ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 19ης Ιανουαρίου 2023 (*)
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2006/123/ΕΚ – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ – Καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής – Υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών – Παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης – Παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας – Άρθρο 15 – Απαιτήσεις – Διαίρεση της οικείας επικράτειας σε πέντε τμήματα – Ποσοτικός και εδαφικός περιορισμός της πρόσβασης στην επίμαχη δραστηριότητα – Επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος – Δικαιολόγηση – Οδική ασφάλεια – Αναλογικότητα – Υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος»
Στην υπόθεση C‑292/21,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο, Ισπανία), με απόφαση της 6ης Απριλίου 2021, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 7 Μαΐου 2021, στο πλαίσιο της δίκης
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT
κατά
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Jürimäe, πρόεδρο τμήματος, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (εισηγητή) και M. Gavalec, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Αιμιλίου
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζήτησης της 1ης Ιουνίου 2022,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) και η UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT, εκπροσωπούμενες από τους A. Jiménez‑Blanco Carrillo de Albornoz, J. Machado Cólogan, abogados, καθώς και από τον A. R. de Palma Villalón, procurador,
– η Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), εκπροσωπούμενη από τους J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón και A. Ruiz Ojeda, abogados,
– η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους I. Herranz Elizalde και S. Jiménez García,
– η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους M. Smolek και J. Vláčil,
– η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις M. K. Bulterman και Μ. H. S. Gijzen και Μ. J. Langer,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την L. Armati, τον É. Gippini Fournier, τον M. Mataija και την P. Němečková,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 15ης Σεπτεμβρίου 2022,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36, και διορθωτικό ΕΕ 2014, L 287, σ. 33).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Administración General del Estado (γενικής διοίκησης του κράτους, Ισπανία) (στο εξής: γενική διοίκηση), της Confederación National de Autoescuelas (CNAE) και της κοινοπραξίας επιχειρήσεων (UTE) που συνέστησε η CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (στο εξής, από κοινού: CNAE) και, αφετέρου, της Ministerio fiscal (εισαγγελικής αρχής, Ισπανία), καθώς και της Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), με αντικείμενο το νομικό καθεστώς που εφαρμόζεται στην παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2006/123
3 Οι αιτιολογικές σκέψεις 33, 40 και 70 της οδηγίας 2006/123 προβλέπουν τα εξής:
«(33) Οι υπηρεσίες που διέπονται από την παρούσα οδηγία αφορούν ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων που μεταβάλλονται διαρκώς […]. Διέπονται επίσης από την παρούσα οδηγία οι υπηρεσίες που παρέχονται τόσο σε επιχειρήσεις όσο και σε καταναλωτές, όπως είναι οι υπηρεσίες […] αρχιτεκτόνων· το διανεμητικό εμπόριο· η οργάνωση εμπορικών εκθέσεων· η ενοικίαση αυτοκινήτων· και υπηρεσίες ταξιδιωτικών γραφείων. […] Αυτές οι δραστηριότητες μπορεί να περιλαμβάνουν υπηρεσίες που προϋποθέτουν εγγύτητα μεταξύ παρόχου και αποδέκτη, υπηρεσίες που συνεπάγονται τη μετακίνηση του παρόχου ή του αποδέκτη, καθώς και υπηρεσίες που μπορούν να παρασχεθούν από απόσταση, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών που παρέχονται μέσω Διαδικτύου.
[…]
(40) Η έννοια των “επιτακτικών λόγων δημόσιου συμφέροντος” στους οποίους αναφέρονται ορισμένες διατάξεις της παρούσας οδηγίας αναπτύχθηκε από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της νομολογίας του για τα άρθρα 43 και 49 [ΣΛΕΕ] και ενδέχεται να εξακολουθήσει να εξελίσσεται. Η εν λόγω έννοια, όπως αναγνωρίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου, καλύπτει τουλάχιστον τους εξής λόγους: […] οδική ασφάλεια […]
[…]
(70) Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας και με την επιφύλαξη του άρθρου 16 [ΕΚ], οι υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο της παρούσας οδηγίας μόνον αν παρέχονται κατ’ εφαρμογήν ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος. Η εν λόγω ανάθεση θα πρέπει να γίνει μέσω μιας ή περισσότερων πράξεων, η μορφή των οποίων καθορίζεται από κάθε κράτος μέλος, και θα πρέπει να προσδιορίζει την ακριβή φύση του ειδικού καθήκοντος.»
4 Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α) στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[…]
δ) υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων των λιμενικών υπηρεσιών, που εμπίπτουν στο πεδίο του τίτλου V της συνθήκης [ΕΚ]·
[…]».
5 Κατά το άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
1. ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 50 [ΕΚ]·
[…]
5. ως “εγκατάσταση” νοείται η πραγματική άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, κατά το άρθρο 43 [ΕΚ], από τον πάροχο για αόριστο χρονικό διάστημα και με τη δημιουργία σταθερής εγκατάστασης, από την οποία διεξάγεται όντως η επιχειρηματική δραστηριότητα της παροχής υπηρεσιών·
[…]
8. ως “επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος” νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: […] δημόσια ασφάλεια […]·
[…]».
6 Το κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123 φέρει τον τίτλο «Ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών». Τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας αυτής περιλαμβάνονται στο τμήμα 1 του κεφαλαίου αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Άδειες».
7 Το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας φέρει τον τίτλο «Συστήματα χορήγησης άδειας» και ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους από σύστημα χορήγησης άδειας, παρά μόνον εάν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) το σύστημα χορήγησης άδειας δεν εισάγει διακρίσεις εις βάρος του παρόχου της υπηρεσίας·
β) η ανάγκη ύπαρξης συστήματος χορήγησης άδειας δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ) ο επιδιωκόμενος στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα λάμβαναν χώρα με πολύ μεγάλη καθυστέρηση για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί.
[…]
3. Το παρόν τμήμα δεν εφαρμόζεται στις πτυχές των συστημάτων χορήγησης άδειας που διέπονται αμέσως ή εμμέσως από άλλες κοινοτικές πράξεις.»
8 Το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας περιλαμβάνεται στο τμήμα 2 του κεφαλαίου III αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Απαιτήσεις που απαγορεύονται ή υπόκεινται σε αξιολόγηση». Το άρθρο αυτό αφορά τις απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογούνται από τα κράτη μέλη και προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.
2. Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:
α) ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών·
[…]
3. Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους·
β) αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος·
γ) αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
4. Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.
[…]»
Η οδηγία 2014/23/ΕΕ
9 Η οδηγία 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1), θεσπίζει, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, τους κανόνες που εφαρμόζονται στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων παραχώρησης από αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς, εφόσον η εκτιμώμενη αξία τους δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 8 της οδηγίας.
10 Κατά το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
1) ως “συμβάσεις παραχώρησης” νοούνται συμβάσεις παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών, ως ορίζονται στα στοιχεία α) και β):
[…]
β) ως “σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών” νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση υπηρεσιών σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντίτιμο για αυτήν συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων τα οποία αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης, είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής·
[…]».
11 Το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας καθορίζει τα κατώτατα όρια και τις μεθόδους υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας των συμβάσεων παραχώρησης. Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, η οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης των οποίων η αξία ισούται ή υπερβαίνει τα 5 186 000 ευρώ.
12 Σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία μέχρι τις 18 Απριλίου 2016.
13 Από το άρθρο 54, δεύτερο εδάφιο, προκύπτει ότι η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται σε συμβάσεις παραχώρησης που προκηρύχθηκαν ή ανατέθηκαν πριν από τις 17 Απριλίου 2014.
Το ισπανικό δίκαιο
14 Η οδηγία 2006/123 μεταφέρθηκε στο ισπανικό δίκαιο με τον Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (νόμο 17/2009 περί ελεύθερης πρόσβασης στις δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους), της 23ης Νοεμβρίου 2009 (BOE αριθ. 283, της 24ης Νοεμβρίου 2009, σ. 99570). Το άρθρο 3 του εν λόγω νόμου ορίζει ως «υπηρεσία» «κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, όπως προβλέπει το άρθρο 50 [ΕΚ]». Επιπροσθέτως, από το άρθρο 5 του εν λόγω νόμου προκύπτει ότι η πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών μπορεί να παρέχεται με άδεια εφόσον πληρούνται τρεις προϋποθέσεις: η μη εισαγωγή διακρίσεων, η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα.
15 Δυνάμει του Ley 17/2005, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (νόμου 17/2005 περί της άδειας οδήγησης και της άδειας οδήγησης με βαθμούς ποινής καθώς και περί τροποποιήσεως του νόμου περί κυκλοφορίας, κυκλοφορίας αυτοκινούμενων οχημάτων και οδικής ασφάλειας), της 19ης Ιουλίου 2005 (BOE αριθ. 172, της 20ής Ιουλίου 2005, σ. 25781), η ανάθεση των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας.
16 Η Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de reccibilización y réeducación vial para los titulares un permiso o automa de conducción (απόφαση INT/2596/2005 περί των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης των κατόχων άδειας οδήγησης), της 28ης Ιουλίου 2005 (BOE αριθ. 190, της 10ης Αυγούστου 2005, σ. 28083), θέτει σε εφαρμογή τον νόμο περί του οποίου γίνεται λόγος στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας απόφασης. Σύμφωνα με την παράγραφο 12 του νόμου αυτού, η εποπτεία και η επίβλεψη των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης πρέπει να διενεργούνται σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές που προβλέπονται στην οικεία σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας. Εντούτοις, η παράγραφος 12 διευκρινίζει ότι η Dirección General de Tráfico (γενική διεύθυνση οδικής κυκλοφορίας, Ισπανία) δύναται, είτε απευθείας είτε μέσω των υπηρεσιών της, να επιβλέπει τα μαθήματα που αποσκοπούν στη μερική διαγραφή βαθμών ποινής και τα μαθήματα επαναχορήγησης της άδειας οδήγησης, καθώς και να επιβλέπει τα κέντρα που παρέχουν τα μαθήματα αυτά.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
17 Η γενική διεύθυνση οδικής κυκλοφορίας προκήρυξε τον διαγωνισμό «Παραχώρηση της διαχειρίσεως μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης: πέντε τμήματα». Ο διαγωνισμός αυτός αφορούσε τα μαθήματα που οφείλουν να παρακολουθήσουν οι οδηγοί προκειμένου να επιτύχουν τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησής τους οι οποίοι τους είχαν επιβληθεί λόγω οδικών παραβάσεων.
18 Η σύμβαση που αποτελούσε το αντικείμενο του εν λόγω διαγωνισμού συνιστούσε σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας. Για τον σκοπό αυτό, το σύνολο της εθνικής επικράτειας, πλην της Καταλωνίας και της Χώρας των Βάσκων, είχε διαιρεθεί σε πέντε ζώνες, σε καθεμία από τις οποίες αντιστοιχούσε ένα από τα πέντε τμήματα του διαγωνισμού. Στο τέλος της διαδικασίας, ο αναθέτων φορέας εκάστου τμήματος είχε λάβει την άδεια του αποκλειστικού δικαιώματος παροχής των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης στην αντίστοιχη γεωγραφική ζώνη.
19 Η Audica προσέβαλε την επίμαχη προκήρυξη του διαγωνισμού ενώπιον του Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (κεντρικού οργάνου επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων, Ισπανία), για τον λόγο ότι η ανάθεση των ίδιων μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης μέσω συμβάσεων παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας ήταν αντίθετη προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
20 Με απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 2015, το κεντρικό όργανο επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων απέρριψε την προσφυγή της Audica. Στη συνέχεια, η ίδια άσκησε ένδικη προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (τμήματος διοικητικών διαφορών του ανώτερου ειδικού δικαστηρίου, Ισπανία).
21 Στο πλαίσιο της διαδικασίας, η γενική διοίκηση και η CNAE παρέστησαν ως καθών, διευκρινιζομένου ότι η CNAE είχε συμμετάσχει στην εν λόγω διαδικασία πρόσκλησης υποβολής προσφορών και ότι η εισαγγελική αρχή παρενέβη υπέρ της Audica.
22 Με απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 2018, το δικαστήριο αυτό έκανε δεκτή την ένδικη προσφυγή και ακύρωσε την απόφαση του κεντρικού οργάνου επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων της 23ης Ιανουαρίου 2015 καθώς και τον επίμαχο στην κύρια δίκη διαγωνισμό. Κατά το εν λόγω δικαστήριο, μολονότι τα μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης συνιστούν υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 14 ΣΛΕΕ, εντούτοις η υποχρέωση σύναψης σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας είναι δυσανάλογη και δεν μπορεί να δικαιολογηθεί. Συγκεκριμένα, υπάρχουν άλλα μέσα με τα οποία θα ήταν δυνατό να επιτευχθεί το ίδιο αποτέλεσμα, χωρίς να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο ανταγωνισμός μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών που μπορούν να ασκήσουν την οικεία δραστηριότητα.
23 Η γενική διοίκηση και η CNAE άσκησαν αναίρεση κατά της εν λόγω απόφασης ενώπιον του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ισπανία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου.
24 Το αιτούν δικαστήριο συμμερίζεται τις αμφιβολίες που εξέφρασε ενώπιόν του η εισαγγελική αρχή ως προς το αν είναι συμβατή ιδίως με την οδηγία 2006/123 η ανάθεση μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών από την άδεια οδήγησης μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι δεν είναι άνευ σημασίας το επιχείρημα της γενικής διοίκησης ότι δεν είναι δυνατή η λυσιτελής σύγκριση της αρχικής εκπαίδευσης που προσφέρουν οι σχολές οδήγησης με μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης. Υπάρχει ποιοτική διαφορά μεταξύ των δύο αυτών ειδών μαθημάτων. Αντιθέτως προς τα μαθήματα ευαισθητοποίησης και επανεκπαίδευσης, η αρχική κατάρτιση δεν απευθύνεται σε πρόσωπα που παρέβησαν τους κανόνες οδικής κυκλοφορίας. Επιπλέον, για την απόκτηση της άδειας οδήγησης απαιτείται επιτυχής συμμετοχή σε εξετάσεις τις οποίες δεν διαχειρίζονται οι σχολές οδήγησης.
25 Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, δυνάμει της ισχύουσας ισπανικής νομοθεσίας, για τις σχολές οδήγησης απαιτείται απλή διοικητική άδεια. Ωστόσο, η υπαγωγή των σχολών οδήγησης στον έλεγχο της διοίκησης δεν συνεπάγεται περιορισμό της πρόσβασης στην οικεία δραστηριότητα ούτε του αριθμού των σχολών οδήγησης. Επομένως, αν γινόταν δεκτή η αναλογία μεταξύ της αρχικής εκπαίδευσης και των εν λόγω μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης, θα μπορούσε να τεθεί, συνεπώς, το ερώτημα για ποιο λόγο ο Ισπανός νομοθέτης δεν εξάρτησε την προσφορά των εν λόγω μαθημάτων από ένα απλό σύστημα διοικητικής άδειας, αντί να τη χαρακτηρίσει ως δημόσια υπηρεσία που πρέπει να παρέχεται μέσω σύμβασης παραχώρησης.
26 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Συνάδει με την οδηγία [2006/123] –ή, κατά περίπτωση, με άλλους κανόνες ή αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης– εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση των μαθημάτων ευαισθητοποίησης και οδικής επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
27 Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας.
28 Προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να εξακριβωθεί, πρώτον, αν η παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης εμπίπτει στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123.
29 Συναφώς, επιβάλλεται η υπενθύμιση ότι, καταρχάς, η οδηγία 2006/123 εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος. Το άρθρο 4, σημείο 1, διευκρινίζει ότι, για τους σκοπούς της οδηγίας αυτής, ως «υπηρεσία» νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής.
30 Εν προκειμένω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όπως έκρινε το αιτούν δικαστήριο, η παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας εμπίπτει στην έννοια της «υπηρεσίας», δεδομένου ότι η σύμβαση παραχώρησης προσφέρει στον παραχωρησιούχο τη δυνατότητα να παρέχει τα σχετικά μαθήματα εξ επαχθούς αιτίας. Η δραστηριότητα αυτή συνδέεται, εξάλλου, με τόπο σταθερής εγκατάστασης από τον οποίο παρέχονται πράγματι οι υπηρεσίες.
31 Στο πλαίσιο αυτό, σύμφωνα με τον ορισμό της έννοιας της «εγκατάστασης» κατά το άρθρο 4, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123 και όπως επισήμανε κατ’ ουσίαν ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 23 των προτάσεών του, η εν λόγω δραστηριότητα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως.
32 Στη συνέχεια, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123, αποκλείονται από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οι υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών, διευκρινιζομένου ότι, δυνάμει του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον συγκεκριμένο τομέα διέπεται ειδικώς από τον τίτλο VI της Συνθήκης ΛΕΕ.
33 Κατά πάγια νομολογία, η έννοια «υπηρεσία στον τομέα των μεταφορών» καλύπτει όχι μόνο κάθε υλική πράξη μετακίνησης προσώπων ή εμπορευμάτων από ένα μέρος σε άλλο μέσω οδικού οχήματος, αεροσκάφους ή πλωτού σκάφους, αλλά και κάθε υπηρεσία που συνδέεται εγγενώς με την πράξη αυτή (πρβλ. αποφάσεις της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, σκέψη 41, και της 15ης Οκτωβρίου 2015, Grupo Itevelesa κ.λπ., C‑168/14, EU:C:2015:685, σκέψη 46).
34 Στο πλαίσιο αυτό, είναι συνεπώς αναγκαίο, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 31 των προτάσεών του, να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, των υπηρεσιών που συνδέονται εγγενώς με την υλική πράξη μετακίνησης προσώπων ή εμπορευμάτων από ένα μέρος σε άλλο με μεταφορικό μέσο και, αφετέρου, των υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, διότι ο κύριος σκοπός των τελευταίων δεν είναι η μετακίνηση προσώπων ή εμπορευμάτων.
35 Για να καταστεί δυνατή η διάκριση αυτή, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο κύριος σκοπός της επίμαχης υπηρεσίας (πρβλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen, C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641, σκέψη 51).
36 Συγκεκριμένα, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 33 της οδηγίας 2006/123, στην οδηγία αυτή εμπίπτουν οι υπηρεσίες ενοικίασης αυτοκινήτων, ταξιδιωτικών γραφείων, καθώς και οι υπηρεσίες προς τους καταναλωτές στον τομέα του τουρισμού, συμπεριλαμβανομένων των ξεναγών.
37 Επιπροσθέτως, από το σημείο 2.1.2 του εγχειριδίου για την εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες προκύπτει ότι η εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 δεν πρέπει, μεταξύ άλλων, να επεκταθεί στις υπηρεσίες των σχολών οδήγησης.
38 Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 34 των προτάσεών του, όπως συμβαίνει και με τις υπηρεσίες των σχολών οδήγησης στις οποίες αναφέρεται η προηγούμενη σκέψη της παρούσας απόφασης, ο κύριος σκοπός των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή των βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης είναι η εκπαίδευση του αποδέκτη να οδηγεί με ασφάλεια και υπευθυνότητα και όχι η μεταφορά του.
39 Βεβαίως, όπως υπογράμμισε μεταξύ άλλων η Ολλανδική Κυβέρνηση, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 εμπίπτουν οι δραστηριότητες των κέντρων τεχνικού ελέγχου (απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 2015, Grupo Itevelesa κ.λπ., C‑168/14, EU:C:2015:685, σκέψη 54).
40 Ωστόσο, οι δραστηριότητες αυτές αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την άσκηση της κύριας δραστηριότητας της μεταφοράς. Εντούτοις, σε αντίθεση με τις εν λόγω δραστηριότητες, οι οποίες ασκούνται απευθείας επί οχήματος που συνιστά μέσο μεταφοράς, οι νομικοί κανόνες που διέπουν την απόκτηση ή τη διατήρηση άδειας οδήγησης καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα πρόσωπο μπορεί να οδηγεί ορισμένο είδος μεταφορικού μέσου και, επομένως, συνδέονται, αυτές καθεαυτές, περισσότερο με το πρόσωπο παρά με το ίδιο το όχημα.
41 Συνάγεται, επομένως, ότι η παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης δεν μπορεί να εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123.
42 Δεύτερον, πρέπει να εξακριβωθεί αν άλλο νομοθέτημα του δικαίου της Ένωσης, όπως η οδηγία 2014/23, της οποίας η δυνατότητα εφαρμογής συζητήθηκε μεταξύ των διαδίκων της κύριας δίκης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ασκεί επιρροή στη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 σε περιστάσεις όπως αυτές της κύριας δίκης.
43 Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123, τα άρθρα 9 έως 13 δεν εφαρμόζονται στις πτυχές των συστημάτων χορήγησης άδειας που διέπονται αμέσως ή εμμέσως από άλλες πράξεις της Ένωσης, όπως η οδηγία 2014/23.
44 Όμως, η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2014/23 προϋποθέτει τη συνδρομή διάφορων σωρευτικών προϋποθέσεων.
45 Όσον αφορά, καταρχάς, το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23, η οικεία υπηρεσία πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, να έχει τη μορφή παραχώρησης, η δε «σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών» ορίζεται, στο άρθρο 5, σημείο 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας, ως «σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση υπηρεσιών σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντίτιμο για αυτήν συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων τα οποία αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης, είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής».
46 Εν προκειμένω, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι τα μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να παρέχονται βάσει σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας που αφορά ορισμένη γεωγραφική ζώνη και σχετίζεται με την παροχή συγκεκριμένης υπηρεσίας εντός της ζώνης αυτής. Επιπροσθέτως, μια τέτοια παραχώρηση αποσκοπεί στη μεταβίβαση του δικαιώματος παροχής των οικείων μαθημάτων από τον αναθέτοντα φορέα σε κάθε ανάδοχο. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι επίμαχες στην κύρια δίκη συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων υπηρεσιών εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23.
47 Όσον αφορά, εν συνεχεία, τη δυνατότητα εφαρμογής ratione temporis της οδηγίας 2014/23, από το άρθρο 54, δεύτερο εδάφιο, προκύπτει ότι η παραχώρηση πρέπει να έχει προκηρυχθεί ή να έχει ανατεθεί μετά τις 17 Απριλίου 2014.
48 Ειδικότερα, επισημαίνεται ότι η CNAE και η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι οι επίμαχες στην κύρια δίκη παραχωρήσεις προκηρύχθηκαν πριν από τις 18 Απριλίου 2016, ημερομηνία η οποία ήταν, σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, η ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. Επομένως, η προσφορά αυτή υποβλήθηκε σε χρόνο κατά τον οποίο το προϊσχύσαν εθνικό νομικό καθεστώς εξακολουθούσε να ισχύει και η οδηγία δεν είχε ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο.
49 Συναφώς, σε υπόθεση στην οποία είχε αποκλειστεί προσφορά από τη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης πριν από την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας μεταφοράς της σχετικής οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη και πριν από την ενσωμάτωσή της στο εθνικό δίκαιο, το Δικαστήριο έχει κρίνει, ότι θα αντέβαινε προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου η εφαρμογή της οδηγίας αυτής, δεδομένου ότι η απόφαση κατά της οποίας προβάλλεται παραβίαση του δικαίου της Ένωσης ελήφθη πριν από την ημερομηνία αυτή (απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 2009, Hochtief και Linde-Kca-Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, σκέψεις 28 και 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
50 Υπό τις συνθήκες αυτές, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες οφείλει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, η οδηγία 2014/23 φαίνεται να μην έχει εφαρμογή ratione temporis στη διαφορά της κύριας δίκης, στο μέτρο κατά το οποίο, αφενός, οι επίμαχες στην κύρια δίκη παραχωρήσεις φαίνεται να αποτέλεσαν αντικείμενο προσφοράς πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο και, αφετέρου, η οδηγία δεν είχε ακόμη ενσωματωθεί στο ισπανικό δίκαιο.
51 Τέλος, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η οδηγία 2014/23 έχει εφαρμογή ratione temporis στη διαφορά της κύριας δίκης, θα έπρεπε επιπλέον η οικεία σύμβαση παραχώρησης να έχει, σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, αξία ίση ή μεγαλύτερη των 5 186 000 ευρώ.
52 Μολονότι απόκειται, εν τέλει, στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν πληρούται εν προκειμένω η προϋπόθεση αυτή, παρατηρείται ότι, βάσει των πληροφοριών που παρασχέθηκαν από τη CNAE, την Ισπανική Κυβέρνηση και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η αξία της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης φαίνεται να υπολείπεται του ποσού αυτού.
53 Ως εκ τούτου, πρέπει να ληφθεί ως δεδομένο ότι η οδηγία 2014/23 δεν έχει εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης. Συνεπώς, το κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή ακόμη και αν, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, πρόκειται για αμιγώς εσωτερική κατάσταση, ήτοι κατάσταση της οποίας όλα τα κρίσιμα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους (πρβλ. απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2020, Cali Apartments, C‑724/18 και C‑727/18, EU:C:2020:743, σκέψεις 55 και 56).
54 Επομένως, πρέπει να εξεταστεί, τρίτον, αν εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να πραγματοποιείται μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας είναι συμβατή με το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123.
55 Το άρθρο αυτό, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο III της οδηγίας, αφορά τις απαιτήσεις που επιβάλλει το νομικό σύστημα κράτους μέλους και οι οποίες υπόκεινται στην αξιολόγησή του. Επομένως, πρέπει να καθοριστεί, καταρχάς, αν μια τέτοια ρύθμιση εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες «απαιτήσεων» στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 15.
56 Εν προκειμένω, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι, σύμφωνα με την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση, σε καθεμία από τις πέντε γεωγραφικές ζώνες που έχουν προηγουμένως οριοθετηθεί στο σύνολο της οικείας εθνικής επικράτειας, εξαιρουμένης της Καταλωνίας και της Χώρας των Βάσκων, ένας μόνο παραχωρησιούχος επιτρέπεται να παρέχει μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης. Μετά την ανάθεση της οικείας σύμβασης, ο παραχωρησιούχος ασκεί αποκλειστικό έλεγχο στη ζώνη για την οποία του έχει παραχωρηθεί δημόσια υπηρεσία, δεδομένου ότι δεν επιτρέπεται σε άλλον φορέα να παρέχει αντίστοιχες υπηρεσίες εντός της ίδιας ζώνης.
57 Από το άρθρο 15, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 προκύπτει ότι οι ποσοτικοί και εδαφικοί περιορισμοί για την άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών συνιστούν απαιτήσεις κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, όταν επιβάλλουν, μεταξύ άλλων, περιορισμούς όσον αφορά τον αριθμό των φορέων που επιτρέπεται να εγκατασταθούν σε συγκεκριμένο κράτος μέλος ή περιορισμό που αφορά την τήρηση ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών.
58 Λαμβανομένης υπόψη της περιγραφής της οικείας εθνικής νομοθεσίας, για την οποία έγινε λόγος στη σκέψη 56 της παρούσας απόφασης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ρύθμιση αυτή συνιστά συγχρόνως ποσοτικό και εδαφικό περιορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123.
59 Ένας τέτοιος περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως επιτρέπεται μόνον εφόσον είναι συμβατός με τις προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφος 3, της ίδιας οδηγίας. Πρέπει να μην εισάγει διακρίσεις, να είναι αναγκαίος και αναλογικός.
60 Όσον αφορά, κατά πρώτον, την τήρηση της προβλεπόμενης στο άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 προϋπόθεσης της «μη εισαγωγής διακρίσεων», αρκεί η επισήμανση ότι, όπως ανέφεραν όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία που υπέβαλαν παρατηρήσεις, ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση εφαρμόζεται αδιακρίτως σε όλους τους παρόχους υπηρεσιών που επιθυμούν να παράσχουν την επίμαχη στην κύρια δίκη υπηρεσία.
61 Όσον αφορά, κατά δεύτερον, το ζήτημα αν το μέτρο αυτό δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το μέτρο αυτό έχει σχεδιαστεί για τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας μέσω της διευκόλυνσης της πρόσβασης στα κέντρα κατάρτισης για τους οδηγούς που έχουν απωλέσει βαθμούς ποινής από την άδεια οδήγησης. Πρόκειται, σύμφωνα με το άρθρο 4, σημείο 8, της οδηγίας 2006/123, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 40 της ίδιας οδηγίας και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμούς της ελευθερίας εγκαταστάσεως (πρβλ. απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 2015, Grupo Itevelesa κ.λπ., C‑168/14, EU:C:2015:685, σκέψη 74 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
62 Όσον αφορά, κατά τρίτον, το ζήτημα αν ένα τέτοιο μέτρο είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό δημοσίου συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123, επισημαίνεται ότι εθνικό μέτρο που παρακωλύει την ελευθερία εγκαταστάσεως και επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος μπορεί να επιτραπεί μόνον εφόσον είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση του σκοπού αυτού και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρου (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen, C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641, σκέψη 70).
63 Εναπόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, να κρίνει αν το μέτρο ανταποκρίνεται στις δύο εν λόγω απαιτήσεις. Πάντως, προκειμένου να δώσει χρήσιμες απαντήσεις στο αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα επιτρέψουν στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί (πρβλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2015, Trijber και Harmsen, C‑340/14 και C‑341/14, EU:C:2015:641, σκέψη 71 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
64 Όσον αφορά, αφενός, την καταλληλότητα του μέτρου για την επίτευξη του σκοπού της βελτίωσης της οδικής ασφάλειας, από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη μέτρο αποσκοπεί στη διασφάλιση της ύπαρξης τουλάχιστον ενός οικονομικού φορέα αρμόδιου για την άσκηση της οικείας δραστηριότητας σε καθεμία από τις πέντε ζώνες που βρίσκονται εντός του συνόλου της οικείας επικράτειας.
65 Ένα τέτοιο μέτρο φαίνεται να επιτυγχάνει τον επιδιωκόμενο σκοπό, δεδομένου ότι προορίζεται να εξασφαλίσει την πρόσβαση των οδηγών σε κέντρα κατάρτισης σε όλη την επικράτεια, συμπεριλαμβανομένων των γεωγραφικά απομονωμένων ή λιγότερο ελκυστικών περιοχών (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 10ης Μαρτίου 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, σκέψεις 51 και 52, και της 1ης Ιουνίου 2010, Blanco Pérez και Chao Gómez, C‑570/07 και C‑571/07, EU:C:2010:300, σκέψη 70).
66 Όσον αφορά, αφετέρου, το ζήτημα αν το επίμαχο στην κύρια δίκη μέτρο βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, επισημαίνεται ότι το μέτρο αυτό συνιστά σημαντικό περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, καθόσον επιβάλλει τη διαίρεση της οικείας επικράτειας σε πέντε μεγάλες ζώνες σε καθεμία από τις οποίες γίνεται δεκτός ένας μόνο πάροχος των επίμαχων υπηρεσιών.
67 Όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 84 έως 86 των προτάσεών του, φαίνεται να υφίστανται λιγότερο περιοριστικά μέτρα σε σχέση με το επίμαχο, ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Επιπλέον, όπως εκτέθηκε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, δεν αποκλείεται ο σκοπός αυτός να μπορεί να επιτευχθεί μέσω συστήματος χορήγησης διοικητικής άδειας, αντί μέσω δημόσιας υπηρεσίας η οποία πρέπει να παρέχεται βάσει σύμβασης παραχώρησης.
68 Τέταρτον, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο το αιτούν δικαστήριο να θεωρήσει, αφού εξετάσει την υπόθεση, ότι η παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης συνιστά αποστολή συνδεόμενη με υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Τούτο συμβαίνει, κατά την αιτιολογική σκέψη 70 της οδηγίας 2006/123, αν η επίμαχη υπηρεσία παρέχεται κατ’ εφαρμογήν ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος.
69 Στην περίπτωση αυτή, η εν λόγω υπηρεσία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123. Κατά συνέπεια, η συμβατότητα του επίμαχου στην κύρια δίκη μέτρου με το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα του ειδικού κανόνα της διάταξης αυτής.
70 Ο εν λόγω ειδικός κανόνας προβλέπει ότι οι κανόνες του άρθρου 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 2006/123 εφαρμόζονται στην οικεία εθνική νομοθεσία στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των ως άνω παραγράφων δεν παρακωλύει νομικά ή στην πράξη την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που έχει ανατεθεί.
71 Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει, συναφώς, ότι το άρθρο 15, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας δεν αντιτίθεται στην επιβολή εδαφικού περιορισμού με εθνικό μέτρο, εφόσον ο περιορισμός αυτός είναι αναγκαίος για την εκπλήρωση της συγκεκριμένης αποστολής των παρόχων της επίμαχης υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες και τελεί σε αναλογία προς την εκπλήρωση αυτή (πρβλ. απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψη 73).
72 Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 100 των προτάσεών του, δεν αποκλείεται να αποδειχθεί ότι η διαίρεση της οικείας επικράτειας σε περισσότερες από πέντε γεωγραφικές ζώνες θα συνέβαλλε στη διευκόλυνση της παροχής των επίμαχων υπηρεσιών σε λιγότερο ελκυστικές ζώνες. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εδαφική διαίρεση και ο ποσοτικός περιορισμός που επιβάλλονται από μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν αποτελούν αναγκαία μέτρα για την εκπλήρωση της επίμαχης ειδικής αποστολής υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες.
73 Εντούτοις, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει και να λάβει υπόψη το ακριβές περιεχόμενο των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται, ενδεχομένως, στους παραχωρησιούχους των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης και να εξετάσει αν ένα λιγότερο περιοριστικό σύστημα θα μπορούσε να παρακωλύσει την προσφορά της οικείας δημόσιας υπηρεσίας υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες.
74 Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι η διάταξη αυτή αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, στο μέτρο κατά το οποίο η ρύθμιση αυτή βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, ήτοι της βελτίωσης της οδικής ασφάλειας.
Επί των δικαστικών εξόδων
75 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά,
έχει την έννοια ότι:
η διάταξη αυτή αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται μέσω σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, στο μέτρο κατά το οποίο η ρύθμιση αυτή βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, ήτοι της βελτίωσης της οδικής ασφάλειας.
(υπογραφές)