’ordre public et, aux Pays‑Bas, il serait possible pour le ressortissant étranger de soulever des moyens tirés de la violation des conditions de la rétention.
28. Dans sa requête d’appel, le secrétaire d’État s’est appuyé sur la jurisprudence de la juridiction de renvoi faisant application de cet arrêt de la Cour en matière de rétention. Cette juridiction souligne, à cet égard, que la Cour ne s’est pas encore prononcée sur le point de savoir si l’enseignement tiré dudit arrêt est également applicable en matière de rétention.
29. Afin d’expliquer les raisons de son interrogation sur ce point, ladite juridiction expose certaines caractéristiques du contrôle juridictionnel en droit néerlandais de la procédure administrative. Ainsi, en vertu de l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb, c’est le recours introduit qui détermine le cadre du litige, le juge étant uniquement tenu de soulever d’office la violation des normes d’ordre public. Conformément à l’article 8:69, paragraphe 2, de l’Awb, le juge doit compléter d’office les moyens de droit, ce qui signifie que le requérant doit seulement exposer ses moyens de recours dans ses propres termes, le juge devant ensuite traduire ces moyens en termes juridiques. Le juge est, en outre, habilité à compléter les faits d’office, en vertu de l’article 8:69, paragraphe 3, de l’Awb. Il est ainsi attendu des parties qu’elles produisent un commencement de preuve, le juge pouvant ensuite compléter celui-ci, par exemple en posant des questions ou en appelant des témoins.
30. La juridiction de renvoi fait également état de règles et des garanties complémentaires applicables dans le cadre du contrôle juridictionnel en matière de rétention, telles que la soumission d’office d’une mesure de rétention au contrôle du juge, l’obligation d’entendre le ressortissant de pays tiers en personne, une décision juridictionnelle à bref délai sur la légalité de la rétention et le droit d’être assisté gratuitement par un avocat.
31. Selon la juridiction de renvoi, le principe de l’autonomie procédurale des États membres pourrait militer en faveur de la possibilité d’interdire aux tribunaux de soulever d’office des faits ou des moyens lors du contrôle juridictionnel de mesures de rétention. À cet égard, cette juridiction indique qu’elle ne décèle, à ce stade, aucune raison de se départir de sa jurisprudence actuelle selon laquelle les principes d’équivalence et d’effectivité ne s’opposent pas nécessairement à l’application des règles procédurales néerlandaises en matière de rétention.
32. Concernant le principe d’équivalence, ladite juridiction relève que les mesures de rétention sont soumises à une procédure de droit administratif et que le principe applicable à toutes les procédures de cette nature est que le juge ne procède pas à un contrôle d’office, sauf s’il s’agit d’une norme d’ordre public. Or, les conditions en matière de rétention n’occuperaient pas, au sein de l’ordre juridique de l’Union, une place comparable à celle des normes nationales d’ordre public.
33. S’agissant d’autres procédures nationales qui sont comparables à la rétention de ressortissants de pays tiers, la juridiction de renvoi indique que l’article 8:69 de l’Awb s’applique à d’autres mesures relevant du droit administratif et relatives à la détention de ces ressortissants, notamment pour les besoins de vérifier leur identité et leur droit de séjour ou dans le cadre du maintien de l’ordre public.
34. En revanche, ni l’article 8:69 de l’Awb ni aucune disposition similaire ne s’appliquerait dans le cadre de la procédure de droit pénal en matière de détention provisoire. Le juge pénal ne serait, dès lors, pas tenu de se limiter aux moyens ou aux arguments invoqués par un suspect ou par l’officier van justitie (ministère public, Pays‑Bas) à l’égard de la privation de liberté. Cependant, la juridiction de renvoi souligne que, dans le cadre de la procédure pénale, c’est le juge pénal lui-même qui impose la mesure privative de liberté, ce qui constituerait une différence importante avec les mesures relevant du droit administratif, qui n’auraient d’ailleurs pas une finalité punitive. Le seul point de comparaison envisageable avec le contrôle d’office par le juge d’une mesure de rétention pourrait être, du point de vue de cette juridiction, le contrôle par le juge pénal de la légalité d’un placement en garde à vue, pour lequel ce juge ne serait pas tenu de se limiter aux moyens soulevés par le suspect. Toutefois, là aussi, des différences entre les deux types de procédures empêcheraient de conclure que les règles procédurales applicables en matière de rétention sont incompatibles avec le principe d’équivalence.
35. Selon la juridiction de renvoi, l’article 8:69 de l’Awb ne porterait pas non plus atteinte au principe d’effectivité, puisque les ressortissants de pays tiers placés en rétention ont un accès rapide et gratuit à la justice et peuvent soulever tous les moyens qu’ils souhaitent. Cette conclusion ne serait pas infirmée par la jurisprudence de la Cour. Celle-ci aurait, certes, jugé dans son arrêt du 4 octobre 2012, Byankov (9), que l’impossibilité de réexaminer un acte administratif qui limite la libre circulation d’un citoyen de l’Union est incompatible avec le principe d’effectivité. Cependant, les mesures de rétention auraient une portée différente et la possibilité de les réexaminer serait assurée tant par le droit de l’Union que par le droit néerlandais.
36. Cette juridiction observe également que B et C soutiennent qu’un pouvoir d’office pour les juges contrôlant les mesures de rétention doit être déduit, d’une part, des arrêts du 5 juin 2014, Mahdi (10), et du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (11), dont il découlerait que les conditions de légalité doivent être examinées indépendamment des moyens soulevés, et, d’autre part, notamment, des arrêts du 17 décembre 2009, Martín Martín (12), et du 17 mai 2018, Karel de Grote – Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen (13), qui seraient, selon eux, pertinents par analogie, dans la mesure où la Cour aurait imposé de procéder à un contrôle d’office en matière de droits des consommateurs afin de compenser la situation d’inégalité existant entre les consommateurs et les professionnels.
37. Selon la juridiction de renvoi, les arrêts du 5 juin 2014, Mahdi (14), et du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (15), ne précisent pas s’il existe ou non une obligation d’examiner d’office l’ensemble des conditions qui doivent, en vertu du droit de l’Union, être remplies afin que la rétention soit légale.
38. S’agissant de la jurisprudence de la Cour en matière de droits des consommateurs, la juridiction de renvoi, tout en reconnaissant que les personnes placées en rétention constituent en quelque sorte, à l’instar de certains consommateurs, un groupe vulnérable par rapport au secrétaire d’État et qu’une situation d’inégalité existe donc, met en exergue la différence entre les affaires en matière de consommateurs, dans lesquelles les deux parties qui s’opposent sont des personnes de droit privé, et les affaires en matière de rétention, dans lesquelles une personne physique s’oppose à une autorité administrative. Dès lors que cette dernière doit agir dans l’intérêt général et respecter des principes généraux de bonne administration, la situation d’inégalité entre les parties au litige serait moins prononcée, le droit de la procédure administrative ayant précisément été conçu pour pallier cette inégalité. Au contraire, le droit de la procédure civile partirait, en principe, de l’idée que les parties se trouvent sur un pied d’égalité, ce qui rendrait nécessaire, en matière de droits des consommateurs, de remédier à la situation d’inégalité qui se présente en ce que, dans ce domaine, le particulier est habituellement opposé à une grande société.
39. Pour ce qui concerne, enfin, l’article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (16), dont le paragraphe 4 énonce que « [t]oute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale », la juridiction de renvoi constate que la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») n’a jamais dit pour droit que les tribunaux devraient examiner d’office les conditions de légalité d’une privation de liberté. Elle aurait, au contraire, jugé que la légalité d’une détention ne doit pas automatiquement être appréciée par le juge (17). Il ne ressortirait pas non plus de la jurisprudence de la Cour EDH qu’il existerait une présomption d’illégalité de la détention et que celle-ci serait donc illégale aussi longtemps que le juge n’a pas constaté expressément sa légalité. Cette Cour aurait, en revanche, souligné l’importance du droit du détenu d’engager une procédure juridictionnelle et de demander ainsi à un juge de se prononcer à bref délai sur la légalité de la détention (18).
40. Dans le même temps, la juridiction de renvoi estime qu’il ne saurait être déduit nécessairement des éléments qui précèdent que l’article 6 de la Charte, qui garantit le droit à un recours effectif, n’impose pas au juge de contrôler d’office la légalité de la rétention. Le droit de l’Union peut, en effet, accorder une protection plus étendue que les droits garantis par la CEDH.
41. Dans ces conditions, le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Le droit de l’Union et plus précisément l’article 15, paragraphe 2, de la [directive 2008/115] et l’article 9 de la [directive 2013/33], lus conjointement avec l’article 6 de la [Charte], imposent-ils au juge de procéder à un contrôle d’office en ce sens qu’il est tenu d’apprécier de sa propre initiative (d’office) si l’ensemble des conditions de la rétention ont été respectées, notamment les conditions dont la violation n’a pas été soulevée par le ressortissant étranger alors qu’il en avait effectivement la possibilité ? »
B. Le litige concernant X (C-39/21)
42. X est un ressortissant marocain, né en 1973. Par décision du 1er novembre 2020, le secrétaire d’État l’a placé en rétention sur le fondement de l’article 59, paragraphe 1, phrase introductive et sous a), de la Vw 2000, qui fait partie des dispositions par lesquelles les Pays‑Bas ont mis en œuvre la directive 2008/115. Ce placement en rétention serait justifié par la protection de l’ordre public, puisqu’il existerait un risque que X se soustraie aux contrôles et entrave l’éloignement.
43. Par jugement du 14 décembre 2020, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc), a rejeté le recours introduit par X contre cette mesure de rétention. X a interjeté appel de ce jugement. Le Raad van State (Conseil d’État) a déclaré infondé l’appel de X par un jugement du 2 juin 2021 (19).
44. Le 8 janvier 2021, X a saisi le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) d’un recours contre le maintien de la mesure de rétention. C’est dans le cadre de ce recours que s’inscrit la demande de décision préjudicielle effectuée par cette juridiction.
45. La juridiction de renvoi précise qu’elle n’appréciera que la légalité du maintien de la rétention de X à partir du 8 décembre 2020. En effet, la légalité de la rétention jusqu’au 7 décembre 2020 a été appréciée par son jugement du 14 décembre 2020.
46. X invoque, à l’appui de son recours, l’absence de perspective d’éloignement dans un délai raisonnable. En réponse, le secrétaire d’État observe que la procédure de demande d’un document de voyage est toujours en cours et que les autorités marocaines n’ont pas indiqué qu’un tel document ne serait pas fourni.
47. La juridiction de renvoi estime nécessaire d’obtenir des clarifications sur les exigences qui découlent du droit de l’Union en ce qui concerne l’intensité du contrôle juridictionnel dans des dossiers de rétention de ressortissants de pays tiers.
48. Tout en reconnaissant l’importance du principe de l’autonomie procédurale des États membres, cette juridiction n’exclut pas que tant les exigences d’équivalence et d’effectivité dont ce principe est assorti que les droits fondamentaux consacrés aux articles 6, 24 et 47 de la Charte s’opposent aux restrictions imposées aux tribunaux néerlandais quant à leur examen de la légalité de la rétention de ressortissants de pays tiers dans les situations visées par la directive 2008/115, par la directive 2013/33 et par le règlement no 604/2013.
49. Après avoir rappelé la règle procédurale néerlandaise qui interdit au juge, lorsqu’il examine au fond la légalité d’une rétention, de soulever d’office des éléments de fait ou de droit, la juridiction de renvoi observe qu’une telle interdiction s’applique tout autant lorsque l’intéressé est une « personne vulnérable », au sens du droit de l’Union, telle qu’un mineur.
50. Cette juridiction relève que, dans les cas où un juge saisi d’un recours introduit contre une mesure de rétention soulève néanmoins, d’office, des éléments de fait ou de droit, le secrétaire d’État interjette systématiquement appel devant le Raad van State (Conseil d’État) et y obtient toujours gain de cause.
51. Dans le cadre de la procédure au principal, la juridiction de renvoi dispose, pour la période débutant le 8 décembre 2020, d’un rapport d’entretien d’une demi-page et d’un rapport de suivi, daté du 8 janvier 2021, intitulé « Modèle 120 – Informations relatives à l’éloignement ». Ce dernier rapport, qui se compose de quatre pages, n’est qu’un formulaire sur lequel les autorités indiquent les mesures concrètes qu’elles prennent pour procéder à l’éloignement. Pour l’essentiel, il ressort de ce rapport, d’une part, que les autorités ont relancé par écrit les autorités marocaines pour savoir si la demande de document de voyage était en cours de traitement et, d’autre part, que, lors de son entretien de départ du 6 janvier 2021, X a indiqué qu’il n’avait rien entrepris depuis son lieu de rétention pour accélérer son retour au Maroc.
52. Cette juridiction estime qu’il est impossible de déduire d’un tel dossier sommaire tous les faits pertinents pour apprécier si le maintien de la rétention est légal. En l’occurrence, elle souhaiterait savoir pourquoi les autorités néerlandaises estiment, d’une part, qu’il existe une perspective raisonnable d’éloignement, alors même que 21 relances écrites visant l’obtention d’un document de voyage ont déjà été faites, et, d’autre part, que l’imposition d’une mesure moins coercitive que la rétention ne doit pas être envisagée. En outre, quand bien même ces autorités seraient en mesure de motiver à suffisance de droit que d’autres mesures n’auraient pas permis de préparer la reconduite à la frontière sans que celle-ci soit empêchée du fait que X s’y soustrairait, elle souhaite savoir pourquoi la situation personnelle de X n’impliquerait pas, néanmoins, que les autorités renoncent à la rétention. À ce dernier égard, il découlerait notamment du dossier que X fait face à une problématique de dépendance. Il conviendrait, par conséquent, de savoir quels services spécifiques existent dans le centre de rétention pour aider X à faire face à cette problématique.
53. N’étant pas habilitée à examiner d’office de tels éléments, la juridiction de renvoi s’estime privée de la possibilité d’apprécier la légalité du maintien de la rétention au regard de l’ensemble des éléments pertinents. Une telle situation pourrait être considérée comme étant incompatible avec le droit fondamental à un recours effectif consacré à l’article 47 de la Charte, d’autant plus qu’il n’est pas possible d’interjeter appel contre les jugements qui portent sur le maintien de mesures de rétention.
54. Pour que la protection juridictionnelle soit effective dans ce type de dossiers, il faudrait, selon la juridiction de renvoi, que le juge soit en mesure d’assurer pleinement le respect du droit fondamental à la liberté, consacré à l’article 6 de la Charte. Compte tenu de l’article 5 de la CEDH, de l’article 6 et de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, il importerait que le juge puisse assurer le respect de la règle selon laquelle nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans certains cas limitativement énumérés et selon les voies légales. Ainsi, dans le cas d’une rétention au titre de l’article 15 de la directive 2008/115, le juge devrait être en mesure de vérifier, d’une manière complète et approfondie, si les exigences énoncées par cet article sont respectées. Le droit néerlandais, tel qu’interprété par le Raad van State (Conseil d’État), ne garantirait pas un tel examen complet.
55. Selon la juridiction de renvoi, il découle du droit de l’Union que le juge saisi d’un recours contre une rétention, au titre de la directive 2008/115, de la directive 2013/33 ou du règlement no 604/2013, doit, compte tenu de la gravité d’une telle mesure, examiner et apprécier d’office, de manière active et approfondie, tous les faits et éléments pertinents de la légalité de la rétention afin qu’il puisse, dans tous les cas où il estime que cette rétention est illégale, ordonner la remise en liberté immédiate de la personne concernée.
56. S’agissant de la jurisprudence de la Cour, la juridiction de renvoi observe qu’il a été précisé, au point 49 de l’arrêt du 6 novembre 2012, Otis e.a. (20), que, pour qu’un tribunal « puisse décider d’une contestation sur des droits et obligations découlant du droit de l’Union en conformité avec l’article 47 de la Charte, il faut qu’il ait compétence pour examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi ». Elle se réfère également aux points 36 et 40 de l’arrêt du 15 mars 2017, Al Chodor (21), selon lesquels le placement en rétention constitue une ingérence grave dans l’exercice du droit fondamental à la liberté consacré à l’article 6 de la Charte, ainsi qu’aux points 62 et 63 de l’arrêt du 5 juin 2014, Mahdi (22), dans lesquels la Cour a jugé, notamment, que, au-delà des éléments de fait et des preuves invoqués par l’autorité administrative ayant ordonné la rétention initiale et des observations éventuelles du ressortissant concerné d’un pays tiers, l’autorité judiciaire statuant sur une demande de prolongation de rétention doit être en mesure de rechercher tout autre élément pertinent pour sa décision au cas où elle le jugerait nécessaire, ses pouvoirs dans le cadre d’un contrôle ne pouvant, en aucun cas, être circonscrits aux seuls éléments présentés par l’autorité administrative.
57. La juridiction de renvoi cite, par ailleurs, les points 140 et 142 de l’arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (23), la Cour y ayant souligné que l’article 47 de la Charte ne doit pas être précisé par des dispositions du droit de l’Union ou du droit national pour conférer aux particuliers un droit invocable et que, s’il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits individuels dérivés de l’ordre juridique de l’Union, les États membres ont toutefois la responsabilité d’assurer, dans chaque cas, le respect du droit à une protection juridictionnelle effective de ces droits.
58. La juridiction de renvoi observe encore que, s’agissant de l’obligation de motivation prévue à l’article 8:77, paragraphe 1, sous b), de l’Awb, une exception est prévue à l’article 91, paragraphe 2, de la Vw 2000, en ce sens que le Raad van State (Conseil d’État), statuant en appel contre les jugements portant sur le placement en rétention, peut se prononcer au moyen d’une motivation abrégée, qui se limite essentiellement à indiquer que l’intéressé n’a pas soulevé de griefs valables.
59. Selon la juridiction de renvoi, une telle exception prive les intéressés de leur droit à un recours effectif. L’article 47 de la Charte devrait, selon elle, être interprété en ce sens que l’accès à la justice, en matière de droit des étrangers, comprend également le droit à une décision motivée au fond de la juridiction statuant en deuxième et dernier ressort, à tout le moins lorsque, comme en l’occurrence, toutes les autres procédures juridictionnelles administratives, pénales et civiles de l’État membre en cause sont soumises à une obligation de motivation.
60. Dans ces conditions, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Eu égard à l’article 47, lu en combinaison avec les articles 6 et 53, de la [Charte] ainsi que dans le contexte de l’article 15, paragraphe 2, initio et sous b), de la [directive 2008/115], de l’article 9, paragraphe 3, de la [directive 2013/33] et de l’article 28, paragraphe 4, du [règlement no 604/2013], les États membres peuvent-ils organiser la procédure judiciaire permettant de contester le placement en rétention ordonné par les autorités de telle manière qu’il est interdit au juge d’examiner et d’apprécier d’office tous les aspects de la légalité de la rétention et, s’il constate d’office que la rétention est illégale, de mettre fin immédiatement à cette rétention illégale et d’ordonner la remise en liberté immédiate du ressortissant étranger ? Si la [Cour] estime qu’une telle réglementation nationale est incompatible avec le droit de l’Union, cela signifie-t-il également que, si le ressortissant étranger demande au juge sa remise en liberté, celui-ci est toujours tenu d’examiner et d’apprécier d’office, de manière active et approfondie, tous les faits et éléments pertinents de la légalité de la rétention ?
2) Compte tenu de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte, lu en combinaison avec l’article 3, point 9, de la directive 2008/115, l’article 21 de la [directive 2013/33] et l’article 6 du [règlement no 604/2013], la réponse à la première question est-elle différente si le ressortissant étranger placé en rétention par les autorités est mineur ?
3) Le droit à un recours effectif garanti par l’article 47 [de la Charte], lu en combinaison avec les articles 6 et 53 [de celle-ci] et dans le contexte de l’article 15, paragraphe 2, initio et sous b), de la [directive 2008/115], de l’article 9, paragraphe 3, de la [directive 2013/33] et de l’article 28, paragraphe 4, du [règlement no 604/2013] implique-t-il que le juge, à chaque degré de juridiction, lorsqu’un ressortissant étranger lui demande la levée de la rétention et sa remise en liberté, doit assortir toute décision sur cette demande d’une motivation au fond suffisante si le recours a, par ailleurs, été conçu de la manière dont il l’est aux Pays‑Bas ? Si la Cour estime incompatible avec le droit de l’Union une pratique judiciaire nationale dans laquelle la juridiction de second et donc dernier ressort peut se contenter de statuer sans aucune motivation au fond, compte tenu de la manière dont ce recours a par ailleurs été conçu aux Pays‑Bas, cela signifie-t-il alors que ce pouvoir de la juridiction qui statue en second et donc dernier ressort dans des affaires en matière d’asile et des affaires ordinaires de droit des étrangers doit également être considéré comme étant incompatible avec le droit de l’Union, eu égard à la situation vulnérable du ressortissant étranger, aux intérêts importants en jeu dans les procédures en matière de droit des étrangers et à la constatation que, contrairement à toutes les autres procédures administratives, s’agissant de protection juridictionnelle, ces procédures connaissent les mêmes faibles garanties procédurales pour le ressortissant étranger que la procédure de rétention ? Compte tenu de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte, la réponse à ces questions est-elle différente si le ressortissant étranger qui conteste en justice une décision des autorités en matière de droit des étrangers est mineur ? »
IV. La procédure devant la Cour
61. La Cour avait, dans un premier temps, décidé d’enclencher la procédure préjudicielle d’urgence dans l’affaire C-39/21 PPU, dans la mesure où X se trouvait, au moment de l’introduction de la demande de décision préjudicielle, en rétention et était donc privé de sa liberté, la réponse de la Cour aux questions préjudicielles pouvant, par ailleurs, être décisive pour la fin ou le maintien de cette rétention. En raison de sa connexité avec cette affaire, l’affaire C-704/20 avait bénéficié du même traitement.
62. Dans un second temps, la Cour a décidé que ces deux affaires devaient être traitées selon la procédure ordinaire. Cette décision faisait suite à la communication du rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) en date du 31 mars 2021, selon laquelle il avait, par décision interlocutoire du 26 mars 2021, mis fin à la rétention de X.
63. Par décision du 26 avril 2021, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) a accordé une indemnisation à X au motif que sa rétention était illégale et qu’elle lui avait causé un préjudice. Cette juridiction a, cependant, dans l’attente des réponses de la Cour à ses questions préjudicielles, sursis à statuer sur le point de savoir si X peut bénéficier d’une indemnisation majorée.
64. Des observations écrites ont été déposées par X, par le gouvernement néerlandais et par la Commission européenne. Auparavant, au cours de la procédure préjudicielle d’urgence, C avait également déposé des observations. Une audience s’est tenue le 1er mars 2022.
V. Analyse
A. Sur la question préjudicielle dans l’affaire C-704/20 et la première question préjudicielle dans l’affaire C-39/21
65. À titre liminaire, je précise que les dispositions à interpréter sont, dans l’affaire C-39/21, l’article 15 de la directive 2008/115 et, dans l’affaire C-704/20, l’article 9 de la directive 2013/33 ainsi que l’article 28, paragraphe 4, du règlement no 604/2013 (24). Bien que l’affaire C-704/20 concerne le contrôle juridictionnel du placement en rétention, alors que l’affaire C-39/21 porte sur le contrôle juridictionnel du maintien en rétention, je fais sciemment le choix de viser l’article 15 de la directive 2008/115 et l’article 9 de la directive 2013/33 dans leur globalité, dans la mesure où, comme je l’expliquerai dans les développements qui suivent, des enseignements me paraissent devoir être tirés de plusieurs dispositions de chacun de ces articles, lesquelles se prêtent à une lecture conjointe (25).
66. Dans le cadre des normes communes ayant été adoptées par le législateur de l’Union, la base légale de la rétention est essentiellement constituée, pour ce qui concerne les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, par les articles 15 à 17 de la directive 2008/115 et, s’agissant des ressortissants de pays tiers et des apatrides demandeurs de protection internationale, par les articles 8 à 11 de la directive 2013/33 ainsi que par l’article 28 du règlement no 604/2013.
67. Les motifs de rétention prévus par le droit de l’Union sont inscrits, pour les ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, à l’article 15 de la directive 2008/115, et pour les ressortissants de pays tiers demandeurs de protection internationale, à l’article 8 de la directive 2013/33 ainsi qu’à l’article 28 du règlement no 604/2013. Ces dispositions, en définissant le régime applicable au placement et au maintien en rétention, permettent de déterminer les conditions de légalité des mesures de rétention. Ces conditions concernent notamment la compétence de l’organe ayant adopté l’acte de placement en rétention, le risque de fuite de la personne retenue, le caractère suffisant d’autres mesures moins contraignantes que la rétention, la diligence de l’administration dans la procédure d’éloignement ainsi que la protection dont bénéficient les personnes vulnérables.
68. Ces précisions étant faites, j’examinerai de façon conjointe la question préjudicielle dans l’affaire C-704/20 et la première question préjudicielle dans l’affaire C-39/21. En effet, le rôle du juge ne me paraît pas devoir être fondamentalement différencié selon qu’il doit statuer sur la légalité du placement en rétention ou sur celle du maintien en rétention (26), ou bien selon que la rétention est décidée dans le cadre de la directive 2008/115, de la directive 2013/33 ou du règlement no 604/2013. Si les motifs d’un placement ou d’un maintien en rétention ne sont pas identiques, les principes directeurs permettant de cerner le rôle du juge sont communs à ces cas de figure.
69. Je relève, d’emblée, que le législateur de l’Union a édicté un certain nombre de règles communes concernant le contrôle juridictionnel du placement et du maintien en rétention des ressortissants de pays tiers.
70. Ainsi, le placement en rétention du ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier doit être ordonné, conformément à l’article 15, paragraphe 2, de la directive 2008/115 (27), par une autorité administrative ou judiciaire, au moyen d’une décision écrite et motivée. Lorsque la rétention est ordonnée par une autorité administrative, l’État membre concerné a l’obligation soit [cas de l’article 15, paragraphe 2, sous a), de cette directive] de prévoir « qu’un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité de la rétention doit avoir lieu », soit [cas de l’article 15, paragraphe 2, sous b), de ladite directive] d’accorder « au ressortissant concerné d’un pays tiers le droit d’engager une procédure par laquelle la légalité de la rétention fait l’objet d’un contrôle juridictionnel accéléré ». Par ailleurs, l’article 15, paragraphe 3, de la même directive prévoit que la rétention doit faire l’objet « d’un réexamen à intervalles raisonnables soit à la demande du ressortissant concerné d’un pays tiers, soit d’office » et que, « [e]n cas de périodes de rétention prolongées, les réexamens font l’objet d’un contrôle par une autorité judiciaire ».
71. En ce qui concerne les ressortissants de pays tiers et les apatrides demandeurs de protection internationale, la directive 2013/33 prévoit des règles analogues aussi bien pour le contrôle juridictionnel du placement en rétention (article 9, paragraphe 3, de cette directive) que pour celui du maintien de la rétention (article 9, paragraphe 5, de ladite directive).
72. Dans l’ensemble de ces dispositions, le législateur de l’Union prévoit un contrôle juridictionnel qui peut être effectué soit à la demande du ressortissant de pays tiers concerné, soit d’office. Lesdites dispositions, qui sont destinées, eu égard à l’importance du droit fondamental à la liberté et à la gravité de l’ingérence dans ce droit que constitue la rétention (28), à protéger les ressortissants de pays tiers contre une détention arbitraire, visent ainsi à garantir l’existence, dans tous les États membres, d’un contrôle judiciaire des décisions de placement puis de maintien en rétention afin de vérifier la légalité de ces décisions.
73. Toutefois, ce législateur n’a pas édicté de normes communes en ce qui concerne l’étendue du contrôle qui doit être opéré par le juge pour vérifier la légalité du placement ou du maintien en rétention. En particulier, ledit législateur n’a pas expressément prévu que le juge doit, lors du contrôle de légalité d’une rétention, examiner l’ensemble des éléments de fait et de droit qu’il estime pertinents, indépendamment des moyens et des arguments qui sont invoqués devant lui. Les modalités de ce contrôle relèvent donc de l’autonomie procédurale des États membres.
74. Il convient de vérifier si l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb, en ce qu’il restreint l’office du juge qui est amené à examiner la légalité du placement ou du maintien en rétention aux seuls moyens et arguments invoqués par un ressortissant de pays tiers, est conforme aux limites qui encadrent l’autonomie procédurale des États membres.
75. À cet égard, je rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, en l’absence de règles de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits des justiciables, en vertu du principe de l’autonomie procédurale, à condition, toutefois, qu’elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises au droit interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union (principe d’effectivité) (29).
76. Il s’ensuit que deux conditions cumulatives, à savoir le respect des principes d’équivalence et d’effectivité, doivent être réunies pour qu’un État membre puisse faire valoir le principe de l’autonomie procédurale dans des situations qui sont régies par le droit de l’Union (30).
77. S’agissant du principe d’effectivité, la Cour a déjà jugé que chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités, devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, il y a lieu de prendre en considération, le cas échéant, les principes qui sont à la base du système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure (31).
78. Cela étant, il importe de souligner que le principe d’effectivité n’est satisfait qu’à la condition que la règle procédurale en cause soit conforme au droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte (32). Ainsi, l’obligation pour les États membres d’assurer l’effectivité des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union implique une exigence de protection juridictionnelle, consacrée à l’article 47 de la Charte, que le juge national est tenu de respecter. Cette protection doit valoir tant sur le plan de la désignation des juridictions compétentes pour connaître des actions fondées sur le droit de l’Union qu’en ce qui concerne la définition des modalités procédurales relatives à de telles actions (33).
79. Dès lors, l’enjeu qui est au centre des présentes affaires peut être ainsi formulé : une règle procédurale nationale qui fait obstacle à ce qu’une juridiction nationale examine d’office des moyens tirés de la violation du droit de l’Union, en ce qu’elle a pour effet d’empêcher cette juridiction d’examiner la légalité d’une mesure de placement ou de maintien en rétention au regard de l’ensemble des motifs aptes à justifier une telle mesure, en allant, le cas échéant, au-delà des moyens et arguments soulevés par le requérant, est-elle conforme au droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte ?
80. La Cour a déjà jugé dans d’autres contextes ne mettant pas en cause le droit à la liberté garanti par l’article 6 de la Charte que le principe d’effectivité ne requiert pas, en principe, des juridictions nationales qu’elles soulèvent d’office un moyen tiré de la violation de dispositions du droit de l’Union, lorsque l’examen de ce moyen les obligerait à sortir des limites du litige, tel qu’il a été circonscrit par les parties, en se fondant sur d’autres faits et circonstances que ceux sur lesquels la partie qui a intérêt à l’application de ces dispositions a fondé sa demande (34).
81. Selon la Cour, cette limitation du pouvoir du juge national se justifie par le principe selon lequel l’initiative d’un procès appartient aux parties et, en conséquence, lorsque le droit procédural national offre une véritable possibilité à la partie concernée de soulever un moyen fondé sur le droit de l’Union, le juge national ne saurait agir d’office que dans des cas exceptionnels où l’intérêt public exige son intervention (35).
82. À cet égard, je relève que l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb n’a pas pour effet d’empêcher des ressortissants de pays tiers de soulever un ou plusieurs moyens tirés de l’incompatibilité de leur placement ou de leur maintien en rétention avec les conditions prévues par les normes pertinentes du droit dérivé de l’Union (36). La juridiction saisie ne se trouve donc pas empêchée par cette disposition nationale d’examiner les moyens tirés de la violation du droit de l’Union qui sont invoqués par le requérant au soutien d’un recours contre son placement ou son maintien en détention. Cette juridiction peut alors, au regard des moyens qui sont invoqués devant elle, exercer le contrôle de pleine juridiction dont la Cour a affirmé l’importance dans son arrêt du 5 juin 2014, Mahdi (37).
83. Je rappelle, à ce sujet, que, selon la Cour, dans le cadre du contrôle qu’elle doit effectuer, la juridiction nationale doit pouvoir statuer sur tout élément de fait et de droit pertinent pour déterminer si la rétention du ressortissant d’un pays tiers concerné est justifiée. Cette juridiction doit ainsi être en mesure de prendre en considération tant les éléments de fait et les preuves invoqués par l’autorité administrative sollicitant le placement en rétention que toute observation éventuelle du ressortissant concerné d’un pays tiers. En outre, elle doit être en mesure de rechercher tout autre élément pertinent pour sa décision au cas où elle le jugerait nécessaire. Il s’ensuit que les pouvoirs détenus par l’autorité judiciaire ne peuvent, en aucun cas, être circonscrits aux seuls éléments présentés par l’autorité administrative concernée (38). Par ailleurs, lorsque la rétention initialement ordonnée ne se justifie plus, l’autorité judiciaire compétente doit être en mesure de substituer sa propre décision à celle de l’autorité administrative (39).
84. Afin de défendre la compatibilité de l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb avec le droit de l’Union dans le contexte spécifique de la rétention, le gouvernement néerlandais soutient, à l’instar de ce que j’ai indiqué précédemment, que les ressortissants de pays tiers ne sont pas limités dans leur possibilité de soumettre à la juridiction nationale tous les griefs qu’ils estiment pertinents, cette dernière ayant d’ailleurs la capacité de traduire en termes juridiques les éléments factuels avancés par ces ressortissants. Ce gouvernement ajoute que, à la différence de ce qui existe dans le droit administratif général, des garanties supplémentaires sont prévues en matière de rétention, dont un examen systématique par un juge, même en l’absence de recours, une audience et l’assistance d’un avocat spécialisé dans ce domaine. Par ailleurs, l’autorité administrative compétente aurait l’obligation de vérifier les critères de légalité du placement et du maintien en rétention, ce qui justifierait que le juge ne soit pas tenu de procéder de nouveau à un contrôle aussi étendu, allant au-delà des griefs soulevés par l’intéressé.
85. Toutefois, je ne pense pas que les garanties qui viennent d’être énumérées soient de nature à assurer le caractère effectif de la protection juridictionnelle qui doit être octroyée aux ressortissants de pays tiers faisant l’objet d’une mesure de placement ou de maintien en rétention, dans la mesure où l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb est susceptible de porter atteinte à la pleine efficacité du recours visant à ce qu’une juridiction statue sur la légalité d’une telle mesure.
86. S’agissant du droit à la liberté, qui est garanti par l’article 6 de la Charte, le droit à une protection juridictionnelle effective ne doit souffrir d’aucune faille et ne tolère aucun angle mort. Si la portée de ce dernier droit varie en fonction du contexte spécifique et des circonstances propres à chaque affaire, notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée (40), j’estime que, dès lors que le droit à la liberté est en jeu, le droit à une protection juridictionnelle effective doit être rigoureusement et strictement garanti, en permettant un contrôle complet, quant à son étendue et son intensité, de la légalité des mesures privatives de liberté. Ces éléments militent, selon moi, en faveur d’une approche de la problématique relative à l’examen d’office par les juridictions nationales de moyens tirés d’une violation du droit de l’Union qui devrait être spécifique à la vérification d’atteintes potentielles au droit à la liberté.
87. Je souligne, à cet égard, que la Cour a déjà jugé que, eu égard à l’importance du droit à la liberté et à la gravité de l’ingérence que constitue une mesure de rétention dans ce droit, les limitations de l’exercice de celui-ci doivent s’opérer dans les limites du strict nécessaire (41). Dès lors, toute rétention relevant de la directive 2008/115, de la directive 2013/33 ou du règlement no 604/2013 est strictement encadrée par les dispositions de ces directives et de ce règlement, de manière à garantir, d’une part, le respect du principe de proportionnalité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis et, d’autre part, le respect des droits fondamentaux des personnes concernées (42). Ainsi, les mesures de rétention adoptées au titre des dispositions pertinentes du droit dérivé de l’Union ne doivent pas contrevenir au droit à la liberté des ressortissants de pays tiers faisant l’objet de telles mesures, tel qu’il est garanti par l’article 6 de la Charte (43).
88. De plus, les caractéristiques des recours mis en place par les États membres en vue de permettre aux ressortissants de pays tiers de faire valoir leurs droits doivent être déterminées en conformité avec l’article 47 de la Charte, aux termes duquel toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues audit article (44). En effet, les États membres, lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, sont tenus d’assurer le respect du droit à un recours effectif consacré à l’article 47, premier alinéa, de la Charte, lequel constitue une réaffirmation du principe de protection juridictionnelle effective (45).
89. Par ailleurs, il importe de relever que, selon la Cour, dans la mesure où elle est de nature à porter atteinte au droit à la liberté du ressortissant d’un pays tiers concerné, consacré à l’article 6 de la Charte, une décision ordonnant son placement en rétention ou la prolongation de sa rétention est soumise au respect de garanties strictes, à savoir, notamment, la protection contre l’arbitraire. Or, une telle protection implique, entre autres, qu’une rétention ne peut être ordonnée ou prolongée que dans le respect des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités (46). C’est l’effectivité du contrôle juridictionnel du placement ou du maintien en rétention qui permet de garantir aux ressortissants de pays tiers les droits qu’ils tirent de ces règles (47).
90. Il convient également d’indiquer que la restriction du champ de l’examen auquel le juge doit procéder lorsqu’il contrôle la légalité du placement ou du maintien en rétention constitue une limitation du droit à un recours effectif devant un tribunal au sens de l’article 47 de la Charte qui, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, n’est justifiée que si elle est prévue par la loi, si elle respecte le contenu essentiel dudit droit et si, dans le respect du principe de proportionnalité, elle est nécessaire et répond effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui (48).
91. Or, j’estime qu’il serait contraire à la fois au contenu essentiel du droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la Charte, dont doit bénéficier une personne en rétention et à la protection de celle-ci contre une détention arbitraire, découlant de l’article 6 de la Charte, qu’une juridiction puisse se trouver empêchée de remettre en liberté une telle personne, alors même qu’elle ferait le constat, sur la base des éléments dont elle dispose, qu’une telle rétention est illégale. Toute autre interprétation créerait une brèche dans la protection contre la détention arbitraire, ce qui irait à l’encontre de l’importance que revêt la liberté individuelle dans une société démocratique (49).
92. En effet, la circonstance qu’une juridiction puisse seulement répondre aux moyens et arguments qui sont invoqués devant elle, sans pouvoir en relever d’autres d’office, peut avoir pour résultat qu’une personne soit placée et maintenue en rétention, alors que les conditions de celle-ci ne sont pas remplies. Or, il résulte de plusieurs dispositions du droit dérivé de l’Union, qui concrétisent le droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte, et la protection contre une détention arbitraire, découlant de l’article 6 de la Charte, que la remise en liberté immédiate présente un caractère impératif lorsque la rétention est illégale ou ne se justifie plus. Ainsi, dans la dernière phrase de l’article 15, paragraphe 2, de la directive 2008/115, il est indiqué que « [l]e ressortissant concerné d’un pays tiers est immédiatement remis en liberté si la rétention n’est pas légale ». La remise en liberté immédiate de la personne concernée est également imposée par l’article 15, paragraphe 4, de cette directive quand la rétention ne se justifie plus, c’est-à-dire « [l]orsqu’il apparaît qu’il n’existe plus de perspective raisonnable d’éloignement pour des considérations d’ordre juridique ou autres ou que les conditions énoncées au paragraphe 1 ne sont plus réunies ». En outre, l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 dispose que « [l]orsque, à la suite du contrôle juridictionnel, le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement ».
93. Les garanties procédurales avancées par le gouvernement néerlandais ne permettent pas, selon moi, d’éviter tout risque que, en raison de l’impossibilité pour la juridiction saisie de relever d’office certains moyens et arguments, une personne fasse l’objet d’une mesure de placement ou de maintien en rétention, alors que les conditions d’une telle mesure ne sont pas satisfaites, ce qui va directement à l’encontre des dispositions du droit dérivé de l’Union que je viens de citer, lesquelles doivent être interprétées en conformité avec les droits fondamentaux protégés par la Charte.
94. Dans une telle situation, la protection juridictionnelle dont cette personne bénéficie ne peut pas, à mon avis, être qualifiée d’effective. En effet, dans le contexte d’un recours contre une mesure de placement ou de maintien en rétention, l’effectivité de ce recours doit être mise en rapport avec le caractère impératif de la remise en liberté du ressortissant de pays tiers dès lors que les conditions qui permettent l’adoption d’une telle mesure ne sont pas réunies. Il s’ensuit qu’une protection juridictionnelle effective d’un ressortissant de pays tiers soumis à une mesure de placement ou de maintien en rétention n’est pas garantie si la juridiction qui a pour mission de contrôler la légalité de cette mesure se trouve empêchée, par une règle procédurale nationale, de remettre en liberté ce ressortissant, alors même qu’elle ferait le constat, sur la base des éléments dont elle dispose, qu’aucun motif valable de rétention ne peut être identifié. En outre, l’application d’une telle règle procédurale dans le contexte de la rétention est susceptible de nuire au plein effet des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités, en privant les ressortissants de pays tiers concernés du bénéfice des droits qu’ils tirent de ces règles.
95. Ainsi, je considère que limiter l’étendue du contrôle du juge aux seuls moyens et arguments invoqués par le requérant peut aboutir à méconnaître les dispositions du droit dérivé de l’Union qui font peser sur les autorités nationales une obligation de libérer la personne faisant l’objet d’une mesure de privation de liberté illégale. Dès lors, le caractère automatique et impératif de la remise en liberté, lorsque les conditions d’un placement ou d’un maintien en rétention ne sont pas remplies, limite, à mon avis, la marge de manœuvre dont disposent les États membres pour définir les modalités procédurales des recours juridictionnels, en faisant peser sur eux une obligation de résultat. Celle-ci consiste à garantir que ces recours soient organisés de telle façon qu’ils permettent aux ressortissants de pays tiers faisant l’objet d’une rétention d’obtenir que les autorités nationales compétentes ne puissent pas maintenir cette rétention si les conditions d’une telle mesure ne sont pas remplies. Compte tenu de l’importance, maintes fois soulignée par la Cour, du droit à la liberté, il me paraîtrait particulièrement inopportun d’accepter qu’une règle procédurale nationale puisse contribuer à laisser subsister des doutes quant à la légalité d’un acte emportant placement ou maintien en rétention (50).
96. S’agissant de l’argument invoqué par le gouvernement néerlandais, que j’ai mentionné précédemment, selon lequel l’autorité administrative compétente aurait l’obligation de vérifier les critères de légalité du placement et du maintien en rétention, ce qui justifierait que le juge ne soit pas tenu de procéder de nouveau à un contrôle aussi étendu, allant au-delà des griefs soulevés par l’intéressé, je relève, à l’instar de la Commission, que les conditions de légalité de la rétention sont obligatoires tant pour l’autorité administrative compétente que pour le juge. Dès lors, j’estime qu’il est contestable de considérer que cette autorité serait tenue d’examiner dans chaque cas si de telles conditions sont réunies alors que le juge verrait son rôle limité à cet égard en application d’une règle procédurale qui l’empêche de statuer au-delà des griefs soulevés par l’intéressé. Autrement dit, le fait de limiter la compétence du juge, alors que celle de l’autorité administrative ne l’est pas, me paraît à la fois contradictoire et incompatible avec le caractère impératif des conditions de légalité de la rétention.
97. Par ailleurs, je rappelle que c’est le juge qui est le gardien de la liberté individuelle (51). Par conséquent, un système en vertu duquel l’autorité administrative compétente est tenue d’effectuer un examen exhaustif des conditions de la rétention, alors que le juge qui est amené à contrôler la légalité d’une telle mesure ne dispose pas d’une compétence aussi étendue, paraît déséquilibré et n’est pas de nature à garantir au ressortissant de pays tiers une protection juridictionnelle effective. C’est au juge et non à cette autorité administrative d’avoir le dernier mot quant au point de savoir si une mesure de placement ou de maintien en rétention satisfait aux conditions impératives prévues par la loi.
98. Il résulte de ce qui précède que, lorsqu’une juridiction est amenée à contrôler la légalité d’un placement ou d’un maintien en rétention, cette juridiction doit vérifier le respect des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités (52). En limitant cette vérification aux moyens et aux arguments invoqués par le requérant, l’application de l’article 8:69, paragraphe 1, de l’Awb dans le contexte du contrôle de légalité d’une mesure de rétention est, à mon avis, incompatible avec le droit de l’Union, dans la mesure où elle ne respecte pas le principe d’effectivité.
99. À l’appui de ce constat d’incompatibilité, je relève également que cette règle procédurale conduit à ce qu’une mesure privative de liberté soit soumise à un contrôle juridictionnel dont l’étendue diffère selon qu’il s’agit d’une rétention décidée par une autorité administrative ou d’une détention décidée par le juge pénal.
100. À cet égard, je rappelle que le Raad van State (Conseil d’État) indique dans sa décision de renvoi que l’article 8:69 de l’Awb ne s’applique pas aux procédures pénales. Il s’ensuit que le juge pénal n’est pas tenu de se limiter aux moyens ou aux arguments invoqués par un suspect ou par un procureur dans le cadre de son contrôle de la mesure privative de liberté en cause. Le Raad van State (Conseil d’État) souligne, à cet égard, que c’est alors le juge pénal lui-même qui impose une telle mesure, ce qui constitue, selon lui, une différence importante par rapport à l’adoption d’une mesure de rétention par l’autorité administrative compétente.
101. Cela étant, et bien que ces deux types de mesures poursuivent des finalités différentes, il n’en reste pas moins qu’il s’agit, dans les deux cas, d’une mesure privative de liberté qui ne doit être décidée que sur le fondement de conditions énumérées par la loi. Il me paraît insuffisant de justifier une différence quant à l’étendue du contrôle juridictionnel par le fait que des mesures privatives de liberté relèvent de deux branches du droit national différentes, à savoir, d’une part, le droit pénal et, d’autre part, le droit administratif. De plus, il serait paradoxal qu’une personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale bénéficie d’une protection juridictionnelle supérieure à celle qui n’est pas soupçonnée d’avoir commis une telle infraction.
102. J’ajoute que la règle procédurale nationale en cause est, selon moi, incompatible avec le fait que la charge de la preuve du caractère nécessaire et proportionné d’une mesure de placement ou de maintien en rétention incombe à l’autorité qui a décidé d’édicter une telle mesure. En effet, cette règle peut conduire à ce que, faute pour le requérant d’avoir invoqué un moyen ou un argument spécifique, la juridiction saisie soit privée de la possibilité de vérifier, notamment, si l’autorité administrative compétente a bien démontré qu’une mesure moins contraignante n’aurait pas été suffisante. Or, je considère que, quels que soient les moyens et les arguments invoqués par le requérant, cette juridiction doit disposer du pouvoir de vérifier si cette autorité s’est correctement acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe. Si ladite juridiction considère que le dossier que ladite autorité lui soumet, complété, le cas échéant, par les éléments recueillis dans le cadre du débat contradictoire tenu devant elle, est insuffisant pour justifier une mesure de placement ou de maintien en rétention, aucune règle procédurale nationale ne doit l’empêcher de remettre immédiatement en liberté la personne qui fait l’objet d’une telle mesure.
103. J’estime également qu’une détention arbitraire ne saurait être raisonnablement justifiée par le principe de sécurité juridique. Quant au bon déroulement de la procédure, notamment en ce qui concerne les retards inhérents à l’appréciation de moyens nouveaux (53), je suis d’avis que la célérité avec laquelle le contrôle juridictionnel doit être mené ne saurait justifier un examen partiel de la légalité d’une rétention.
104. En outre, il importe de souligner que, en vertu du droit de l’Union, une mesure de placement ou de maintien en rétention peut être décidée soit par une autorité judiciaire soit par une autorité administrative.
105. Je considère que le contrôle exercé par une juridiction lorsqu’elle est saisie d’un recours contre une mesure de placement ou de maintien en rétention devrait être d’une intensité et d’une étendue équivalentes à celles du contrôle qu’exerce cette même juridiction lorsqu’il lui incombe, en vertu du droit national, d’adopter une telle décision.
106. Or, l’application d’une règle procédurale telle que celle en cause au principal est, selon moi, de nature à porter atteinte à l’exigence d’uniformité du contrôle de la légalité de la rétention entre les États membres. Un contrôle à géométrie variable de la légalité d’une rétention me paraît incompatible avec le constat selon lequel les conditions en vertu desquelles une rétention peut être décidée font l’objet d’une harmonisation par le droit dérivé de l’Union. Des divergences dans l’étendue de ce contrôle entre les États membres sont ainsi de nature à porter atteinte à l’effectivité des règles de fond qui encadrent, au niveau de l’Union, les conditions de placement ou de maintien en rétention d’un ressortissant de pays tiers.
107. Ainsi, une interprétation des dispositions pertinentes du droit dérivé de l’Union en ce sens qu’elles imposent à la juridiction saisie de contrôler le respect des conditions qui sont requises pour placer ou maintenir un ressortissant de pays tiers en rétention, indépendamment des moyens et arguments invoqués par ce dernier, conduit à réduire les différences quant à l’étendue de la protection juridictionnelle dont un tel ressortissant bénéficie, selon que l’État membre concerné a choisi de confier à une autorité judiciaire ou à une autorité administrative la compétence pour adopter une mesure de placement ou de maintien en rétention. Une protection juridictionnelle uniforme dans tous les États membres contribue assurément à garantir le caractère effectif de cette protection, conformément à l’article 47 de la Charte.
108. À mon avis, la même exigence d’uniformité dans le contrôle juridictionnel de la légalité de la rétention vaut également selon qu’un État membre a fait le choix d’un contrôle automatique ou sur saisine de la personne concernée.
109. En somme, je considère que le choix qui est laissé aux États membres, d’une part, entre l’adoption d’une mesure de placement ou de maintien en rétention par une autorité administrative ou bien par une autorité judiciaire et, d’autre part, entre un contrôle juridictionnel d’office ou sur recours d’une telle mesure décidée par une autorité administrative, ne doit pas se traduire en pratique par des différences entre les États membres quant à l’étendue du contrôle juridictionnel de la légalité de cette mesure.
110. L’ensemble de ces éléments me conduisent à proposer à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée dans l’affaire C-704/20 et à la première question préjudicielle posée dans l’affaire C-39/21 que l’article 15 de la directive 2008/115, l’article 9 de la directive 2013/33 et l’article 28 du règlement no 604/2013, lus en combinaison avec les articles 6 et 47 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens que la juridiction nationale qui est amenée à contrôler la légalité du placement ou du maintien en rétention d’un ressortissant de pays tiers doit vérifier, sur la base des éléments de fait et de droit qu’elle estime pertinents, le respect des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités, indépendamment des moyens et des arguments invoqués par ce dernier à l’appui de son recours. Ces mêmes dispositions s’opposent à une règle procédurale nationale ayant pour effet d’empêcher cette juridiction de procéder d’office à cette vérification et de remettre en liberté un ressortissant de pays tiers, alors même qu’elle ferait le constat qu’une telle rétention est contraire au droit de l’Union.
B. Sur la troisième question préjudicielle dans l’affaire C-39/21
111. Je rappelle que, en vertu de l’article 8:77, paragraphe 1, sous b), de l’Awb, la juridiction nationale saisie d’un recours doit rendre une décision écrite qui est motivée. Cependant, l’article 91, paragraphe 2, de la Vw 2000 prévoit une exception qui s’applique lorsque le Raad van State (Conseil d’État) statue en appel contre les jugements portant sur le placement en rétention. Dans ce cas, si cette juridiction « estime qu’un grief invoqué n’est pas susceptible d’entraîner l’annulation, elle peut se limiter à cette appréciation dans les motifs de sa décision ».
112. La juridiction de renvoi émet des doutes sur la compatibilité avec le droit de l’Union de cette possibilité de motivation abrégée qui est ainsi offerte au Raad van State (Conseil d’État) lorsqu’il statue en deuxième et dernier ressort sur la légalité d’une décision de placement en rétention.
113. Le gouvernement néerlandais estime que la troisième question préjudicielle posée dans l’affaire C-39/21 est irrecevable.
114. Certes, il est vrai que la règle posée par l’article 91, paragraphe 2, de la Vw 2000, qui assouplit l’obligation de motivation dans les procédures d’appel, n’a pas vocation à s’appliquer dans le cadre de la procédure dont est saisi le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) (affaire C-39/21), mais uniquement dans le cadre de la procédure d’appel introduite devant le Raad van State (Conseil d’État) (affaire C-704/20). Cela étant, malgré ces circonstances, j’éprouve des difficultés à considérer que la troisième question préjudicielle posée dans l’affaire C‑39/21 est totalement dépourvue de pertinence dans le cadre d’une procédure devant le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) qui concerne le maintien en rétention d’un ressortissant de pays tiers.
115. En effet, je relève que le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) indique dans sa décision de renvoi les raisons pour lesquelles la motivation abrégée des décisions rendues en appel par le Raad van State (Conseil d’État) en ce qui concerne le placement en rétention d’un ressortissant de pays tiers est susceptible d’avoir des répercussions sur la conduite d’une procédure subséquente devant lui, relative au maintien en rétention de ce dernier. À cet égard, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) met l’accent sur l’importance que revêt la décision de dernière instance dans l’ensemble de la procédure, en soulignant que, après une décision du Raad van State (Conseil d’État) rejetant un recours contre la mesure imposant le placement en rétention, cette mesure peut perdurer sans que le ressortissant de pays tiers puisse connaître les motifs de cette décision (54). Or, dans le cadre de la contestation du maintien en rétention d’un tel ressortissant, il incomberait, conformément au droit néerlandais, à l’avocat de ce ressortissant de déterminer l’étendue du litige, en présentant les faits et les circonstances que le juge doit examiner pour statuer sur la légalité de la rétention. Selon le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc), cette tâche peut s’avérer compliquée en pratique si cet avocat ne connaît pas les raisons pour lesquelles le Raad van State (Conseil d’État) n’a pas accueilli les griefs qu’il a précédemment invoqués à l’encontre de la décision de placement en rétention (55).
116. En outre, dans la mesure où le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc) indique, en citant une décision du Raad van State (Conseil d’État), que ce dernier n’a pas souhaité poser de question préjudicielle à la Cour sur ce point (56), je vois mal par quelle autre voie que celle suivie par ce tribunal la problématique relative à la compatibilité avec le droit de l’Union de la motivation abrégée des décisions rendues en appel par le Raad van State (Conseil d’État) pourrait être soumise à la Cour, à tout le moins s’agissant de la procédure préjudicielle (57).
117. Eu égard à l’ensemble de ces éléments, il n’apparaît pas, selon moi, de manière manifeste que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou que le problème soulevé est de nature hypothétique (58), dans la mesure où la réponse à la question posée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc), en ce qui concerne la motivation abrégée des jugements rendus en appel par le Raad van State (Conseil d’État) en matière de placement en rétention, est susceptible d’avoir des répercussions sur des procédures subséquentes relatives à cette même rétention, telles qu’une procédure par laquelle le maintien en rétention de la personne concernée est contesté, ce qui est précisément le cas du litige au principal dans l’affaire C-39/21.
118. Par conséquent, je considère que la troisième question préjudicielle posée dans cette affaire, dans la mesure où elle porte sur la conformité au droit de l’Union d’une pratique du Raad van State (Conseil d’État) consistant à motiver de façon abrégée sa décision lorsqu’il statue en deuxième et dernière instance sur la légalité d’une mesure de placement en rétention, doit bénéficier d’une présomption de pertinence et faire l’objet d’une réponse au fond par la Cour. La jonction des affaires C-704/20 et C-39/21 milite d’ailleurs en ce sens puisqu’elle permet d’appréhender l’ensemble de la procédure néerlandaise de contrôle du placement et du maintien en rétention, dans ses différentes instances, au regard du droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 47 de la Charte.
119. Sur le fond, je relève que l’instauration d’un deuxième degré de juridiction contre les décisions de placement en rétention ainsi que la règle qui permet au Raad van State (Conseil d’État) d’adopter une motivation abrégée lorsqu’il rejette le recours introduit auprès de lui constituent des modalités procédurales mettant en œuvre le droit à un recours effectif contre de telles décisions tel qu’il est concrétisé à l’article 15, paragraphe 2, de la directive 2008/115, seule pertinente dans l’affaire C-39/21 (59). De telles modalités procédurales doivent respecter les principes d’équivalence et d’effectivité (60). Le respect de ces principes doit être analysé en tenant compte de la place des règles concernées dans l’ensemble de la procédure, du déroulement de ladite procédure et des particularités de ces règles, devant les diverses instances nationales (61).
120. Sous l’angle du principe d’équivalence, la juridiction de renvoi dans l’affaire C-39/21 souligne que ce n’est que dans les procédures administratives portant sur le droit des étrangers, initiées par les ressortissants d’États tiers et par les citoyens de l’Union, qu’il existe une exception à l’obligation de motivation et un pouvoir pour le Raad van State (Conseil d’État), statuant en deuxième et dernier ressort, de statuer sans fournir de raisons de fond.
121. À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le respect du principe d’équivalence requiert un traitement égal des recours fondés sur une violation du droit national et de ceux, similaires, fondés sur une violation du droit de l’Union, mais non pas l’équivalence des règles procédurales nationales applicables à des contentieux de nature différente (62). Ainsi, il convient, d’une part, d’identifier les procédures ou les recours comparables et, d’autre part, de déterminer si les recours fondés sur le droit national sont traités d’une manière plus favorable que les recours ayant trait à la sauvegarde des droits que les particuliers tirent du droit de l’Union (63). S’agissant du caractère comparable des recours, il appartient à la juridiction nationale, qui a une connaissance directe des modalités procédurales applicables, de vérifier la similitude des recours concernés sous l’angle de leur objet, de leur cause et de leurs éléments essentiels (64). En ce qui concerne le traitement similaire des recours, il convient de rappeler que chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale concernant les recours fondés sur le droit de l’Union est moins favorable que celles concernant des recours similaires de nature interne doit être analysé par la juridiction nationale en tenant compte de la place des règles concernées dans l’ensemble de la procédure, du déroulement de ladite procédure et des particularités de ces règles, devant les diverses instances nationales (65).
122. Je considère que les éléments dont la Cour dispose ne lui permettent pas de constater que la règle prévue à l’article 91, paragraphe 2, de la Vw 2000 enfreint le principe d’équivalence, dans la mesure où l’existence d’un traitement plus favorable qui serait réservé à des recours similaires fondés sur le droit interne ne me paraît pas démontrée. Dans ces conditions, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier le respect de ce principe en tenant compte des éléments tirés de la jurisprudence que je viens de rappeler.
123. Quant au principe d’effectivité, j’ai indiqué précédemment que celui-ci ne comporte pas d’exigences allant au-delà de celles découlant des droits fondamentaux, notamment du droit à une protection juridictionnelle effective, garantis par la Charte (66).
124. Or, le droit à un recours juridictionnel effectif contre une décision de placement en rétention, tel qu’il est concrétisé à l’article 15, paragraphe 2 (67), de la directive 2008/115, requiert soit un contrôle juridictionnel d’office soit l’existence d’une voie de recours juridictionnelle à l’initiative de la personne concernée, sans exiger la mise en place d’un double degré de juridiction. Une telle exigence n’est pas non plus mentionnée à l’article 15, paragraphe 3, de cette directive, en ce qui concerne le maintien de la rétention ou la prolongation de celle-ci.
125. De plus, ce qui me paraît essentiel au regard du droit à une protection juridictionnelle effective est que le ressortissant de pays tiers qui conteste son placement en rétention puis, comme en l’espèce, son maintien en rétention, ait connaissance des motifs du rejet de son recours contre la décision de placement en rétention, ce qui est le cas puisque, en vertu du droit néerlandais, la décision rendue par la juridiction de première instance sur ce recours doit être motivée. J’ajoute que, si la Cour adhère à la réponse que je lui propose en ce qui concerne l’examen d’office par le juge des conditions de légalité de la rétention, cette motivation du jugement de première instance ne pourra que s’en trouver renforcée.
126. En outre, je relève que les conditions du recours à une motivation abrégée par le Raad van State (Conseil d’État) sont encadrées par le droit néerlandais. Il résulte, en effet, des explications fournies par le gouvernement néerlandais qu’une motivation abrégée ne peut intervenir qu’en cas de rejet de l’appel formé contre la décision du juge de première instance. Par ailleurs, dans la mesure où la procédure d’appel a pour finalité de permettre au Raad van State (Conseil d’État) de veiller à l’uniformité et à l’évolution du droit, ce n’est qu’à la condition que ces deux exigences n’appellent pas une motivation au fond que cette juridiction peut avoir recours à une motivation abrégée. Le recours à cette forme de motivation exprime ainsi, selon ma compréhension de la règle procédurale en cause, l’adhésion du Raad van State (Conseil d’État) à la motivation et au résultat du jugement de première instance.
127. Au vu de ces éléments, j’estime que la règle procédurale prévue à l’article 91, paragraphe 2, de la Vw 2000, ainsi comprise, respecte le principe d’effectivité.
128. Il s’ensuit, selon moi, que l’article 15 de la directive 2008/115, lu en combinaison avec les articles 6 et 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens que, sous réserve du respect du principe d’équivalence qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, il ne s’oppose pas à une réglementation nationale en application de laquelle une juridiction nationale qui se prononce en deuxième et dernière instance sur appel contre un jugement de première instance ayant statué sur la légalité d’un placement en rétention peut motiver son jugement de manière abrégée, dans la mesure où cela signifie qu’elle adhère à la motivation et au résultat du jugement de première instance.
C. Sur la deuxième question préjudicielle et la troisième question préjudicielle in fine dans l’affaire C-39/21
129. La juridiction de renvoi demande à la Cour si les réponses à ses première et troisième questions préjudicielles seraient différentes si le ressortissant de pays tiers placé en rétention était mineur.
130. Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la procédure prévue à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre celle-ci et les juridictions nationales. Il en découle qu’il appartient aux seules juridictions nationales qui sont saisies du litige et qui doivent assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu’elles posent à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées par les juridictions nationales portent sur l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (68).
131. Toutefois, le refus de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale est possible, notamment, lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou lorsque le problème est de nature hypothétique (69).
132. Or, la deuxième question et la troisième question in fine dans l’affaire C-39/21 relèvent, précisément, de ce dernier cas de figure. En effet, il apparaît de manière manifeste que ces questions n’ont aucun rapport avec l’objet du litige au principal, qui ne concerne pas un mineur. Lesdites questions présentent, dès lors, un caractère hypothétique.
133. Il s’ensuit que la deuxième question et la troisième question in fine dans l’affaire C-39/21 sont, à mon avis, irrecevables.
VI. Conclusion
134. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas), dans l’affaire C-704/20, et par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (tribunal de La Haye, siégeant à Bois-le-Duc, Pays‑Bas), dans l’affaire C-39/21, de la manière suivante :
1) L’article 15 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, l’article 9 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale et l’article 28 du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, lus en combinaison avec les articles 6 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens que la juridiction nationale qui est amenée à contrôler la légalité du placement ou du maintien en rétention d’un ressortissant de pays tiers doit vérifier, sur la base des éléments de fait et de droit qu’elle estime pertinents, le respect des règles générales et abstraites qui en fixent les conditions et les modalités, indépendamment des moyens et des arguments invoqués par ce dernier à l’appui de son recours. Ces mêmes dispositions s’opposent à une règle procédurale nationale ayant pour effet d’empêcher cette juridiction de procéder d’office à cette vérification et de remettre en liberté un ressortissant de pays tiers, alors même qu’elle ferait le constat qu’une telle rétention est contraire au droit de l’Union.
2) L’article 15 de la directive 2008/115, lu en combinaison avec les articles 6 et 47 de la charte des droits fondamentaux, doit être interprété en ce sens que, sous réserve du respect du principe d’équivalence qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, il ne s’oppose pas à une réglementation nationale en application de laquelle une juridiction nationale qui se prononce en deuxième et dernière instance sur appel contre un jugement de première instance ayant statué sur la légalité d’un placement en rétention peut motiver son jugement de manière abrégée, dans la mesure où cela signifie qu’elle adhère à la motivation et au résultat du jugement de première instance.
3) La deuxième question et la troisième question in fine dans l’affaire C-39/21 sont irrecevables.