Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 26 de enero de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Artículo 267 TFUE — Concepto de “órgano jurisdiccional nacional” — Criterios — Independencia y carácter obligatorio de la jurisdicción del organismo nacional de que se trata — Estabilidad de los miembros de ese organismo — Directiva 2014/24/UE — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Artículo 58 — Criterios de selección — Posibilidad de incluir, entre esos criterios, obligaciones derivadas de normas especiales aplicables a actividades vinculadas al contrato de que se trata y no previstas como criterio de selección en los pliegos de la contratación — Artículo 63, apartado 1 — Licitador que recurre a las capacidades de otra entidad para cumplir las exigencias del poder adjudicador — Imposibilidad de imponer el recurso a la subcontratación»
En el asunto C‑403/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones, Rumanía), mediante resolución de 22 de junio de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de junio de 2021, en el procedimiento entre
SC NV Construct SRL
y
Judeţul Timiş,
con intervención de:
SC Proiect — Construct Regiunea Transilvania SRL,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez‑Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. P. Ondrůšek, la Sra. E. A. Stamate y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 58 y 63 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), y de los principios de proporcionalidad, de responsabilidad y de transparencia.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre SC NV Construct SRL y el Judeţul Timiş (provincia de Timiș, Rumanía) en relación con la adjudicación de un contrato público cuyo objeto consistía en evaluar la viabilidad de la construcción de una carretera.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 89/665/CEE
3 Con el título «Requisitos de los procedimientos de recurso», el artículo 2 de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L 395, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007 (DO 2007, L 335, p. 31) (en lo sucesivo, «Directiva 89/665»), establece, en su apartado 9:
«Cuando los órganos responsables de los procedimientos de recurso no sean de carácter jurisdiccional, sus decisiones deberán ir siempre motivadas por escrito. Además, en ese caso, deberán adoptarse disposiciones para garantizar que cualquier medida presuntamente ilegal adoptada por el órgano de recurso competente, o cualquier presunta infracción cometida en el ejercicio de las facultades que tiene conferidas, pueda ser objeto de un recurso jurisdiccional o de un recurso ante otro órgano jurisdiccional en el sentido del artículo [267 TFUE], y que sea independiente en relación con el poder adjudicador y con el órgano de recurso.
El nombramiento de los miembros de esta instancia independiente y la terminación de su mandato estarán sujetos a las mismas condiciones aplicables a los jueces en lo relativo a la autoridad responsable de su nombramiento, la duración de su mandato y su revocabilidad. Como mínimo, el presidente de esta instancia independiente deberá poseer las mismas cualificaciones jurídicas y profesionales que un juez. Esta instancia independiente adoptará sus decisiones previa realización de un procedimiento contradictorio y tales decisiones tendrán, por los medios que estipule cada Estado miembro, efectos jurídicos vinculantes.»
Directiva 2014/24
4 Bajo la rúbrica «Principios de la contratación», el artículo 18 de la Directiva 2014/24 dispone, en su apartado 1:
«Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.
La contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la presente Directiva ni de restringir artificialmente la competencia. Se considerará que la competencia está artificialmente restringida cuando la contratación se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.»
5 El artículo 42 de esta Directiva se refiere a las «especificaciones técnicas».
6 El artículo 58 de la antedicha Directiva, titulado «Criterios de selección», tiene el siguiente tenor:
«1. Los criterios de selección pueden referirse a:
a) la habilitación para ejercer la actividad profesional;
b) la solvencia económica y financiera;
c) la capacidad técnica y profesional.
Los poderes adjudicadores solo podrán imponer los criterios contemplados en los apartados 2, 3 y 4 a los operadores económicos como requisitos de participación. Limitarán los requisitos a los que sean adecuados para garantizar que un candidato o un licitador tiene la capacidad jurídica y financiera y las competencias técnicas y profesionales necesarias para ejecutar el contrato que se vaya a adjudicar. Todos los requisitos deberán estar vinculados al objeto del contrato y ser proporcionados con respecto a él.
2. Con respecto a la habilitación para ejercer la actividad profesional, los poderes adjudicadores podrán exigir a los operadores económicos que estén inscritos en un registro profesional o mercantil en su Estado miembro de establecimiento, según lo descrito en el anexo XI, o que cumplan cualquier otro requisito establecido en dicho anexo.
En los procedimientos de contratación de servicios, cuando los operadores económicos deban poseer una autorización especial o pertenecer a una determinada organización para poder prestar en su país de origen el servicio de que se trate, el poder adjudicador podrá exigirles que demuestren estar en posesión de dicha autorización o que pertenecen a dicha organización.
[…]
4. Con respecto a la capacidad técnica y profesional, los poderes adjudicadores podrán imponer requisitos para asegurar que los operadores económicos poseen la experiencia y los recursos humanos y técnicos necesarios para ejecutar el contrato con un nivel adecuado de calidad.
Los poderes adjudicadores podrán exigir, en particular, que los operadores económicos tengan un nivel suficiente de experiencia demostrada mediante referencias adecuadas de contratos ejecutados en el pasado. […]
[…]
5. Los poderes adjudicadores indicarán las condiciones exigidas para la participación, que podrán expresarse como niveles mínimos de capacidad, así como el medio de prueba adecuado, en el anuncio de licitación o en la invitación a confirmar el interés.»
7 Bajo la rúbrica «Recurso a las capacidades de otras entidades», el artículo 63 de la misma Directiva establece, en su apartado 1:
«Con respecto a los criterios relativos a la solvencia económica y financiera establecidos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 58, apartado 3, y a los criterios relativos a la capacidad técnica y profesional establecidos de conformidad con el artículo 58, apartado 4, un operador económico podrá, cuando proceda y en relación con un contrato determinado, recurrir a las capacidades de otras entidades, con independencia de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas. No obstante, con respecto a los criterios relativos a los títulos de estudios y profesionales que se indican en el anexo XII, parte II, letra f), o a la experiencia profesional pertinente, los operadores económicos únicamente podrán recurrir a las capacidades de otras entidades si estas van a ejecutar las obras o prestar servicios para los cuales son necesarias dichas capacidades. Cuando un operador económico desee recurrir a las capacidades de otras entidades, demostrará al poder adjudicador que va a disponer de los recursos necesarios, por ejemplo mediante la presentación del compromiso de dichas entidades a tal efecto.
El poder adjudicador comprobará, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59, 60 y 61, si las entidades a cuya capacidad tiene intención de recurrir el operador económico cumplen los criterios de selección pertinentes y si existen motivos de exclusión con arreglo al artículo 57. El poder adjudicador exigirá al operador económico que sustituya a una entidad si esta no cumple alguno de los criterios de selección pertinentes o si se le aplica algún motivo de exclusión obligatoria. El poder adjudicador podrá exigir o el Estado miembro podrá exigir a este que requiera al operador económico que sustituya a una entidad que haya incurrido en algún motivo de exclusión no obligatoria.
Cuando un operador económico recurra a las capacidades de otras entidades en lo que respecta a los criterios relativos a la solvencia económica y financiera, el poder adjudicador podrá exigir que el operador económico y dichas entidades sean solidariamente responsables de la ejecución del contrato.
En las mismas condiciones, las agrupaciones de operadores económicos a que hace referencia el artículo 19, apartado 2, podrán recurrir a las capacidades de los participantes en la agrupación o de otras entidades.»
8 Titulado «Criterios de adjudicación del contrato», el artículo 67 de la Directiva 2014/24 dispone, en su apartado 3:
«Se considerará que los criterios de adjudicación están vinculados al objeto del contrato público cuando se refieran a las obras, suministros o servicios que deban facilitarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen:
a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de las obras, suministros o servicios, o
b) en un proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida,
incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material.»
9 Con el epígrafe «Condiciones de ejecución del contrato», el artículo 70 de esta Directiva establece:
«Los poderes adjudicadores podrán establecer condiciones especiales relativas a la ejecución del contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 67, apartado 3, y se indiquen en la convocatoria de licitación o en los pliegos de la contratación. Dichas condiciones podrán incluir consideraciones económicas o relacionadas con la innovación, consideraciones de tipo medioambiental, social, o relativas al empleo.»
Derecho rumano
Ley n.º 101/2016
10 La Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Ley n.º 101/2016, sobre las vías de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos, de contratos sectoriales y de concesión de obras y de servicios, así como sobre la organización y el funcionamiento del Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones), de 19 de mayo de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 393 de 23 de mayo de 2016), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.º 101/2016»), dispone, en su artículo 2, apartado 1:
«Toda persona que se considere perjudicada en sus derechos o intereses legítimos por un acto de un poder adjudicador o por la falta de pronunciamiento sobre una solicitud en el plazo establecido por la ley podrá solicitar la anulación del acto, la imposición al poder adjudicador de la obligación de emitir un acto o adoptar medidas correctoras o el reconocimiento del derecho alegado o del interés legítimo por vía administrativa y jurisdiccional o judicial.»
11 A tenor del artículo 4, apartado 1, de dicha Ley:
«A efectos de la resolución de la impugnación, la persona que se considere perjudicada podrá dirigirse:
a) bien, por vía administrativa y jurisdiccional, al Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones;
b) bien, por la vía judicial, a un órgano jurisdiccional.»
12 El artículo 15, apartado 1, de la citada Ley establece:
«El procedimiento de resolución de reclamaciones deberá respetar los principios de legalidad, celeridad, contradicción, garantía del derecho de defensa, imparcialidad e independencia de la actividad administrativa y jurisdiccional.»
13 Según el artículo 28, apartado 1, de la misma Ley:
«La decisión del Consejo será vinculante para las partes del asunto.»
14 El artículo 37 de la Ley n.º 101/2016 dispone:
«1. El Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones […] es un organismo independiente que ejerce una actividad administrativa y jurisdiccional.
[…]
3. En el marco de su actividad, el Consejo solo se somete a la ley y las sesiones del Pleno del Consejo serán válidas si asisten la mayoría de sus miembros.
4. Por lo que respecta a sus decisiones, el Consejo es independiente y no está subordinado a ninguna autoridad o institución pública.»
15 Con arreglo al artículo 44, apartado 4, de esa Ley:
«El Consejo ejercerá sus competencias de acuerdo con los principios de independencia y estabilidad de sus miembros.»
16 A tenor del artículo 45 de dicha Ley:
«1. Los miembros del Consejo serán seleccionados mediante concurso y serán nombrados por decisión del Primer Ministro, en las condiciones previstas por la Ley.
2. Los miembros del Consejo serán seleccionados sobre la base de su aptitud profesional y de su honorabilidad. Los candidatos deberán haber [cursado] estudios universitarios y contar con diez años de experiencia profesional en el ámbito jurídico, económico o técnico, así como con una experiencia mínima de tres años en el ámbito de la contratación pública.
[…]
4. El Presidente del Consejo presentará al Primer Ministro las propuestas de nombramiento de los miembros del Consejo para los candidatos declarados admitidos al concurso.»
17 El artículo 47 de la misma Ley establece, en sus apartados 1 a 3:
«1. Se prohíbe a los miembros del Consejo:
a) ejercer actividades mercantiles, directamente o a través de intermediarios;
b) ser socios o miembros de los órganos de gestión, administración o control de las sociedades civiles, las sociedades reguladas por la Legea societăților nr. 31/1990 [(Ley n.º 31/1990 de Sociedades)], publicada de nuevo, en su versión modificada y completada, incluidos los bancos u otras entidades de crédito, las compañías de seguros o las sociedades financieras, las compañías nacionales, las sociedades nacionales o los entes autónomos;
c) ser miembros de una agrupación de interés económico;
d) ser miembros de un partido político y ejercer actividades de carácter político o participar en tales actividades;
e) ejercer cualquier función o actividad pública o privada, con excepción de las actividades docentes en la enseñanza superior y de la creación literaria o artística;
f) ejercer cualquier otra actividad profesional o de asesoramiento.
2. Los miembros del Consejo están obligados a presentar declaraciones de patrimonio e intereses […]
3. Los miembros del Consejo no podrán participar en la resolución de una reclamación cuando se encuentren en alguna de las situaciones previstas a continuación, so pena de nulidad de la decisión dictada:
a) cuando ellos mismos, su cónyuge, sus ascendientes o descendientes tengan interés en la solución del litigio o cuando sean cónyuges o tengan una relación de parentesco o afinidad hasta el cuarto grado con una de las partes;
b) si ha habido un proceso penal entre ellos y una de las partes hasta cinco años antes de que se resuelva el asunto;
c) si se han manifestado públicamente acerca de la controversia sobre la que dirimen;
d) si se demuestra que han recibido de una de las partes bienes materiales o promesas de bienes materiales u otras ventajas.»
18 El artículo 48 bis de la Ley n.º 101/2016 enuncia:
«1. El Comité de disciplina que se creará en el seno del Consejo será competente para declarar la comisión de faltas disciplinarias por parte de los miembros del Consejo.
2. El Comité de disciplina estará compuesto por tres miembros, uno de ellos será nombrado por el Presidente del Consejo, otro será elegido por los miembros del Consejo por mayoría simple y el tercero será un representante de la agencia nacional de funcionarios públicos.
3. A propuesta del Comité de disciplina, las sanciones disciplinarias serán aplicadas por el Presidente del Consejo, con excepción de la sanción de destitución de la función pública, que será aplicada por la persona que tenga la competencia legal de nombramiento a dicha función.»
Reglamento interno del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones, Rumanía)
19 El artículo 39, apartado 1, del Reglamento interno del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) establece las sanciones disciplinarias que pueden aplicarse cuando un funcionario comete una falta disciplinaria, de conformidad, en particular, con la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ (Decret‑ley de urgencia del Gobierno n.º 57/2019, por el que se aprueba el Código Administrativo), de 3 de julio de 2019 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 555, de 5 de julio de 2019; en lo sucesivo, «Código Administrativo»).
Código Administrativo
20 El artículo 492 del Código Administrativo, titulado «Responsabilidad administrativa disciplinaria», dispone:
«1. El incumplimiento culposo, por parte de los funcionarios públicos, de los deberes correspondientes a la función pública que ocupan y de las normas de conducta profesional y cívica previstas por la ley constituye una falta disciplinaria y dará lugar a su responsabilidad administrativa disciplinaria.
2. Los siguientes hechos constituyen faltas disciplinarias:
a) el retraso sistemático en la ejecución de las tareas;
b) las negligencias reiteradas en la ejecución de las tareas;
c) la ausencia injustificada del trabajo;
d) el incumplimiento de los horarios de trabajo;
e) las intervenciones o la insistencia para la tramitación de solicitudes fuera del marco legal;
f) la inobservancia del secreto profesional o de la confidencialidad de las tareas que tengan esta naturaleza;
g) las manifestaciones que perjudiquen al prestigio de la autoridad o de la entidad pública en la que el funcionario público ejerce su actividad;
h) el ejercicio de actividades de carácter político durante las horas de trabajo;
i) la negativa injustificada a desempeñar sus tareas profesionales;
j) la negativa injustificada a someterse a los controles de medicina del trabajo y a los reconocimientos médicos según las recomendaciones del médico de trabajo, de conformidad con las disposiciones legales;
k) la infracción de las disposiciones relativas a los deberes y prohibiciones establecidas por la ley para los funcionarios públicos, distintas de las relativas a los conflictos de intereses y a las incompatibilidades;
l) la infracción de las disposiciones relativas a las incompatibilidades si el funcionario público no actúa para ponerle fin en un plazo de quince días naturales a partir de la fecha en que se produzca el caso de incompatibilidad;
m) la infracción de las disposiciones relativas a los conflictos de intereses;
n) los demás hechos tipificados como faltas disciplinarias en los actos normativos relativos a la función pública y a los funcionarios o aplicables a estos.
3. Las sanciones disciplinarias serán las siguientes:
[…]
f) la destitución de la función pública.
4. Las faltas disciplinarias mencionadas en el apartado 2 serán objeto de las siguientes sanciones disciplinarias:
a) una de las sanciones disciplinarias mencionadas en el apartado 3, letras a) o b), por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letras a), b) y d);
b) una de las sanciones disciplinarias mencionadas en el apartado 3, letras b) a f), por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letra c);
c) una de las sanciones disciplinarias mencionadas en el apartado 3, letras c) a f), por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letras e) a h);
d) una de las sanciones disciplinarias mencionadas en el apartado 3, por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letras i) a k) y m);
e) la sanción disciplinaria mencionada en el apartado 3, letra f), en las condiciones previstas en el artículo 520, por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letra l);
f) una de las sanciones disciplinarias mencionadas en el apartado 3, por las faltas disciplinarias contempladas en el apartado 2, letra n).
[…]
6. Al individualizar la sanción disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4, se tendrán en cuenta las causas y la gravedad de la falta disciplinaria, las circunstancias en las que haya sido cometida, el grado de culpabilidad y las consecuencias de la falta, la conducta general del funcionario durante el servicio y la existencia, entre sus antecedentes, de otras sanciones disciplinarias que no hayan sido canceladas en las condiciones previstas en el presente Código.
[…]»
21 Según el artículo 568, apartado 2, de dicho Código:
«La responsabilidad administrativa disciplinaria se determinará teniendo en cuenta el principio de contradicción y el derecho de defensa y estará sometida al control de los tribunales administrativos, en las condiciones previstas por la ley.»
Ley de Contratación Pública
22 El artículo 3 de la Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (Ley n.º 98/2016 de Contratación Pública), de 19 de mayo de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 390 de 23 de mayo de 2016; en lo sucesivo, «Ley de Contratación Pública»), dispone, en sus letras w) e yy):
«w) proveedor — entidad que pone a disposición de un contratista productos, incluidos los servicios de instalación o de colocación de estos, en su caso, o que presta servicios a este, que no tiene la condición de subcontratista;
[…]
yy) subcontratista — todo operador económico que no sea parte en un contrato público y que ejecute o suministre determinadas partes o elementos de las obras o de la construcción o realice actividades que formen parte del objeto del contrato público, siendo responsable frente al contratista de la organización y el desarrollo de todas las etapas necesarias para ello.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
23 El 6 de abril de 2021, en el marco de un procedimiento de licitación abierto organizado para la adjudicación de un contrato que tenía por objeto la «elaboración de la documentación técnico‑económica —fases estudio de viabilidad y proyecto técnico— relativa a la inversión: construcción de la carretera provincial que conecta el Aeropuerto Internacional “Traian Vuia” de Timișoara con la autopista Al», la provincia de Timiș, en su condición de poder adjudicador, clasificó a NV Construct en cuarta posición.
24 El 16 de abril de 2021, NV Construct presentó una reclamación ante el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones), que es el organismo remitente, con el fin de obtener la descalificación de los tres licitadores clasificados delante de ella, así como una nueva apreciación de sus ofertas.
25 NV Construct alega, en esencia, que esos tres licitadores incumplieron prescripciones que, si bien no figuraban en los pliegos de la contratación, resultaban obligatorias en virtud de una serie de leyes especiales que regulan diversas actividades que deben o pueden realizarse en la ejecución del contrato. Considera que el poder adjudicador debería haber comprobado que los licitadores o sus subcontratistas estaban autorizados y aprobados por la Autoritatea Feroviară Română (Autoridad Ferroviaria Rumana, Rumanía). Añade que, dado que el adjudicatario pretendía ejecutar el contrato recurriendo a las capacidades de entidades terceras, para dar cumplimiento al artículo 3, apartado 1, letra yy), de la Ley de Contratación Pública, habría debido necesariamente recurrir a subcontratistas, con exclusión de cualquier otra forma de cooperación. Por último, aduce que habría sido necesario designar a un subcontratista para la actividad «Servicios para la elaboración de la documentación a efectos del anuncio y la aprobación de [la retirada de la producción] de los terrenos expropiados y del cambio de categoría de utilización», aunque no es seguro que deba recurrirse a dichos servicios, ya que los pliegos de la contratación precisan que dicha actividad deberá realizarse «únicamente si resulta necesario».
26 El poder adjudicador y el adjudicatario sostienen, por su parte, que los pliegos de la contratación no contienen ninguna indicación relativa a la necesidad de mencionar en la oferta exclusivamente a operadores autorizados por la Autoridad Ferroviaria Rumana y la Asociația Națională a Evaluatorilor Autorizați din România (Asociación Nacional de Evaluadores Autorizados de Rumanía). Además, según el poder adjudicador, en el momento de la presentación de las ofertas resulta imposible saber si será necesario recurrir a los servicios de elaboración de la documentación para la retirada de la producción de los terrenos expropiados y elaborar un estudio de pedología. Aduce que por esa razón el adjudicatario indicó, en su oferta, que se encargaría, él mismo y «únicamente si resulta[ba] necesario», de elaborar dicha documentación. Añade que el hecho de que no mencionara de entrada su intención de subcontratar estos servicios no plantea dificultades, puesto que podría solicitar nuevos subcontratistas tras la firma del contrato, y que fueron designados expertos de la Asociación Nacional de Evaluadores Autorizados, quienes presentaron declaraciones de disponibilidad.
27 Con carácter preliminar, el organismo remitente señala que el valor del contrato de servicios que se va a adjudicar se estima en 1 970 967 leus rumanos (RON) (aproximadamente 421 553 euros), por lo que supera el umbral de aplicabilidad de la Directiva 2014/24.
28 Ese organismo subraya que los órganos jurisdiccionales rumanos están divididos en cuanto a si un poder adjudicador puede excluir a un operador económico cuya oferta incumpla una obligación derivada de la normativa aplicable a una profesión, sin dejarle siquiera la posibilidad de subsanar su oferta, cuando esa obligación no se menciona expresamente en los pliegos de la contratación correspondientes.
29 El citado organismo opina que el presente asunto brinda, por tanto, la oportunidad de aclarar, por una parte, si debe considerarse que las normativas especiales relativas a cada actividad objeto de un contrato, con independencia de la importancia de estas actividades en dicho contrato, completan los pliegos de la contratación y, por otra parte, si los licitadores deben designar obligatoriamente en su oferta, so pena de que esta sea rechazada, a los subcontratistas a los que encomendarán las actividades que no revistan una importancia significativa en tal contrato.
30 El Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) señala que, en particular, de la sentencia de 2 de junio de 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404), se desprende que un operador económico no puede ser excluido del procedimiento por no haber respetado exigencias no previstas en los pliegos de la contratación.
31 Pues bien, el organismo remitente señala que, en el litigio principal, las normas relativas a las actividades de construcción, de modernización, de mantenimiento y de reparación de la infraestructura ferroviaria, que no figuraban en los pliegos de la contratación, no se imponen al adjudicatario hasta la fase de ejecución del contrato de que se trata. Añade que el número de operadores económicos autorizados para determinadas actividades de este mercado es limitado, por lo que la obligación de designarlos como subcontratistas disminuiría drásticamente la competencia, aumentando al mismo tiempo la carga administrativa de los participantes en el procedimiento de licitación controvertido en el litigio principal, extremo que podría resultar contrario al principio de proporcionalidad. Por consiguiente, el organismo remitente se pregunta si es necesario exigir sistemáticamente a los licitadores que designen a sus posibles subcontratistas en el momento de la presentación de la oferta, con independencia de la importancia de las actividades que les serán encomendadas en dicho contrato, del momento en el que dichos subcontratistas intervengan durante la ejecución del mismo contrato, o incluso de la probabilidad de que se solicite su intervención.
32 Por otra parte, según ese organismo, los pliegos de la contratación no pueden completarse con determinados criterios cuyo carácter vinculante resulta de leyes especiales carentes de pertinencia en materia de contratación pública, pues considera que el hecho de completar automáticamente los pliegos de la contratación con tales criterios vulnera el principio de proporcionalidad y pone en entredicho el margen de apreciación que el artículo 58, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24 reconoce al poder adjudicador en cuanto a la fijación de los criterios de selección.
33 El organismo remitente afirma, asimismo, que, en el marco de sus eventuales recursos, los operadores económicos perjudicados únicamente podrían impugnar los pliegos de la contratación que consideren demasiado restrictivos, sin poder sostener que son demasiado permisivos y que deberían incluir criterios adicionales que pudieran restringir el acceso de otros operadores al procedimiento de que se trata.
34 El organismo remitente añade que los operadores económicos peor clasificados no pueden cuestionar una evaluación de las ofertas efectuada conforme a las exigencias enunciadas en los pliegos de la contratación. Por el contrario, a su entender, deben demostrar que esa evaluación no cumple lo dispuesto en dichos pliegos, vulnerando de ese modo el principio de transparencia.
35 Por último, el organismo remitente considera que imponer la subcontratación como la única forma de ejercer una actividad de un contrato menoscaba la libertad contractual y el derecho de organización de los operadores económicos e infringe el artículo 63 de la Directiva 2014/24, pues, en la medida en que de ese artículo 63 se desprende que la presentación de un compromiso basta para demostrar que se cumplen los criterios de selección, una mera declaración de disponibilidad debería a fortiori ser suficiente cuando, respecto de actividades que revisten una menor importancia en el contrato, no se exige el cumplimiento de esos criterios.
36 En estas circunstancias, el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 58 de la Directiva [2014/24], el principio de proporcionalidad y el principio de responsabilidad en el sentido de que el poder adjudicador está facultado para establecer, respecto de actividades del contrato público con una relevancia menor, criterios relativos a la capacidad técnica, es decir, para apreciar la necesidad de incluir o no en el pliego de contratación criterios relativos a la capacidad técnica y profesional y a la habilitación para ejercer la actividad técnica y profesional, criterios que resultarían de determinadas leyes especiales?
2) ¿Se oponen los principios de transparencia y de proporcionalidad a que el pliego de contratación se complete automáticamente con criterios de adjudicación que resultarían de leyes especiales aplicables a determinadas actividades del contrato público que ha de adjudicarse, que no estaban previstos en el pliego de contratación y que el poder adjudicador decidió no exigir a los operadores económicos?
3) a) ¿Se oponen el artículo 63 de la Directiva [2014/24] y el principio de proporcionalidad a la exclusión del procedimiento [de licitación] de un licitador que no haya designado a un operador como subcontratista con el objeto de acreditar el cumplimiento de determinados criterios relativos a la capacidad técnica y profesional y a la habilitación para ejercer la actividad técnica y profesional que resultarían de leyes especiales y que no estaban previstos en el pliego de contratación, cuando el licitador en cuestión haya elegido otra modalidad contractual para la participación de los especialistas en el contrato, a saber, [un] contrato de suministro/prestación de servicios, o haya presentado [una] declaración de disponibilidad por parte de estos?
b) ¿Está facultado el operador económico para establecer su propia organización y las relaciones contractuales en el interior del grupo con la posibilidad de involucrar en el contrato a determinados prestadores/suministradores si el prestador en cuestión no forma parte de las entidades en cuya capacidad el licitador tiene intención de basarse para acreditar el cumplimiento de los criterios esenciales?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
37 Con carácter preliminar, procede comprobar si el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) puede calificarse de «órgano jurisdiccional nacional» en el sentido del artículo 267 TFUE.
38 En efecto, aunque el organismo remitente considera que el Tribunal de Justicia le reconoció tal condición en el auto de 17 de octubre de 2018, Beny Alex (C‑353/18, no publicado, EU:C:2018:829), es preciso señalar que, en dicho auto, el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que la petición de decisión prejudicial que dicho organismo le había dirigido era manifiestamente inadmisible, en el sentido del artículo 53, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, sin calificar a dicho organismo de «órgano jurisdiccional nacional», en el sentido del artículo 267 TFUE.
39 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para dilucidar si el organismo remitente tiene la condición de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, cuestión que depende únicamente del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia deberá tener en cuenta un conjunto de factores, como son el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas, así como su independencia (véanse, en ese sentido, las sentencias de 30 de junio de 1966, Vaassen‑Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, p. 395, y de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartado 51).
40 Habida cuenta de la información que el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) proporcionó al Tribunal de Justicia el 6 de julio de 2022 en respuesta a una solicitud que este le dirigió el 16 de mayo de 2022, no cabe duda de que dicho organismo cumple los criterios relativos a su origen legal, a su permanencia, al carácter contradictorio de su procedimiento y a la aplicación, por parte de dicho organismo, de normas jurídicas. En cambio, se plantea la cuestión de si el mismo organismo responde, por una parte, al criterio del carácter obligatorio de su jurisdicción y, por otra parte, al de independencia.
41 Por lo que respecta, en primer lugar, al carácter obligatorio de la jurisdicción del organismo remitente, del artículo 4, apartado 1, de la Ley n.º 101/2016, en relación con el artículo 2, apartado 1, de dicha Ley, se desprende que toda persona que se considere perjudicada en sus derechos o intereses por un acto u omisión de un poder adjudicador puede optar entre dirigirse, por vía administrativa y jurisdiccional, al Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) o, por la vía judicial, a un órgano jurisdiccional que tenga una sección de lo contencioso-administrativo. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el legislador rumano decidió, para transponer el artículo 2, apartado 9, de la Directiva 89/665, en su versión modificada por la Directiva 2007/66, atribuir simultáneamente la competencia para conocer de este tipo de litigios al organismo remitente, por una parte, y a los tribunales que disponen de una sección de lo contencioso-administrativo, por otra parte.
42 Dicho esto, procede señalar que las resoluciones del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones), cuya competencia no depende de un acuerdo entre las partes, son vinculantes para estas últimas (véase, por analogía, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, apartado 23).
43 En estas circunstancias, el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) cumple el criterio del carácter obligatorio de su jurisdicción.
44 En segundo lugar, por lo que atañe al criterio de independencia, la vertiente externa de este principio de independencia de los órganos judiciales nacionales supone que el organismo de que se trate ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a nadie y sin recibir órdenes ni instrucciones, cualquiera que sea su procedencia. A este respecto, resulta esencial la garantía de inamovilidad de los miembros del organismo en cuestión, de modo que los supuestos de cese de los miembros de ese organismo estén previstos en una normativa específica, mediante disposiciones legales expresas que ofrezcan garantías superiores a las previstas por las normas generales del Derecho administrativo y del Derecho laboral que resulten aplicables en caso de cese abusivo (véase, en ese sentido, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartados 56 a 60).
45 En cuanto a la vertiente interna del principio de independencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, esta se asocia al concepto de «imparcialidad» y se refiere a la equidistancia que debe guardar el organismo de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel. Así, el concepto de «independencia» implica ante todo que el organismo de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartados 61 y 62).
46 Estas garantías de independencia e imparcialidad postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del organismo, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho organismo frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio (sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartado 63).
47 En el caso de autos, como se desprende de la información de que dispone el Tribunal de Justicia, la Ley n.º 101/2016 subraya, en varias ocasiones, la vertiente externa de la independencia del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones). De este modo, los apartados 1, 3 y 4 del artículo 37 de dicha Ley establecen respectivamente que ese Consejo «es un organismo independiente que ejerce una actividad administrativa y jurisdiccional», que «solo se somete a la ley» y que «es independiente y no está subordinado a ninguna autoridad o institución pública». Asimismo, del artículo 15, apartado 1, de dicha Ley se desprende que el procedimiento de resolución de controversias deberá respetar, en particular, el principio de independencia de la actividad administrativa y jurisdiccional. El artículo 44, apartado 4, de la misma Ley dispone, en ese mismo sentido, que el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) «ejercerá sus competencias de acuerdo con los principios de independencia y estabilidad de sus miembros».
48 Por lo que respecta al nombramiento de los miembros de dicho organismo, del artículo 45 de la Ley n.º 101/2016 se desprende que dichos miembros serán seleccionados mediante concurso, sobre la base de su aptitud profesional y de su honorabilidad, entre los candidatos que hayan cursado estudios universitarios y cuenten con diez años de experiencia profesional en los ámbitos a que se refiere ese artículo, así como con una experiencia mínima de tres años en el ámbito de la contratación pública. Serán nombrados por decisión del Primer Ministro, a propuesta del Presidente de dicho organismo, de entre los candidatos declarados admitidos al concurso.
49 Por otra parte, del artículo 48 bis de la Ley n.º 101/2016 se deriva que las faltas disciplinarias cometidas por los miembros del órgano remitente solo pueden ser declaradas por un Comité de disciplina que se creará en su seno. A propuesta de ese Comité, el Presidente de dicho organismo aplica las sanciones disciplinarias, salvo la destitución de la función pública, que solo puede pronunciarla la autoridad que nombra a los miembros de dicho organismo, a saber, el Primer Ministro rumano.
50 Además, el artículo 39, apartado 1, del Reglamento interno del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) establece una escala de sanciones proporcionadas, con arreglo al artículo 492, apartado 6, del Código Administrativo.
51 Por último, el hecho de que dicho artículo 39 se remita al Código Administrativo para identificar los supuestos en los que un miembro del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) incurre en una sanción de cese de la función pública puede garantizar la seguridad jurídica.
52 Así, esta sanción puede imponerse, en particular, contra un miembro del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) que no pueda justificar su ausencia en el trabajo o que no haya respetado las normas relativas al secreto profesional o a los conflictos de intereses. Tales situaciones, contempladas en el artículo 492, apartado 2, del Código Administrativo, en relación con el apartado 4 de ese artículo, corresponden a supuestos excepcionales que reflejan motivos legítimos e imperiosos que justifican la adopción de tal sanción y en los que se respeta el principio de proporcionalidad y se observan los procedimientos establecidos al efecto (véase, por analogía, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartados 59, 60 y 67). En consecuencia, los miembros del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) disfrutan de una garantía de estabilidad, mientras dure su mandato, que solo admite excepciones por causas expresamente enumeradas por ley (véase, por analogía, la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, apartado 70).
53 No obstante, ha de precisarse que el principio de estabilidad de que gozan, en virtud del artículo 44, apartado 4, de la Ley n.º 101/2016, los miembros del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) debe interpretarse de conformidad con el criterio de independencia definido en el apartado 44 de la presente sentencia, al que debe responder cualquier organismo nacional para poder ser calificado de «órgano jurisdiccional nacional», en el sentido del artículo 267 TFUE, con el fin de coincidir con el principio de inamovilidad.
54 Además, es preciso señalar que, en la respuesta mencionada en el apartado 40 de la presente sentencia, el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) puso de relieve que sus miembros están sujetos a incompatibilidades y prohibiciones análogas a las impuestas a los magistrados, y que la separación de esos miembros solo se produce en caso de falta disciplinaria grave. Además, en el supuesto de que tal sanción se imponga contra uno de los citados miembros, este dispone de un derecho de recurso ante los tribunales administrativos, en virtud del artículo 568, apartado 2, del Código Administrativo.
55 Por otra parte, el organismo remitente indicó que, en la práctica, desde su creación en 2006 no se había destituido a ningún consejero.
56 En cuanto a la vertiente interna del principio de independencia de los «órganos jurisdiccionales nacionales», en el sentido del artículo 267 TFUE, esta parece garantizada por el artículo 47 de la Ley n.º 101/2016, que tiene por objeto evitar las situaciones que puedan dar lugar a conflictos de intereses. De este modo, los miembros del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) no deben ejercer actividades mercantiles, ser miembros del órgano de decisión de un operador económico, estar implicados en actividades políticas, o ejercer una actividad pública o privada, con excepción de las actividades docentes en la enseñanza superior. Cabe añadir que estas incompatibilidades son las mismas que las que el Derecho rumano impone a los magistrados y que los miembros del Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) están sujetos a normas relativas a las causas de recusación, previstas en el artículo 47, apartado 3, de esa Ley, en virtud de las cuales no podrán participar en la resolución de una reclamación, so pena de nulidad de la decisión dictada, cuando se encuentren en alguna de las situaciones enumeradas en esa disposición.
57 Además, del artículo 15, apartado 1, de la citada Ley se desprende que el procedimiento de resolución de reclamaciones ante el organismo remitente deberá respetar, en particular, los principios de contradicción, garantía del derecho de defensa e imparcialidad.
58 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que el Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones) puede calificarse de «órgano jurisdiccional nacional» en el sentido del artículo 267 TFUE y que, por consiguiente, la presente petición de decisión prejudicial es admisible.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
59 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 58 de la Directiva 2014/24, en relación con los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el poder adjudicador está facultado para imponer como criterios de selección obligaciones derivadas de normas especiales aplicables a actividades que pueden tener que realizarse en el marco de la ejecución de un contrato público y que no revisten una importancia significativa.
60 Dado que el poder adjudicador es quien mejor puede evaluar sus propias necesidades, el legislador de la Unión Europea le ha reconocido una amplia facultad de apreciación a la hora de determinar los criterios de selección, lo que se refleja, concretamente, en la constante utilización del verbo «poder» en el artículo 58 de la Directiva 2014/24. Así, el poder adjudicador goza, con arreglo al apartado 1 de este artículo, de cierta flexibilidad para definir los requisitos de participación en un procedimiento de contratación que considere vinculados y proporcionados al objeto del contrato y adecuados para garantizar que un candidato o un licitador tiene la capacidad jurídica y financiera y las competencias técnicas y profesionales necesarias para ejecutar el contrato que se vaya a adjudicar. Más concretamente, según el apartado 4 del mencionado artículo, el poder adjudicador es libre de imponer los requisitos de participación que estime apropiados, desde su punto de vista, para asegurar, principalmente, que el contrato se va a ejecutar con un nivel adecuado de calidad (sentencia de 31 de marzo de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, apartado 50).
61 En el ejercicio de esta amplia facultad de apreciación, el poder adjudicador puede decidir incluir, entre los criterios de selección mencionados en un anuncio de licitación o en un pliego de condiciones, obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a actividades que pueden tener que realizarse en el marco de la ejecución de un contrato público y que no revisten una importancia significativa.
62 A la inversa, el poder adjudicador también puede utilizar esta amplia facultad de apreciación para considerar que no procede incluir tales obligaciones entre los criterios de selección. Tal opción podría explicarse, en particular, por el hecho de que dichas obligaciones no revisten una importancia significativa o por el carácter eventual de la realización de las actividades a las que se aplican las obligaciones de que se trata. El poder adjudicador puede también preferir incluir las mismas obligaciones en el concepto de condiciones de ejecución del contrato de modo que solo el adjudicatario quede obligado a su cumplimiento (véase, por analogía, la sentencia de 7 de septiembre de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, apartados 88 y 89).
63 En efecto, la Directiva 2014/24 no excluye que las prescripciones técnicas puedan entenderse a la vez como criterios de selección relativos a la capacidad técnica y profesional, como especificaciones técnicas o como condiciones de ejecución del contrato, en el sentido, respectivamente, de los artículos 58, apartado 4, 42 y 70 de dicha Directiva (sentencia de 7 de septiembre de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, apartado 84). Recíprocamente, un poder adjudicador puede decidir optar por una sola de estas calificaciones.
64 A este respecto, en virtud del artículo 70 de la Directiva 2014/24, los poderes adjudicadores podrán establecer condiciones especiales relativas a la ejecución de un contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 67, apartado 3, de dicha Directiva, y se indiquen en la convocatoria de licitación o en los pliegos de la contratación.
65 Además, el hecho de obligar a los licitadores a cumplir todas las condiciones de ejecución del contrato ya en el momento de la presentación de su oferta constituye una exigencia excesiva que puede disuadir a esos operadores de participar en los procedimientos de adjudicación de contratos, por lo que vulnera los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, de la citada Directiva (sentencia de 8 de julio de 2021, Sanresa, C‑295/20, EU:C:2021:556, apartado 62).
66 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 58 de la Directiva 2014/24, en relación con los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el poder adjudicador está facultado para imponer como criterios de selección obligaciones derivadas de normas especiales aplicables a actividades que pueden tener que realizarse en el marco de la ejecución de un contrato público y que no revisten una importancia significativa.
Segunda cuestión prejudicial
67 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que los pliegos de la contratación se completen automáticamente con criterios de adjudicación resultantes de normativas especiales aplicables a actividades vinculadas al contrato que ha de adjudicarse, que no estaban previstos en dichos pliegos y que el poder adjudicador decidió no exigir a los operadores económicos de que se trate.
68 Como se desprende de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, so pena de vaciar de contenido la amplia facultad de apreciación de que dispone el poder adjudicador para determinar los criterios de selección que pretende imponer a los operadores económicos como requisitos de participación en un procedimiento de contratación pública, las obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a actividades vinculadas a un contrato público que se vaya a adjudicar no pueden añadirse automáticamente como criterios de selección a los criterios expresamente mencionados en los pliegos de la contratación.
69 Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que los pliegos de la contratación se completen automáticamente con criterios de adjudicación resultantes de normativas especiales aplicables a actividades vinculadas al contrato que ha de adjudicarse, que no estaban previstos en dichos pliegos y que el poder adjudicador decidió no exigir a los operadores económicos de que se trate.
Tercera cuestión prejudicial, letra a)
70 Mediante su tercera cuestión prejudicial, letra a), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un licitador sea excluido de un procedimiento de adjudicación de un contrato por no haber designado al subcontratista al que pretende encomendar la ejecución de obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a las actividades vinculadas al contrato de que se trate y no previstas en los pliegos de la contratación, cuando dicho licitador ha precisado en su oferta que ejecutaría esas obligaciones recurriendo a las capacidades de otra entidad con la que no está unido mediante acuerdo de subcontratación alguno.
71 Como se desprende del apartado 62 de la presente sentencia, si las obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a las actividades vinculadas al contrato de que se trate y no previstas, como criterio de selección, en los pliegos de la contratación fueran calificadas de condición de ejecución del contrato y el adjudicatario no cumpliese tal condición cuando se le adjudicara el contrato, el incumplimiento de estas obligaciones no afectaría a la conformidad con las disposiciones de la Directiva 2014/24 de la adjudicación del contrato (véase, en ese sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, apartado 89).
72 En el supuesto de que las obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a las actividades vinculadas al contrato de que se trate y que no estén previstas en los pliegos de la contratación constituyeran efectivamente criterios de selección en el sentido del artículo 58 de la Directiva 2014/24, basta recordar que el artículo 63, apartado 1, párrafo primero, de esa Directiva prevé el derecho de un operador económico a recurrir, en relación con un contrato determinado, a las capacidades de otras entidades, con independencia de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas, con el fin de dar cumplimiento a las distintas categorías de criterios de selección establecidas en el artículo 58, apartado 1, de dicha Directiva y concretadas en los apartados 2 a 4 de ese artículo (véanse, en ese sentido, las sentencias de 10 de octubre de 2013, Swm Costruzioni 2 y Mannocchi Luigino, C‑94/12, EU:C:2013:646, apartados 29 y 33, y de 7 de septiembre de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, apartado 150).
73 Por otra parte, de la última frase del artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24 se desprende claramente que, cuando un operador económico desee recurrir a las capacidades de otras entidades, basta con que demuestre al poder adjudicador que va a disponer de los recursos necesarios, por ejemplo, mediante la presentación del compromiso de dichas entidades a tal efecto.
74 En consecuencia, resulta evidente que la subcontratación no es más que una de las formas de que dispone un operador económico para recurrir a las capacidades de otras entidades, por lo que el poder adjudicador no puede imponérsela.
75 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial, letra a), que el artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un licitador sea excluido de un procedimiento de adjudicación de un contrato por no haber designado al subcontratista al que pretende encomendar la ejecución de obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a las actividades vinculadas al contrato de que se trate y no previstas en los pliegos de la contratación, cuando dicho licitador ha precisado en su oferta que ejecutaría esas obligaciones recurriendo a las capacidades de otra entidad con la que no está unido mediante acuerdo de subcontratación alguno.
Tercera cuestión prejudicial, letra b)
76 Mediante su tercera cuestión prejudicial, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con el principio de proporcionalidad enunciado en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que un operador económico está facultado para establecer su propia organización y las relaciones contractuales en el interior del grupo con la posibilidad de involucrar en un contrato a determinados prestadores o suministradores si el prestador en cuestión no forma parte de las entidades en cuya capacidad el licitador tiene intención de basarse para acreditar el cumplimiento de los criterios esenciales.
77 A este respecto, ha de recordarse que es cierto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de septiembre de 1999, Beck y Bergdorf, C‑300/97, EU:C:1999:391, apartado 22, y de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartado 43).
78 No obstante, también es jurisprudencia reiterada que el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE constituye un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero proporciona a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios que deban dirimir, de manera que la justificación de la remisión prejudicial no es la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino su necesidad objetiva para la resolución efectiva de un litigio (véase, en ese sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, apartado 18, y de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartado 44).
79 Desde ese punto de vista y dado que la resolución de remisión constituye el fundamento del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, es indispensable que el juez nacional defina, en la propia resolución de remisión, el contexto fáctico y el régimen normativo del litigio principal, especialmente en determinados ámbitos que se caracterizan por complejas situaciones de hecho y de Derecho, como es la contratación pública (véanse, en ese sentido, la sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros, C‑320/90 a C‑322/90, EU:C:1993:26, apartados 6 y 7, y el auto de 25 de abril de 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, apartados 28 y 29).
80 Pues bien, en el caso de autos, procede señalar que la resolución de remisión no contiene una descripción del contexto fáctico y normativo del litigio principal suficiente para que el Tribunal de Justicia pueda dar una respuesta útil a la tercera cuestión prejudicial, letra b).
81 Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de esta tercera cuestión prejudicial, letra b).
Costas
82 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El artículo 58 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación con los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva,
debe interpretarse en el sentido de que
el poder adjudicador está facultado para imponer como criterios de selección obligaciones derivadas de normas especiales aplicables a actividades que pueden tener que realizarse en el marco de la ejecución de un contrato público y que no revisten una importancia significativa.
2) Los principios de proporcionalidad y de transparencia garantizados en el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2014/24
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a que los pliegos de la contratación se completen automáticamente con criterios de adjudicación resultantes de normativas especiales aplicables a actividades vinculadas al contrato que ha de adjudicarse, que no estaban previstos en dichos pliegos y que el poder adjudicador decidió no exigir a los operadores económicos de que se trate.
3) El artículo 63, apartado 1, de la Directiva 2014/24
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a que un licitador sea excluido de un procedimiento de adjudicación de un contrato por no haber designado al subcontratista al que pretende encomendar la ejecución de obligaciones derivadas de normativas especiales aplicables a las actividades vinculadas al contrato de que se trata y no previstas en los pliegos de la contratación, cuando dicho licitador ha precisado en su oferta que ejecutaría esas obligaciones recurriendo a las capacidades de otra entidad con la que no está unido mediante acuerdo de subcontratación alguno.
Firmas