SENTENZA DELLA CORTE (Settima Sezione)
2 febbraio 2023 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Precursori di droghe – Decisione quadro 2004/757/GAI – Articolo 2, paragrafo 1, lettera d) – Persona coinvolta nel trasporto e nella distribuzione di precursori usati per la produzione o fabbricazione illecite di droghe – Regolamento (CE) n. 273/2004 – Sostanze classificate – Articolo 2 – Nozione di “operatore” – Articolo 8, paragrafo 1 – Elementi che suggeriscono la possibile diversione di sostanze classificate verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope – Obbligo di notifica di tali elementi – Nozione di “elemento” – Portata»
Nella causa C‑806/21,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dallo Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi), con decisione del 14 dicembre 2021, pervenuta in cancelleria il 21 dicembre 2021, nel procedimento penale nei confronti di
TF,
con l’intervento di:
Openbaar Ministerie,
LA CORTE (Settima Sezione),
composta da M.L. Arastey Sahún, presidente di sezione, F. Biltgen (relatore) e J. Passer, giudici,
avvocato generale: P. Pikamäe
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman e J. Langer, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da L. Haasbeek e R. Lindenthal, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativo ai precursori di droghe (GU 2004, L 47, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 1258/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013 (GU 2013, L 330, pag. 21) (in prosieguo: il «regolamento n. 273/2004»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale promosso nei Paesi Bassi nei confronti di TF, accusato di aver trasportato sostanze classificate utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope.
Contesto normativo
Diritto internazionale
3 L’articolo 3 della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, conclusa a Vienna il 20 dicembre 1988 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1582, pag. 95), e approvata dalla Comunità economica europea con decisione 90/611/CEE del Consiglio, del 22 ottobre 1990 (GU 1990, L 326, pag. 56; in prosieguo: la «convenzione di Vienna contro il traffico illecito»), intitolato «Reati e sanzioni», al suo paragrafo 1, prevede quanto segue:
«Ciascuna Parte adotta i provvedimenti necessari per attribuire il carattere di reato, nella sua legislazione interna, qualora l’atto sia stato commesso intenzionalmente:
a) (...)
iv) alla fabbricazione, al trasporto o alla distribuzione di attrezzature, di materiali o di sostanze figuranti nella Tabella I ed alla Tabella II, nella coscienza che essi siano utilizzati nella coltivazione, produzione o fabbricazione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope o per questi fini;
(...)
c) compatibilmente con i suoi principi costituzionali e con i concetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico,
(...)
ii) alla detenzione di attrezzature, di materiali o di sostanze figuranti alla Tabella I o alla Tabella II nella coscienza che essi siano o debbano essere utilizzati nella coltivazione, produzione o fabbricazione illecite di sostanze stupefacenti o psicotrope, o per questi fini,
(...)».
4 L’articolo 12 di tale convenzione, intitolato «Sostanze frequentemente utilizzate nella fabbricazione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope», così dispone:
«1. Le Parti adottano le misure che esse ritengono appropriate per impedire lo storno di sostanze figuranti alla Tabella 1 ed alla Tabella Il ai fini della fabbricazione illecita di sostanze stupefacenti e psicotrope e cooperano tra di loro a questo fine.
(...)
8. a) Fatto salvo il carattere generale delle disposizioni del paragrafo 1 del presente articolo e delle disposizioni della Convenzione del 1961, della Convenzione del 1961 emendata e della Convenzione del 1971, le parti prendono le misure che ritengono appropriate per sorvegliare, sul loro territorio, la fabbricazione e la distribuzione di sostanze figuranti alla Tabella 1 ed alla Tabella II;
b) A tal fine le Parti possono:
i) sottoporre a sorveglianza tutte le persone ed imprese che praticano la fabbricazione e la distribuzione di dette sostanze;
(...)
iii) esigere che i titolari di una licenza ottengano un’autorizzazione per svolgere le operazioni summenzionate;
(...)
9. Per quanto riguarda le sostanze figuranti alla Tabella 1 ed alla Tabella 11, ciascuna Parte adotta le misure seguenti:
a) stabilisce e mantiene un sistema di sorveglianza del commercio internazionale delle sostanze figuranti alla Tabella I ed alla Tabella Il al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette. Tali sistemi di sorveglianza debbono esser attuati in stretta collaborazione con i fabbricanti, importatori, esportatori, grossisti e dettaglianti, che segnalano alle autorità competenti gli ordinativi e le operazioni sospette;
b) prevede il sequestro di ogni sostanza figurante alla Tabella I ed alla Tabella II, qualora esistano prove sufficienti che essa è destinata a servire alla fabbricazione illecita di una sostanza stupefacente o psicotropa;
c) informa il più rapidamente possibile le autorità ed i servizi competenti delle Parti interessate qualora vi siano ragioni di ritenere che una sostanza figurante alla Tabella I o alla Tabella II è importata, esportata o inoltrata in transito in vista della fabbricazione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope, soprattutto fornendo a tali Autorità informazioni sulle modalità di pagamento utilizzate ed ogni altro elemento essenziale che è alla base della sua convinzione;
d) esige che gli invii in importazione ed esportazione siano correttamente contrassegnati e accompagnati dai documenti necessari. I documenti commerciali quali fatture, manifesti di carico, documenti doganali di trasporto ed altri documenti di spedizione devono indicare i nomi delle sostanze che sono oggetto dell’importazione o dell’esportazione, così come figurano alla Tabella 1 o alla Tabella 11, la quantità importata o esportata, nonché il nome e l’indirizzo dell’esportatore, dell’importatore e, quando è noto, quelli del destinatario;
(...)
(...)».
Diritto dell’Unione
La decisione quadro 2004/757/GAI
5 I considerando da 1 a 3 della decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (GU 2004, L 335, pag. 8), enunciano quanto segue:
«(1) Il traffico illecito di stupefacenti rappresenta una minaccia per la salute, la sicurezza e la qualità di vita dei cittadini dell’Unione europea, oltre che per l’economia legale, la stabilità e la sicurezza degli Stati membri.
(2) La necessità di un intervento legislativo nel settore della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti è stata riconosciuta, in particolare, dal piano d’azione del Consiglio [dell’Unione europea] e della Commissione [europea] sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia [(GU 1999, C 19, pag. 1)] adottato durante il Consiglio “Giustizia e affari interni” di Vienna, del 3 dicembre 1998, dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere tenutosi il 15 e 16 ottobre 1999, in particolare al punto 48, dalla strategia antidroga dell’Unione europea (2000-2004) approvata dal Consiglio europeo tenutosi a Helsinki dal 10 al 12 dicembre 1999, nonché dal piano d’azione dell’Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004) approvato in occasione del Consiglio europeo tenutosi a Santa Maria da Feira il 19 e 20 giugno 2000.
(3) È necessario adottare norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati di traffico illecito di stupefacenti e precursori, che consentano l’attuazione di una comune strategia, a livello dell’Unione europea, intesa a combattere tale traffico».
6 L’articolo 1 della suddetta decisione quadro, intitolato «Definizioni», prevede quanto segue:
«Ai fini della presente decisione quadro si intende per:
(...)
2) “precursori”: le sostanze classificate nella legislazione comunitaria che attua gli obblighi derivanti dall’articolo 12 della [convenzione di Vienna contro il traffico illecito];
(...)».
7 L’articolo 2 della decisione quadro di cui trattasi, intitolato «Reati connessi al traffico illecito di stupefacenti e di precursori», al paragrafo 1, così dispone:
«Ciascuno Stato membro provvede affinché siano punite le seguenti condotte intenzionali allorché non autorizzate:
(...)
d) la fabbricazione, il trasporto, la distribuzione di precursori, quando la persona che compie tali atti sia a conoscenza del fatto che essi saranno utilizzati per la produzione o la fabbricazione illecite di stupefacenti».
Regolamento n. 273/2004
8 I considerando da 2 a 6, 8, da 11 a 13 e 17 del regolamento n. 273/2004 enunciano quanto segue:
«(2) Le disposizioni dell’articolo 12 della [convenzione di Vienna contro il traffico illecito] riguardo al commercio dei precursori di droghe (sostanze frequentemente utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti e sostanze psicotrope) sono attuate nel commercio tra la Comunità e i paesi terzi con il regolamento (CEE) n. 3677/90 del Consiglio, del 13 dicembre 1990, recante misure intese a scoraggiare la diversione di talune sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope [(GU 1990, L 357, pag. 1)].
(3) L’articolo 12 della [convenzione di Vienna contro il traffico illecito] prevede l’adozione di misure adeguate intese a controllare la fabbricazione e la distribuzione dei precursori. A tal fine, sono necessari provvedimenti relativi al commercio di precursori fra gli Stati membri. Tali provvedimenti sono stati introdotti dalla direttiva 92/109/CEE del Consiglio, del 14 dicembre 1992, relativa alla fabbricazione e all’immissione sul mercato di talune sostanze utilizzate nella fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope [(GU 1992, L 370, pag. 76)]. Per applicare norme armonizzate in tutti gli Stati membri simultaneamente, un regolamento è ritenuto più idoneo dell’attuale direttiva.
(4) Nel contesto dell’allargamento dell’Unione europea la sostituzione della direttiva 92/109/CEE con un regolamento è di particolare rilevanza in quanto ogni modifica di tale direttiva e dei suoi allegati darebbe luogo a misure esecutive nazionali in 25 Stati membri.
(5) Nel 1992, nel corso della trentacinquesima sessione, la commissione degli stupefacenti delle Nazioni Unite ha incluso ulteriori sostanze nelle tabelle allegate alla [convenzione di Vienna contro il traffico illecito]. Il presente regolamento dovrebbe prevedere disposizioni analoghe intese ad individuare nella Comunità possibili casi di diversione illecita di precursori di droghe e far sì che nel mercato comunitario siano applicate norme comuni di controllo.
(6) Il disposto dell’articolo 12 della [convenzione di Vienna contro il traffico illecito] si basa su un sistema di controllo del commercio delle sostanze in questione. La maggior parte del commercio di tali sostanze è del tutto legale. I documenti d’invio e l’etichettatura delle sostanze dovrebbero essere sufficientemente espliciti. È poi importante sia fornire all’autorità competente i mezzi d’intervento necessari che sviluppare, nello spirito della convenzione delle Nazioni Unite, meccanismi basati sulla stretta collaborazione con gli operatori interessati e sullo sviluppo della raccolta di dati.
(...)
(8) Le sostanze generalmente utilizzate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope dovrebbero essere elencate in un allegato.
(...)
(11) Dovrebbero essere adottati provvedimenti che garantiscano un miglior controllo del commercio intracomunitario di sostanze classificate di cui all’allegato I.
(12) Tutte le transazioni che portano all’immissione sul mercato di sostanze classificate delle categorie 1 e 2 dell’allegato I dovrebbero essere adeguatamente documentate. Gli operatori dovrebbero notificare alle autorità competenti ogni transazione sospetta che coinvolga le sostanze di cui all’allegato I. Tuttavia dovrebbero essere esentate le transazioni relative alle sostanze della categoria 2 dell’allegato I se le quantità in questione non superano quelle indicate nell’allegato II.
(13) Numerose altre sostanze, molte delle quali commercializzate legalmente in grandi quantità, sono state identificate come precursori per la fabbricazione illecita di droghe sintetiche e sostanze psicotrope. Sottoporre tali sostanze agli stessi rigorosi controlli elencati nell’allegato ostacolerebbe inutilmente il commercio, poiché ciò implica il rilascio di licenze e la compilazione di documenti per tutte le transazioni. Occorre perciò a livello comunitario un meccanismo più flessibile che consenta alle autorità competenti degli Stati membri di essere informate di tali transazioni.
(...)
(17) Poiché gli obiettivi del presente regolamento, vale a dire controllo armonizzato del commercio dei precursori di droghe e la prevenzione della loro diversione verso la fabbricazione illecita di droghe sintetiche e sostanze psicotrope, non possono essere perseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, e pertanto, per la natura internazionale e dinamica di tale commercio, possono essere meglio realizzati a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo».
9 L’articolo 1 del regolamento n. 273/2004 recita:
«Il presente regolamento fissa provvedimenti armonizzati per il controllo e il monitoraggio intraunionale di talune sostanze frequentemente impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope, per impedirne la diversione».
10 L’articolo 2 di detto regolamento così dispone:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:
a) “sostanza classificata”: qualsiasi sostanza elencata nell’allegato I che può essere usata per la fabbricazione illecita di stupefacenti e sostanze psicotrope, compresi le miscele e i prodotti naturali contenenti tali sostanze, ma esclusi le miscele e i prodotti naturali contenenti sostanze classificate, composti in modo che tali sostanze non possano essere facilmente utilizzate o estratte con mezzi di facile applicazione o economici, i medicinali quali definiti all’articolo 1, punto 2, della direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano (GU 2001, L 311, pag. 67)], e i medicinali veterinari quali definiti all’articolo 1, punto 2, della direttiva 2001/82/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali veterinari (GU 2001, L 311, pag. 1)].
b) “sostanze non classificate”: tutte le sostanze non elencate nell’allegato I ma di cui è noto l’uso nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope;
c) “immissione sul mercato”: la fornitura, a titolo oneroso o gratuito, di sostanze classificate nell’Unione; o l’immagazzinamento, la fabbricazione, la produzione, la trasformazione, il commercio, la distribuzione o l’intermediazione di tali sostanze, a fini di fornitura nell’Unione;
d) “operatore”: persona fisica o giuridica che operi nell’immissione sul mercato di sostanze classificate;
(...)
f) “licenze speciali”: la licenza rilasciata ad un particolare tipo di operatore;
g) “registrazione speciale”: la registrazione effettuata per un particolare tipo di operatore;
(...)».
11 L’articolo 8 del regolamento in esame, intitolato «Notifica alle autorità competenti», al paragrafo 1, così dispone:
«Gli operatori notificano immediatamente alle autorità competenti tutti gli elementi, quali ordini o transazioni insoliti che riguardano sostanze classificate destinate all’immissione sul mercato che suggeriscono la possibile diversione di tali sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope. A tal fine, gli operatori forniscono ogni informazione disponibile che consenta alle autorità competenti di verificare la legittimità dell’ordine o della transazione in questione».
12 Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del medesimo regolamento:
«Ai fini della corretta applicazione degli articoli da 3 a 8, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le autorità competenti possano espletare i propri compiti di controllo e monitoraggio e, segnatamente:
a) ottenere informazioni su tutti gli ordini di sostanze classificate o su operazioni relative a sostanze classificate;
b) avere accesso ai locali commerciali degli operatori e degli utilizzatori al fine di raccogliere le prove di irregolarità;
c) trattenere e sequestrare, all’occorrenza, le spedizioni non conformi al presente regolamento».
13 L’allegato I del regolamento n. 273/2004 contiene l’elenco delle «sostanze classificate», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del regolamento in parola. L’acido cloridrico e l’acido solforico figurano in tale allegato quali sostanze classificate di categoria 3.
Regolamento n. 111/2005
14 L’articolo 1 del regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra l’Unione e i paesi terzi (GU 2005, L 22, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 1259/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013 (GU 2013, L 330, pag. 30) (in prosieguo: il «regolamento n. 111/2005») è del seguente tenore:
«Il presente regolamento stabilisce le norme per il controllo degli scambi di talune sostanze frequentemente utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope (in seguito denominate “precursori di droghe”) tra l’Unione e i paesi terzi, al fine di prevenire la diversione di tali sostanze. Esso si applica alle importazioni, alle esportazioni e alle attività di intermediazione».
Diritto dei Paesi Bassi
Legge relativa alla prevenzione della diversione di sostanze chimiche
15 L’articolo 2, lettera a), della Wet voorkoming misbruik chemicaliën (legge relativa alla prevenzione della diversione di sostanze chimiche), nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale (Stb. 2008, n. 112), prevede quanto segue:
«È vietato agire in contrasto con le normative emanate da o in forza:
a. degli articoli 3, paragrafi 2 e 3, e 8 del regolamento n. 273/2004.
(...)».
Legge sui reati economici
16 L’articolo 1, punto 1, della Wet op de economische delicten (legge sui reati economici), quale modificata il 14 ottobre 2015 (Stb. 2015, n. 399), è del seguente tenore:
«I reati economici sono:
1. violazioni delle normative emanate da o in forza:
della legge relativa alla prevenzione della diversione di sostanze chimiche, articoli 2, lettera a), e 4, secondo comma».
17 L’articolo 2, paragrafo 1, della legge sui reati economici, quale modificata il 14 ottobre 2015, così dispone:
«I reati economici di cui all’articolo 1, punti 1 e 2, e all’articolo 1 bis, punti 1 e 2, costituiscono delitti gravi qualora siano commessi intenzionalmente; qualora tali reati economici non costituiscano delitti gravi, essi configurano delitti di lieve entità»
18 L’articolo 6, paragrafo 1, punto 1, di detta legge prevede quanto segue:
«1. Chiunque commetta un reato economico è punito:
1. in caso di delitto grave, qualora si tratti di un reato economico di cui all’articolo 1, punto 1, o all’articolo 1 bis, punto 1, con una pena privativa della libertà non superiore a sei anni, con l’obbligo di prestare lavori di interesse generale o con una pena pecuniaria di quinta categoria».
La legge sull’oppio
19 L’articolo 2 dell’Opiumwet (legge recante disposizioni sull’oppio ed altre sostanze stupefacenti), del 12 maggio 1928, nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale (Stb. 2015, n.429) (in prosieguo: la «legge sull’oppio»), prevede quanto segue:
«È vietato, nel caso di una sostanza o preparazione di cui all’elenco I allegato alla presente legge o designata ai sensi dell’articolo 3a, paragrafo 5:
A. farla entrare o uscire dal territorio dei Paesi Bassi;
B. coltivarla, prepararla, trattarla, lavorarla, venderla, consegnarla, fornirla o trasportarla;
C. detenerla;
D. fabbricarla».
20 L’articolo 10 di tale legge è così formulato:
«1. Chiunque agisca contrariamente a:
a. un divieto di cui all’articolo 2, (...)
(...)
è punito con una pena privativa della libertà non superiore a sei mesi o con una pena pecuniaria di quarta categoria.
(...)
3. Chiunque violi intenzionalmente il divieto previsto all’articolo 2, lettera C, è punito con una pena privativa della libertà pari o superiore a sei anni o con una pena pecuniaria di quinta categoria.
4. Chiunque violi intenzionalmente il divieto di cui all’articolo 2, lettere B o D, è punito con una pena privativa della libertà non superiore a otto anni o con una pena pecuniaria di quinta categoria.
5. Chiunque violi intenzionalmente un divieto previsto all’articolo 2, lettera A, è punito con una pena privativa della libertà non superiore a dodici anni o con una pena pecuniaria di quinta categoria.
(...)».
21 L’articolo 10a, paragrafo 1, di detta legge enuncia quanto segue:
«Chiunque, per preparare o favorire un reato di cui all’articolo 10, paragrafo 4 o 5:
1. tenti di indurre un’altra persona a commettere o a far commettere tale reato, a parteciparvi o ad esserne l’istigatore, o ad aiutarla o a fornirle un’occasione, mezzi o informazioni a tal fine;
2. cerchi di procurarsi o di procurare a terzi l’occasione, i mezzi o le informazioni necessari per commettere tale reato,
3. detenga oggetti, mezzi di trasporto, sostanze, fondi o altri strumenti di pagamento, quando è a conoscenza o ha fondati motivi di sospettare che essi sono destinati a commettere tale reato,
è punito con una pena privativa della libertà non superiore a sei anni o con una pena pecuniaria di quinta categoria».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
22 TF è stato accusato di aver noleggiato un veicolo che ha poi utilizzato per recarsi, il o verso il 12 gennaio 2016, presso un’impresa di prodotti chimici situata a Liegi (Belgio) dove ha più volte preso in consegna notevoli quantitativi di prodotti chimici, tra cui l’acido solforico, l’acido cloridrico, l’acido formico e la soda caustica. Successivamente ha trasportato tali prodotti verso un’autorimessa e un parcheggio situati nei Paesi Bassi, ai fini della loro consegna. Mentre si recava a Waalre (Paesi Bassi) per effettuarvi una consegna supplementare, TF, al pari della persona che l’accompagnava con un altro veicolo, sono stati fermati dalla polizia.
23 I prodotti chimici in questione non erano, per la maggior parte, etichettati e TF non disponeva dei documenti di trasporto richiesti.
24 L’acido cloridrico e l’acido solforico trasportati e forniti da TF (in prosieguo: i «prodotti di cui trattasi») figurano nell’allegato I, categoria 3, del regolamento n. 273/2004 e sono, pertanto, «sostanze classificate», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del suddetto regolamento. Di conseguenza, l’Openbaar Ministerie (pubblico ministero, Paesi Bassi) ha avviato un procedimento penale nei confronti di TF, da un lato, per aver preparato o facilitato la preparazione, il trattamento, la lavorazione, la vendita, la consegna, la fornitura, il trasporto, la fabbricazione, l’importazione e l’esportazione di MDMA e/o di amfetamina, atti punibili in forza dell’articolo 10a, paragrafo 1, punti 1 e 3, della legge sull’oppio, e, dall’altro, per aver violato l’obbligo di notifica di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004.
25 Con sentenza dell’11 giugno 2020, il Gerechtshof’s-Hertogenbosch (Corte d’appello di’s-Hertogenbosch, Paesi Bassi) ha dichiarato TF colpevole del primo di tali capi d’accusa. TF ha sostenuto di non ignorare la natura dei prodotti di cui trattasi, ma di averli trasportati in modo disinteressato. Tale giudice ha tuttavia considerato che, essendo di pubblica notorietà che tali prodotti possono essere utilizzati nella produzione su larga scala di droghe sintetiche, in particolare di anfetamina o di MDMA, e che TF li ha trasportati ai fini della loro consegna in luoghi insoliti, egli non poteva ignorare che tali prodotti avevano una destinazione illecita o criminale. Visto il suo contributo sostanziale al trasporto e alla consegna di questi ultimi, detto giudice ha ritenuto che TF avesse accettato il rischio che i prodotti in questione fossero utilizzati per la produzione di droghe sintetiche. Per contro, lo stesso giudice ha assolto TF dal secondo capo d’accusa, dichiarando che, sebbene quest’ultimo possa essere qualificato come «operatore», ai sensi dell’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004 di tale regolamento, i fatti che gli sono addebitati, vale a dire il trasporto, la ricezione, il magazzinaggio o la detenzione di sostanze classificate, non costituiscono «elementi» che devono essere notificati in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento in esame.
26 Avverso tale sentenza il pubblico ministero ha proposto ricorso per cassazione dinanzi allo Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi).
27 Detto giudice si interroga sull’interpretazione di tali disposizioni. In particolare, esso rileva che l’articolo 10a, paragrafo 1, punto 3, della legge sull’oppio dà attuazione all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), della decisione quadro 2004/757, che impone a ciascuno Stato membro di provvedere affinché la fabbricazione, il trasporto, la distribuzione di precursori siano puniti, quando la persona che compie tali atti sia a conoscenza del fatto che essi saranno utilizzati per la produzione o la fabbricazione illecite di stupefacenti. Esso si chiede, pertanto, se una persona, quando ha fabbricato, trasportato o distribuito precursori pur sapendo che sarebbero stati utilizzati per la produzione o la fabbricazione di stupefacenti, possa essere riconosciuta colpevole contemporaneamente di una violazione della normativa nazionale che dà attuazione alla decisione quadro 2004/757 e di una violazione dell’obbligo di notifica previsto all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004.
28 Il giudice del rinvio si interroga, in particolare, sulla conformità di un siffatto cumulo con il principio nemo tenetur se ipsum accusare sancito agli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e all’articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950. Infatti, l’interessato non potrebbe, in un caso del genere, evitare che la notifica della propria condotta criminale in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004 generi azioni penali ed eventualmente sanzioni per violazione della legislazione penale che dà attuazione all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione quadro 2004/757.
29 Per stabilire se un siffatto cumulo sia possibile, il giudice del rinvio ritiene che sia necessario, da un lato, determinare se la nozione di «operatore», quale definita all’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004, debba essere interpretata estensivamente, nel senso che chiunque immette sul mercato sostanze classificate costituirebbe un «operatore», o restrittivamente, nel senso che riguarda unicamente le persone dedite al commercio legale di tali sostanze. D’altro lato, occorrerebbe altresì stabilire se la nozione di «elemento», di cui all’articolo 8, paragrafo 1, di tale regolamento, debba essere interpretata estensivamente, nel senso che essa riguarda tutti i comportamenti, compresi quelli dell’operatore stesso, o restrittivamente, cosicché essa si riferisce solo ai comportamenti di terzi, mentre quelli dell’operatore sono, dal canto loro, disciplinati dalla decisione quadro 2004/757.
30 Ciò posto, lo Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se persone fisiche e giuridiche che partecipano all’immissione in commercio di sostanze classificate in modo tale che detta partecipazione configura un reato punibile in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, e lettera d), della decisione quadro 2004/757, siano considerate un “operatore”, ai sensi dell’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione:
a) Se siffatte condotte dell’operatore di cui alla prima questione configurino “elementi”, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004.
b) Se condotte quali la ricezione, il trasporto e l’immagazzinaggio di sostanze classificate configurino “elementi”, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004, qualora le condotte in parola non si verifichino con l’intenzione di fornire dette sostanze a un terzo».
31 Con decisione del 2 dicembre 2022, il presidente della Corte, in forza dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte, ha accordato un trattamento prioritario alla presente causa.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
32 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004 debba essere interpretato nel senso che una persona che partecipa, nell’ambito di un’attività illegale, all’immissione sul mercato di sostanze classificate nell’Unione costituisca un «operatore» ai sensi di tale disposizione.
33 A tal fine, occorre in particolare determinare se l’«immissione sul mercato», ai sensi di detta disposizione, rinvii a qualsiasi messa a disposizione di sostanze classificate nell’Unione, indipendentemente dal fatto che essa sia effettuata nell’ambito di un’attività legale o illegale, o se essa riguardi soltanto le messe a disposizione di tali sostanze effettuate nell’ambito di un’attività legale.
34 Conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 18 ottobre 2022, IG Metall e ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).
35 L’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004 definisce l’«operatore» come «una persona fisica o giuridica che operi nell’immissione sul mercato di sostanze classificate». Tale disposizione, così come è formulata, non precisa se l’immissione sul mercato di siffatte sostanze comprenda anche la commercializzazione di queste ultime nell’ambito di un’attività illegale.
36 Per quanto riguarda l’articolo 8, paragrafo 1, di tale regolamento, esso prevede che «[g]li operatori notificano immediatamente alle autorità competenti tutti gli elementi, quali ordini o transazioni insoliti che riguardano sostanze classificate destinate all’immissione sul mercato che suggeriscono la possibile diversione di tali sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope» e che, «[a] tal fine, gli operatori forniscono ogni informazione disponibile che consenta alle autorità competenti di verificare la legittimità dell’ordine o della transazione in questione».
37 Da tale disposizione risulta che l’obbligo di notifica previsto dal legislatore dell’Unione riguarda gli ordini e le transazioni che sembrano insolite, ossia che potrebbero essere stati effettuati allo scopo di sottrarre illegittimamente tali sostanze classificate alla loro destinazione normale.
38 Ne consegue che l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 273/2004 impone agli «operatori», ai sensi dell’articolo 2, lettera d), di quest’ultimo, di notificare tutti gli elementi che inducono a ritenere che sostanze classificate da immettere sul mercato possano costituire oggetto di una sottrazione illegittima dal circuito commerciale legale al fine di fabbricare illecitamente stupefacenti o sostanze psicotrope.
39 Di conseguenza, solo le persone che partecipano all’immissione sul mercato di sostanze classificate in un contesto normativo possono essere considerate «operatori», ai sensi di quest’ultima disposizione.
40 Tale interpretazione letterale è corroborata, in primo luogo, dal contesto in cui si inserisce la disposizione di cui trattasi.
41 Anzitutto, il regolamento n. 273/2004 ha abrogato e sostituito, in particolare, la direttiva 92/109 e il regolamento (CE) n. 1485/96 della Commissione, del 26 luglio 1996, recante modalità di applicazione della direttiva 92/109 riguardo alle dichiarazioni dell’acquirente circa l’uso specifico di talune sostanze impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope (GU 1996, L 188, pag. 28). Orbene, tali atti riguardavano il commercio legale di precursori di droghe. Infatti, il primo considerando della direttiva 92/109 faceva espresso riferimento alla necessità di stabilire «norme comuni a livello comunitario in vista della realizzazione del mercato interno unico per evitare qualunque distorsione della concorrenza nel commercio lecito delle suddette sostanze e per garantire un’applicazione uniforme delle norme emanate». Il secondo considerando del regolamento n. 1485/96 enunciava, dal canto suo, che «norme relative alle dichiarazioni dell’acquirente sono d’ausilio per garantire che in ogni transazione commerciale venga chiaramente identificato l’uso fatto dall’acquirente delle sostanze classificate; che tale identificazione deve contribuire ad impedire la diversione di dette sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti».
42 I considerando 3, 6 e 17 del regolamento n. 273/2004 fanno poi riferimento a un sistema di controllo del «commercio» dei precursori di droga e i considerando 5 e 11 di tale regolamento enunciano, rispettivamente, la necessità di «individuare nella Comunità possibili casi di diversione illecita di precursori di droghe» nonché «[di adottare] provvedimenti che garantiscano un miglior controllo del commercio intracomunitario di sostanze classificate». Orbene, i considerando 6, 8 e 13 di detto regolamento operano una distinzione tra il commercio lecito o legale di tali sostanze e la loro fabbricazione illecita.
43 Infine, l’articolo 3 del regolamento n. 273/2004, relativo ai requisiti per l’immissione sul mercato di sostanze classificate, prevede, al suo paragrafo 1, che gli «operatori che intendono immettere sul mercato sostanze classificate di cui alle categorie 1 o 2 dell’allegato I sono tenuti a nominare un responsabile della commercializzazione delle sostanze classificate», il quale «provvede affinché il commercio di sostanze classificate effettuato dall’operatore sia conforme alle disposizioni del presente regolamento». I paragrafi 2 e 3 di tale articolo indicano altresì, rispettivamente, che «[i]l possesso o l’immissione sul mercato di sostanze classificate della categoria 1 dell’allegato I è subordinato all’ottenimento da parte degli operatori (...) di una licenza dalle autorità competenti dello Stato membro nel quale sono stabiliti» e che «l’operatore titolare di una licenza fornisce sostanze classificate della categoria 1 dell’allegato I solo a operatori (...) che sono anche titolari di una licenza e che hanno firmato una dichiarazione dell’acquirente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1». Inoltre, il paragrafo 6 del suddetto articolo impone agli operatori di registrarsi presso le autorità competenti dello Stato membro in cui sono stabiliti. Dai requisiti connessi all’immissione sul mercato delle sostanze classificate, previsti all’articolo 3 di tale regolamento, risulta che essi mirano a sottoporre il commercio di sostanze classificate a un quadro normativo.
44 La stessa interpretazione s’impone con riferimento agli articoli da 4 a 7 del regolamento n. 273/2004, che prevedono le norme formali alle quali è soggetto il commercio delle sostanze classificate, quali la necessità per l’acquirente di dichiarare gli usi di tali sostanze, l’obbligo per l’operatore di allegare, nell’ambito delle transazioni, una documentazione a talune sostanze o, ancora, di contrassegnare mediante un’adeguata etichettatura talune sostanze.
45 Lo stesso vale per l’articolo 10 di detto regolamento, il quale prevede che, «ai fini della corretta applicazione degli articoli da 3 a 8, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le autorità competenti possano espletare i propri compiti di controllo e monitoraggio e, segnatamente (...) avere accesso ai locali commerciali degli operatori e degli utilizzatori al fine di raccogliere le prove di irregolarità».
46 Dall’insieme di tali disposizioni risulta che esse mirano a sottoporre il commercio di sostanze classificate ad un quadro normativo.
47 L’interpretazione letterale della nozione di «operatore», ai sensi dell’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004, effettuata al punto 39 della presente sentenza, è corroborata, in secondo luogo, dagli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui tale disposizione fa parte.
48 Infatti, come risulta dal suo articolo 1, il regolamento n. 273/2004 stabilisce misure armonizzate per il controllo e il monitoraggio, all’interno dell’Unione, di talune sostanze frequentemente utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope, al fine di evitarne la diversione. Tale regolamento è stato adottato, come già rilevato dalla Corte, al fine di combattere efficacemente la diversione di sostanze correntemente utilizzate verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope attuando un sistema di controllo del commercio di queste sostanze che preveda sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive (sentenze del 5 febbraio 2015, M. e a., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, punto 53, nonché del 12 febbraio 2015, Gielen e a., C‑369/13, EU:C:2015:85, punto 36).
49 Dai suoi considerando da 1 a 6 risulta che il regolamento n. 273/2004 costituisce l’attuazione, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, dell’articolo 12 della convenzione di Vienna contro il traffico illecito (sentenza del 5 febbraio 2015, M. e a., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, punto 47), il quale prevede che gli Stati membri che vi aderiscono adottino i provvedimenti che ritengono appropriati per impedire la diversione delle sostanze elencate ai fini della fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope e cooperino tra loro a tal fine. Detti Stati devono, in particolare, adottare le misure necessarie per istituire e mantenere un sistema di sorveglianza del commercio internazionale delle sostanze al fine di facilitare l’individuazione delle operazioni sospette.
50 Occorre peraltro aggiungere che, secondo la giurisprudenza della Corte, con i regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005, che perseguono la stessa finalità, il legislatore dell’Unione ha definito in modo dettagliato il regime applicabile ai precursori di droga (sentenza del 5 febbraio 2015, M. e a., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, punto 52). Pertanto, da un lato, il regolamento n. 273/2004 istituisce misure armonizzate per il controllo e la sorveglianza, all’interno dell’Unione, dei precursori di droga al fine di evitarne la diversione e, dall’altro, il regolamento n. 111/2005 fissa, conformemente al suo articolo 1, norme per la sorveglianza del commercio, tra l’Unione e i paesi terzi, dei precursori di droghe.
51 Il regolamento n. 273/2004 si inserisce quindi nell’ambito di una normativa più ampia, di cui fa parimenti parte la decisione quadro 2004/757.
52 Orbene, occorre sottolineare che la decisione quadro 2004/757 stabilisce disposizioni minime relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti, che consentono di definire un approccio comune a livello dell’Unione nella lotta contro il traffico di stupefacenti. A tal fine, il suo articolo 2 prevede che ciascuno Stato membro adotti le misure necessarie affinché i comportamenti intenzionali da esso elencati siano puniti quando non possono essere giustificati, in particolare la fabbricazione, il trasporto, la distribuzione di precursori, quando la persona che compie tali atti sia a conoscenza del fatto che essi saranno utilizzati per la produzione o la fabbricazione illecite di stupefacenti. Peraltro, l’articolo 1, punto 2, di tale decisione quadro definisce il termine «precursore» come qualsiasi sostanza classificata nella legislazione comunitaria che attua gli obblighi derivanti dall’articolo 12 della convenzione di Vienna contro il traffico illecito.
53 Ne consegue che, sebbene la decisione quadro 2004/757, il regolamento n. 273/2004 e il regolamento n. 111/2005 perseguano lo stesso obiettivo, tali testi, pur essendo complementari, hanno una portata diversa. La decisione quadro 2004/757 fissa gli elementi costitutivi dei reati nel settore del traffico illecito di stupefacenti, che riguarda pertanto i precursori di droghe e quindi le sostanze classificate, mentre l’ambito di applicazione dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 è circoscritto al commercio legale di siffatte sostanze.
54 La suddetta distinzione risulta peraltro dalle basi giuridiche di tali diversi atti. Infatti, la decisione quadro 2004/757 è fondata sull’articolo 31, lettera e), e sull’articolo 34, paragrafo 2, lettera b), TUE, sostituiti dagli articoli 82, 83 e 85 TFUE, che rientrano nell’ambito di applicazione del titolo V di detto trattato, intitolato «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia» e, più in particolare, del capo 4, relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale. Per contro, il regolamento n. 273/2004 ha come base giuridica l’articolo 95 CE, sostituito dall’articolo 114 TFUE, che rientra nell’ambito di applicazione del titolo VII di detto trattato, intitolato «Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni». Analogamente, il regolamento n. 111/2005 è fondato sull’articolo 133 CE, sostituito dall’articolo 207 TFUE. Orbene, quest’ultimo articolo rientra nella quinta parte del Trattato FUE, intitolata «Azione esterna dell’Unione», e, più in particolare, nel titolo II, intitolato «Politica commerciale comune».
55 Tenuto conto di quanto precede, si deve constatare che una situazione in cui una persona partecipa, nell’ambito di un’attività illegale, all’immissione sul mercato di sostanze classificate nell’Unione non rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n. 273/2004.
56 Di conseguenza, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004 deve essere interpretato nel senso che una persona che partecipa, nell’ambito di un’attività illegale, all’immissione sul mercato di sostanze classificate nell’Unione non costituisce un «operatore» ai sensi di tale disposizione.
Sulla seconda questione
57 Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla seconda questione.
Sulle spese
58 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara:
L’articolo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativo ai precursori di droghe, come modificato dal regolamento (UE) n. 1258/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013,
deve essere interpretato nel senso che:
una persona che partecipa, nell’ambito di un’attività illegale, all’immissione sul mercato di sostanze classificate nell’Unione europea non costituisce un «operatore» ai sensi di tale disposizione.
Firme