SENTENZA DELLA CORTE
17 settembre 1997(1)
[234s«Nozione di ”giudice nazionale" ai sensi dell'art. 177 del Trattato —
Procedimento di attribuzione di appalti pubblici di servizi — Direttiva 92/50/CEE
— Organo nazionale di controllo»[s
Nel procedimento C-54/96,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dal Vergabeüberwachungsausschuß des
Bundes (Germania), nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH
e
Bundesbaugesellschaft Berlin mbH,
domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 41 della direttiva del Consiglio 18
giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1),
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, G.F. Mancini, J.C.
Moitinho de Almeida, J.L. Murray e L. Sevón, presidenti di sezione, C.N. Kakouris,
P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P Puissochet, G. Hirsch, P. Jann
(relatore) , H. Ragnemalm, M. Wathelet e R.Schintgen, giudici,
avvocato generale: G. Tesauro
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
- per la Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH, dall'avv. Franz Günter
Siebeck, del foro di Monaco,
- per il governo tedesco, dai signori Ernst Röder, Ministerialrat presso il
ministero federale dell'Economia, e Bernd Kloke, Oberregierungsrat presso
lo stesso ministero, in qualità di agenti,
- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Hendrik van Lier,
consigliere giuridico, e dalla signora Claudia Schmidt, membro del servizio
giuridico, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali della Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH, del
governo tedesco e della Commissione, all'udienza del 28 gennaio 1997,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 15 maggio
1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- Con ordinanza 5 febbraio 1996, giunta in cancelleria il 21 febbraio successivo, il
Vergabeüberwachungsausschuß des Bundes (Commissione federale per la
sorveglianza sulle aggiudicazioni; in prosieguo: la «Commissione federale di
sorveglianza») ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una
questione relativa all'interpretazione dell'art. 41 della direttiva del Consiglio 18
giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1).
- Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra la Dorsch
Consult Ingenieurgesellschaft mbH (in prosieguo: la «Dorsch Consult») e la
Bundesbaugesellschaft Berlin mbH (in prosieguo: l'«ente committente») in merito
a un procedimento di aggiudicazione di un appalto di servizi.
- L'ente committente pubblicò il 28 giugno 1995 nella Gazzetta ufficiale delle
Comunità europee un bando di gara relativo a un contratto di prestazione di servizi
di architettura e di ingegneria del genio civile. Il 25 agosto 1995, la Dorsch Consult
depositò la propria offerta presso l'ente committente. Quest'ultimo ricevette 18
offerte e ne preselezionò 7, tra le quali quella della Dorsch Consult. Il 30 novembre
1995, due società e un architetto venero scelti per formare un gruppo di lavoro al
fine di eseguire i servizi oggetto della gara. Il contratto venne firmato il 12 gennaio
1996. La Dorsch Consult venne informata il 25 gennaio 1996 che la sua offerta non
era quella economicamente più vantaggiosa.
- La Dorsch Consult, dopo avere saputo che l'ente committente non l'aveva scelta
per l'appalto, ma prima che la sua offerta fosse formalmente respinta, aveva già
proposto, il 14 dicembre 1995, un ricorso al ministero federale per la Pianificazione
del territorio, per l'Edilizia e per l'Urbanistica, in quanto organo di controllo del
procedimento di appalto, per ottenere la sospensione del procedimento e
l'assegnazione dell'appalto. Essa riteneva che l'ente committente, concludendo il
contratto con un'altra impresa, avesse violato le norme della direttiva 92/50 e l'art.
57 a, n. 1, dello Haushaltsgrundsätzegesetz (legge sui principi di bilancio, in
prosieguo: lo «HGrG»). Con decisione 20 dicembre 1995, l'organo di controllo
degli appalti si è dichiarato incompetente in quanto non era abilitato, giusta il
disposto degli artt. 57 a e 57 b dello HGrG, a controllare gli appalti di servizi.
- La Dorsch Consult ha quindi presentato il 27 dicembre 1995 una domanda alla
Commissione federale di sorveglianza per ottenere una sua decisione, sostenendo
che il servizio di controllo degli appalti aveva a torto declinato la propria
competenza. Essa precisava che la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989,
89/665/CEE, che coordina la disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione
degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 3), se non era stata
trasposta, era direttamente applicabile e doveva essere rispettata dagli organi
incaricati dei ricorsi.
- La Commissione federale di sorveglianza ha constatato che la Repubblica federale
di Germania non aveva ancora trasposto la direttiva 92/50. E' vero che esisteva una
circolare 11 giugno 1993 del ministero federale dell'Economia che indicava che la
direttiva era direttamente applicabile e che l'amministrazione doveva ottemperarvi,
ma non la si potesse considerare una corretta trasposizione della direttiva. Secondo
la Commissione federale di sorveglianza, il diritto nazionale non autorizza l'organo
di controllo a verificare il rispetto delle disposizioni in materia di aggiudicazione
degli appalti pubblici di servizi. Sarebbe peraltro ben possibile che le disposizioni
della direttiva 92/50 avessero effetto diretto. Infine, la Commissione federale di
sorveglianza si chiede se la competenza degli organi di controllo già istituiti si
applichi anche direttamente, in forza dell'art. 41 della direttiva 92/50,
all'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi.
- La Commissione federale di sorveglianza ha quindi sospeso il procedimento e
sottoposto alla Corte la seguente questione:
«Se l'art. 41 della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, vada
interpretato nel senso che, a far data dal 30 giugno 1993, le autorità competenti
degli Stati membri, istituite ai sensi della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989,
89/665/CEE, per i ricorsi in materia di aggiudicazione di gare pubbliche d'appalto
rientranti nell'ambito di applicazione delle direttive 71/305/CEE e 77/62/CEE,
possano altresì conoscere dei ricorsi in materia di aggiudicazione di gare pubbliche
d'appalto di servizi ai sensi della direttiva 92/50/CEE, in relazione ad asserite
violazioni delle norme comunitarie in tema di appalti pubblici o di norme interne
adottate in attuazione di tali norme comunitarie».
Il contesto giuridico
- La direttiva 92/50 ha per oggetto la disciplina dell'assegnazione degli appalti
pubblici di servizi e si applica agli appalti che superano una determinata soglia. Per
quanto riguarda la tutela legale, l'art. 41 dispone:
«All'articolo 1 della direttiva 89/665/CEE (...) il paragrafo 1 è sostituito dal testo
seguente:
”1. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per
quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati
dalle direttive 71/305/CEE, 77/62/CEE e 92/50/CEE, le decisioni prese dalle
amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorsi efficaci e, in
particolare, quanto più rapidi possibile, secondo le condizioni previste negli articoli
seguenti, in particolare nell'articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto
comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo
recepiscono"».
- A norma del suo art. 44, n. 1 la direttiva 92/50 doveva essere attuata dagli Stati
membri prima del 1. luglio 1993.
- La direttiva 89/665 dispone, all'art. 2, n. 8:
«Se gli organi responsabili delle procedure di ricorso non sono organi giudiziari, le
loro decisioni devono essere sempre motivate per iscritto. In questo caso inoltre
devono essere adottate disposizioni mediante cui ogni misura presunta illegittima
presa dall'organo di base competente oppure ogni presunta infrazione nell'esercizio
dei poteri che gli sono conferiti possa essere oggetto di un ricorso giurisdizionale
o di un ricorso presso un altro organo che sia una giurisdizione ai sensi dell'articolo
177 del trattato e che sia indipendente dalle autorità aggiudicatrici e dall'organo di
base.
La nomina dei membri di tale organo indipendente e la cessazione del loro
mandato sono soggetti a condizioni uguali a quelle applicabili ai giudici, per quanto
concerne l'autorità responsabile della nomina, la durata del loro mandato e la loro
revocabilità. Per lo meno il presidente di tale organo indipendente deve avere le
stesse qualifiche giuridiche e professionali di un giudice. L'organo indipendente
prende le proprie decisioni all'esito di una procedura in contraddittorio e tali
decisioni producono, tramite i mezzi determinati da ciascuno Stato membro, effetti
giuridici vincolanti».
- La direttiva 89/665 è stata attuata nell'ordinamento tedesco dalla legge 26
novembre 1993 (BGBl. I pag. 1928) che ha completato lo HGrG inserendovi gli
artt. 57 - 57 c.
- L'art. 57 a, n. 1, dello HGrG dispone:
«Per adempiere agli obblighi derivanti dalle direttive delle Comunità europee, il
governo federale disciplina, per via regolamentare e con l'accordo del Bundesrat,
l'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, lavori e servizi, nonché i concorsi
che hanno il fine di aggiudicare appalti pubblici di servizi (...)».
- L'art. 57 b, n. 1, dello HGrG prevede che i procedimenti di aggiudicazione di
appalti pubblici di forniture, lavori e servizi di cui all'art. 57 a, n. 1, siano soggetti
alla supervisione di organi di controllo. A norma del n. 2, il governo federale
emana, con l'accordo del Bundesrat, le norme sulla competenza di tali organi di
controllo. A norma del n. 3 di tale articolo, l'organo di controllo deve aprire un
procedimento di controllo in presenza di elementi che consentono di presumere
una violazione delle norme sull'aggiudicazione degli appalti secondo un
regolamento emanato in base all'art. 57 a. Esso deve altresì aprire il detto
procedimento quando una violazione delle dette disposizioni sia fatta valere da
chiunque vi abbia interesse.
- A norma dell'art. 57 b, n. 4, dello HGrG, l'organo di controllo verifica il rispetto
delle norme emanate in forza dell'art. 57 a. Esso può obbligare l'ente committente
ad annullare disposizioni o decisioni illegittime o ad adottarne di legittime. Esso
può anche sospendere temporaneamente il procedimento di aggiudicazione di un
appalto. In forza dell'art. 57 b, n. 5, l'organo di controllo può altresì pretendere
dall'ente appaltante le informazioni necessarie per adempiere al proprio compito.
Il n. 6 stabilisce che le azioni di risarcimento in caso di violazione delle norme
sull'aggiudicazione degli appalti sono di competenza dei giudici ordinari.
- L'art. 57 c, n. 1, dello HGrG stabilisce che il Bund e i Länder devono istituire una
commissione di sorveglianza che assolva al proprio compito in modo indipendente
e responsabile nella sorveglianza dei procedimenti di aggiudicazione degli appalti
nei campi delle loro rispettive competenze. Secondo i nn. 2-4 di tale disposizione,
la commissione di sorveglianza opera in sezioni, composte da un presidente, un
membro avente qualità di funzionario pubblico e un membro laico. Essi sono
indipendenti e sono soggetti solo alla legge. Il presidente e un membro devono
essere funzionari pubblici. Per quanto attiene all'annullamento della loro nomina
o alla loro rimozione dall'incarico, come pure per quanto riguarda la loro
indipendenza e la loro rimovibilità, si applicano per analogia varie disposizioni del
Richtergesetz (legge sullo statuto dei magistrati). Per quanto riguarda
l'annullamento della nomina o la rimozione dall'incarico di un membro laico, si
applicano pure per analogia talune disposizioni della legge sullo statuto dei
magistrati. Un membro laico deve d'altra parte essere rimosso dall'incarico quando
commette una grave violazione dei suoi obblighi. Il mandato dei membri laici della
commissione di sorveglianza è di cinque anni.
- A norma del n. 5, la commissione di sorveglianza verifica la legittimità delle
decisioni degli organi di controllo, ma non il loro accertamento dei fatti. Se viene
dimostrata l'illegittimità di una decisione, la commissione di sorveglianza ingiunge
all'organo di controllo di adottare una nuova decisione alla luce del suo parere.
Secondo l'art. 57 c, n. 6, dello HGrG, la commissione di sorveglianza può essere
adita entro quattro settimane dalla decisione dell'organo di controllo da chiunque
deduca una violazione delle norme sull'aggiudicazione degli appalti.
- L'art. 57 c, n. 7, dello HGrG, istituisce una Commissione federale di sorveglianza.
Il presidente e alcuni membri di tale commissione sono funzionari pubblici,
provenienti dalle sezioni giuridiche del Bundeskartellamt (ufficio federale in
materia di concorrenza). Il presidente del Bundeskartellamt stabilisce la
composizione della Commissione federale di sorveglianza nonché la formazione e
composizione delle sezioni, nomina i membri laici e i loro supplenti su proposta
delle organizzazioni professionali di diritto pubblico ed esercita il controllo
gerarchico su delega del governo federale. La Commissione federale di sorveglianza
sull'aggiudicazione degli appalti stabilisce altresì il proprio regolamento interno.
- In applicazione dell'art. 57 a dello HGrG, il governo federale ha approvato un
regolamento sull'aggiudicazione degli appalti, che tuttavia, esso si applica solo agli
appalti di forniture e di lavori, e non di servizi. La direttiva 92/50 non è stata
ancora attuata dalla Repubblica federale di Germania.
- In applicazione degli artt. 57 b e 57 c dello HGrG, il governo federale ha
approvato, il regolamento sulla procedura di controllo degli appalti pubblici (BGBl,
I, 1994, pag. 324), che, all'art. 2, recita:
«La decisione dell'organo di controllo relativa all'ente committente è emessa per
iscritto, deve essere motivata e va notificata senza ritardo al suddetto. L'organo di
controllo trasmette immediatamente il testo della decisione a chiunque deduca una
violazione delle norme sull'aggiudicazione degli appalti, lo informa della possibilità
di adire la commissione di sorveglianza sull'aggiudicazione degli appalti entro un
termine di quattro settimane e indica la commissione di sorveglianza competente».
- L'art. 3 dispone:
«1) Il procedimento dinanzi alla commissione di sorveglianza sull'aggiudicazione
degli appalti è disciplinato, nella cornice dell'art. 57 c dello HGrH e delpresente regolamento, dal regolamento interno della commissione.
2) La commissione di sorveglianza sull'aggiudicazione degli appalti è tenuta ad
adire la Corte di giustizia delle Comunità europee a norma dell'art. 177 del
Trattato che istituisce la Comunità europea quando ritiene necessario, per
consentirle di prendere una decisione, che tale Corte si pronunci su una
questione relativa all'interpretazione del Trattato o alla validità o
all'interpretazione di un atto giuridico emanato sulla base di questo.
3) Le parti nel procedimento che si svolge dinanzi all'organo di controllo
sull'aggiudicazione degli appalti devono essere sentite prima della decisione
della sezione interessata.
4) La sezione non può sospendere un procedimento di aggiudicazione di
appalti o dare altre istruzioni sul procedimento di aggiudicazione di appalti.
5) La sezione decide alla maggioranza assoluta dei voti. La decisione, in forma
scritta, va motivata e trasmessa senza ritardo alle parti».
- Il regolamento interno della Commissione federale di sorveglianza
sull'aggiudicazione degli appalti disciplina l'organizzazione e la distribuzione delle
pratiche, nonché lo svolgimento del procedimento, che comprende una fase orale
alla quale sono convocate le persone interessate, e i requisiti delle decisioni della
commissione di controllo.
Sulla ricevibilità
- Prima di rispondere alla questione proposta, occorre esaminare se, nell'ambito del
procedimento che ha dato luogo alla presente questione pregiudiziale, la
Commissione federale di sorveglianza vada considerata un giudice ai sensi dell'art.
177 del Trattato. Diversa, ed estranea al presente procedimento, è la questione se
la Commissione federale di sorveglianza possegga i requisiti previsti dall'art. 20, n.
8, della direttiva 89/665.
- Per valutare se l'organo remittente possegga le caratteristiche di un giudice ai sensi
dell'art. 177 del Trattato, questione unicamente di diritto comunitario, la Corte
tiene conto di un insieme di elementi quali l'origine legale dell'organo, il suo
carattere permanente, l'obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura
contraddittoria del procedimento, il fatto che l'organo applichi norme giuridiche e
che sia indipendente (v., in particolare, sentenze 30 giugno 1996, causa 61/65,
Vaassen-Göbbels, Racc. pag. 377; 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò/X,
Racc. pag. 2545, punto 7; 17 ottobre 1989, causa 109/88, Danfoss, Racc. pag. 3199,
punti 7 e 8; 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a., Racc. pag. I-1477 e 19
ottobre 1995, causa C-111/94, Job Centre, Racc. pag. I-3361, punto 9).
- Per quanto riguarda l'origine legale, la Commissione sostiene che lo HGrG è una
legge quadro di bilancio, che non istituisce né diritti né obblighi per i cittadini come
soggetti di diritto. Essa deduce peraltro che la Commissione federale di
sorveglianza può intervenire solo per controllare le decisioni degli organi di
controllo. Nel campo degli appalti pubblici di servizi non vi sarebbe però finora
nessun organo di controllo competente. La Commissione ne deduce che nel caso
presente manca l'elemento dell'origine legale della Commissione federale di
supervisione.
- Al riguardo, è sufficiente rilevare che la Commissione federale di sorveglianza è
stata istituita dall'art. 57 c, n. 7, dello HGrG. La sua origine legale non può quindi
essere messa in dubbio. Per constatare un'origine legale, non importa che la
normativa nazionale non abbia assegnato alla Commissione federale di sorveglianza
competenze nel campo specifico degli appalti pubblici di servizi.
- Occorre peraltro rilevare che il carattere permanente della Commissione federale
di sorveglianza è indubbio.
- La Commissione contesta anche che la Commissione federale di sorveglianza abbia
carattere di giurisdizione obbligatoria. A suo parere, tale requisito può essere inteso
in due diversi modi: vuoi nel senso che le parti devono essere tenute a rivolgersi
all'organo remittente per risolvere la loro controversia, vuoi nel senso che le
decisioni di tale organo devono essere vincolanti. La Commissione opta per la
seconda interpretazione e rileva che la normativa nazionale non prevede
l'esecutività delle decisioni della Commissione federale di sorveglianza.
- In primo luogo, va rilevato che le disposizioni dell'art. 57 c dello HGrG istituiscono
la commissione di sorveglianza come unico organo che controlla la legittimità delle
decisioni dell'organo di controllo. Il ricorso alla commissione di sorveglianza è
obbligatorio per far valere una violazione delle norme applicabili in materia di
aggiudicazione di appalti.
- In secondo luogo, dall'art. 57 c, n. 5, dello HGrG, risulta che la commissione di
sorveglianza, quando riconosce l'illegittimità delle decisioni adottate dall'organo di
controllo, gli ingiunge di adottare una nuova decisione, la quale dev'essere
conforme, in punto di diritto, a quanto deciso dalla commissione di sorveglianza,
Ne discende che le decisioni della commissione di sorveglianza sono vincolanti.
- La Commissione sostiene anche che la Commissione federale di sorveglianza non
interviene, su sua stessa ammissione, in un procedimento in contraddittorio, e
quindi non può essere considerata un giudice ai sensi dell'art. 177 del Trattato.
- Va ricordato che il requisito del procedimento in contraddittorio non è un criterio
assoluto. Inoltre, occorre rilevare che, in forza dell'art. 3, n. 3, del regolamento sulla
procedura di controllo degli appalti pubblici, le parti nel procedimento devono
essere sentite dinanzi all'organo di controllo sull'aggiudicazione degli appalti prima
che la sezione interessata emetta una decisione.
- Secondo la Commissione, il giudizio sarebbe negativo anche alla luce del criterio
dell'applicazione di norme giuridiche, giacché la procedura applicabile dinanzi alla
Commissione federale di sorveglianza, a norma dell'art. 57 c dello HGrG e dell'art.
3, n. 1, del regolamento sulla procedura di controllo degli appalti pubblici, è fissata
dal regolamento interno adottato dalla Commissione stessa, il quale non ha effetti
verso terzi e non è nemmeno pubblicato.
- E' pacifico, però, che la Commissione federale di sorveglianza è tenuta ad applicare
le norme sull'aggiudicazione degli appalti contenute nelle direttive comunitarie e
nei regolamenti nazionali attuativi. Inoltre, l'art. 3 del regolamento sulla procedura
di controllo degli appalti pubblici, pubblicato nel Bundesgesetzblatt, menziona
alcune regole generali di procedura, quali l'obbligo di sentire le parti, di deliberare
a maggioranza assoluta dei voti e di motivare le decisioni. Pertanto, la Commissione
federale di sorveglianza applica norme giuridiche.
- La Dorsch Consult e la Commissione ritengono, infine, che la Commissione
federale di sorveglianza non sia indipendente, in quanto sarebbe legata alla
struttura organizzativa del Bundeskartellamt, che è a sua volta soggetto al controllo
del ministro dell'Economia. La durata del mandato non è stabilita né per il
presidente né per i membri aventi la qualità di funzionari pubblici, e le norme che
mirano a garantire l'imparzialità riguardano solo i membri laici.
- Va rilevato innanzi tutto che, giusta l'art. 57 c, n. 1, dello HGrG, la Commissione
federale di sorveglianza assolve al suo compito in modo indipendente e
responsabile. A norma dell'art. 57 c, n. 2, dello HGrG, i membri delle sezioni sono
indipendenti e sono soggetti solo alla legge.
- Va poi sottolineato che, giusta l'art. 57 c, n. 3, dello HGrG, ai membri delle sezioni
che sono funzionari pubblici si applicano per analogia le norme essenziali della
legge tedesca sulla magistratura che disciplinano l'annullamento della nomina o la
rimozione dei magistrati, nonché la loro indipendenza e la loro rimovibilità. In
maniera generale, le norme della legge sui magistrati riguardanti l'annullamento
della loro nomina e la loro rimozione si applicano anche ai membri laici.
L'imparzialità di tali membri è peraltro garantita dall'art. 57 c, n. 2, dello HGrG,
secondo il quale essi non devono svolgere le loro funzioni in procedimenti
concernenti casi nei quali abbiano partecipato essi stessi alla decisione di
aggiudicazione dell'appalto, oppure figurino essi stessi come offerenti o
rappresentanti di offerenti, o lo siano stati.
- Va inoltre rilevato che, nel caso di specie, la Commissione federale di sorveglianza
svolge funzioni giurisdizionali. Infatti, essa può accertare l'illegittimità delle
decisioni adottate dall'organo di controllo ed ingiungergli di adottarne una nuova.
- Da tutto quanto sopra, discende che la Commissione federale di sorveglianza va
considerata, nel contesto del procedimento che ha dato origine alla presente
questione pregiudiziale, un giudice ai sensi dell'art. 177 del Trattato, e la questione
pregiudiziale è quindi ricevibile.
Sul merito
- Il giudice a quo, con la sua questione, chiede in sostanza se dall'art. 41 della
direttiva 92/50 discenda che, in assenza di una trasposizione di tale direttiva alla
scadenza del termine previsto, gli organi di ricorso degli Stati membri competenti
in materia di procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori e di
forniture sono abilitati a conoscere altresì dei ricorsi relativi a procedimenti di
aggiudicazione di appalti pubblici di servizi.
- Va innanzi tutto rilevato che spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato
membro designare il giudice competente a risolvere liti vertenti sui diritti soggettivi,
scaturenti dall'ordinamento comunitario, fermo restando, tuttavia, che gli Stati
membri sono tenuti a garantire, in ogni caso, la tutela effettiva di detti diritti. Con
questa riserva, non spetta alla Corte intervenire nella soluzione dei problemi di
competenza che può sollevare, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario nazionale,
la definizione di determinate situazioni giuridiche fondate sul diritto comunitario
(sentenza 18 gennaio 1996, causa C-446/93, SEIM, Racc. pag. I-73, punto 32).
- Va poi dichiarato che l'art. 41 della direttiva 92/50, pur obbligando gli Stati membri
ad adottare tutti i provvedimenti necessari a garantire ricorsi efficaci in materia di
appalti pubblici di servizi, non indica quali devono essere gli organi nazionali
competenti, né esige che siano quegli stessi che gli Stati membri hanno designato
in materia di appalti pubblici di lavori e di forniture.
- E' tuttavia pacifico, da un lato, che gli articoli 57 a - 57 c dello HGrG intendono
dare attuazione alla direttiva 89/665 e, d'altro lato, che lo stesso art. 57 a si
presenta come norma di base per l'attuazione della direttiva 92/50, alla quale il
governo federale non ha ancora proceduto.
- In tale situazione, occorre ricordare, in primo luogo, che l'obbligo degli Stati
membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato,
come pure il dovere che essi hanno in virtù dell'art. 5 del Trattato di adottare tutti
i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l'adempimento di tale obbligo,
valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell'ambito della loro
competenza, quelli giurisdizionali. Ne discende che, nell'applicare il diritto
nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla
direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale quanto
più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva per conseguire il
risultato perseguito da quest'ultima e conformarsi pertanto all'art. 189, terzo
comma, del Trattato (vedi sentenze 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing,
Racc. pag. I-4135, punto 8; 16 dicembre 1993, causa C-334/92, Wagner Miret, Racc.
pag. I-6911, punto 20, e 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, Racc. pag. I-3325, punto 26).
- In secondo luogo, va rilevato che la questione della designazione di un organo
competente a conoscere dei ricorsi in materia di appalti pubblici di servizi è
pertinente anche in caso di mancata attuazione della direttiva 92/50. Infatti, qualora
uno Stato membro abbia omesso di adottare i prescritti provvedimenti di
esecuzione, o abbia adottato provvedimenti non conformi a una direttiva, la Corte
ha riconosciuto, a determinate condizioni, il diritto dei singoli di far valere in
giudizio una direttiva contro lo Stato membro inadempiente. Anche se tale garanzia
minima non può bastare a uno Stato membro per giustificare la mancata adozione
in tempo utile delle misure di attuazione adeguate allo scopo di ciascuna direttiva
(v., in particolare, sentenza 2 maggio 1996, causa C-253/95,
Commissione/Germania, Racc. pag. I-2423, punto 13), essa può avere però l'effetto
di legittimare i singoli a far valere nei confronti di uno Stato membro le
disposizioni sostanziali della direttiva 92/50.
- Inoltre, va ricordato che, se le norme nazionali non possono essere interpretate
conformemente alla direttiva 92/50, gli interessati possono chiedere secondo le
procedure del diritto nazionale il risarcimento del danno subito per la mancata
attuazione della direttiva nel termine prescritto (v., in particolare, sentenza 8
ottobre 1996, cause riunite C-179/94, C-188/94, C-189794 e C-190/94, Dillenkofer
e a., Racc. pag. I-4845).
- Occorre quindi risolvere la questione pregiudiziale dichiarando che dall'art. 41 della
direttiva 92/50 non discende che, in caso di mancata attuazione della direttiva alla
scadenza del termine all'uopo prescritto, gli organi di ricorso degli Stati membri
competenti in materia di procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori
e di forniture siano abilitati a conoscere altresì dei ricorsi riguardanti procedimenti
di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. Tuttavia, le esigenze di una
interpretazione del diritto nazionale conforme alla direttiva 92/50 e di una effettiva
tutela dei diritti dei singoli impongono al giudice nazionale di verificare se le norme
pertinenti del diritto nazionale non consentano di riconoscere ai singoli un diritto
di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. In una
situazione come quella del caso di specie, il giudice nazionale è tenuto in
particolare a verificare se tale diritto di ricorso possa venire esercitato dinanzi agli
stessi organi istituiti in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di forniture e
di lavori.
Sulle spese
- Le spese sostenute dal governo tedesco e dalla Commissione delle Comunità
europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a
rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi
statuire sulle spese.
Per questi motivi,LA CORTE
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Vergabeüberwachungsausschluß des
Bundes, con ordinanza 5 febbraio 1996, dichiara:
Dall'art. 41 della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina
le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, non discende che,
in caso di mancata attuazione della direttiva alla scadenza del termine all'uopo
prescritto, gli organi di ricorso degli Stati membri competenti in materia di
procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori e di forniture siano
abilitati a conoscere altresì dei ricorsi riguardanti procedimenti di aggiudicazionedi appalti pubblici di servizi. Tuttavia, le esigenze di una interpretazione del diritto
nazionale conforme alla direttiva 92/50 e di una effettiva tutela dei diritti dei
singoli impongono al giudice nazionale di verificare se le norme pertinenti del
diritto nazionale non consentano di riconoscere ai singoli un diritto di ricorso in
materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. In una situazione come
quella del caso di specie, il giudice nazionale è tenuto in particolare a verificare
se tale diritto di ricorso possa venire esercitato dinanzi agli stessi organi istituiti
in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di forniture e di lavori.
Rodríguez Iglesias Mancini Moitinho de Almeida
Murray Sevón Kakouris Kapteyn
Gulmann Edward Puissochet Hirsch
Jann Ragnemalm Wathelet Schintgen
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 settembre 1997.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
1: Lingua processuale: il tedesco.