CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 13 luglio 2023 (1)
Causa C‑261/22
GN
interveniente:
Procuratore generale presso la Corte di appello di Bologna
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte suprema di cassazione (Italia)]
«Rinvio pregiudiziale – Mandato d’arresto europeo – Decisione quadro 2002/584/GAI – Procedure di consegna tra Stati membri – Rispetto della vita privata e familiare – Diritti del minore – Madre con figli minorenni conviventi – Motivi di non esecuzione o differimento della consegna»
I. Introduzione
1. Anche le madri vanno in carcere.
2. Infatti, una persona condannata può, talora, essere madre di figli minorenni. Per la prima volta dinanzi a questa Corte è sorta una situazione in cui un mandato d’arresto europeo (in prosieguo: «MAE») è stato emesso ai fini dell’esecuzione di una pena detentiva nei confronti di una madre con queste caratteristiche. Ci si chiede se l’interesse superiore del minore sia rilevante ai fini dell’esecuzione di un MAE di questo genere.
3. Il giudice del rinvio, la Corte suprema di cassazione (Italia) chiede quindi l’interpretazione della decisione quadro relativa al MAE (2): è possibile rifiutare o differire l’esecuzione di un MAE se la persona ricercata è una madre convivente con i suoi figli minorenni?
II. Fatti della causa, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
4. In data 26 giugno 2020, l’autorità giudiziaria belga ha emesso un MAE nei confronti di GN per l’esecuzione della pena di cinque anni di reclusione per i reati di tratta di essere umani e di agevolazione dell’immigrazione clandestina. GN era stata condannata in absentia e, conformemente al diritto belga, il procedimento le era stato debitamente notificato.
5. GN è stata arrestata a Bologna (Italia) il 2 settembre 2021. Al momento dell’arresto, il suo figlio minorenne, che sino ad allora aveva convissuto con lei, è stato affidato ai servizi sociali. Poiché GN non ha acconsentito alla sua consegna, è stata disposta nei suoi confronti la custodia cautelare in carcere, in seguito sostituita con gli arresti domiciliari, in occasione dei quali è stata ricongiunta con il figlio.
6. All’udienza del 17 settembre 2021, la Corte d’appello di Bologna (Italia) ha trasmesso all’autorità giudiziaria emittente una richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE. La richiesta concerneva le modalità di esecuzione della pena, in Belgio, per le madri conviventi con figli minorenni, il trattamento carcerario al quale GN sarebbe stata sottoposta, le misure che sarebbero state adottate nei confronti del figlio minorenne e la possibilità di rinnovazione del giudizio, in ragione del fatto che il processo conclusosi con la condanna di GN era stato condotto in absentia. L’ufficio del Procuratore del Re di Anversa ha risposto che i quesiti formulati erano di competenza del Servizio Pubblico Federale per la giustizia belga. A seguito di tale risposta, non vi è stata alcuna ulteriore comunicazione tra le due autorità giudiziarie.
7. Con sentenza emessa in data 15 ottobre 2021, la Corte d’appello di Bologna ha rifiutato la consegna di GN all’autorità giudiziaria emittente, poiché ella era madre di un figlio di età inferiore ai tre anni, che con lei aveva vissuto fino al momento dell’arresto, e ne ha disposto l’immediata rimessione in libertà. Secondo tale giudice, in mancanza di una risposta da parte dell’autorità giudiziaria emittente non vi era la certezza che nell’ordinamento belga fossero riconosciute modalità di detenzione assimilabili a quelle dello Stato italiano, che tutelassero il diritto della madre a non essere privata del rapporto con i figli e che assicurassero ai figli la necessaria assistenza materna e familiare, come garantito dalla Costituzione italiana, dall’articolo 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo (3) e dell’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
8. Il Procuratore generale presso la Corte d’appello di Bologna (Italia) e GN hanno proposto ricorsi distinti avverso tale sentenza. La Corte suprema di cassazione, investita dei ricorsi, ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 1, paragrafi 2 e 3, e gli articoli 3 e 4 della [decisione quadro relativa al MAE] debbano essere interpretati nel senso che non consentono all’autorità giudiziaria dell’esecuzione di rifiutare o comunque di differire la consegna della madre con figli minorenni conviventi;
2) se, in caso di positiva risposta a tale prima questione, l’articolo 1, paragrafi 2 e 3, e gli articoli 3 e 4 della [decisione quadro relativa al MAE] siano compatibili con gli articoli 7 e 24, paragrafo 3, della [Carta], anche alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di articolo 8 [della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950] e delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, nella misura in cui impongono la consegna della madre recidendo i legami con i figli minori conviventi senza considerare il best interest of the child».
9. GN, il Procuratore generale presso la Corte d’appello di Bologna, i governi italiano, ungherese e dei Paesi Bassi, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Il 28 marzo 2023 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale GN, i governi italiano e dei Paesi Bassi, il Consiglio e la Commissione hanno svolto difese orali.
III. Analisi
10. Al fine di assistere la Corte proponendo una risposta utile, suggerisco di riformulare le questioni proposte dal giudice del rinvio. Tale giudice chiede, in primo luogo, se esso sia legittimato a rifiutare l’esecuzione di un MAE qualora, disponendo la consegna, rischi di ledere i diritti fondamentali di una madre la cui consegna sia richiesta, così come i diritti fondamentali dei figli minorenni con lei conviventi. In subordine, il giudice del rinvio chiede se possa differire la consegna. In gioco vi sono il diritto alla vita familiare, garantito dall’articolo 7 della Carta, e l’interesse superiore del minore, garantito dall’articolo 24 di quest’ultima.
11. Con la seconda questione, il giudice del rinvio si interroga sulla compatibilità della decisione quadro relativa al MAE con i due diritti fondamentali di cui trattasi, qualora essa debba essere interpretata nel senso che osta al rifiuto o al differimento dell’esecuzione di un MAE nelle circostanze di cui al procedimento principale. Tale questione diverrebbe quindi pertinente soltanto nel caso in cui la Corte negasse la possibilità di rifiutare l’esecuzione del MAE. Tenuto conto della risposta alla prima questione che proporrò alla Corte, non occorrerà rispondere alla seconda questione.
12. Il problema sollevato dal giudice del rinvio è al contempo comune e inedito. È comune perché si tratta di un altro problema che si aggiunge alla lista dei rinvii pregiudiziali mediante i quali si chiede se il rischio di violazione di un diritto fondamentale possa costituire un motivo per rifiutare l’esecuzione di un MAE al di fuori dei motivi obbligatori o facoltativi di non esecuzione espressamente previsti agli articoli 3, 4 e 4 bis della decisione quadro relativa al MAE (4).
13. Tuttavia, si tratta anche di un problema del tutto inedito poiché, per la prima volta, la non esecuzione potrebbe essere fondata sull’eventuale violazione dei diritti fondamentali non (soltanto) della persona ricercata, ma (anche) di un terzo: il figlio minorenne della madre di cui è chiesta la consegna.
14. Occorre, a mio avviso, distinguere queste due questioni. Pertanto, esaminerò, anzitutto, le circostanze nelle quali il diritto della madre alla vita familiare, quale garantito dall’articolo 7 della Carta, può giustificare il rifiuto di consegna di quest’ultima. La risposta a tale questione può essere fornita sulla base della giurisprudenza già ben consolidata che interpreta l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE. Analizzerò poi le conseguenze che derivano, per l’autorità dell’esecuzione, dall’obbligo di agire nell’interesse superiore del minore, come richiesto dall’articolo 24 della Carta. Sosterrò che i diritti del minore potrebbero giustificare il rifiuto della consegna. Infine, mi occuperò, separatamente, della possibilità di differire la consegna.
A. Rischio di violazione del diritto della madre alla vita familiare e «verifica in due fasi»
15. È soltanto con la sentenza nella causa Aranyosi e Căldăraru, del 2016, che la Corte ha riconosciuto la possibilità di rifiutare l’esecuzione di un MAE per un motivo non espressamente previsto nella decisione quadro relativa al MAE (5).
16. Nella suddetta causa, la Corte ha statuito che un grave rischio di violazione del divieto di trattamenti inumani e degradanti, diritto fondamentale assoluto garantito dall’articolo 4 della Carta, può costituire un motivo di rifiuto della consegna. La Corte si è basata sull’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE e ha statuito che il rifiuto è subordinato alla condizione che l’autorità dell’esecuzione confermi, da un lato, l’esistenza di carenze sistemiche o generalizzate quanto al rispetto dell’articolo 4 della Carta nello Stato membro emittente e, dall’altro, che il diritto della persona interessata corra il rischio di essere violato (6).
17. Si tratta della cosiddetta «verifica in due fasi» (7). Nelle diverse sentenze successive, nelle quali la Corte è stata invitata, per lo più, a precisare la portata dell’indagine spettante all’autorità giudiziaria dell’esecuzione in sede di svolgimento di tale verifica, la Corte ha confermato la sua posizione di cui alla sentenza nella causa Aranyosi e Căldăraru (8).
18. In un’altra serie di cause, fondate sulla stessa argomentazione di cui alla causa Aranyosi e Căldăraru, la Corte ha statuito che il rifiuto della consegna, alle condizioni della verifica in due fasi, è giustificato anche quando si tratta della possibile violazione del diritto della persona ricercata a un processo equo, quale garantito dall’articolo 47 della Carta. Ciò è stato deciso nella causa LM (9) ed è stato confermato in una serie di cause successive (10).
19. In tutte le suddette cause, senza eccezioni, il diritto fondamentale in gioco era quello della persona ricercata. La presente causa solleverebbe una questione simile a quelle di cui alle cause menzionate ai paragrafi precedenti qualora si chiedesse alla Corte se GN possa invocare il suo diritto alla vita familiare, quale sancito all’articolo 7 della Carta, per opporsi alla consegna.
20. La possibilità di derogare all’obbligo di eseguire un MAE è stata sinora confermata soltanto in relazione a due diritti fondamentali, quelli garantiti dagli articoli 4 e 47 della Carta (11). Tuttavia, non vedo alcuna ragione di principio per la quale lo stesso non debba valere qualora emerga il sospetto dell’esistenza di carenze sistemiche o generalizzate nella tutela di un diritto fondamentale diverso (12), quale il diritto alla vita familiare, come nel caso di specie.
21. Il punto di partenza di tale indagine è che l’imposizione di una pena detentiva, come giustamente sottolineato dalla Commissione in udienza, costituisce necessariamente un’ingerenza nel diritto alla vita familiare di GN. Tuttavia, tale restrizione è, in linea di principio, considerata necessaria per la realizzazione di un altro interesse sociale, quello di evitare l’impunità degli autori di reati (13). Nell’esercizio dei loro poteri coercitivi nei confronti degli individui, tuttavia, gli Stati membri sono tenuti a rispettare il principio di proporzionalità. Di conseguenza, essi hanno l’obbligo di limitare il diritto alla vita familiare delle madri in carcere nella minore misura possibile. Ciò nonostante, essi dispongono di un margine di discrezionalità nella scelta del modo in cui agevoleranno l’esercizio di tale diritto (14).
22. Di conseguenza, ritengo che GN possa avvalersi del suo diritto alla vita familiare a giustificazione della non esecuzione del MAE soltanto qualora l’autorità dell’esecuzione abbia motivo di sospettare che lo Stato emittente non rispetterà il suo diritto alla vita familiare.
23. Come ribadito dalla Corte in numerose occasioni (15), il meccanismo del MAE si basa sulla presunzione che gli Stati membri rispettino i diritti fondamentali.
24. Pertanto, la posizione di partenza, conforme all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE, è che lo Stato membro emittente dispone di misure, nell’ambito del suo sistema e della sua prassi giuridici, che non limitano in modo sproporzionato il diritto della persona detenuta di mantenere i suoi legami familiari. Tale presunzione può essere rimessa in discussione soltanto qualora l’autorità dell’esecuzione sia a conoscenza (16) di carenze sistemiche o generalizzate nella garanzia del diritto alla vita familiare delle persone incarcerate nello Stato emittente.
25. Fondamentalmente, detta conclusione non può basarsi sulla circostanza che, per quanto attiene alla tutela della vita familiare delle persone incarcerate, lo Stato membro emittente abbia operato una scelta legislativa diversa da quella dello Stato membro di esecuzione.
26. In tutte le cause, senza alcuna eccezione, in cui si interpreta l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE in modo tale da consentire il rifiuto di consegna, l’effettuazione della verifica in due fasi è determinata dalla consapevolezza, da parte dell’autorità dell’esecuzione, di possibili carenze sistemiche o generalizzate nella tutela del diritto fondamentale in questione nello Stato emittente. Soltanto in una situazione del genere l’autorità dell’esecuzione è stata autorizzata a discostarsi dal principio della fiducia reciproca e a rimettere in discussione la tutela dei diritti fondamentali nello Stato emittente mediante l’applicazione della verifica in due fasi.
27. Nella presente causa, non vi è alcun motivo per ricorrere alla verifica in due fasi. L’elemento necessario a tal fine – il sospetto che il Belgio violi sistematicamente il diritto alla vita familiare delle madri che scontano una pena detentiva – non è presente.
28. In tali circostanze, l’autorità dell’esecuzione non può rifiutare di eseguire il MAE a motivo della possibile violazione del diritto di GN alla vita familiare.
29. Ci si potrebbe comunque chiedere, giustamente, se i diritti di GN possano finire per essere limitati in modo eccessivo (ad esempio, in una situazione ipotetica in cui le regole dell’istituto penitenziario in cui sconta la pena permettano visite familiari soltanto una volta a settimana). È ovviamente impossibile escludere una violazione puntuale in una determinata situazione.
30. Tuttavia, il sistema di riconoscimento reciproco su cui si basa il MAE, così come altri strumenti analoghi del diritto dell’Unione (17), non si fonda sull’aspettativa (improbabile) che i diritti fondamentali non siano mai violati. Esso si basa, piuttosto, sulla presunzione che sarà posto rimedio alle violazioni puntuali di un diritto fondamentale. Si tratta, tuttavia, di una questione che rientra nella responsabilità dello Stato emittente (18). Singoli casi di violazione dei diritti fondamentali devono essere risolti dallo Stato membro emittente, e non già dallo Stato membro di esecuzione, anche garantendo l’accesso ai suoi organi giurisdizionali (19).
31. Inoltre, sebbene non si possano escludere violazioni puntuali, sarebbe impossibile per l’autorità dell’esecuzione prevedere siffatte violazioni, salvo che vi sia un indizio che esse si verifichino sistematicamente nello Stato membro emittente.
32. Nella presente causa, in assenza di qualsiasi indizio circa l’esistenza di carenze sistemiche o generalizzate nella garanzia della vita familiare delle persone incarcerate in Belgio, ritengo che l’autorità dell’esecuzione non possa rifiutare la consegna sulla base di detto motivo (20).
33. Statuire diversamente svuoterebbe di qualsiasi contenuto il principio della fiducia reciproca sul quale si fonda il riconoscimento reciproco.
B. Interesse superiore del minore
34. L’altra persona (o le altre persone, essendo stato segnalato che, dopo l’emissione del MAE, GN ha dato alla luce un secondo figlio) i cui diritti fondamentali sono in discussione nella presente causa sono i figli di GN.
35. Anche i figli di GN godono del diritto alla vita familiare. Inoltre, quando si tratta di minori, il loro diritto alla vita familiare deve sempre essere interpretato alla luce di un’altra disposizione della Carta, segnatamente il suo articolo 24 (21).
36. L’articolo 24 della Carta tutela i diritti del minore. Il suo paragrafo 2 riveste particolare importanza ai fini della presente causa. Esso prevede quanto segue: «In tutti gli atti relativi ai minori, siano essi compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l’interesse superiore del minore deve essere considerato preminente». Inoltre, il suo terzo paragrafo così dispone: «Il minore ha diritto di intrattenere regolarmente relazioni personali e contatti diretti con i due genitori, salvo qualora ciò sia contrario al suo interesse» (22).
37. La possibile violazione dei diritti fondamentali dei figli di GN è legata al MAE soltanto in modo indiretto: essi sono potenziali vittime collaterali dell’esecuzione del MAE, per effetto del quale la loro madre deve essere consegnata.
38. Tuttavia, l’articolo 24 della Carta si applica a tutte le attività che derivano dall’applicazione del diritto dell’Unione, anche qualora esse non riguardino direttamente il minore, ma comportino significative conseguenze per quest’ultimo (23).
39. Pertanto, la decisione concernente l’esecuzione o la non esecuzione di un MAE può essere influenzata dalla preoccupazione per l’interesse superiore del minore.
40. Nondimeno, poiché i minori sono interessati dall’esecuzione del MAE soltanto indirettamente (24), la questione della tutela dei loro diritti è di ordine diverso rispetto alla questione al centro delle precedenti cause concernenti l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE.
41. L’eventuale non esecuzione di un MAE al fine di tutelare l’interesse superiore del minore non si pone come una questione di fiducia reciproca. L’interesse superiore del minore richiede attenzione anche quando lo Stato membro emittente offre un livello elevato di tutela dei minori le cui madri siano incarcerate.
42. La tutela di questo interesse richiede, intrinsecamente, una valutazione diversa: il punto di partenza di ogni analisi è la situazione concreta del minore di cui trattasi, piuttosto che le condizioni nello Stato membro emittente. Il modo in cui lo Stato emittente tratta i detenuti con figli minorenni svolge un ruolo nella decisione dell’autorità dell’esecuzione, non a causa di un’assenza di fiducia nello Stato membro emittente, bensì come un fattore di cui tenere conto nel valutare quale sia la decisione migliore per un determinato minore.
43. A tal riguardo, la verifica in due fasi, in quanto garanzia del principio della fiducia reciproca, è irrilevante per rispondere alla questione se l’esecuzione di un MAE possa essere rifiutata al fine di tutelare l’interesse superiore del minore (25).
44. Prima di affrontare la questione se l’interesse superiore del minore possa giustificare un rifiuto della consegna e quali siano i passi che l’autorità dell’esecuzione e l’autorità emittente sono tenute a compiere a tal riguardo, mi soffermerò brevemente sul modo in cui tale diritto fondamentale è stato trattato nella giurisprudenza della Corte.
1. Interesse superiore del minore nella giurisprudenza della Corte
45. L’interesse superiore del minore è stato descritto nella dottrina come «uno dei concetti giuridici più amorfi e meno compresi» (26). Nello stesso ordine di idee, altri studiosi si sono sforzati di individuare l’esatta natura degli obblighi derivanti dall’articolo 24 della Carta (27) e hanno sottolineato la necessità di precisare maggiormente il modo in cui esso debba essere impiegato nel diritto dell’Unione (28). Cosa sappiamo riguardo all’interesse superiore del minore sulla base della giurisprudenza della Corte?
46. La sentenza della Corte nella causa Piotrowski è l’unica che riguarda specificamente il sistema del MAE (29). Tale causa verteva sulla possibilità di eseguire un MAE qualora la persona ricercata sia un minore. La Corte ha sottolineato che la direttiva 2016/800 (30) è stata adottata al fine di tutelare i diritti del minore in situazioni di questo genere. Essa stabilisce norme minime che riguardano specificamente i diritti procedurali dei minori oggetto di un MAE (31). Infatti, non è previsto un rifiuto automatico di esecuzione di un MAE qualora la persona ricercata sia minorenne, salvo che detto minorenne non abbia raggiunto l’età richiesta per essere considerato penalmente responsabile (32).
47. A mio avviso, tuttavia, tale pronuncia non è di grande ausilio in situazioni quali quella di cui trattasi, in cui il minore i cui diritti sono in discussione non è la persona ricercata.
48. Ciò nonostante, la suddetta sentenza ribadisce l’enfasi posta dalla Corte sulla necessità di effettuare una valutazione concreta della situazione del minore interessato. Lo stesso è stato sottolineato in altri settori del diritto dell’Unione. Ad esempio, nel contesto del rimpatrio di un minore non accompagnato nel settore dell’asilo, la Corte ha dichiarato che «solo una valutazione generale ed approfondita della situazione del minore non accompagnato di cui trattasi consente di identificare l’“interesse superiore del bambino”» (33).
49. Inoltre, nel contesto di una decisione di rimpatrio del padre di una figlia minorenne, la Corte ha elencato circostanze alquanto specifiche che devono essere prese in considerazione all’atto di adozione della decisione di rimpatrio. Si tratta, in particolare, dell’età del minore, del suo sviluppo fisico ed emotivo, dell’intensità della sua relazione affettiva con ciascuno dei suoi genitori, nonché del rischio che la separazione dal genitore potrebbe comportare per l’equilibrio del minore (34).
50. La Corte ha altresì dichiarato, nel contesto del ricongiungimento familiare di cittadini di paesi terzi, che ogni valutazione di una decisione individuale che possa incidere su un minore deve tener conto della necessità, per il minore, di intrattenere regolarmente relazioni personali con entrambi i genitori (35). L’autorità che adotta una decisione che incida su un minore deve anche tenere conto del grado delle relazioni affettive che si sono instaurate tra il minore e i suoi tutori, nonché il livello di dipendenza del minore nei confronti dei suoi tutori, per il fatto che questi ultimi assumono la potestà genitoriale e l’onere legale e finanziario del minore in questione (36).
51. Un’altra considerazione importante è la capacità del genitore di assumersi interamente la responsabilità sul minore (37) e la dipendenza di quest’ultimo dal genitore (38).
52. Il punto in comune di tali sentenze è che, nel valutare l’interesse superiore del minore, stabilire la sua situazione costituisce sempre il primo passo di ogni processo decisionale, e che ciò che occorre stabilire è la situazione concreta del minore (39).
53. Si tratta di un elemento che ci rivela informazioni in ordine al requisito di cui all’articolo 24, paragrafo 2, della Carta, ai sensi del quale l’interesse superiore del minore deve essere considerato preminente: ogni qual volta siano coinvolti dei minori, il loro interesse è il primo a essere valutato, e sempre rispetto alla situazione concreta del minore (40).
54. Soltanto a seguito dell’effettuazione di tale valutazione l’autorità competente disporrà di informazioni sufficienti per adottare la relativa decisione, nel nostro caso se eseguire o meno un MAE.
55. L’interesse superiore del minore in quanto considerazione preminente significa altresì che qualsiasi decisione di un’autorità pubblica che interferisca con tale interesse sia assolutamente vietata? Oppure l’interesse superiore del minore esige che detto interesse sia bilanciato con altri interessi pubblici in gioco in un determinato caso (41)?
56. Come mostrerò nella sezione che segue, ritengo che l’interesse superiore del minore non costituisca, a priori, un ostacolo assoluto all’esecuzione di un MAE. Si tratta, tuttavia, di un ostacolo alquanto elevato: come suggerirò, è un ostacolo troppo elevato affinché l’autorità giudiziaria dell’esecuzione che statuisce sul MAE nella presente causa possa superarlo.
2. Elementi che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione deve tenere in considerazione quando decide in merito all’interesse superiore del minore
57. Anzitutto, l’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro relativa al MAE non si applica soltanto alle persone ricercate, ma anche a tutte le altre persone sulle quali un MAE potrebbe incidere (42). Nulla indica che tale disposizione tuteli dalla violazione dei loro diritti fondamentali unicamente le persone ricercate. Inoltre, anche se l’articolo 1, paragrafo 3, non figurasse nella decisione quadro relativa al MAE, quando trova applicazione il diritto dell’Unione trovano applicazione anche i diritti fondamentali sanciti dalla Carta (43).
58. Sussiste quindi, indubbiamente, un obbligo per l’autorità giudiziaria dell’esecuzione di adottare una decisione che tuteli l’interesse superiore dei figli di GN.
59. Il primo passo, in ogni causa che interessi i diritti di un minore, deve essere una valutazione concreta e dettagliata della situazione individuale del minore in questione (44). L’autorità giudiziaria dell’esecuzione deve tener conto di tutte le informazioni pertinenti ai fini di tale valutazione.
60. È decisivo, ai fini del funzionamento del MAE, che la raccolta di siffatte informazioni includa (45) comunicazioni con l’autorità giudiziaria emittente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE (46).
61. Nella presente causa, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione ha effettivamente inviato una richiesta di informazioni aggiuntive all’autorità giudiziaria emittente ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE. Essa ha richiesto informazioni in ordine alle condizioni di detenzione, in Belgio, delle madri con figli minorenni. L’autorità giudiziaria emittente non ha risposto a tale richiesta, ma ha invitato l’autorità giudiziaria dell’esecuzione a rivolgersi al Servizio Pubblico Federale per la giustizia, competente per tali questioni. L’autorità giudiziaria dell’esecuzione non ha trasmesso ulteriori richieste.
62. Trattasi di un uso soddisfacente del meccanismo di comunicazione di cui all’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE?
63. Certamente no.
64. La Corte ha sottolineato a più riprese l’importanza del meccanismo di comunicazione tra le due autorità giudiziarie nell’esecuzione di un MAE. Essa ha statuito che si tratta di un’espressione del dovere di leale cooperazione, per effetto del quale «gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati» (47).
65. Ciò ha indotto la Corte a concludere che le due autorità giudiziarie devono utilizzare appieno gli strumenti previsti dalla decisione quadro relativa al MAE (48), come il meccanismo di comunicazione previsto all’articolo 15, paragrafo 2, della stessa.
66. Nel caso di specie, ciò significa che le autorità giudiziarie interessate devono avvalersi dell’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE affinché l’autorità giudiziaria dell’esecuzione sia sufficientemente informata della situazione che attenderebbe GN e i suoi figli in Belgio.
67. Nel corso di tale processo di comunicazione, è immaginabile che l’autorità giudiziaria emittente fornisca informazioni sulle condizioni di detenzione applicabili alle madri con figli minorenni o sulle alternative disponibili. Tuttavia, è altresì possibile che rifiuti di ricevere i figli di GN. Le opzioni sono innumerevoli. Tutte queste informazioni sono pertinenti al fine di stabilire se l’esecuzione di un MAE nei confronti di GN sia nell’interesse superiore dei suoi figli.
68. La questione importante dal punto di vista dell’autorità giudiziaria dell’esecuzione, in particolare in un caso come quello di cui si tratta, consiste nello stabilire quali siano le conseguenze del fatto che l’autorità giudiziaria emittente ignori una richiesta di informazioni. Ci si chiede se ciò debba determinare, in automatico, la non esecuzione del MAE.
69. La Commissione ha sostenuto, in udienza, che questo, di fatto, è ciò che dovrebbe avvenire qualora non pervenga una risposta entro un termine ragionevole (49).
70. Non concordo sul fatto che la decisione quadro relativa al MAE preveda la conseguenza automatica della non esecuzione ogni qual volta l’autorità giudiziaria emittente non fornisca alcuna risposta.
71. In ogni caso, l’interesse superiore del minore in quanto considerazione preminente assume, nel caso di specie, una forma concreta. Qualora l’autorità dell’esecuzione non riceva informazioni sufficienti che le consentano di avere la certezza assoluta che l’esecuzione del MAE non si porrebbe in contrasto con l’interesse superiore del minore, essa dovrebbe rifiutare la consegna.
72. In una situazione del genere, l’interesse superiore del minore rappresenterebbe, infatti, un ostacolo troppo elevato, che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione non potrebbe superare.
3. Strumenti contenuti nella decisione quadro per evitare l’impunità
73. Gran parte della giurisprudenza che precisa il significato e gli effetti dell’interesse superiore del minore è stata sviluppata nel settore dell’asilo e della migrazione. Sebbene essa sia utile per determinare i criteri relativi all’interesse superiore del minore, il pericolo dell’impunità non è presente in tale settore del diritto.
74. La presente causa invita quindi la Corte a conciliare l’obiettivo della garanzia dell’interesse superiore del minore, che dovrebbe essere considerato preminente, con quello di evitare l’impunità, che costituisce uno degli obiettivi principali del sistema del MAE (50).
75. Le parti nella presente causa hanno discusso, nelle loro osservazioni scritte e in udienza, altre possibilità per approcciare il tema dell’interesse superiore del minore. L’obiettivo di tali discussioni era quello di individuare un’alternativa al rifiuto di esecuzione del MAE (e, quindi, di evitare l’impunità di GN), garantendo al contempo la tutela dell’interesse superiore del minore.
76. Sebbene l’introduzione di qualsiasi nuova soluzione sia di competenza del legislatore dell’Unione e, non della Corte, ritengo che la decisione quadro relativa al MAE offra alcuni strumenti utili per far fronte a situazioni come quella di cui trattasi. A mio avviso, essi possono ridurre il rischio di impunità allorché occorra tutelare l’interesse superiore del minore. Tra tali disposizioni figurano, segnatamente, l’articolo 23, paragrafo 4, nonché l’articolo 4, punto 6, e l’articolo 5, punto 3, della decisione quadro relativa al MAE.
a) Differimento della consegna: articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE
77. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio ha chiesto non soltanto se l’esecuzione del MAE possa essere rifiutata, ma anche se, in alternativa, possa essere differita.
78. Le parti del procedimento dinanzi alla Corte hanno discusso la possibilità di applicare l’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE al caso di specie. Tale disposizione è così formulata: «La consegna può, a titolo eccezionale, essere temporaneamente differita per gravi motivi umanitari, ad esempio se vi sono valide ragioni di ritenere che essa metterebbe manifestamente in pericolo la vita o la salute del ricercato. Il [MAE] viene eseguito non appena tali motivi cessano di sussistere. L’autorità giudiziaria dell’esecuzione ne informa immediatamente l’autorità giudiziaria emittente e concorda una nuova data per la consegna. In tal caso, la consegna avviene entro i dieci giorni successivi alla nuova data concordata».
79. Il Procuratore generale presso la Corte d’appello di Bologna ritiene che, in ogni caso, l’esecuzione non dovrebbe essere rifiutata, ma semplicemente differita ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE, sino al momento in cui il minore raggiunga un maggiore grado di maturità, e la stessa posizione è stata sostenuta dal governo italiano in udienza. Il Consiglio ha suggerito che il grave rischio per il minore potrebbe, in alcuni casi, essere interpretato come un grave motivo umanitario che giustificherebbe l’applicazione dell’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE.
80. In udienza, la Commissione ha espresso il proprio disaccordo e ha aggiunto che tale disposizione può essere utilizzata soltanto dopo che sia stata adottata, di fatto, la decisione sull’esecuzione.
81. Al di là del fatto che l’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE si riferisce specificamente alla persona ricercata, sono dell’avviso che il suo utilizzo in un caso come quello di cui trattasi non sia possibile. La sua stessa formulazione fa riferimento a gravi motivi umanitari e fornisce l’esempio di un pericolo manifesto per la salute del ricercato (e non di un terzo).
82. Nella sentenza E.D.L., la Corte ha dichiarato che l’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE può essere utilizzato qualora l’autorità giudiziaria dell’esecuzione abbia motivi seri e concreti di ritenere che «la consegna della persona ricercata, gravemente malata, la esporrebbe ad un rischio reale di riduzione significativa della sua aspettativa di vita o di deterioramento rapido, significativo e irrimediabile del suo stato di salute» (51).
83. A mio avviso, questo approccio è, di fatto, idoneo a trovare applicazione nei confronti della persona ricercata: sebbene non vi siano motivi per rifiutare l’esecuzione del MAE, il suo differimento è necessario a causa delle condizioni della persona ricercata.
84. Nella situazione di cui alla presente causa, l’interesse superiore del minore è una considerazione necessaria per persone diverse dalla persona ricercata, cioè per i suoi figli. Se esiste un rischio che il trasferimento della madre possa rappresentare un serio pericolo per i figli (ad esempio, per la loro salute o il loro sviluppo emotivo), a mio avviso ciò dovrebbe essere un elemento importante da considerare prima della decisione sulla consegna.
85. Anche sorvolando sulla formulazione dell’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE e immaginando che sia possibile applicarlo ai figli della persona ricercata, attendere che il minore abbia raggiunto un’età più matura, come suggerito dal governo italiano, non soddisferebbe il criterio dei motivi umanitari come interpretati dalla Corte nella sentenza E.D.L.
86. Ciò snaturerebbe, a mio avviso, la finalità dell’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE.
87. Nel caso di specie, quindi, il ricorso all’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE non è di ausilio.
b) Articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE
88. L’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE è un’altra opzione cui le autorità giudiziarie dell’esecuzione potrebbero fare ricorso allorché stabiliscano che è nell’interesse superiore del minore mantenere sia la madre sia il minore nello Stato membro di esecuzione.
89. Esso prevede la possibilità, per l’autorità giudiziaria dell’esecuzione, di non eseguire un MAE emesso ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà, qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni a eseguire esso stesso tale pena o misura di sicurezza.
90. L’obiettivo principale di tale disposizione è consentire all’autorità giudiziaria di esecuzione di accordare una particolare importanza alla possibilità di accrescere le opportunità di reinserimento sociale del ricercato una volta scontata la pena (52).
91. Tuttavia, nulla osta a che tale disposizione sia utilizzata anche al fine di salvaguardare l’interesse superiore del minore evitando, al contempo, l’impunità. Ricorrere all’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE potrebbe essere l’opzione migliore laddove, per qualsiasi motivo legato al minore di qui trattasi, corrisponda al suo interesse superiore non abbandonare lo Stato membro di esecuzione e sia al contempo importante che detto minore mantenga contatti frequenti e un rapporto stretto con la madre (ad esempio, in una situazione in cui l’altro genitore o altri parenti vivano nello Stato membro di esecuzione).
92. Secondo il giudice del rinvio, l’Italia ha recepito nel suo diritto l’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE imponendo la condizione della residenza in Italia della persona ricercata pari ad almeno cinque anni per poter beneficiare di tale disposizione.
93. La Corte ha statuito che i termini «dimori» e «risieda», di cui all’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE, costituiscono nozioni autonome del diritto dell’Unione che non possono essere definite dagli Stati membri (53). Secondo la Corte, tali termini «contemplano, rispettivamente, la situazione in cui la persona oggetto di un [MAE] abbia stabilito la propria residenza effettiva nello Stato membro di esecuzione e quella in cui tale persona abbia acquisito, a seguito di un soggiorno stabile di una certa durata in questo medesimo Stato, legami con quest’ultimo di intensità simile a quella dei legami che si instaurano in caso di residenza».(54)
94. Ciò impone al giudice del rinvio l’obbligo di interpretare il proprio diritto nazionale conformemente all’interpretazione autonoma di tali termini fornita dalla Corte, la quale non risulta imporre l’obbligo di aver risieduto nello Stato per cinque anni.
95. È vero che l’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE conferisce all’autorità giudiziaria dell’esecuzione una facoltà, e non impone un obbligo di eseguire la pena privativa della libertà nello Stato membro di esecuzione. Tuttavia, quando si tratta di tutelare l’interesse superiore del minore, detta facoltà può diventare un obbligo qualora l’autorità giudiziaria dell’esecuzione constati che è nell’interesse superiore del minore non abbandonare lo Stato membro di esecuzione (55).
96. Tale disposizione offre quindi, a mio avviso, un altro strumento procedurale mediante il quale l’autorità giudiziaria dell’esecuzione può attenuare il rischio dell’impunità e conciliarlo con l’interesse superiore del minore.
c) Articolo 5, punto 3, della decisione quadro relativa al MAE
97. L’articolo 5, punto 3, della decisione quadro relativa al MAE stabilisce che, quando un MAE è emesso ai fini di un’azione penale nei confronti di una persona che è cittadina o residente (56) dello Stato membro di esecuzione, la consegna può essere subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro emittente.
98. Verosimilmente, questa disposizione è complementare a quella di cui all’articolo 4, punto 6, della decisione quadro relativa al MAE: indipendentemente dal fatto che il MAE sia emesso ai fini di un’azione penale (come nel caso dell’articolo 5, punto 3) o dell’esecuzione di una condanna (articolo 4, punto 6), i residenti nello Stato di esecuzione possono beneficiare dell’esecuzione della condanna nello Stato membro di residenza.
99. L’articolo 5, punto 3, concerne situazioni in cui un MAE è emesso ai fini dell’esercizio di un’azione penale, circostanza che, a quanto risulta, non si verifica nel caso di specie. GN è stata condannata in Belgio e il MAE è stato emesso espressamente ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà.
100. In udienza, tuttavia, GN e la Commissione hanno spiegato che, poiché GN è stata condannata in absentia, vi è la possibilità di un nuovo processo in Belgio, il che, a loro avviso, renderebbe detto MAE anche un mandato ai fini dell’azione penale.
101. In una situazione del genere, l’articolo 5, punto 3, della decisione quadro relativa al MAE consentirebbe all’autorità giudiziaria dell’esecuzione di sottoporre la consegna di una persona cittadina o residente dello Stato membro di esecuzione alla condizione che detta persona sia in seguito rinviata in tale Stato membro per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà.
102. In primo luogo, dai fatti della causa emergono dubbi sul fatto che GN risieda in Italia. Ciò nonostante, tale valutazione spetta al giudice del rinvio.
103. In secondo luogo, l’articolo 5, prima frase, della decisione quadro relativa al MAE prevede che l’autorità dell’esecuzione possa avvalersi di tale facoltà. Pertanto, l’articolo 5, punto 3, della decisione quadro relativa al MAE rappresenta un’altra opzione alla quale le autorità giudiziarie dell’esecuzione possono ricorrere qualora stabiliscano che è nell’interesse superiore del minore mantenere sia la madre, sia il minore nello Stato membro di esecuzione.
104. Tuttavia, dato che il MAE nei confronti di GN è stato espressamente emesso ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà, ritengo che tale disposizione non possa essere utilizzata nel caso di specie.
IV. Conclusione
105. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dalla Corte suprema di cassazione (Italia) nei seguenti termini:
1) L’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri non osta, in linea di principio, al rifiuto di eseguire un MAE emesso nei confronti di una madre di figli minorenni, qualora ciò sia nell’interesse superiore dei minori.
2) Siffatto rifiuto è possibile soltanto qualora, dopo aver accertato la situazione concreta del minore e dopo aver fatto ricorso al meccanismo di comunicazione previsto all’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro relativa al MAE, l’autorità di esecuzione non disponga di informazioni sufficienti che le consentano di avere la certezza assoluta che l’esecuzione del MAE non si porrebbe in contrasto con l’interesse superiore del minore.
3) Il differimento temporaneo della consegna ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 4, della decisione quadro relativa al MAE non è possibile per una persona diversa dal ricercato e in assenza di gravi motivi umanitari, come, ad esempio, quando la vita o la salute della persona ricercata sarebbero manifestamente messe in pericolo.