DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
19. oktober 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen – artikel 54 – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – lovligheden af strafforfølgning i en medlemsstat af korruptionsforhold, som en person er tiltalt for, efter at den straffesag, som anklagemyndigheden i en anden medlemsstat havde indledt mod den pågældende for de samme forhold, er afsluttet – betingelser, der skal være opfyldt, for at den tiltalte kan anses for at være blevet endeligt dømt – betingelse om en vurdering af sagens realitet – krav om en grundig efterforskning – manglende afhøring af den tiltalte«
I sag C-147/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) ved afgørelse af 20. januar 2022, indgået til Domstolen den 1. marts 2022, i straffesagen mod
Terhelt5,
procesdeltager:
Központi Nyomozó Főügyészség,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Prechal (refererende dommer), og dommerne F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer og M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Terhelt5 ved ügyvéd B. Gyalog,
– Központi Nyomozó Főügyészség ved G. Egri og P. Fürcht, som befuldmægtigede,
– den ungarske regering ved M.Z. Fehér, K. Szíjjártó og M.M. Tátrai, som befuldmægtigede,
– den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll og E. Samoilova, som befuldmægtigede,
– den schweiziske regering ved L. Lanzrein og V. Michel, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved B. Béres og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. juli 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19), undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådt i kraft den 26. marts 1995 (herefter »gennemførelseskonventionen«), og af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en straffesag indledt i Ungarn af Központi Nyomozó Főügyészség (den nationale anklagemyndighed, Ungarn) (herefter »den ungarske anklagemyndighed«) mod Terhelt5, der er en ungarsk statsborger (herefter »den tiltalte«), i det væsentlige for korruptionsforhold, for hvilke han allerede havde været genstand for strafforfølgning i Østrig, der gav anledning til en henlæggelse anordnet af Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption (centralanklagemyndigheden for retsforfølgning af økonomisk kriminalitet og korruption, Østrig) (herefter »den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption«).
Retsforskrifter
EU-retten
3 Gennemførelseskonventionens artikel 54, der er indeholdt i konventionens afsnit III, kapitel 3, som har overskriften »Straffedommes negative retsvirkninger (ne bis in idem)«, fastsætter:
»En person, over for hvem der er afsagt endelig dom af en kontraherende part, kan ikke retsforfølges af en anden kontraherende part for de samme strafbare handlinger, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende kontraherende parts lovgivning.«
4 Gennemførelseskonventionens artikel 57, stk. 1, bestemmer:
»Hvis der af en kontraherende part rejses tiltale mod en person for en strafbar handling, og hvis denne parts kompetente myndigheder har grund til at antage, at tiltalen vedrører de samme strafbare handlinger som dem, en anden kontraherende part har afsagt endelig dom for, kan disse myndigheder, hvis de skønner det nødvendigt, anmode de kompetente myndigheder i den kontraherende stat, på hvis område dommen blev afsagt, om alle relevante oplysninger i sagen.«
Ungarsk ret
5 § XXVIII, stk. 6, i Magyarország Alaptörvénye (Ungarns forfatning) bestemmer:
»Med forbehold af de undtagelsestilfælde, der er fastsat i loven om retsmidler, kan ingen retsforfølges eller domfældes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i Ungarn eller – i det omfang, det er fastlagt i en international traktat eller ved en EU-retsakt – i en anden stat.«
6 I henhold til § 4, stk. 3, i Büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (lov XC af 2017 om strafferetspleje) må der ikke indledes en straffesag, hvis de handlinger, som gerningsmanden har begået, allerede er blevet pådømt ved en endelig dom, og hvis der er blevet indledt en straffesag, skal denne opgives, uden at dette berører ekstraordinære klagesager og visse særlige sager.
7 Denne lovs § 4, stk. 7, fastsætter, at der ikke må indledes en straffesag – og hvis der er blevet indledt en straffesag, skal denne opgives – hvis de handlinger, som gerningsmanden har begået, er blevet pådømt ved en endelig dom i en EU-medlemsstat, eller hvis der er afsagt en materiel afgørelse om de strafbare handlinger i en medlemsstat, som i medfør af denne stats lovgivning udelukker såvel indledning af en ny straffesag som genoptagelse af en straffesag ex officio eller almindelig domstolsprøvelse for de samme strafbare handlinger.
8 § 254 i Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (lov IV af 1978 om indførelse af straffeloven) fastsatte:
»(1) Den, der giver eller lover en uretmæssig fordel til en ansat eller et medlem af et budgetorgan, en faglig organisation eller et socialt organ eller en anden i dennes interesse, for at denne skal tilsidesætte sine pligter, begår en lovovertrædelse og kan straffes med frihedsstraf indtil to år.
(2) Lovovertrædelsen straffes med frihedsstraf indtil fem år, hvis den uretmæssige fordel gives eller loves til en ansat eller et medlem af et budgetorgan, en faglig organisation eller et socialt organ, der er bemyndiget til selvstændigt at træffe foranstaltninger.«
Østrigsk ret
9 § 190 i Strafprozessordnung (strafferetsplejeloven, herefter »StPO«) med overskriften »Procedure for indstilling af en efterforskning« har følgende ordlyd:
»Anklagemyndigheden skal henlægge straffesagen og indstille efterforskningen, når:
1. den overtrædelse, der er genstand for efterforskningen, ikke er strafbar, eller det af retlige grunde ville være ulovligt at fortsætte retsforfølgelsen af den sigtede, eller
2. der ikke er nogen grund til at fortsætte sagen mod den sigtede.«
10 Følgende fremgår af StPO’s § 193 med overskriften »Yderligere retsforfølgning«:
»(1) Når sagen er lukket, må der ikke ske yderligere efterforskning af den sigtede; anklagemyndigheden giver om fornødent ordre til at løslade den pågældende person. Hvis beslutningen vedrørende sagens genoptagelse kræver visse efterforskningsskridt eller bevisoptagelse, kan anklagemyndigheden dog i den enkelte sag træffe beslutning om, at disse udføres eller selv udføre dem.
(2) Anklagemyndigheden kan træffe beslutning om at genoptage en efterforskning, som er blevet indstillet i henhold til §§ 190 eller 191, så længe straffesagen vedrørende overtrædelsen ikke er forældet, og hvis:
1. den sigtede ikke blev afhørt i relation til denne overtrædelse [...] og vedkommende ikke blev pålagt tvangsforanstaltninger i forbindelse hermed, eller
2. der opstår eller fremkommer nye oplysninger eller beviser, som enten hver for sig eller sammenholdt med de øvrige resultater af efterforskningen umiddelbart kan begrunde, at der afsiges dom over den sigtede [...]
[...]«
11 I overensstemmelse med StPO’s § 195 kan en person, der er offer for en forbrydelse, på visse betingelser anmode om, at en efterforskning, der er afsluttet, genoptages, så længe denne lovovertrædelse ikke er forældet. Såfremt anklagemyndigheden finder, at ofrets anmodning er begrundet, skal den genoptage sagen uafhængigt af de krav, der er fastsat i StPO’s § 193, stk. 2, nr. 1 eller 2.
12 § 307 i Strafgesetzbuch (straffeloven, herefter »StGB«) med overskriften »Korruption« i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer i stk. 1:
»Den, der
[...]
6. [...] tilbyder, lover eller giver en udenlandsk embedsmand en fordel for sig selv eller tredjemand med henblik på, at denne i strid med sine pligter udfører eller undlader at udføre handlinger under udøvelsen af sit hverv, for at opnå eller bevare en kontrakt eller en hvilken som helst anden uretmæssig fordel i internationale transaktioner, straffes med fængsel indtil to år.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13 Den 22. august 2012 indledte den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption en straffesag i Østrig mod to personer med østrigsk statsborgerskab for mistanke om hvidvask af penge, uretmæssig tilegnelse af midler og korruption som omhandlet i StGB’s § 307, stk. 1, nr. 6, samt mod den tiltalte for mistanke om korruption som omhandlet i denne bestemmelse.
14 Efterforskningen vedrørte begivenheder, der fandt sted mellem 2005 og 2010, og drejede sig om en mistanke om bestikkelse af offentligt ansatte via adskillige selskaber, som var etableret i forskellige medlemsstater, med henblik på at påvirke den afgørelse, der skulle træffes i forbindelse med en offentlig udbudsprocedure for leveringen af nye tog til to metrolinjer i Budapest (Ungarn). Det drejede sig bl.a. om overførsler af et samlet beløb på flere millioner euro, der blev udbetalt som vederlag for rådgivningsydelser, der blev mistænkt for aldrig reelt at være blevet leveret.
15 Den tiltalte, som angiveligt var bekendt med den fiktive karakter af rådgivningsaftalerne og disses reelle formål, var mistænkt for at forsøge at bestikke den eller de personer, der kunne påvirke beslutningstagerne for den pågældende kontrakt, for derved at få tildelt det offentlige udbud. Den tiltalte skulle nærmere bestemt have foretaget adskillige betalinger på i alt over 7 mio. EUR mellem den 5. april 2007 og den 8. februar 2010 fra et selskab til offentligt ansatte, som dermed gjorde sig skyldige i passiv bestikkelse, men identiteten på disse personer kendes fortsat ikke.
16 Denne mistanke mod den tiltalte var baseret på oplysninger fra Serious Fraud Office (kontoret for groft bedrageri, Det Forenede Kongerige) (herefter »det britiske kontor for groft bedrageri«) i forbindelse med en anmodning om gensidig retshjælp vedrørende en efterforskning af en koncern af britiske virksomheder, på en analyse af bankoplysninger fra et østrigsk selskab, som den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption havde anordnet fremlæggelse af, og på afhøringen af de i nærværende doms præmis 13 nævnte østrigske mistænkte, der var blevet afhørt som vidner.
17 Den tiltalte blev ikke afhørt som mistænkt i forbindelse med den efterforskning, der blev foretaget af den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption, eftersom den efterforskningsforanstaltning, som denne myndighed traf den 26. maj 2014 med henblik på at lokalisere ham, viste sig at være resultatløs.
18 Ved kendelse af 3. november 2014 afsluttede den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption efterforskningen og henlagde sagen, idet den under henvisning til resultaterne af de undersøgelser, som de østrigske, de britiske og de ungarske myndigheder hidtil havde foretaget, fandt, at der ikke var nogen reel grund til at fortsætte straffesagen som omhandlet i StPO’s § 190, nr. 2. Anklagemyndigheden var af den opfattelse, at eftersom der ikke var noget bevis for, at en af de mistænkte, der er nævnt i nærværende doms præmis 13, og den tiltalte faktisk havde begået korruption som omhandlet i StGB’s § 307, stk. 1, nr. 6, var disse forhold ikke blevet fastslået med tilstrækkelig sikkerhed til at føre til en straffedom, således at en henlæggelse var påkrævet.
19 Den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption foretog flere gange en fornyet prøvelse af denne henlæggelsesafgørelse, men måtte hver gang konstatere, at de betingelser for en genoptagelse af sagen, der er fastsat i StPO’s §§ 193 og 195, ikke var opfyldt, bl.a. fordi de korruptionshandlinger, som den tiltalte blev foreholdt, senest i 2015 blev forældet i Østrig.
20 Den 10. april og den 29. august 2019 indgav den ungarske anklagemyndighed til den forelæggende ret, Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), et anklageskrift, på grundlag af hvilket der i Ungarn blev indledt strafforfølgning mod den tiltalte for korruption som omhandlet i § 254, stk. 1 og 2, i lov IV af 1978 om indførelse af straffeloven, der er nævnt i nærværende doms præmis 8.
21 Idet den forelæggende ret var af den opfattelse, at de korruptionshandlinger, som den tiltalte blev foreholdt, var de samme som dem, der allerede havde været genstand for efterforskningen i Østrig foretaget af den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption, inden denne myndighed henlagde sagen, har den ved kendelse af 8. december 2020 bragt denne retsforfølgning til ophør i henhold til princippet ne bis in idem, der er fastsat i § 4, stk. 3 og 7, i lov XC af 2017 om strafferetspleje, som er nævnt i nærværende doms præmis 6.
22 Denne kendelse blev ophævet ved kendelse afsagt af Fővárosi Ítélőtábla (den regionale appeldomstol i Budapest, Ungarn) den 15. juni 2021, som hjemviste sagen til den forelæggende ret.
23 Ifølge Fővárosi Ítélőtábla (den regionale appeldomstol i Budapest) kan afgørelsen af 3. november 2014 truffet af den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption om afslutning af efterforskningen, der er nævnt i nærværende doms præmis 18, ikke anses for at være en endelig afgørelse som omhandlet i chartrets artikel 50 og gennemførelseskonventionens artikel 54, eftersom de foreliggende dokumenter ikke gør det muligt klart at fastslå, at denne afgørelse er baseret på en tilstrækkeligt grundig og fuldstændig vurdering af beviserne. Der er navnlig intet, der godtgør, at den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption har indsamlet yderligere beviser end afhøringen af de to østrigske mistænkte, der er nævnt i nærværende doms præmis 13, eller at den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption har hørt nogle af de ca. 90 personer, som den ungarske anklagemyndighed har nævnt i sit anklageskrift, med henblik på afhøring eller vidneforklaring. Den tiltalte blev endvidere ikke afhørt som mistænkt.
24 På denne baggrund har Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er princippet ne bis in idem, der er fastsat i [chartrets] artikel 50 [...] og [gennemførelseskonventionens] artikel 54 [...], til hinder for, at der i en medlemsstat indledes en straffesag mod den samme person og for de samme handlinger, for hvilke der allerede er indledt en straffesag i en anden medlemsstat, og som er endeligt afsluttet ved en beslutning fra den offentlige anklager om, at efterforskningen skal indstilles?
2) Er det foreneligt med princippet ne bis in idem, der er fastsat i [chartrets] artikel 50 og [gennemførelseskonventionens] artikel 54, og er det endeligt til hinder for, at der i en medlemsstat indledes en ny straffesag mod den samme person og for de samme handlinger, at anklagemyndigheden, selv om det er muligt at genoptage en straffesag i en medlemsstat, indtil den strafbare handling er forældet, ikke har anset det for berettiget at genoptage en sådan sag ex officio som følge af en beslutning fra anklagemyndigheden om at opgive straffesagen (efterforskningen) i den pågældende medlemsstat?
3) Er en efterforskning, der er indstillet med hensyn til en sigtet person, som ikke er blevet afhørt som mistænkt i forbindelse med et strafbart forhold, der vedrører dennes medsigtede, selv om der blev gennemført efterforskningsforanstaltninger mod den pågældende person som sigtet, og efterforskningen blev indstillet på grundlag af de oplysninger, der blev fremlagt efter en anmodning om retligt samarbejde, og efter at der blev givet oplysninger om bankkonti og afhøring af de medsigtede som mistænkte, forenelig med princippet ne bis in idem, der er fastsat i [chartrets] artikel 50 og [gennemførelseskonventionens] artikel 54, og kan den anses for tilstrækkelig grundig og udtømmende?«
De præjudicielle spørgsmål
25 Med de tre spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet ne bis in idem, der er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at en afgørelse om frifindelse af en tiltalt, der er truffet i en første medlemsstat efter en efterforskning, der i det væsentlige vedrører korruptionsforhold, skal kvalificeres som en endelig afgørelse som omhandlet i disse artikler, når denne samme tiltalte for de samme forhold er genstand for en ny strafforfølgning i en anden medlemsstat, og når:
– frifindelsesafgørelsen er truffet af anklagemyndigheden i den første medlemsstat uden idømmelse af en straf og uden medvirken af en retsinstans og er begrundet med, at der ikke foreligger noget bevis for, at den tiltalte faktisk har begået den lovovertrædelse, som den pågældende er mistænkt for
– anklagemyndigheden i henhold til den nationale lovgivning, der finder anvendelse i den første medlemsstat, på trods af, at en sådan afgørelse om frifindelse er endelig, har mulighed for at genoptage sagen på nøje fastsatte betingelser, såsom fremkomsten af væsentlige nye faktiske omstændigheder eller beviser, for så vidt som lovovertrædelsen under alle omstændigheder ikke er forældet, og
– anklagemyndigheden i den første medlemsstat under efterforskningen indsamlede oplysninger uden imidlertid at afhøre den tiltalte, der er statsborger i en anden medlemsstat, som mistænkt, eftersom den efterforskningsforanstaltning, der havde karakter af tvangsforanstaltning, og som havde til formål at lokalisere den pågældende, i sidste ende viste sig resultatløs.
26 Indledningsvis bemærkes, at anvendelsen af princippet ne bis in idem er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels, at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at de samme faktiske forhold skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (dom af 23.3.2023, Dual Prod, C-412/21, EU:C:2023:234, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
27 Hvad angår den anden af disse betingelser har den forelæggende ret udtrykkeligt støttet sig på den forudsætning, at denne er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
28 Hvad angår den første betingelse bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at for at der over for en person kan anses at være »afsagt endelig dom« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, skal adgangen til offentlig påtale for det første »være bragt endeligt til ophør« efter vedtagelsen af den omhandlede strafferetlige afgørelse såsom i det foreliggende tilfælde en frifindelsesafgørelse, og for det andet skal denne afgørelse være afsagt efter en »vurdering af sagens realitet« (jf. i denne retning dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 34 og 42 og den deri nævnte retspraksis).
29 Hvad i det foreliggende tilfælde i første række angår kravet om, at adgangen til offentlig påtale skal være bragt endeligt til ophør, bemærkes, at ifølge Domstolens praksis, og henset til de omstændigheder, der er omhandlet i de to første led i nærværende doms præmis 25, finder gennemførelseskonventionens artikel 54 for det første ligeledes anvendelse på afgørelser, der hidrører fra en myndighed, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen, såsom en anklagemyndighed, og hvorved strafforfølgning endeligt indstilles i en medlemsstat uden idømmelse af en straf, og selv om sådanne afgørelser træffes uden medvirken af en retsinstans og ikke formelt har form af en dom. For det andet skal efterprøvelsen af dette krav foretages på grundlag af lovgivningen i den kontraherende stat, som har afsagt den pågældende strafferetlige afgørelse, og det skal sikres, at den omhandlede afgørelse i denne stat udløser den beskyttelse, der tillægges ved princippet ne bis in idem (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Turanský, C-491/07, EU:C:2008:768, præmis 35 og 36, og af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 35 og 39 og den deri nævnte retspraksis).
30 I denne sammenhæng fremgår det ligeledes af Domstolens praksis, at den omstændighed, at en straffesag, der er afsluttet med en frifindelsesafgørelse, i henhold til gældende national ret kan genoptages i tilfælde af »nye eller nyopdagede kendsgerninger«, såsom nyt bevismateriale, ikke kan rejse tvivl om denne afgørelses endelige karakter, idet den ikke endeligt bringer adgangen til offentlig påtale til ophør, såfremt denne mulighed for genoptagelse, selv om den ikke udgør et »ekstraordinært retsmiddel«, ikke desto mindre indebærer en ekstraordinær indledning af en særskilt sag på grundlag af andre beviser snarere end blot en fortsættelse af den allerede afsluttede sag (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, M, C-398/12, EU:C:2014:1057, præmis 37-40).
31 Henset til denne retspraksis kan den omstændighed, at østrigsk ret for det første i StPO’s § 193, stk. 2, nr. 2, bestemmer, at der under strenge betingelser, dvs. når »der opstår eller fremkommer nye oplysninger eller beviser, som enten hver for sig eller sammenholdt med de øvrige resultater af efterforskningen umiddelbart kan begrunde, at der afsiges dom over den sigtede«, kan ske genoptagelse af en sag, der er afsluttet efter vedtagelsen af en frifindelsesafgørelse, ikke rejse tvivl om, at denne afgørelse er endelig.
32 Det samme gælder for det andet for den anden mulighed for genoptagelse af sager, der er fastsat i østrigsk ret, og som ligeledes er strengt afgrænset i henhold til StPO’s § 193, stk. 2, nr. 1, nemlig når »den sigtede ikke blev afhørt i relation til [overtrædelsen] [...] og vedkommende ikke blev pålagt tvangsforanstaltninger i forbindelse hermed«.
33 Selv om denne mulighed ikke udgør et »ekstraordinært retsmiddel«, indebærer den nemlig, henset til den dobbelte betingelse, som den er underlagt, en ekstraordinær indledning af en særskilt sag snarere end blot en fortsættelse af den allerede afsluttede sag med henblik på at foretage en fornyet undersøgelse af frifindelsesafgørelsen på baggrund af den sigtedes udtalelser i tilfælde af, at det senere er blevet muligt at afhøre den pågældende. Det skal i øvrigt bemærkes, at anklagemyndigheden i hovedsagen ikke havde denne mulighed efter vedtagelsen af frifindelsesafgørelsen, eftersom det er ubestridt, at selv om den tiltalte ikke blev afhørt, var han ikke desto mindre pålagt en »tvangsforanstaltning« i form af en efterforskningsforanstaltning, der havde til formål at lokalisere ham, hvilket viste sig resultatløst.
34 Den strengt afgrænsede og ekstraordinære karakter af disse muligheder for at genoptage en sag styrkes yderligere af den omstændighed, at det i henhold til StPO’s § 193, stk. 2, under alle omstændigheder ikke er muligt at genoptage sagen, hvis overtrædelsen i mellemtiden er forældet. Dette var tilfældet i den foreliggende sag, eftersom det er ubestridt, at overtrædelsen i hvert fald siden 2015 har været forældet, dvs. blot nogle måneder efter vedtagelsen af frifindelsesafgørelsen i november 2014.
35 Den omstændighed alene, som den forelæggende ret har henvist til i sit andet spørgsmål, hvorefter der i henhold til gældende national ret er mulighed for at genoptage en allerede afsluttet sag, for så vidt som lovovertrædelsen endnu ikke er forældet, men hvor anklagemyndigheden i det foreliggende tilfælde ikke har gjort brug af denne mulighed før denne forældelse, kan desuden ikke rejse tvivl om den endelige karakter af en afgørelse om henlæggelse af sagen, når adgangen til offentlig påtale ikke er bragt endeligt til ophør.
36 Eftersom disse ekstraordinære muligheder for at genoptage en allerede afsluttet sag, således som de er strengt afgrænset i StPO’s § 193, stk. 2, ikke kan påvirke den endelige karakter af en afgørelse om at afslutte sagen truffet på grundlag af StPO’s § 190, kan anklagemyndighedens beslutning om ikke at gøre brug af den ene eller den anden af disse muligheder med den begrundelse, at betingelserne herfor ikke var opfyldt, nemlig heller ikke rejse tvivl om, at den nævnte afgørelse er endelig.
37 Den østrigske regering har endvidere i sit skriftlige indlæg under henvisning til praksis fra Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) og til østrigsk retslitteratur gjort gældende, at den offentlige anklagemyndigheds afgørelse om at henlægge sagen i henhold til StPO’s § 190 i østrigsk ret »ikke kan anfægtes ved en ordinær appel, og at den, så snart den er truffet, har de retsvirkninger, der er knyttet til en endelig afgørelse, såvel materielt som processuelt«. Denne regering har blandt afgørelsens virkninger nævnt den såkaldte »blokerende virkning« (»Sperrwirkung«), der følger af en sådan afgørelse i overensstemmelse med princippet ne bis in idem, over for samtlige myndigheder i de øvrige medlemsstater, for så vidt som denne afgørelse er blevet truffet efter en forudgående undersøgelse af realiteten og en vurdering af, om der er grundlag for den lovovertrædelse, som den tiltalte er mistænkt for at have begået.
38 Heraf følger, at de omstændigheder, der er omhandlet i de to første led i nærværende doms præmis 25, ikke kan rejse tvivl om, at det krav, der er nævnt i nærværende doms præmis 28, hvorefter adgangen til offentlig påtale skal være »bragt endeligt til ophør«, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
39 Hvad i anden række angår det krav, der ligeledes er nævnt i nærværende doms præmis 28, hvorefter afgørelsen om at afslutte den omhandlede straffesag skal være blevet truffet efter en »vurdering af sagens realitet«, skal det for det første fremhæves, at den omstændighed, der er nævnt i første led i nærværende doms præmis 25, hvorefter afgørelsen om at afslutte sagen blev truffet på grund af, at der ikke forelå noget bevis for, at den tiltalte faktisk havde begået den lovovertrædelse, som den pågældende var mistænkt for, ikke indebærer, at denne anden betingelse ikke er opfyldt. Domstolen har derimod allerede fastslået, at frifindelse på grund af manglende beviser hviler på en vurdering af sagens realitet (dom af 28.9.2006, Van Straaten, C-150/05, EU:C:2006:614, præmis 60).
40 For det andet fremgår det af retspraksis, at vurderingen af, om en dom er endelig som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, ikke alene skal foretages under hensyn til formålet med denne artikel, som i det væsentlige er at sikre, at enhver, der er blevet dømt og har afsonet sin straf eller efter omstændighederne er blevet endeligt frikendt i en medlemsstat, kan bevæge sig inden for Schengenområdet uden at skulle frygte at blive retsforfulgt på ny for de samme handlinger i en anden medlemsstat, men ligeledes i lyset af nødvendigheden af at fremme forebyggelsen og bekæmpelsen af kriminalitet inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, TEU (jf. i denne retning dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 47, og af 28.10.2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Udlevering og ne bis in idem), C-435/22 PPU, EU:C:2022:852, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
41 For det tredje bemærkes, at både princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne og princippet om gensidig anerkendelse, der selv hviler på den gensidige tillid mellem medlemsstaterne, er af grundlæggende betydning i EU-retten, idet de muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser (dom af 28.10.2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Udlevering og ne bis in idem), C-435/22 PPU, EU:C:2022:852, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
42 Hvad navnlig angår gennemførelseskonventionens artikel 54 har Domstolen fastslået, at denne artikel nødvendigvis indebærer, at der består en gensidig tillid mellem medlemsstaterne i deres respektive strafferetsplejeordninger, og at hver enkelt af de nævnte stater accepterer en anvendelse af strafferetlige bestemmelser, der er i kraft i de øvrige medlemsstater, uanset om en anvendelse af statens egen retsorden måtte føre til en anden løsning. Denne gensidige tillid forudsætter, at de berørte kompetente myndigheder i den anden medlemsstat accepterer en endelig afgørelse truffet på den første medlemsstats område, således som afgørelsen er blevet tilstillet disse myndigheder (dom af 28.10.2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Udlevering og ne bis in idem), C-435/22 PPU, EU:C:2022:852, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
43 Det fremgår imidlertid ligeledes af retspraksis, at den nævnte gensidige tillid kun kan opnå fremme, såfremt den anden kontraherende stat er i stand til på grundlag af de af den første kontraherende stat fremsendte dokumenter at sikre sig, at den pågældende afgørelse truffet af de kompetente myndigheder i denne første stat rent faktisk udgør en endelig afgørelse, der indeholder en vurdering af sagens realitet (dom af 12.5.2021, Bundesrepublik Deutschland (Efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL), C‑505/19, EU:C:2021:376, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
44 For det fjerde har Domstolen anført, at en anklagemyndigheds afgørelse, hvorved strafforfølgningen bliver opgivet og efterforskningen indstillet, ikke kan anses for at være afsagt efter en vurdering af sagens realitet og derfor ikke kan anses for en »endelig dom« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, når det fremgår af selve begrundelsen for denne afgørelse, at der ikke er foretaget nogen grundig efterforskning, idet medlemsstaternes gensidige tillid ellers ville kunne drages i tvivl, og at den manglende afhøring af ofret og eventuelle vidner i denne henseende kan udgøre et indicium for, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning i hovedsagen (dom af 29.6.2016, Kossowski, C-486/14, EU:C:2016:483, præmis 53).
45 På grundlag af denne retspraksis opstår spørgsmålet, om afgørelsen truffet af den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption om at afslutte straffesagen i hovedsagen blev truffet efter en »grundig efterforskning« som omhandlet i dom af 29. juni 2016, Kossowski (C-486/14, EU:C:2016:483), således at denne afgørelse kan anses for at være blevet truffet efter en vurdering af sagens realitet som krævet i gennemførelseskonventionens artikel 54, henset til de omstændigheder, som den forelæggende ret har henvist til i sit tredje spørgsmål, og som er gengivet i tredje led i nærværende doms præmis 25, nemlig at anklagemyndigheden under efterforskningen indsamlede oplysninger i forbindelse med en anmodning om gensidig retshjælp og ved adgang til bankkonti og afhøring af to andre mistænkte, men ikke afhørte den tiltalte, eftersom den efterforskningsforanstaltning, der havde karakter af tvangsforanstaltning, og som havde til formål at lokalisere ham, i sidste ende viste sig resultatløs.
46 Som det fremgår af præmis 48 i dom af 29. juni 2016, Kossowski (C-486/14, EU:C:2016:483), havde anklagemyndigheden i den sag, der gav anledning til denne dom, ikke rejst offentlig påtale »alene med den begrundelse, at tiltalte havde nægtet at afgive forklaring, og at ofret og et vidne efter sigende boede i Tyskland, således at de ikke havde kunnet afhøres under efterforskningen [i Polen], og hvorfor ofrets udtalelser ikke havde kunnet efterprøves, uden at der [var] foretaget en grundigere efterforskning med henblik på at indsamle og efterprøve beviser«. Domstolen udledte heraf, at den afgørelse, hvorved strafforfølgningen blev opgivet på grundlag af en sådan efterforskning, ikke udgjorde en afgørelse, der var truffet efter en vurdering af realiteten.
47 I det foreliggende tilfælde er det derimod for det første ubestridt, at den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption under en efterforskning, der varede mere end to år, fik adgang til bankkonti i forbindelse med en anmodning om gensidig retshjælp fra de britiske myndigheder, dvs. det britiske kontor for groft bedrageri, og til andre bankkonti og foretog afhøring af to andre mistænkte med østrigsk statsborgerskab, der er nævnt i nærværende doms præmis 13.
48 Den østrigske regering har i øvrigt i sit skriftlige indlæg anført, at de pengestrømme, der blev identificeret som følge af adgangen til de nævnte bankkonti, blev analyseret af Bundesamt für Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung (det østrigske forbundskontor for forebyggelse og bekæmpelse af korruption, Østrig). Efter et koordineringsmøde i Den Europæiske Enhed for Retligt samarbejde (Eurojust) i maj 2014 meddelte det britiske kontor for groft bedrageri den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption, at der ikke forelå nye beviser, der kunne føre til identifikation af en offentlig embedsmand, navnlig i Ungarn, idet hverken adgangen til konti i Slovakiet eller Cypern havde givet nogen oplysninger herom. Det viste sig desuden at være tvivlsomt, om det britiske kontor for groft bedrageris fremsendelse af oplysninger vedrørende konti, som kontoret havde anmodet Liechtenstein om, kunne give yderligere klarhed. Den 3. november 2014 meddelte Eurojust den østrigske anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption, at de ungarske retslige myndigheders efterforskning heller ikke havde kunnet bestyrke mistanken om en lovovertrædelse.
49 Selv om det er korrekt, at den tiltalte i det foreliggende tilfælde ikke er blevet afhørt, er det for det andet ubestridt, at det er med den begrundelse, således som den forelæggende ret har fremhævet i sit tredje spørgsmål, at den tiltalte ikke desto mindre har været genstand for en efterforskningsforanstaltning af tvangsmæssig karakter med henblik på at lokalisere ham, selv om denne i sidste ende viste sig at være resultatløs.
50 Som den schweiziske regering ligeledes i det væsentlige har gjort gældende, udgør den blotte omstændighed, at den tiltalte ikke er blevet afhørt under efterforskningen, i sig selv kun en indikation af, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning, for så vidt som den gældende nationale lovgivning forpligter anklagemyndigheden til at afhøre den tiltalte, inden der træffes en afgørelse om at afslutte efterforskningen. Det bemærkes imidlertid, at StPO’s § 193, stk. 2, nr. 1, udtrykkeligt giver mulighed for at genoptage straffesagen efter vedtagelsen af en afgørelse om frifindelse, når den tiltalte ikke er blevet afhørt for den lovovertrædelse, som vedkommende er mistænkt for, og forudsat at vedkommende ikke blev pålagt tvangsforanstaltninger i forbindelse hermed. Det fremgår derfor, at en sådan afgørelse i overensstemmelse med gældende national ret under visse omstændigheder kan vedtages, uden at den tiltalte er blevet afhørt.
51 Selv om den manglende afhøring af den tiltalte som mistænkt i et sådant tilfælde ikke i sig selv kan begrunde en konklusion om, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning, forholder det sig ikke desto mindre således, som generaladvokaten ligeledes i det væsentlige har anført i punkt 76 i forslaget til afgørelse, at denne omstændighed imidlertid kan tages i betragtning blandt eventuelle andre relevante indicier, der vidner om en sådan manglende efterforskning. Med henblik herpå skal det godtgøres, at det under omstændighederne i den foreliggende sag med rimelighed påhvilede anklagemyndigheden i den første medlemsstat at træffe en efterforskningsforanstaltning, som sikrede en faktisk afhøring af den tiltalte, som åbenbart kunne have medført kendskab til nye faktiske omstændigheder eller beviser, der i væsentlig grad kunne rejse tvivl om grundlaget for en afgørelse om frifindelse. Når dette er sagt, kan en anklagemyndighed, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 77 i forslaget til afgørelse, ikke forhindres i at drage konsekvenser af den omstændighed, at en tiltalt forsætligt har unddraget sig muligheden for at blive afhørt, f.eks. ved at gøre sig utilgængelig for politimyndighederne.
52 Generelt er det kun i ganske særlige tilfælde, at den anden medlemsstat kan konkludere, at der ikke er foretaget en grundig undersøgelse i den første medlemsstat, dvs. når dette, henset til den gældende nationale lovgivning i den første medlemsstat, åbenbart er tilfældet, henset til for det første de grunde, der er anført i denne afgørelse, og de oplysninger, som den første medlemsstat eventuelt har meddelt inden vedtagelsen heraf, i givet fald som svar på en anmodning fra den anden medlemsstat.
53 Den anden medlemsstats konstatering af, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning, skal nemlig snarere udgøre undtagelsen end reglen, idet en sådan konstatering, således som generaladvokaten i det væsentlige har fremhævet i punkt 32 og 39-42 i forslaget til afgørelse, under alle omstændigheder skal drages, når det fremgår af den omhandlede strafferetlige afgørelses ordlyd, at der ikke forud for denne er blevet foretaget nogen reel undersøgelse eller vurdering af den tiltaltes strafferetlige ansvar, eller når denne afgørelse på grundlag af gældende national ret i det væsentlige er blevet truffet af årsager, der skal anses for at være af rent proceduremæssig art, eller af hensigtsmæssigheds-, økonomi- eller retspolitiske hensyn.
54 En sådan opfattelse er i overensstemmelse med det specifikke formål, der forfølges med gennemførelseskonventionens artikel 54, som består i at sikre, at en person, der er blevet endeligt frikendt i en medlemsstat, kan bevæge sig inden for Schengenområdet uden at skulle frygte at blive retsforfulgt på ny for de samme handlinger i en anden medlemsstat, således som det er nævnt i nærværende doms præmis 40, og med princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne, som ligger til grund for princippet ne bis in idem, der er fastsat i denne bestemmelse og i chartrets artikel 50, således som det fremgår af nærværende doms præmis 41 og 42.
55 Dette formål og disse principper er derimod til hinder for, at anklagemyndigheden i den anden medlemsstat, når den påtænker at indlede retsforfølgning af en person, der allerede er blevet retsforfulgt, og som efter en efterforskning har været genstand for en endelig afgørelse om frifindelse for de samme forhold i en første medlemsstat, foretager en detaljeret undersøgelse af denne efterforskning med henblik på ensidigt at afgøre, om den er tilstrækkeligt grundig i forhold til den første medlemsstats lovgivning.
56 I et tilfælde, hvor anklagemyndigheden i den anden medlemsstat nærer alvorlig og konkret tvivl om, hvorvidt den efterforskning, som anklagemyndigheden i den første medlemsstat foretog, var grundig og tilstrækkeligt detaljeret, henset til de faktiske omstændigheder og bevismidler, som anklagemyndigheden havde til rådighed i forbindelse med efterforskningen, eller som denne rent faktisk kunne have rådet over ved at træffe de efterforskningsforanstaltninger, som med rimelighed var påkrævet, henset til omstændighederne i den foreliggende sag, skal denne anklagemyndighed desuden kontakte anklagemyndigheden i den første medlemsstat for at anmode om bistand, navnlig på grundlag af gældende national ret og de grunde, der ligger til grund for den afgørelse om frifindelse, der er truffet efter denne efterforskning, ved f.eks. at anvende den samarbejdsmekanisme, der er fastsat med henblik herpå i gennemførelseskonventionens artikel 57.
57 I denne henseende bemærkes, at der i forholdet mellem medlemsstaterne skal tages hensyn til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, som generelt forpligter medlemsstaterne og dermed bl.a. ved anvendelsen af princippet ne bis in idem, der er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, til at respektere hinanden og bistå hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
58 Når dette er sagt, forholder det sig ikke desto mindre således, at selv om de faktiske omstændigheder, der er nævnt i nærværende doms præmis 47-50, for så vidt som de er godtgjorte, synes at bekræfte, at det ikke er åbenbart, at den efterforskning, der er foretaget i den første medlemsstat, ikke var grundig, forholder det sig ikke desto mindre således, som generaladvokaten ligeledes i det væsentlige har anført i punkt 66 i forslaget til afgørelse, at det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret, som i det foreliggende tilfælde skal afgøre, om princippet ne bis in idem finder anvendelse, at vurdere, om efterforskningen var grundig, henset til samtlige relevante oplysninger i denne henseende.
59 I forbindelse med denne samlede vurdering kan den forelæggende ret, således som det allerede er anført i nærværende doms præmis 51, under visse betingelser blandt andre eventuelle relevante indicier for, at efterforskningen i den første medlemsstat ikke har været grundig, tage hensyn til den omstændighed, at den tiltalte ikke er blevet afhørt som mistænkt.
60 Henset til det ovenstående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at princippet ne bis in idem, der er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at en afgørelse om frifindelse af en tiltalt, der er truffet i en første medlemsstat efter en efterforskning, der i det væsentlige vedrører korruptionsforhold, skal kvalificeres som en endelig afgørelse som omhandlet i disse artikler, når denne samme tiltalte for de samme forhold er genstand for en ny strafforfølgning i en anden medlemsstat, og når:
– frifindelsesafgørelsen er truffet af anklagemyndigheden i den første medlemsstat uden idømmelse af en straf og uden medvirken af en retsinstans og er begrundet med, at der ikke foreligger noget bevis for, at den tiltalte faktisk har begået den lovovertrædelse, som den pågældende er mistænkt for
– anklagemyndigheden i henhold til den nationale lovgivning, der finder anvendelse i den første medlemsstat, på trods af, at en sådan afgørelse om frifindelse er endelig, har mulighed for at genoptage sagen på nøje fastsatte betingelser, såsom fremkomsten af væsentlige nye faktiske omstændigheder eller beviser, for så vidt som lovovertrædelsen under alle omstændigheder ikke er forældet, og
– anklagemyndigheden i den første medlemsstat under efterforskningen indsamlede oplysninger uden imidlertid at afhøre den tiltalte, der er statsborger i en anden medlemsstat, eftersom den efterforskningsforanstaltning, der havde karakter af tvangsforanstaltning, og som havde til formål at lokalisere den pågældende, i sidste ende viste sig resultatløs,
idet den omstændighed, at anklagemyndigheden i den første medlemsstat ikke har afhørt den tiltalte, kan tages i betragtning af anklagemyndigheden i den anden medlemsstat blandt eventuelle andre relevante indicier for, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning i den første medlemsstat, forudsat imidlertid, at det godtgøres, at det under omstændighederne i den foreliggende sag med rimelighed påhvilede anklagemyndigheden i den første medlemsstat at træffe en efterforskningsforanstaltning, som sikrede en effektiv afhøring af den tiltalte, som åbenbart kunne have medført kendskab til nye faktiske omstændigheder eller beviser, der i væsentlig grad kunne rejse tvivl om grundlaget for en afgørelse om frifindelse.
Sagsomkostninger
61 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådt i kraft den 26. marts 1995, sammenholdt med artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
en afgørelse om frifindelse af en tiltalt, der er truffet i en første medlemsstat efter en efterforskning, der i det væsentlige vedrører korruptionsforhold, skal kvalificeres som en endelig afgørelse som omhandlet i disse artikler, når denne samme tiltalte for de samme forhold er genstand for en ny strafforfølgning i en anden medlemsstat, og når:
– frifindelsesafgørelsen er truffet af anklagemyndigheden i den første medlemsstat uden idømmelse af en straf og uden medvirken af en retsinstans og er begrundet med, at der ikke foreligger noget bevis for, at den tiltalte faktisk har begået den lovovertrædelse, som den pågældende er mistænkt for
– anklagemyndigheden i henhold til den nationale lovgivning, der finder anvendelse i den første medlemsstat, på trods af, at en sådan afgørelse om frifindelse er endelig, har mulighed for at genoptage sagen på nøje fastsatte betingelser, såsom fremkomsten af væsentlige nye faktiske omstændigheder eller beviser, for så vidt som lovovertrædelsen under alle omstændigheder ikke er forældet, og
– anklagemyndigheden i den første medlemsstat under efterforskningen indsamlede oplysninger uden imidlertid at afhøre den tiltalte, der er statsborger i en anden medlemsstat, eftersom den efterforskningsforanstaltning, der havde karakter af tvangsforanstaltning, og som havde til formål at lokalisere den pågældende, i sidste ende viste sig resultatløs,
idet den omstændighed, at anklagemyndigheden i den første medlemsstat ikke har afhørt den tiltalte, kan tages i betragtning af anklagemyndigheden i den anden medlemsstat blandt eventuelle andre relevante indicier for, at der ikke er foretaget en grundig efterforskning i den første medlemsstat, forudsat imidlertid, at det godtgøres, at det under omstændighederne i den foreliggende sag med rimelighed påhvilede anklagemyndigheden i den første medlemsstat at træffe en efterforskningsforanstaltning, som sikrede en effektiv afhøring af den tiltalte, som åbenbart kunne have medført kendskab til nye faktiske omstændigheder eller beviser, der i væsentlig grad kunne rejse tvivl om grundlaget for en afgørelse om frifindelse.
Underskrifter