Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 12 ianuarie 2023(1)
Cauza C-513/21 P
DI
împotriva
Băncii Centrale Europene
„Recurs – Personalul Băncii Centrale Europene (BCE) – Condiții de angajare – Autoritate competentă – Delegare – Procedură disciplinară – Rezilierea contractului de muncă al recurentului – Acțiune în anulare și în despăgubiri”
I. Introducere
1. Prin intermediul recursului formulat, DI solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 9 iunie 2021, DI/BCE (T-514/19, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2021:332), prin care a fost respinsă acțiunea sa întemeiată pe articolul 270 TFUE și pe articolul 50a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, prin care DI a urmărit, în primul rând, anularea deciziei Băncii Centrale Europene (BCE) din 7 mai 2019 de concediere a acestuia fără preaviz pentru motive disciplinare (denumită în continuare „decizia de concediere”) și a deciziei BCE din 25 iunie 2019 prin care s-a refuzat redeschiderea procedurii (denumite în continuare, împreună cu decizia de concediere, „deciziile în litigiu”), în al doilea rând, dispunerea reintegrării sale în funcție începând de la 11 mai 2019 și, în al treilea rând, repararea prejudiciului moral pe care pretinde că l‑ar fi suferit ca urmare a deciziilor în litigiu și având în vedere durata procedurii disciplinare.
2. În conformitate cu solicitarea Curții, prezentele concluzii se vor limita la analiza primului motiv de recurs. Acest motiv se întemeiază pe o eroare de drept pe care Tribunalul ar fi săvârșit-o prin respingerea unuia dintre motivele acțiunii în anulare, referitor la necompetența autorului deciziilor în litigiu.
3. În esență, prin intermediul primului motiv formulat, recurentul susține că, potrivit reglementării aplicabile în speță, deciziile în litigiu ar fi trebuit să fie adoptate de un delegat care să acționeze în numele unui delegatar, în timp ce, în speță, aceste decizii au fost adoptate de delegatarul însuși. Acest motiv oferă Curții ocazia de a examina sistemul de autorizare pus în aplicare în cadrul BCE și, dintr-o perspectivă mai largă, problematica delegării intrainstituționale în materia gestionării personalului.
II. Cadrul juridic
A. Statutul SEBC
4. Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) și al BCE, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE (denumit în continuare „Statutul SEBC”) prevede la articolul 12.3:
„Consiliul guvernatorilor adoptă un regulament intern prin care se stabilește organizarea internă a BCE și a organelor sale de decizie.”
5. Potrivit articolului 36.1 din Statutul SEBC:
„Consiliul guvernatorilor stabilește, la propunerea Comitetului executiv, regimul care se aplică personalului BCE.”
B. Condițiile de angajare
6. În temeiul articolului 36.1 din Statutul SEBC, Consiliul guvernatorilor a adoptat Decizia din 9 iunie 1998 privind adoptarea Condițiilor de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, modificată la 31 martie 1999(2). Articolul 44 din Condițiile de angajare, în versiunea aplicabilă faptelor din litigiu (denumite în continuare „Condițiile de angajare”), prevede:
„Împotriva membrilor personalului sau a foștilor membri ai personalului cărora li se aplică prezentele condiții de angajare, care, cu intenție sau din neglijență, nu își îndeplinesc obligațiile profesionale, pot fi adoptate următoarele sancțiuni disciplinare:
[...]
(ii) în plus, Comitetul executiv poate aplica una dintre următoarele sancțiuni:
[...]
– concedierea cu sau fără preaviz [...];
– eliminarea totală sau parțială, temporară sau permanentă, a dreptului unui membru al personalului care beneficiază de o pensie pentru limită de vârstă sau de o alocație de invaliditate de a beneficia de o astfel de pensie sau alocație [...]
[...]”
C. Regulamentul de procedură
7. În temeiul articolului 12.3 din Statutul SEBC, Consiliul guvernatorilor a adoptat Regulamentul de procedură al BCE (denumit în continuare „Regulamentul de procedură”).
8. Articolul 10.2 din Regulamentul de procedură prevede că toate unitățile operative din cadrul BCE sunt plasate sub conducerea Comitetului executiv.
9. Sub titlul „Condiții de angajare”, articolul 21 din regulamentul de procedură menționat prevedea, în versiunea aplicabilă până în 2004, care nu a suferit de atunci modificări de natură să afecteze raționamentul expus în prezentele concluzii :
„21.1. Raporturile de muncă dintre BCE și personalul acesteia sunt definite în Condițiile de angajare și în Normele aplicabile personalului.
21.2. La propunerea Comitetului executiv, Consiliul guvernatorilor adoptă și modifică Condițiile de angajare. Consiliul general este consultat în conformitate cu procedura prevăzută în prezentul regulament de procedură.
21.3. Comitetul executiv adoptă și modifică Normele aplicabile personalului, care pune în aplicare Condițiile de angajare.
21.4. Reprezentanții personalului sunt consultați înainte de adoptarea unor noi condiții de angajare sau a unor noi norme aplicabile personalului. Avizul acestora este prezentat Consiliului guvernatorilor sau Comitetului executiv.”
D. Normele aplicabile personalului
10. În temeiul articolului 21.3 din Regulamentul de procedură și al articolului 9 litera (a) din Condițiile de angajare, Comitetul executiv al BCE a adoptat „European Central Bank Staff Rules” (denumite în continuare „Normele aplicabile personalului”), al căror articol 8.3.17 prevede:
„Responsabilul‑șef pentru servicii, acționând în numele Comitetului executiv, pentru membrii personalului aflați în gradul de salarizare I sau inferior, sau Comitetul executiv, pentru membrii personalului aflați într-un grad de salarizare superior gradului I, decide sancțiunea disciplinară cea mai adecvată [...]”
III. Istoricul litigiului
11. Istoricul litigiului a fost prezentat la punctele 1-26 din hotărârea atacată după cum urmează:
„1. Recurentul, DI, s-a alăturat personalului [BCE] în anul 1999 [...]
2. Prin mai multe note eșalonate trimise între 13 decembrie 2013 și 23 noiembrie 2015, societatea care gestionează regimul de asigurări de sănătate al BCE (denumită în continuare „societatea A”) a informat‑o pe aceasta cu privire la două serii de fapte. Pe de o parte, recurentul i‑ar fi prezentat în mod nelegal spre rambursare facturi de fizioterapie, deși acestea ar fi fost furnizate de B, o esteticiană, și, pe de altă parte, i‑ar fi solicitat de asemenea rambursarea unor chitanțe false pentru cheltuieli farmaceutice.
[...]
4. Prin decizia din 21 octombrie 2014, Comitetul executiv al BCE a decis să îl suspende pe recurent din funcție și să rețină, pentru o perioadă maximă de patru luni, 30 % din salariul său de bază începând din luna noiembrie a anului 2014. Această decizie era motivată de informațiile furnizate de societatea A și de necesitatea de a proteja ancheta penală și măsurile disciplinare.
[...]
6. După audierea reclamantului la 3 februarie 2016, Direcția Generală (DG) «Resurse umane, buget și organizare» a BCE a întocmit, la 8 septembrie 2016, un «raport privind o eventuală neîndeplinire a obligațiilor profesionale» (denumit în continuare «raportul nr. 1»), în temeiul articolului 8.3.2 din [Normele aplicabile personalului]. Acest raport reținea două serii de fapte împotriva recurentului. În primul rând, de la 12 noiembrie 2009 până la 29 septembrie 2014, recurentul ar fi prezentat societății A 86 de facturi referitoare la ședințe de fizioterapie prestate de B în beneficiul soției sale, al copiilor lor, precum și al lui însuși, în cuantum de 61 490 de euro, pentru care ar fi obținut o rambursare de 56 041,09 euro, deși B nu era fizioterapeută, ci esteticiană. În al doilea rând, între luna februarie a anului 2009 și luna septembrie a anului 2013, recurentul ar fi prezentat de asemenea în mod fraudulos societății A chitanțe farmaceutice scrise de mână în cuantum total de 21 289,08 euro, din care aceasta ar fi rambursat 19 427,86 euro.
[...]
8. La 18 noiembrie 2016, responsabilul‑șef pentru servicii al BCE, «acționând [în numele] Comitetului executiv», a deschis o procedură disciplinară împotriva recurentului pentru neîndeplinirea prezumată a obligațiilor sale profesionale care necesita sesizarea comisiei de disciplină și i‑a solicitat acesteia din urmă să emită un aviz în conformitate cu articolul 8.3.15 din Normele aplicabile personalului. Această procedură deschisă având în vedere raportul nr. 1 privea faptele referitoare la facturile de fizioterapie și la chitanțele farmaceutice.
9. Comisia de disciplină a schimbat mai multe scrisori cu recurentul și l‑a audiat la 13 februarie 2017.
10. La 5 septembrie 2017, DG «Resurse umane, buget și organizare» a BCE a întocmit un al doilea «raport privind o eventuală neîndeplinire a obligațiilor profesionale», în temeiul articolului 8.3.2 din Normele aplicabile personalului (denumit în continuare «raportul nr. 2»). Acest raport privea facturile pentru meditații pentru cei doi copii ai recurentului, a căror rambursare acesta a solicitat‑o în temeiul articolului 3.8.4 din Normele aplicabile personalului în anii 2010, 2012 și 2014 și, din nou, în luna ianuarie a anului 2017. Potrivit acestui raport, exista o suspiciune rezonabilă că facturile emise de profesoara particulară C pentru meditații nu erau exacte și corecte.
11. Având în vedere raportul nr. 2, responsabilul‑șef pentru servicii, «acționând [în numele] Comitetului executiv», a decis, la 19 septembrie 2017, să extindă la aceste fapte mandatul comisiei de disciplină.
[...]
13. Comisia de disciplină i‑a audiat pe recurent și pe soția sa la 17 octombrie 2017.
[...]
15. La 11 aprilie 2018, comisia de disciplină și‑a prezentat avizul. Mai întâi, aceasta a considerat că neautenticitatea facturilor de fizioterapie nu era suficient dovedită, dar că recurentul știa că B nu era fizioterapeută, ci esteticiană sau că ar fi trebuit cel puțin să își pună întrebări cu privire la calificarea sa. În continuare, comisia de disciplină a apreciat că faptele aflate la originea criticilor privind prezentarea chitanțelor farmaceutice și facturile pentru meditații nu erau nici ele suficient dovedite și că procedura trebuia închisă în această privință, sub rezerva redeschiderii acesteia în cazul în care ar fi fost prezentate probe noi. Având în vedere ceea ce precedă, comisia de disciplină a recomandat aplicarea în privința recurentului a unei sancțiuni constând într‑o reducere temporară a salariului cu 400 de euro pe lună pe o perioadă de 12 luni.
16. După ce recurentul și‑a prezentat observațiile cu privire la avizul comisiei de disciplină din 11 aprilie 2018, responsabilul‑șef pentru servicii i‑a notificat o decizie a Comitetului executiv din 10 iulie 2018 privind exercitarea în speță de către el însuși a autorității disciplinare (denumită în continuare «decizia din 10 iulie 2018»).
17. Responsabilul‑șef pentru servicii i-a notificat ulterior recurentului un proiect de decizie al Comitetului executiv având ca obiect concedierea sa fără preaviz. A urmat un schimb de scrisori.
18. La 7 mai 2019, Comitetul executiv a decis concedierea recurentului fără preaviz [prin intermediul deciziei de concediere].
[...]
25. Prin scrisoarea din 12 iunie 2019, recurentul l‑a informat pe responsabilul‑șef pentru servicii cu privire la rezultatul procedurii desfășurate de [o autoritate națională] cu privire la facturile de meditații și a solicitat ca BCE să își revizuiască decizia de concediere.
26. Prin scrisoarea din 26 iunie 2019, responsabilul‑șef pentru servicii l‑a informat pe recurent cu privire la decizia Comitetului executiv din 25 iunie 2019 de a nu redeschide procedura disciplinară [...]”
IV. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
12. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 18 iulie 2019, recurentul a introdus o acțiune având ca obiect anularea deciziilor în litigiu, reintegrarea sa, precum și repararea unui prejudiciu moral.
13. În susținerea concluziilor sale în anulare, recurentul a invocat nouă motive, pe care Tribunalul le-a enumerat ca fiind zece. Primul motiv se întemeiază pe necompetența autorului deciziilor în litigiu.
14. În esență, astfel cum rezumă Tribunalul la punctele 43, 44 și 47 din hotărârea atacată, recurentul a susținut că retragerea delegației date responsabilului‑șef pentru servicii, care rezulta din decizia din 10 iulie 2018, necesita consultarea prealabilă a comitetului pentru personal. În lipsa unei asemenea consultări, această decizie ar fi nelegală, cu consecința că Comitetul executiv a adoptat decizia de concediere în locul autorității competente din punct de vedere legal.
15. Mai exact, în primul rând, recurentul a susținut că decizia din 10 iulie 2018 constituia o modificare a Normelor aplicabile personalului și că o asemenea modificare impunea consultarea comitetului pentru personal în conformitate cu articolul 21 din Regulamentul de procedură și cu principiul paralelismului procedurilor. În al doilea rând, recurentul a susținut că, deși era singura persoană vizată de decizia din 10 iulie 2018, posibilitatea Comitetului executiv de a examina cazuri individuale are drept consecință faptul că articolul 8.3.17 din aceste norme nu ar fi considerat drept o dispoziție definitivă, ci drept o dispoziție care poate fi modificată discreționar de BCE. Or, în materie disciplinară, securitatea juridică și publicitatea sunt indispensabile. În aceste condiții, recurentul apreciază că ar fi prezentat utilitate consultarea comitetului pentru personal.
16. Pentru motivele prezentate la punctele 44-52 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins acest motiv ca nefondat. Astfel, într-o primă etapă, Tribunalul a constatat că decizia din 10 iulie 2018 avea o aplicabilitate individuală și nu a condus la o modificare a Normelor aplicabile personalului care ar fi necesitat consultarea comitetului pentru personal din motive de securitate juridică și de publicitate. Într-o a doua etapă, Tribunalul a arătat, în primul rând, că, prin faptul că încredințează responsabilului‑șef pentru servicii sarcina de a adopta decizii individuale de concediere „în numele Comitetului executiv”, articolul 8.3.17 din aceste norme se înscrie în cadrul puterii largi de apreciere de care dispun instituțiile Uniunii Europene pe plan intern pentru a se organiza și că principiul securității juridice nu se opune ca deciziile responsabilului‑șef pentru servicii în materie să le exprime pe cele ale Comitetului executiv, care își asumă pe deplin răspunderea și căruia îi sunt imputabile din punct de vedere juridic. În continuare, Tribunalul a arătat că acest articol era publicat și că BCE a justificat alegerea de a nu face publică decizia din 10 iulie 2018 în interesul recurentului, care a primit notificarea. În sfârșit, Tribunalul a adăugat că, în orice caz, recurentul nu a fost privat de nicio garanție, întrucât exercitarea colegială a unei competențe oferă, în principiu, o mai mare protecție.
V. Procedura în fața Curții și concluziile părților
17. Recurentul solicită Curții anularea hotărârii atacate, precum și a deciziilor în litigiu și, în orice caz, obligarea BCE la plata unei despăgubiri pentru prejudiciul moral suferit, evaluat la 20 000 de euro, precum și obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată efectuate în fața Tribunalului și a Curții.
18. BCE solicită Curții respingerea în totalitate a recursului și obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.
VI. Analiză
19. Prin intermediul primului motiv formulat, recurentul critică considerentele Tribunalului prezentate la punctele 44-52 din hotărârea atacată.
20. În esență, Tribunalul a considerat că, în temeiul articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, Comitetul executiv avea competența de a adopta deciziile în litigiu. Recurentul susține că lucrurile nu stau astfel întrucât, fiind adoptată fără consultarea prealabilă a comitetului pentru personal, decizia din 10 iulie 2018 nu a afectat repartizarea competențelor în cadrul BCE și că, în consecință, numai responsabilul‑șef pentru servicii avea competența de a adopta deciziile în litigiu.
21. În cadrul memoriului în răspuns și al celui în duplică formulate de BCE, aceasta își exprimă îndoielile cu privire la admisibilitatea primului motiv de recurs și consideră că, în orice caz, acest motiv este nefondat.
A. Cu privire la admisibilitate
22. Potrivit BCE, primul motiv nu identifică cu suficientă precizie elementele componente ale motivelor hotărârii atacate care sunt contestate și nu face decât să repete punctul de vedere exprimat de recurent în fața Tribunalului.
23. În plus, BCE observă că nu reiese în mod clar din argumentul recurentului, potrivit căruia decizia din 10 iulie 2018 ar fi modificat Normele aplicabile personalului, dacă acesta se referă la o chestiune de drept sau de fapt.
24. Mai precis, BCE observă că Tribunalul a constatat, la punctele 45 și 51 din hotărârea atacată, că „decizia din 10 iulie 2018 nu a abrogat articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului” și că „[această decizie] nu conduce la o modificare a Normelor aplicabile personalului”. În această privință, BCE susține că recurentul afirmă în recursul său că aceste constatări ale Tribunalului constituie elemente de fapt. Procedând astfel, BCE face referire la pasajul din recurs potrivit căruia „este cert că decizia din 10 iulie 2018 a modificat articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului”(3). BCE declară că achiesează la această afirmație și arată că argumentul recurentului potrivit căruia Normele aplicabile personalului au fost modificate pare să fie, prin urmare, inadmisibil.
25. Cu toate acestea, este necesar să se constate, mai întâi, că recurentul identifică, în expunerea primului său motiv, punctele din hotărârea atacată criticate și precizează motivele pentru care aceste puncte sunt, în opinia sa, viciate de o eroare de drept. Astfel cum ilustrează analiza pe fond a cauzei prezentată în continuare, aceste două aspecte sunt suficient de clare și de precise pentru a permite Curții să se pronunțe asupra recursului.
26. Apoi, primul motiv se întemeiază pe o eroare de drept pretins săvârșită de Tribunal cu ocazia interpretării și aplicării dreptului Uniunii, eroare care a determinat Tribunalul să considere că Comitetul executiv avea competența să adopte deciziile în litigiu și să respingă unul dintre motivele acțiunii în anulare, referitor la necompetența autorului acestor decizii. Potrivit unei jurisprudențe constante, într-un astfel de caz, aspectele de drept analizate în primă instanță pot fi rediscutate în cadrul unui recurs. Într‑adevăr, dacă un recurent nu ar putea să se bazeze astfel în recurs pe motive și pe argumente utilizate deja în fața Tribunalului, procedura de recurs ar fi lipsită în parte de sensul său(4).
27. În sfârșit, contrar a ceea ce pare să sugereze BCE, identificarea naturii juridice a unui act al autorității administrative și determinarea efectelor produse de acesta sunt chestiuni de drept. Acest lucru este cu atât mai adevărat atunci când acest act este susceptibil să conducă, după cum pretinde recurentul, la modificarea normelor aplicabile în speță.
28. Rezultă că primul motiv de recurs este admisibil.
B. Pe fond
1. Argumentele părților
29. În susținerea primului motiv formulat, recurentul invocă trei argumente de fond, a căror temeinicie este contestată de BCE.
30. Pentru a pune în context argumentele acestor părți, trebuie observat că, astfel cum rezultă din decizia din 10 iulie 2018, Comitetul executiv a decis să intervină în procedura care a condus la adoptarea deciziilor în litigiu, pe de o parte, pentru motivul că acest organ decizional intervenise deja în această procedură cu ocazia adoptării deciziei din 21 octombrie 2014(5) și, pe de altă parte, ca urmare a caracterului sensibil al chestiunii („sensitivity of the matter”).
31. În această privință, recurentul susține, în primul rând, că decizia din 10 iulie 2018 a modificat articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului. Potrivit acestuia, prin această decizie, Comitetul executiv a urmărit să retragă delegarea acordată responsabilului‑șef pentru servicii în vederea gestionării procedurii disciplinare a recurentului. Recurentul admite că această schimbare s-a limitat la propria sa persoană și, din această perspectivă, poate fi considerată un act individual. Cu toate acestea, recurentul susține că era vorba, în același timp, de modificarea unui act general, și anume a Normelor aplicabile personalului. Caracterul dual al deciziei din 10 iulie 2018 ar implica obligația de consultare a comitetului pentru personal.
32. Potrivit BCE, recurentul interpretează în mod greșit articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului în sensul că acestea transferă competența definitivă și irevocabilă a Comitetul executiv responsabilului‑șef pentru servicii, astfel încât Comitetul executiv ar trebui să modifice această dispoziție în cazul în care dorește să exercite el însuși competența respectivă. Într-adevăr, dispoziția menționată nu ar prevedea o „delegare de competență” care să necesite recuperarea competenței delegate, ci mai degrabă o „autorizare”(6), formularea sa arătând în mod clar că Comitetul executiv nu i-a atribuit responsabilului‑șef pentru servicii o competență personală și, prin urmare, exclusivă. Comitetul executiv nu ar fi modificat această dispoziție, ci s-a limitat să aplice ceea ce este inerent acesteia, exercitându-și propria competență într-un caz particular.
33. În al doilea rând, recurentul arată că faptul de a considera că Comitetul executiv poate modifica cu titlu individual regula prevăzută la articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului și poate retrage competențele atribuite responsabilului‑șef pentru servicii implică faptul că repartizarea competențelor în cadrul BCE nu este clar definită, astfel încât nu au fost respectate principiul securității juridice și normele privind buna administrare. Împrejurarea că recurentul a fost informat cu privire la decizia din 10 iulie 2018 nu ar fi suficient pentru a remedia această situație. Recurentul observă că Hotărârea Kuchta/BCE(7), menționată la punctul 50 din hotărârea atacată, impune o dublă condiție, și anume ca repartizarea competențelor în cadrul BCE să fie, pe de o parte, clar definită și, pe de altă parte, publicată în mod corespunzător.
34. În această privință, BCE susține că, având în vedere formularea și obiectivul articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, faptul că Comitetul executiv decide, într-un anumit caz, să își exercite competența nu este imprevizibil. În speță, această decizie s-ar explica prin participarea Comitetului executiv la suspendarea recurentului și prin caracterul sensibil al chestiunii. O astfel de decizie ar fi necesară de asemenea în caz de absență, în cazul unui impediment sau în cazul unui conflict de interese al responsabilului‑șef pentru servicii. Punctul de vedere al recurentului contravine necesității de a garanta continuitatea administrativă în general.
35. În al treilea rând, recurentul susține că hotărârea atacată este viciată de o eroare de drept în măsura în care Tribunalul a considerat că recurentul nu a fost privat de nicio garanție. Acesta acceptă că colegialitatea constituie o garanție a imparțialității, „dar nu totalitatea garanțiilor”. Procedând astfel, recurentul indică, la punctul 14 din recurs, că a explicat deja motivul pentru care consultarea comitetului pentru personal „ar fi putut avea influență” asupra situației sale, fără însă a prezenta aceste motive în cadrul recursului(8).
36. În cadrul memoriului său în duplică, BCE observă că recurentul nu a indicat faptul că Comitetul executiv i-a oferit mai puține garanții prin adoptarea deciziei de concediere și că, chiar presupunând că acesta din urmă ar fi fost necompetent, acest lucru nu a implicat anularea automată a acestei decizii. În această privință, BCE face referire la jurisprudența Tribunalului potrivit căreia o decizie adoptată de o autoritate necompetentă ca urmare a nerespectării normelor privind repartizarea competențelor cu care a fost învestită poate fi anulată numai în cazul în care nerespectarea acestor norme încalcă una dintre garanțiile acordate funcționarilor prin Statutul funcționarilor Uniunii Europene sau normele privind buna administrare în materie de gestionare a personalului(9).
2. Apreciere
37. Pentru a se putea pronunța asupra primului motiv de recurs, este necesar să se stabilească într-o primă etapă dacă, în temeiul Normelor aplicabile personalului, Comitetul executiv avea competența să decidă cu privire la sancțiunea disciplinară pentru membrii personalului aflați în gradul de salarizare I sau inferior. În acest scop, trebuie să se verifice dacă, astfel cum pretinde recurentul în cadrul primului său argument, în temeiul articolului 8.3.17 din aceste norme, Comitetul executiv a renunțat la o parte din competența sa decizională în favoarea responsabilului‑șef pentru servicii sau dacă, astfel cum susține BCE, Comitetul executiv putea adopta el însuși deciziile în litigiu fără participarea responsabilului‑șef pentru servicii. În acest sens, ne vom apleca asupra chestiunii dacă repartizarea competențelor în cadrul BCE îndeplinește cerințele prevăzute de jurisprudență cu privire la claritate („clar definită”) și la transparență („publicată în mod corespunzător”), chestiune pe care recurentul o ridică în cadrul celui de al doilea argument invocat în susținerea primului motiv de recurs.
38. Numai în cazul în care s-ar considera că Comitetul executiv nu era competent să adopte deciziile în litigiu ar fi necesar să se examineze într-o a doua etapă dacă decizia din 10 iulie 2018, adoptată fără consultarea prealabilă a comitetului pentru personal, a afectat în mod valabil repartizarea competențelor în cadrul BCE în ceea ce privește adoptarea unei sancțiuni disciplinare împotriva unui membru al personalului de către Comitetul executiv fără participarea responsabilul‑șef pentru servicii.
39. În caz contrar, într-o a treia etapă, ar trebui să se examineze dacă, în lumina jurisprudenței menționate la punctul 36 din prezentele concluzii, deciziile în litigiu, afectate de o lipsă de competență, trebuie neapărat anulate.
a) Observații introductive privind delegările intrainstituționale
40. În ordinea juridică a Uniunii, problematica „delegării” de puteri sau de competențe, în sensul larg al acestui termen(10), are o istorie îndelungată și a generat o jurisprudență considerabilă, însoțită de un vast corpus de lucrări doctrinare. Eforturile jurisprudențiale și doctrinare s-au concentrat inițial asupra situațiilor referitoare la o „delegare” făcută între instituțiile Uniunii sau de către una dintre acestea în favoarea unei entități externe(11).
41. Cu toate acestea, în speță nu este vorba despre o delegare interinstituțională sau despre o delegare făcută în favoarea unei entități externe BCE. Într-adevăr, „delegarea” la care face referire primul motiv de recurs are un caracter intrainstituțional și privește luarea deciziilor cu privire la personalul instituției în cauză. În consecință, se pune problema dacă și, în caz afirmativ, în ce măsură jurisprudența privind delegările interinstituționale poate fi transpusă în cazul delegărilor intrainstituționale.
42. Doctrinarii observă că, în ceea ce privește delegările puse în aplicare în cadrul instituțiilor Uniunii, Curtea a adoptat o abordare mai puțin strictă decât cea reținută în ceea ce privește delegarea de competențe între instituții(12), astfel încât delegările intrainstituționale sunt supuse numai parțial limitărilor și principiilor aplicabile delegărilor interinstituționale(13).
43. Acest lucru se explică, pe de o parte, prin faptul că, în contextul autonomiei sale instituționale, BCE, la fel ca alte instituții ale Uniunii, dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește organizarea serviciilor sale în funcție de misiunile care i-au fost încredințate(14). Pe de altă parte, astfel cum a clarificat Curtea, repartizarea competențelor în cadrul BCE nu intră sub incidența principiului echilibrului instituțional(15).
44. Dispoziția care se află în centrul prezentei cauze, și anume articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, se înscrie în acest context.
45. Într-adevăr, rezultă din articolul 21.3 din Regulamentul de procedură, care este adoptat de Consiliul guvernatorilor, că condițiile de angajare, care sunt de asemenea stabilite cu participarea Consiliului guvernatorilor, sunt puse în aplicare prin Normele aplicabile personalului adoptate de Comitetul executiv.
46. Repartizarea competențelor în cadrul BCE în ceea ce privește măsurile disciplinare, astfel cum este prevăzută la articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, este rezultatul unei alegeri făcute chiar de Comitetul executiv. Recurentul nu neagă dreptul Comitetului executiv de a-și delega competențele responsabilului‑șef pentru servicii. În schimb, acesta critică interpretarea acestei dispoziții reținută de Tribunal și, mai exact, efectele pe care acesta din urmă le-a atribuit dispoziției menționate în ceea ce privește competența Comitetului executiv de a decide cu privire la o măsură disciplinară în prezența unei „delegări” făcute în privința responsabilului‑șef pentru servicii.
47. Este necesar să arătăm că, în susținerea argumentelor invocate, recurentul și BCE fac referire în special la jurisprudența Tribunalului care face distincție între o delegare de competență și o delegare de semnătură.
48. Într-adevăr, în hotărârile referitoare la această jurisprudență, Tribunalul a considerat că este vorba despre o delegare de semnătură, care se distinge, potrivit acestei instanțe, de o delegare de competență în sensul că delegatarul nu transferă competența delegatului, atunci când delegatul a fost pur și simplu împuternicit să întocmească și să semneze, în numele și sub responsabilitatea delegatarului, instrumentumul unei decizii „a cărei substanță a fost definită de acesta din urmă”(16). De asemenea, Tribunalul a calificat drept delegare de semnătură situația în care un agent sau un funcționar este abilitat să ia, „în numele și sub controlul administrației”, măsuri de gestionare sau de administrare clar definite(17). În plus, jurisprudența Curții care stă la baza acestor hotărâri ale Tribunalului privea situații în care semnatarul „s-a mulțumit să semneze comunicarea privind obiecțiunile [...] aprobată în prealabil de [autoritatea competentă]”(18) și a „primit instrucțiuni”(19).
49. Cu toate acestea, în ordinea juridică a Uniunii, nu orice delegare poate fi analizată în mod necesar ca o delegare de competență sau ca o delegare de semnătură care să corespundă perfect caracteristicilor descrise în jurisprudența Tribunalului menționată la punctul 48 din prezentele concluzii(20). Într-adevăr, chiar dacă există cu siguranță o anumită convergență între soluțiile utilizate de instituțiile Uniunii, acestea dispun de o largă putere de apreciere pe plan intern pentru a se organiza în funcție de necesitățile lor(21).
50. Această observație este confirmată de Hotărârea Tralli/BCE(22), în care Curtea a indicat că, fără a renunța la puterea sa de reglementare, Comitetul executiv îi poate împuternici pe membrii săi să ia anumite decizii în numele său, cum ar fi o decizie individuală privind prelungirea unei perioade de probă pentru un agent nou-recrutat.
51. Desigur, se poate deduce din considerațiile Curții privind sistemul de autorizare examinat în Hotărârea Tralli/BCE că delegatarul (Comitetul executiv) nu a renunțat la competența sa decizională, chiar dacă l-a împuternicit pe delegat să exercite o anumită putere discreționară. Cu toate acestea, spre deosebire de deciziile în litigiu în prezenta cauză, decizia a cărei legalitate a fost examinată de instanța Uniunii în această hotărâre a fost luată nu de delegatar, ci de delegat (vicepreședintele BCE).
52. Un fapt și mai important, considerentele formulate de Curte în Hotărârea Tralli/BCE priveau o delegare de către autoritatea delegatară (Comitetul executiv) în favoarea unui membru al acestei autorități (vicepreședintele BCE)(23). Acest lucru poate explica de ce Curtea s-a bazat pe jurisprudența sa derivată din Hotărârea AKZO Chemie și AKZO Chemie UK/Comisia(24) privind autorizarea de către Comisie a membrilor acesteia să adopte anumite decizii în numele său. Or, responsabilul‑șef pentru servicii nu este un membru al Comitetului executiv.
53. Acestea fiind spuse, Hotărârea Tralli/BCE ilustrează faptul că, pentru a determina efectele produse de un sistem de autorizare pus în aplicare în cadrul BCE, este necesar să se examineze contextul în care se înscrie acest sistem și modalitățile de funcționare a acestuia.
54. În acest spirit, considerăm că Hotărârea Tralli/BCE oferă informații utile cu privire la caracteristicile unui „sistem de autorizare” care nu are ca efect dezînvestirea Comitetului executiv. Într-adevăr, în această hotărâre, fără a se referi la noțiunea de „delegare de semnătură” și fără a preciza că este vorba despre o decizie aprobată în prealabil de delegatar sau adoptată la indicațiile acestuia, Curtea a arătat că acest „sistem de autorizare” nu a avut ca efect lipsirea Comitetului executiv de puterea sa de reglementare, că deciziile au fost luate în numele său, că acesta și-a asumat întreaga responsabilitate pentru aceste decizii și că o astfel de autorizare se limita la decizii individuale, fără a viza decizii de ordin general.
55. În lumina acestor concluzii ne propunem să analizăm primul argument invocat de recurent în susținerea primului motiv de recurs formulat.
b) Cu privire la competența decizională a Comitetului executiv în calitate de delegatar
56. Articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului prevede că Comitetul executiv decide cu privire la sancțiunea disciplinară pentru membrii personalului aflați într-un grad de salarizare superior gradului I, în timp ce „responsabilul‑șef pentru servicii, acționând în numele Comitetului executiv” decide cu privire la sancțiunea disciplinară pentru membrii personalului aflați în gradul de salarizare I sau inferior.
57. Într-adevăr, aproape toate dispozițiile din Normele aplicabile personalului care menționează responsabilul‑șef pentru servicii indică faptul că acesta acționează în numele Comitetului executiv(25).
58. În această privință, trebuie remarcat, în primul rând, că, în temeiul articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, responsabilul‑șef dispune de o putere discreționară în ceea ce privește alegerea sancțiunii „celei mai adecvate”, ca să reproducem textul acestei dispoziții. Cu toate acestea, procedând astfel, acesta acționează în numele Comitetului executiv, care trebuie să își asume ulterior responsabilitatea pentru astfel de decizii. Chiar dacă, sub imperiul sistemului de autorizare instituit de Comitetul executiv, deciziile individuale privind sancțiunile disciplinare rămân în continuare în responsabilitatea acestuia, în lumina concluziilor desprinse din Hotărârea Tralli/BCE, nu se poate considera că, prin adoptarea acestei dispoziții, Comitetul executiv a renunțat la competența sa decizională cu privire la astfel de sancțiuni.
59. În al doilea rând, articolul 8.3.2 din Normele aplicabile personalului prevede că Comitetul executiv (pentru membrii personalului aflați într-un grad de salarizare superior gradului L) sau, în numele acestuia, responsabilul‑șef pentru servicii (pentru membrii personalului aflați în gradul de salarizare L sau inferior) poate decide să inițieze o procedură disciplinară. Este important de menționat că, în conformitate cu această dispoziție, atunci când procedura este inițiată de responsabilul‑șef pentru servicii, Comitetul executiv trebuie să fie informat imediat.
60. Deducem de aici că, atunci când responsabilul‑șef pentru servicii acționează „în numele Comitetului executiv”, acesta nu se limitează la a executa voința Comitetului executiv, ci decide el însuși cu privire la acțiunea care trebuie întreprinsă. În caz contrar, obligația de a informa Comitetul executiv, stabilită la articolul 8.3.2 din Normele aplicabile personalului, ar fi lipsită de sens.
61. Desigur, obligația de a informa Comitetul executiv cu privire la acțiunile întreprinse de responsabilul‑șef în numele Comitetului executiv nu este prevăzută în alte dispoziții din Normele aplicabile personalului. În special, o astfel de obligație nu este prevăzută în mod expres la articolul 8.3.17 din aceste norme.
62. În opinia noastră, motivul pentru care numai articolul 8.3.2 din Normele aplicabile personalului prevede că Comitetul executiv este informat imediat cu privire la decizia responsabilul‑șef se datorează naturii sistemului de autorizare prevăzut la articolul 8.3.17 din aceste norme. Odată informat cu privire la inițierea unei proceduri disciplinare împotriva unui membru al personalului aflat în gradul de salarizare L sau inferior, Comitetul executiv poate alege să intervină în această procedură pentru a decide cu privire la sancțiunea disciplinară. Întrucât obligația de a informa Comitetul executiv cu privire la inițierea procedurii este aplicabilă oricărei proceduri inițiate de responsabilul‑șef pentru servicii, opțiunea de a interveni într-o procedură disciplinară inițiată de responsabilul‑șef pentru servicii este astfel inerentă articolului 8.3.17 din normele menționate. În consecință, pentru a-și exercita această competență, Comitetul executiv nu trebuie să procedeze la modificarea normelor în cauză.
63. În sfârșit, în al treilea rând, contextul în care se înscrie articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului pare să coroboreze de asemenea interpretarea potrivit căreia adoptarea acestei dispoziții nu a avut ca efect lipsirea completă a Comitetului executiv de competența sa, având în vedere că o dispoziție de rang superior, și anume articolul 44 punctul (ii) din Condițiile de angajare, rezervă acestei autorități colegiale competența de a pronunța cele mai grave sancțiuni(26). În plus, observăm că logica potrivit căreia severitatea sancțiunii poate, dacă este cazul, să aibă o influență asupra unui organism care intervine în mod efectiv în scopul unei proceduri disciplinare, fără a necesita modificarea acestor norme, a fost internalizată de Comitetul executiv și reflectată în alte dispoziții decât articolul 8.3.17. Într-adevăr, în conformitate cu articolul 8.3.2 din normele menționate, în cazul în care sancțiunea disciplinară susceptibilă să fie impusă este una dintre cele două sancțiuni mai puțin severe, decizia de inițiere a unei proceduri disciplinare poate fi luată nu de Comitetul executiv sau de responsabilul‑șef pentru servicii, ci de directorul general pentru resurse umane sau de un membru al Comitetului executiv, în funcție de gradul respectivului membru al personalului(27).
64. Pentru a încheia această parte, considerăm că sistemul de autorizare pus în aplicare prin articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului nu a avut ca efect lipsirea Comitetului executiv de orice competență decizională în ceea ce privește sancțiunile disciplinare aplicate membrilor personalului aflați în gradul de salarizare I sau inferior. Astfel, Tribunalul a considerat în mod întemeiat la punctul 48 din hotărârea atacată că decizia din 10 iulie 2018 nu a afectat repartizarea competențelor rezultate din Normele aplicabile personalului. Prin urmare, primul argument invocat de recurent în susținerea primului motiv de recurs nu poate fi admis.
65. În aceste condiții, este necesar să se analizeze în continuare cel de al doilea argument invocat de recurent, potrivit căruia repartizarea competențelor în cadrul BCE, astfel cum a fost definită, încalcă principiul securității juridice și normele privind buna administrare.
c) Cu privire la claritatea repartizării competențelor în cadrul BCE
66. Prin intermediul celui de al doilea argument, formulat în ipoteza în care Curtea ar valida interpretarea Tribunalului potrivit căreia articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului nu a avut ca efect dezînvestirea Comitetului executiv de competența sa decizională în ceea ce privește deciziile în litigiu, recurentul reproșează Tribunalului că a considerat, la punctele 49-51 din hotărârea atacată, că această interpretare nu încalcă principiul securității juridice și nici normele privind buna administrare.
67. În sprijinul acestui argument, recurentul susține că împrejurarea că a fost informat cu privire la decizia din 10 iulie 2018 nu este suficientă pentru a asigura respectarea principiului securității juridice și a normelor privind buna administrare. În acest sens, acesta arată că, în Hotărârea Kuchta/BCE(28), Curtea impune două condiții, și anume ca repartizarea competențelor în cadrul BCE să fie clar definită și publicată în mod corespunzător.
68. Cu titlu introductiv, reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, astfel cum susține recurentul, principiul bunei administrări impune ca repartizarea competențelor și a drepturilor de semnătură în cadrul instituțiilor să fie publicată și clar definită(29). Chiar dacă recurentul menționează aceste două condiții, pare să facă acest lucru pentru a sublinia că Tribunalul s-a pronunțat numai asupra primei condiții, referitoare la publicarea acestei competențe(30), fără a o lua în considerare pe cea de a doua, referitoare la definirea acesteia.
69. Ca remarcă introductivă suplimentară, trebuie să observăm că Hotărârea Teeäär/BCE(31), la care face referire BCE, ar putea sugera că nu este necesar să se examineze aceste două condiții pentru a statua cu privire la legalitatea alocării competențelor și, prin urmare, cu privire la problema dacă o decizie în litigiu a fost luată de un organ decizional competent.
70. Într-adevăr, o lectură pripită a acestei hotărâri poate da impresia că aceleași condiții trebuie luate în considerare numai după ce s-a stabilit că decizia în litigiu este viciată de necompetență. Din această perspectivă, acestea ar fi aplicate pentru a se stabili dacă decizia respectivă trebuie anulată, având în vedere jurisprudența menționată la punctul 36 din prezentele concluzii, potrivit căreia nerespectarea normelor privind repartizarea competențelor determină anularea unei decizii numai în cazul în care această nerespectare încalcă una dintre garanțiile acordate funcționarilor prin Statutul funcționarilor Uniunii Europene sau normele de bună administrare în materie de gestionare a personalului(32).
71. Cu toate acestea, pe de o parte, Tribunalul s-a confruntat cu o situație specifică în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Teeäär/BCE(33), în care existau îndoieli cu privire la autorul care a adoptat decizia în litigiu. Prin urmare, Tribunalul nu a avut posibilitatea de a examina claritatea normelor privind competența autorului acestei decizii. Pe de altă parte, în speță, recurentul susține că repartizarea competențelor care rezultă din articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, astfel cum a fost interpretat de Tribunal, nu este conformă nici cu normele de bună administrare, nici cu principiul securității juridice, acesta din urmă fiind un principiu general de drept al Uniunii a cărui încălcare este susceptibilă să atragă nulitatea unei norme de drept.
72. În ceea ce privește principiul securității juridice și claritatea articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului, Tribunalul a precizat, la punctul 49 din hotărârea atacată, că acest principiu nu se opune ca dispoziția menționată să fie interpretată în sensul că deciziile responsabilului‑șef pentru servicii în materie le exprimă pe cele ale Comitetului executiv, care își asumă pe deplin răspunderea pentru ele și căruia acestea îi sunt imputabile din punct de vedere juridic.
73. Pentru motivele pe care le-am prezentat pentru respingerea primului argument al recurentului(34), considerăm că articolul 8.3.17 din Normele aplicabile personalului este suficient de clar pentru a permite membrilor personalului să înțeleagă că sancțiunile disciplinare sunt întotdeauna impuse în numele Comitetului executiv, care își asumă responsabilitatea pentru acestea, și că, dacă este cazul, Comitetul executiv poate interveni într-o procedură disciplinară pentru a impune o astfel de sancțiune(35). Este important de remarcat în această privință că aceste motive se bazează pe orientările clasice privind interpretarea, și anume pe interpretarea textuală și sistemică a acestei dispoziții.
74. Desigur, potrivit interpretării articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului reținute de Tribunal, Comitetul executiv dispune de o marjă de apreciere în ceea ce privește intervenția sa eventuală într-o procedură disciplinară inițiată împotriva unui membru al personalului aflat în gradul de salarizare I sau inferior. Or, astfel cum a observat Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată, principiul securității juridice nu impune BCE să restrângă puterea de apreciere de care dispune pentru a organiza gestiunea sa internă în materie de răspundere disciplinară.
75. Cu titlu suplimentar, observăm că, în ceea ce privește prezenta cauză, decizia Comitetului executiv de a interveni în cadrul unei proceduri disciplinare a fost discreționară, fără a fi însă arbitrară.
76. În speță, prin decizia sa din 10 iulie 2018, Comitetul executiv l-a informat pe recurent, înainte de adoptarea deciziilor în litigiu în anul 2019, cu privire la intervenția sa în procedură, prezentând motivele care l-au determinat să intervină.
77. Reamintim că decizia Comitetului executiv de a interveni în procedura disciplinară inițiată împotriva recurentului s-a datorat atât faptului că Comitetul executiv a participat la suspendarea recurentului, cât și caracterului sensibil al chestiunii. Această alegere corespunde logicii care stă la baza dispozițiilor referitoare la procedurile disciplinare prevăzute atât în Condițiile de angajare, cât și în Normele aplicabile personalului, potrivit căreia severitatea sancțiunii poate, dacă este cazul, să aibă influență asupra unui organ decizional, fără a necesita o modificare a Normelor aplicabile personalului(36). Prin urmare, alegerea menționată era perfect previzibilă pentru recurent.
78. În aceste împrejurări, trebuie respins cel de al doilea argument al recurentului potrivit căruia sistemul de autorizare pus în aplicare în cadrul BCE în temeiul articolului 8.3.17 din Normele aplicabile personalului încalcă principiul securității juridice și nu definește suficient de clar repartizarea competențelor în cadrul acestei instituții.
79. În consecință, nu este necesar să se examineze cel de al treilea argument al recurentului, prin care acesta susține că, întrucât a explicat deja motivele pentru care consultarea comitetului pentru personal ar fi putut influența situația sa, hotărârea atacată este viciată de o eroare de drept în măsura în care Tribunalul a considerat, la punctul 52 din această hotărâre, că recurentul nu a fost privat de nicio garanție. Într-adevăr, critica recurentului cu privire la acest aspect trebuie declarată inoperantă, întrucât se întemeiază pe considerente superflue. Pe de o parte, astfel cum reiese din examinarea primului argument al recurentului, Tribunalul a considerat în mod întemeiat la punctele 44, 45 și 51 din această hotărâre că Comitetul executiv nu era obligat să consulte comitetul pentru personal înainte de adoptarea deciziei din 10 iulie 2018 și a deciziilor în litigiu. Pe de altă parte, nu excludem ca recurentul să invoce cel de al treilea argument în ipoteza în care Curtea ar considera că deciziile în litigiu sunt viciate de necompetență și că ar fi oportun să se examineze dacă, în lumina jurisprudenței menționate la punctul 36 din prezentele concluzii, deciziile în litigiu trebuie anulate. Cu toate acestea, astfel cum rezultă din analiza noastră, lucrurile nu stau astfel.
80. Având în vedere ceea ce precedă, rezultă că primul motiv de recurs este nefondat și trebuie respins în întregime.
VII. Concluzie
81. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții respingerea în întregime, ca nefondat, a primului motiv de recurs formulat de recurent.