Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 29 de febrero de 2024 (1)
Asunto C‑548/22
M. M.
contra
Presidenza del Consiglio dei ministri y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Giudice di pace di Fondi (Juez de Paz de Fondi, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada — Cláusulas 4 y 5 — Discriminación — Concatenación de las relaciones laborales — Miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal — Transformación en relaciones laborales por tiempo indefinido — Renuncia ex lege a todas las pretensiones correspondientes al período anterior a la transformación»
I. Introducción
1. A raíz de otros procedimientos, el Tribunal de Justicia tiene conocimiento de que en el sistema judicial italiano los jueces y fiscales honorarios cumplen determinadas funciones y muchos de ellos están insatisfechos con sus condiciones laborales. Su actividad es calificada de honoraria, por lo que solo se les nombra para su cargo de forma temporal y se les remunera en función del número de asuntos tramitados. No disfrutan de vacaciones retribuidas ni cuentan con protección en materia de prestaciones sociales y pensiones. Sin embargo, la magnitud de su actividad, esto es, el número de asuntos tramitados y la duración acumulada en el cargo, se corresponde con la de una actividad laboral a tiempo completo y de duración indefinida. (2) En consecuencia, las anteriores peticiones de decisión prejudicial planteadas por ellos ya han recibido respuestas satisfactorias, en particular en relación con las reclamaciones de vacaciones retribuidas, (3) así como en cuanto a la protección en materia de prestaciones sociales y pensiones, (4) pues, en estos ámbitos, resultan perjudicados respecto a los jueces y fiscales de carrera.
2. En la actualidad, Italia ha introducido un procedimiento de evaluación para los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal, en virtud de la cual pueden convertir su relación laboral en una por tiempo indefinido y con una remuneración fija. Ahora bien, si participan en este procedimiento, deberán renunciar a todas las demás pretensiones basadas en su anterior actividad honoraria. Esta renuncia comprendería, en particular, los derechos inferidos de la normativa de la Unión y ya reconocidos por el Tribunal de Justicia, así como los eventuales derechos adicionales derivados de la normativa de la Unión, tales como, por ejemplo, el derecho a una retribución superior. En el caso de que su relación laboral no se convierta en una relación laboral por tiempo indefinido, la normativa prevé, en lugar de las referidas pretensiones, a las que deberán renunciar, el derecho a una indemnización a tanto alzado por las actividades desarrolladas en el pasado.
3. En el presente procedimiento, ha de elucidarse si las disposiciones de Derecho de la Unión pertinentes, en particular la prohibición de discriminación de los trabajadores con contrato de duración determinada, pueden oponerse a esta renuncia obligatoria a las pretensiones basadas en el Derecho de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Ciertamente, la petición de decisión prejudicial hace referencia tanto al Derecho primario de la Unión como a la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo, (5) al Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial (6) y al Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada. (7) Sin embargo, en el presente asunto, es pertinente, sobre todo, este último.
5. La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada consagra el principio de no discriminación de los trabajadores con un contrato de duración determinada:
«Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas.»
6. La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada prohíbe la utilización abusiva de este tipo de contratos:
«1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán “sucesivos”;
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido.»
B. Derecho italiano
7. La petición de decisión prejudicial hace referencia a la limitación de pretensiones respecto al pasado, comprendida en el artículo 29, apartados 1, 2, 3 y 5, del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Decreto Legislativo n.º 116, de 13 de julio de 2017) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.º 116»), sustituido por el artículo 1, apartado 629, de la legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Ley n.º 234, de 30 de diciembre de 2021):
«1. Los miembros honorarios de la carrera judicial [y fiscal (8)] que estén en activo en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto podrán ser confirmados en el ejercicio de sus funciones, si así lo solicitan, hasta que cumplan setenta años.
2. Los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal que estén en activo en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto que no sean confirmados en el ejercicio de sus funciones, ya sea por no haberlo solicitado o por no haber superado el procedimiento de evaluación a que se refiere el apartado 3, tendrán derecho, salvo renuncia por su parte, a una indemnización por importe, respectivamente, de 2 500 euros brutos, antes de las retenciones fiscales, por cada año de servicio en el que el hayan participado en vistas como mínimo ochenta días, y de 1 500 euros brutos, antes de las retenciones fiscales, por cada año de servicio prestado en el que hayan participado en vistas menos de ochenta días, y, en todo caso, dentro del límite total de 50 000 euros brutos per cápita, antes de retenciones. A efectos del cálculo de la indemnización debida por el período anterior, el servicio prestado por períodos superiores a seis meses será equiparado a un año. La percepción de la indemnización conllevará la renuncia a cualquier pretensión adicional, de la naturaleza que fuere, derivada de la relación de carácter honorario finalizada.
[…]
5. La solicitud de participación en los procedimientos de evaluación a que se refiere el apartado 3 conlleva la renuncia a cualquier pretensión ulterior de cualquier naturaleza derivada de la relación de carácter honorario anterior, salvo el derecho a la indemnización prevista en el apartado 2 en caso de falta de confirmación.
[…]»
8. De conformidad con el artículo 29, apartado 4, del Decreto Legislativo n.º 116, el procedimiento de evaluación consiste en un examen oral, de una duración máxima de media hora, sobre un caso práctico del ámbito en el que los candidatos hayan desarrollado su actividad honoraria.
9. El artículo 29, apartado 6, del Decreto Legislativo n.º 116 prevé que los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal, que sean confirmados en el ejercicio de sus funciones de resultas del procedimiento de evaluación y decidan ejercer dichas funciones con carácter exclusivo, serán retribuidos de conformidad con determinados convenios colectivos aplicables al personal de la Administración de justicia. El apartado 7 contiene un régimen retributivo sobre la misma base para los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal confirmados en el ejercicio de sus funciones que deseen desarrollar otras actividades además de las propias de su cargo.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
10. La demandante es una fiscal honoraria adscrita a una fiscalía italiana. Se encuentra en la misma situación jurídica y económica que los correspondientes miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal que desempeñan funciones judiciales que, en su condición de jueces de paz, fueron objeto de anteriores sentencias del Tribunal de Justicia.
11. La demandante declara ante el órgano jurisdiccional remitente que desempeña la actividad de fiscal honoraria ininterrumpidamente desde el 4 de abril de 2001 y que en varias ocasiones su cargo ha sido prorrogado por ley o se le ha confirmado en el ejercicio de sus funciones hasta el 31 de mayo de 2024.
12. En el procedimiento principal, reclama una remuneración adicional por su participación en diez vistas penales. Por cada una de estas vistas percibió de los demandados, el Ministero della giustizia (Ministerio de Justicia, Italia) y el Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerio de Economía y Hacienda, Italia), una retribución de 98 euros. Se practicaron las retenciones fiscales sobre dichas cantidades, pero no se pagó ninguna cotización social; la demandante tuvo que abonar a sus expensas tales importes a las instituciones correspondientes.
13. El órgano jurisdiccional remitente da por cierto que el importe bruto de la retribución equivalente de un miembro profesional de la carrera judicial y fiscal que desempeña el cargo de fiscal asciende a 248 euros diarios. Además, el Estado paga a las instituciones competentes las cotizaciones sociales correspondientes por cada miembro profesional de la carrera judicial y fiscal.
14. En consecuencia, la demandante solicita que se condene a los demandados al pago de 150 euros adicionales por cada una de las vistas mencionadas.
15. En efecto, la demandante considera que, en su condición de fiscal honoraria, es una trabajadora con contrato de duración determinada comparable a un miembro profesional de la carrera judicial a tiempo completo y por tiempo indefinido, que desempeña el cargo de fiscal. En particular, la demandante realiza actividades de instrucción y participa en vistas penales.
16. En virtud de los documentos obrantes en los autos del procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente considera probado que la demandante desempeña efectivamente, y no solo de forma ocasional, las funciones de fiscal honoraria por las que percibe una remuneración. Además, señala que otro órgano jurisdiccional, el Tribunale ordinario di Roma (Tribunal Ordinario de Roma, Italia), ya ha declarado que, a la demandante, en su condición de trabajadora con contrato de duración determinada en el sentido del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, le corresponde una indemnización de daños y perjuicios, por la reiteración de contratos de duración determinada y por otras desventajas. Sin embargo, a la vista de la información proporcionada, no es objeto de esta otra decisión judicial determinar si se da una desventaja en lo relativo a la cuantía de la retribución.
17. Una vez que la demandante hubo presentado una solicitud de participación en un procedimiento de evaluación conforme al artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116, estaba obligada por ley a renunciar a todas las pretensiones de cualquier naturaleza que se derivasen de la anterior relación de carácter honorario.
18. El órgano jurisdiccional remitente entiende esta renuncia en el sentido de que resulta contraria a la reclamación interpuesta, por lo que solicita al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión siguiente:
«¿Deben interpretarse el artículo 288 TFUE, los artículos 17, 31, 34 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el artículo 7 de la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo, la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial y la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada en el sentido de que se oponen a una normativa nacional, como la prevista en el artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116 sustituido por el artículo 1, apartado 629, de la Ley n.º 234, de 30 de diciembre de 2021, que establece la renuncia automática ex lege a todas las pretensiones relativas a la aplicación de las citadas Directivas, con la pérdida de todas las demás protecciones de carácter salarial, laboral y social garantizadas por el Derecho de la Unión:
– en caso de que un miembro honorario de la carrera judicial y fiscal, como trabajador europeo con contrato de duración determinada y a tiempo parcial, comparable a un miembro profesional de la carrera judicial y fiscal, como trabajador europeo por tiempo indefinido y a tiempo completo, haya presentado una mera solicitud de participación en procedimientos de estabilización que se limitan a aplicar formalmente la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada,
– o, en caso de que no se superen dichos procedimientos o de que no se haya presentado tal solicitud, con la percepción de una indemnización de un importe manifiestamente inadecuado y desproporcionado en comparación con los daños sufridos por la falta de transposición de dichas Directivas?»
19. La República Italiana y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas y, al igual que la demandante en el procedimiento principal, formularon observaciones orales en la vista celebrada a solicitud de la demandante el 1 de febrero de 2024.
IV. Apreciación jurídica
20. Para responder a la petición de decisión prejudicial, en primer lugar, abordaré brevemente su admisibilidad, a continuación, expondré las cuestiones pertinentes para la resolución del litigio y, por último, analizaré si la normativa sobre la renuncia a las pretensiones es compatible con el Derecho de la Unión.
A. Admisibilidad
21. Al igual que en otros procedimientos relativos a las pretensiones de miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal, Italia opone que el procedimiento es «artificioso», dado que la demandante formula solo una parte de sus posibles pretensiones con el fin de poder interponer la demanda ante un juez de paz honorario, que solo es competente para reclamaciones de escasa cuantía. Sin embargo, a juicio de Italia, este último tiene un interés en el resultado del litigio, por lo que no goza de la independencia suficiente. Ahora bien, dado que el Tribunal de Justicia ya ha desestimado estas objeciones en un procedimiento similar, (9) tampoco pueden prosperar en el presente procedimiento.
B. Concreción de la petición de decisión prejudicial
22. Con todo, ha de precisarse el objeto de la petición de decisión prejudicial.
23. La demandante en el procedimiento principal es fiscal honoraria. Si desea seguir desempeñando tal función, debe obtener la confirmación en el ejercicio de sus funciones de conformidad con el artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116. Se trata, a este respecto, de un examen oral sobre cuestiones relativas a su actividad honoraria.
24. Sin embargo, su solicitud de participación en este procedimiento, contemplada en el artículo 29, apartado 5, tuvo como efecto la renuncia a todas las demás pretensiones de cualquier naturaleza derivadas de su anterior relación de carácter honorario. Tanto el órgano jurisdiccional remitente como yo misma entendemos esta renuncia en el sentido de que con ella se alude a las pretensiones que van más allá de las retribuciones a tanto alzado por asunto tramitado, con las que se ha remunerado hasta la fecha a los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal. En consecuencia, la renuncia también comprendería la remuneración adicional reclamada en el procedimiento principal, así como las pretensiones, ya reconocidas por el Tribunal de Justicia, como el derecho a vacaciones retribuidas y la protección en materia de prestaciones sociales y pensiones.
25. Solo en el caso de que no prosperen las pretensiones formuladas por la demandante en este procedimiento de evaluación, podrá formular las pretensiones de indemnización a tanto alzado al amparo del artículo 29, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 116. Estas pretensiones se determinan en función de la duración y del alcance de su actividad honoraria en el pasado, pero no en función del alcance exacto de los derechos que podría invocar y ejercitar al amparo del Derecho de la Unión.
26. En cambio, en el caso de que la demandante resulte confirmada en el ejercicio de sus funciones, podrá seguir desempeñándolas hasta que cumpla setenta años y percibirá en el futuro una retribución sobre la base del convenio colectivo para otros empleados de la Administración de justicia. Por contra, en el presente asunto, la normativa italiana descarta la formulación de otras pretensiones correspondientes a la actividad desarrollada en el pasado.
27. Mediante la petición de decisión prejudicial se pretende elucidar si este régimen de renuncia no es admisible, en particular por vulnerar la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo, la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial y la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada. Ciertamente, la infracción de estas normas puede fundamentar, en principio, el ejercicio de las pretensiones que asisten a los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal, (10) pero el procedimiento que se sustancia ante el órgano jurisdiccional remitente no versa ni sobre el tiempo de trabajo (en concreto, no trata sobre el derecho a vacaciones retribuidas) ni tampoco sobre un trabajo a tiempo parcial.
28. Antes bien, el órgano jurisdiccional remitente constata que la demandante es una trabajadora con contrato de duración determinada que ejercita pretensiones dirigidas a obtener una mayor retribución por las diez vistas penales en las que participó como representante del Ministerio Fiscal.
29. Según la información proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente, estas pretensiones podrían derivar del hecho de que la demandante se encuentra en una situación comparable a la de un fiscal de carrera que realiza las mismas actividades. Sin embargo, percibió por cada vista 98 euros, mientras que los fiscales de carrera perciben aproximadamente 248 euros diarios y el Estado paga, además, las cotizaciones sociales a las instituciones competentes.
30. Sin embargo, la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada prohíbe tratar a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas.
31. El órgano jurisdiccional remitente no examina en su petición de decisión prejudicial si y en qué medida están justificadas las diferencias de retribución.
32. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ya ha manifestado sus dudas acerca de que los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal deban disfrutar plenamente de las mismas condiciones de empleo que los jueces y magistrados de carrera. En efecto, no debe excluirse que estén justificadas unas condiciones de empleo más favorables para los jueces de carrera, esto es, una retribución más elevada, en virtud de su selección tras una oposición y de las tareas que se les asignan. (11) Incluso ya he manifestado mis dudas, en cuanto atañe a la retribución, sobre la comparabilidad de ambos grupos. (12)
33. Según la información disponible, la cuestión que parece suscitarse es en qué medida está justificada la diferencia de trato entre ambos grupos. (13) En efecto, el principio de no discriminación no solo exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. (14) Antes bien, la diferencia de trato debe ser proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato. (15) Así, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que no puede admitirse que se excluya todo derecho a vacaciones y toda forma de protección en materia de prestaciones sociales y pensiones en relación con los jueces de paz, (16) sin exigir al mismo tiempo que tales derechos se concedan en la misma medida que se concede a los jueces de carrera.
34. En lo tocante a la retribución, la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada podría permitir que a los jueces y fiscales de carrera se les pagase mejor que a los titulares de cargos honorarios. Ahora bien, ello no excluye que estos últimos puedan percibir, en comparación, una retribución demasiado exigua y, por tanto, puedan reclamar el correspondiente incremento al amparo de dicha disposición. En tal medida, la retribución futura de los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal que hayan sido confirmados en el desempeño indefinido de sus funciones en virtud del procedimiento de evaluación podría proporcionar, cuando menos, un criterio de orientación para determinar qué retribución considera adecuada el legislador italiano para estas actividades. (17)
35. Ahora bien, el órgano jurisdiccional remitente no plantea ninguna cuestión en tal sentido al Tribunal de Justicia. Ello resulta coherente puesto que, como ya se ha señalado, el Tribunal de Justicia ya ha abordado la cuestión de la comparabilidad de los miembros honorarios y profesionales de la carrera judicial y fiscal en Italia y la justificación de una diferencia de trato, dejando en manos de los órganos jurisdiccionales nacionales la decisión definitiva. (18) Dado que la petición de decisión prejudicial no pone de manifiesto ningún aspecto nuevo relativo a la comparación entre los dos grupos de jueces y fiscales con respecto a estos procedimientos anteriores, del planteamiento de tal cuestión no cabría esperar conocimiento revelador alguno.
36. Puesto que la petición de decisión prejudicial no pretende (o no puede) elucidar si y en qué medida ha de considerarse que la menor retribución de la demandante constituye un trato menos favorable injustificado en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, tampoco resulta evidente qué relevancia puede atribuirse al artículo 31 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que consagra el derecho a unas condiciones de trabajo justas y equitativas, y al artículo 34 de la misma, que establece el derecho a la seguridad social y a la ayuda social.
37. En cambio, el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que consagra el derecho de propiedad, y el artículo 47, en la medida en que en su párrafo primero se protege el derecho a la tutela judicial efectiva, resultan, en principio, pertinentes. En efecto, la normativa italiana controvertida relativa a la renuncia a las pretensiones puede suponer una injerencia en los derechos existentes y en su exigibilidad. Ahora bien, estas disposiciones, al igual que el artículo 288 TFUE, también mencionado en la cuestión prejudicial, ya se concretan suficientemente en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, en relación con el principio de efectividad, de modo que no requieren un examen separado.
38. Así pues, queda solo por elucidar si la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada y el principio de efectividad se oponen a la renuncia las pretensiones prevista en la normativa italiana aplicable a los jueces y fiscales honorarios por dispensarles injustificadamente un trato menos favorable en comparación con los jueces y fiscales de carrera a la hora de presentar una solicitud de participación en un procedimiento de evaluación con vistas a la obtención de un empleo por tiempo indefinido.
C. Sobre la renuncia forzosa a las pretensiones
39. En el procedimiento principal, la demandante basa sus pretensiones en que, en su condición de fiscal honoraria con contrato de duración determinada, percibe una retribución inferior a la de un fiscal de carrera. Ello constituye, a su juicio, una discriminación incompatible con la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada.
40. En primer lugar, expondré la naturaleza de las pretensiones basadas en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada; a continuación, examinaré los efectos de la normativa italiana en materia de renuncia a tales pretensiones a la luz del principio de efectividad, y, por último, abordaré la jurisprudencia relativa a la cláusula 5 de dicho Acuerdo Marco que, por cuanto alega Italia, subyace al régimen de renuncia.
1. Pretensiones basadas en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada
41. De conformidad con la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas.
42. Esta disposición es directamente aplicable, por lo que puede oponerse al Estado miembro en su condición de empleador. (19) Comprende las condiciones de trabajo, incluidas las relativas a la retribución y a las pensiones que dependen de la relación laboral. (20)
43. Si se trata a los trabajadores con un contrato de duración determinada de un modo menos favorable que a los trabajadores fijos comparables sin que exista razón objetiva para ello, la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada podrá servir de fundamento para el ejercicio de una pretensión dirigida a que se concedan a un trabajador con contrato de duración determinada elementos de la remuneración que, de conformidad con el Derecho interno, se reservan únicamente a los trabajadores fijos. (21)
44. Como ya se ha señalado, los órganos jurisdiccionales italianos deberán elucidar básicamente si y, en su caso, en qué medida los fiscales honorarios pueden formular tal pretensión sobre la base de la citada disposición. (22) En cambio, la petición de decisión prejudicial parte de la hipótesis de que tales pretensiones existen y versa sobre las limitaciones a su ejercicio ante los tribunales.
2. Principio de efectividad
45. Ciertamente, el Derecho de la Unión no contiene ninguna normativa sobre el ejercicio de tal pretensión, de modo que los Estados miembros disponen de autonomía procesal al respecto. Ahora bien, han de observarse los principios de equivalencia y de efectividad. En particular, las normas nacionales no deben hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (23)
46. El artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116 no hace por completo imposible el ejercicio de una eventual pretensión contemplada en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada. Si los interesados no presentan una solicitud de participación en el procedimiento de evaluación ni tampoco aceptan la indemnización a tanto alzado contemplada en el artículo 29, apartado 2, primera frase, al final de la actividad honoraria, las normas en materia de renuncia a las pretensiones previstas en el artículo 29, apartado 5, o en el artículo 29, apartado 2, tercera frase, no se opondrán a la interposición de una demanda mediante la que se ejerciten pretensiones más amplias al amparo de la cláusula 4, apartado 1.
47. En el caso de que los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal no participen en el procedimiento de evaluación y se limiten a aceptar la indemnización a tanto alzado contemplada en el artículo 29, apartado 2, primera frase, del Decreto Legislativo n.º 116, no parece que quepa formular objeciones a la norma de denuncia contemplada en su tercera frase. En tal caso, los interesados, que a fin de cuentas son juristas profesionales, renunciarán voluntariamente a ejercitar las pretensiones que tengan posiblemente un alcance mayor.
48. Por contra, los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal que participan en el procedimiento de evaluación, pero no han sido confirmados en el ejercicio de sus funciones, no se decantarán voluntariamente por la indemnización a tanto alzado contemplada en el artículo 29, apartado 2, primera frase, del Decreto Legislativo n.º 116. Antes bien, su objetivo será seguir desarrollando su actividad en la Administración de justicia.
49. Con todo, no ha de excluirse que esta indemnización a tanto alzado satisfaga las exigencias del principio de efectividad.
50. Ciertamente, ha de darse por sentado que el importe de la indemnización de 2 500 euros o, en su caso, de 1 500 euros por cada año de actividad anterior puede tener un alcance inferior al de las pretensiones que los interesados pueden ejercitar al amparo de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada y de la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo. Además de las pretensiones relativas a una retribución mayor, ejercitadas en el procedimiento principal y cuya existencia y alcance no están claros todavía, han de tenerse en cuenta también los derechos a vacaciones retribuidas y la protección en materia de prestaciones sociales y pensiones. La cuantía del derecho anual a vacaciones anuales retribuidas ya podría ser superior a la indemnización en caso de empleo a tiempo completo. (24)
51. Ahora bien, de aceptar la indemnización contemplada en el artículo 29, apartado 2, primera frase, del Decreto Legislativo n.º 116, los interesados no tienen que incoar un procedimiento judicial ni se tendrá en cuenta, por cuanto consta, la eventual prescripción de las acciones. Por consiguiente, es posible que la cuantía total de la indemnización sea en muchos casos considerablemente superior a la correspondiente a las pretensiones que los interesados podrían ejercitar con arreglo a la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada y a la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo.
52. Tal tipificación de las reclamaciones de indemnización puede estar justificada en aras de la simplificación administrativa y de la seguridad jurídica, dado que un examen exhaustivo de todos los casos concretos conllevaría considerables gastos y dificultades. (25) La toma en consideración de tales aspectos se apoya precisamente en el principio de efectividad, ya que este no exige que las pretensiones basadas en el Derecho de la Unión puedan ejercitarse sin restricción alguna, sino que únicamente se limita a impedir que resulte excesivamente difícil. Así, este principio permite que se establezcan plazos adecuados para la interposición de demandas por razones de seguridad jurídica. (26)
53. Con todo, corresponderá a los órganos jurisdiccionales nacionales pronunciarse en última instancia sobre si la indemnización a tanto alzado, en relación con la renuncia obligatoria contemplada en el artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116, dificulta excesivamente el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, esto es, si, en suma, no resulta adecuada. En tal contexto, estos órganos jurisdiccionales deberán tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes, tales como, por ejemplo, las normas sobre prescripción y el alcance de las eventuales reclamaciones adicionales de retribución.
54. No obstante, según la información proporcionada en la vista, hasta la fecha, casi todos los jueces y fiscales honorarios que han participado en el procedimiento de evaluación (entre ellos también probablemente la demandante) han sido confirmados en el desempeño de sus funciones. No perciben una indemnización a tanto alzado con arreglo al artículo 29, apartado 2, primera frase, del Decreto Legislativo n.º 116, por lo que con su participación en el procedimiento de evaluación, de conformidad con el artículo 29, apartado 5, han renunciado, en última instancia, plenamente al ejercicio de las demás pretensiones derivadas de su anterior actividad honoraria.
55. Esta renuncia forzosa a las pretensiones basadas en el Derecho de la Unión, en particular a las pretensiones basadas en la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, solo será compatible con el principio de efectividad si los candidatos confirmados en sus funciones perciben una compensación adecuada.
56. Los candidatos confirmados en el ejercicio de sus funciones disfrutan, ciertamente, de ventajas considerables, puesto que podrán seguir desarrollando su actividad en el futuro a cambio de una remuneración fija, hasta cumplir los setenta años, esto es, de forma prácticamente indefinida. Ahora bien, prima facie, estas condiciones laborales no constituyen más que la contraprestación por su actividad futura en la Administración de justicia.
57. Sin embargo, Italia sostiene la tesis de que ello entraña una compensación adecuada. En su opinión, así lo pone de manifiesto el hecho de que los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal de nuevo nombramiento no disfrutan de las condiciones laborales aplicables a los candidatos confirmados en sus funciones.
58. La demandante alega de forma plausible en contra de esta tesis que la futura remuneración no constituye una compensación suficiente, en particular en cuanto atañe a las pensiones, dado que con el tiempo que le resta para desarrollar tal actividad no podrá adquirir el derecho a una pensión de jubilación. De igual modo, la Comisión exige que la compensación persiga más claramente compensar las desventajas sufridas en el pasado.
59. El Tribunal de Justicia no puede apreciar cuál de estas dos tesis es la correcta, pues carece de la información necesaria para ello. De igual modo, serán los órganos jurisdiccionales nacionales quienes deban decidir si las condiciones de empleo de los candidatos confirmados en el ejercicio de sus funciones constituyen una compensación adecuada de la renuncia obligatoria al ejercicio de las demás pretensiones basadas en el Derecho de la Unión y derivadas de su anterior actividad.
3. Jurisprudencia sobre la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada
60. En contra de cuanto alega Italia, tampoco se deduce otra cosa de la jurisprudencia en materia de reclamaciones de indemnización por infracción de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada.
61. De conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, los Estados miembros deberán adoptar medidas para prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. Por consiguiente, en caso de que se den tales abusos, deberán adoptar medidas proporcionadas, suficientemente eficaces y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco. (27)
62. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en relación con el sector de la educación que, tras la transformación, prevista en la ley, de una relación laboral de duración determinada en una relación laboral por tiempo indefinido, no se requiere imponer una sanción adicional por la utilización abusiva de los contratos de duración determinada. (28) En particular, en tal caso, no será necesario conceder además al afectado una indemnización económica. (29)
63. A primera vista, parece que esta jurisprudencia se ajusta al régimen de renuncia a las pretensiones aquí controvertido, pues impide el ejercicio de las pretensiones respecto al pasado únicamente a los fiscales honorarios cuya relación laboral de duración determinada se haya transformado en una relación laboral por tiempo indefinido.
64. Ahora bien, un examen más detenido pone de manifiesto que esta jurisprudencia no es extrapolable, puesto que las pretensiones basadas en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada son de naturaleza totalmente distinta a la de las pretensiones de indemnización contempladas en la cláusula 5.
65. Las pretensiones contempladas en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco se basan en una prohibición de discriminación, por lo que su alcance se determinará en concreto mediante una comparación entre un grupo perjudicado y otro beneficiado. Como subraya la demandante, no eran tales pretensiones las que constituían el objeto de la citada jurisprudencia relativa al sector de la educación.
66. En cambio, las «pretensiones de indemnización» por vulneración de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada no se derivan de tal comparación. Tampoco habrá de compensarse daño alguno, pues por regla general no podrá determinarse el alcance del daño causado por el recurso abusivo a los contratos de trabajo de duración determinada. (30) Antes bien, se trata de medidas sancionadoras que pretenden impedir la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada. Ahora bien, la elección de tales medidas sancionadoras queda comprendida en el margen de apreciación de los Estados miembros, siempre que dichas medidas combatan eficazmente el abuso. (31)
67. En consecuencia, la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada también podrá aplicarse directamente, (32) a diferencia de lo que sucede con la cláusula 5, apartado 1. (33)
68. Por consiguiente, la combinación, prevista en el artículo 29 del Decreto Legislativo n.º 116, de una transformación de las relaciones laborales y pretensiones de indemnización para el caso de que dicha relación no se transforme constituye posiblemente una medida eficaz y adecuada para sancionar la utilización abusiva de las relaciones laborales de duración determinada de los miembros honorarios de la carrera judicial y fiscal, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada. Sin embargo, este efecto de la norma no justifica forzosamente que se excluyan por completo las pretensiones basadas en la cláusula 4, apartado 1, en relación con las actividades desarrolladas en el pasado.
V. Conclusión
69. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del modo siguiente:
«La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, y recogido en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, debe interpretarse, a la luz del principio de efectividad, en el sentido de que:
– no se opone a una normativa que obliga a una fiscal honoraria a renunciar a las pretensiones basadas en la cláusula 4, apartado 1, por las actividades realizadas en el pasado desempeñando tal función, para participar en un procedimiento de evaluación que le permita seguir desempeñando dicha función en el futuro por tiempo indefinido hasta cumplir los setenta años y percibiendo una retribución fija, cuando las condiciones de empleo futuras, además de la contraprestación por la ulterior actividad, supongan una compensación adecuada por las pretensiones a las que haya debido renunciar, y
– no se opone a tal normativa en la medida en que esta conceda una indemnización a tanto alzado adecuada por las actividades desarrolladas en el pasado en el caso de que el resultado del procedimiento de evaluación no permita a la fiscal honoraria seguir desempeñando sus funciones,
si esta fiscal honoraria queda comprendida en el concepto de “trabajadora con contrato de duración determinada”».