Language of document : ECLI:EU:C:2002:197

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

FRANCIS G. JACOBS

vom 21. März 2002(1)

Rechtssache C-50/00 P

Unión de Pequeños Agricultores

gegen

Rat der Europäischen Union

Einführung

1.
    Im vorliegenden Fall hat eine Vereinigung von Landwirten Rechtsmittel gegen einen Beschluss des Gerichts erster Instanz(2) eingelegt, mit dem ihre Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 1638/98(3), durch die die gemeinsame Marktorganisation für Olivenöl nachhaltig geändert wurde, mit der Begründung, dass die Mitglieder der Vereinigung von den Bestimmungen der Verordnung nicht im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG individuell betroffen seien, als offensichtlich unzulässig abgewiesen wurde.

2.
    Artikel 230 Absatz 4 EG bestimmt: „Jede natürliche oder juristische Person kann ... gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen Entscheidungen Klage erheben, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen.“ Während die Bestimmung auf die Überprüfung von Entscheidungen gerichtet ist, hat der Gerichtshof - meiner Ansicht nach zutreffend - entschieden, dass Klagen von Einzelnen auch gegen Verordnungen erhoben werden können, die sie unmittelbar und individuell betreffen, und dass das Kriterium für die individuelle Betroffenheit bei Entscheidungen und Verordnungen im Wesentlichen dasselbe ist. Der Begriff der individuellen Betroffenheit wird jedoch von der Rechtsprechung eng ausgelegt. Kläger werden nur dann als von einer Handlung individuell betroffen angesehen, wenn sie in ihrer Rechtsstellung wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder aufgrund von Umständen betroffen sind, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben und sie in ähnlicher Weise individualisieren wie einen Adressaten(4). Diese Rechtsprechung ist sowohl von Mitgliedern des Gerichtshofes in ihrer Eigenschaft als Privatperson(5) als auch im Schrifttum(6) stark kritisiert worden und wird oft als bedenkliche Lücke im Rechtsschutzsystem des EG-Vertrags betrachtet.

3.
    Durch das vorliegende Rechtsmittel, über das der Gerichtshof im Hinblick auf eine mögliche Änderung seiner Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit in Vollsitzung entscheidet, wird eine bedeutende Grundsatzfrage aufgeworfen: Ist einer natürlichen oder juristischen Person („Einzelner“), die im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung unmittelbar, aber nicht individuell betroffen ist, dennoch eine Klagebefugnis zuzugestehen, wenn dem Einzelnen andernfalls wegen der Schwierigkeiten bei der indirekten Anfechtung der Verordnung vor nationalen Gerichten das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz versagt würde, oder ist die Klagebefugnis gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG unabhängig davon festzustellen, ob eine solche indirekte Anfechtungsmöglichkeit zur Verfügung steht?

4.
    Ich vertrete den Standpunkt, dass die Klagebefugnis davon unabhängig festgestellt werden muss und dass darüber hinaus die einzige Lösung, die zu einem ausreichenden Rechtsschutz führt, in einer Änderung der Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit besteht.

Die streitige Verordnung

5.
    Der rechtliche Hintergrund ist in dem angefochtenen Beschluss dargelegt(7), so dass hier eine kurze Zusammenfassung ausreicht.

6.
    Die gemeinsame Marktorganisation für Fette, die durch die Verordnung (EWG) Nr. 136/66(8) errichtet wurde, umfasste für Olivenöl Regelungen über Interventionspreise, Erzeugungsbeihilfen, Verbrauchsbeihilfen, Lagerhaltung sowie die Ein- und Ausfuhr.

7.
    Durch die Verordnung Nr. 1638/98 (im Folgenden: streitige Verordnung) wurde u. a. die gemeinsame Marktorganisation für Olivenöl geändert. Die vorhergehende Interventionsregelung wurde aufgehoben und durch eine Beihilferegelung mit Verträgen über private Lagerhaltung ersetzt; die Verbrauchsbeihilfe und die besondere Beihilfe für Kleinerzeuger wurden abgeschafft; der Stabilisierungsmechanismus für die Erzeugungsbeihilfe, der auf einer garantierten Höchstmenge für die gesamte Gemeinschaft basierte, wurde durch die Einführung einer Aufteilung dieser garantierten Höchstmenge auf die Erzeugermitgliedstaaten in Form garantierter einzelstaatlicher Mengen geändert; schließlich wurden die nach dem 1. Mai 1998 angepflanzten Olivenhaine, von Ausnahmen abgesehen, von jeder zukünftigen Beihilferegelung ausgeschlossen. Die streitige Verordnung sieht außerdem vor, dass die Kommission im Laufe des Jahres 2000 einen Verordnungsvorschlag im Hinblick auf eine grundlegende Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Fette vorlegt.

Sachverhalt und angefochtener Beschluss

8.
    Die Unión de Pequeños Agricultores (UPA), die Rechtsmittelführerin in der vorliegenden Rechtssache, ist ein Berufs- und Interessenverband von kleinen spanischen Landwirtschaftsbetrieben. Sie besitzt nach spanischem Recht Rechtspersönlichkeit.

9.
    Die UPA erhob am 20. Oktober 1998 beim Gericht erster Instanz gemäß Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 4 EG) Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung mit Ausnahme der in Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der streitigen Verordnung enthaltenen Bestimmungen über die Beihilfen für Tafeloliven. Im Wesentlichen behauptete sie, dass die streitige Verordnung die Begründungspflicht gemäß Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) nicht erfülle, dass sie nicht zu den in Artikel 39 EG-Vertrag (jetzt Artikel 33 EG) genannten Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik beitrage und dass sie den in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 34 Absatz 3 EG) verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung von Erzeugern und Verbrauchern, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, das Recht auf Berufsausübung und das Eigentumsrecht verletze.

10.
    Durch mit Gründen versehenen Beschluss vom 23. November 1999 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) hat das Gericht die Klage als offensichtlich unzulässig abgewiesen.

11.
    Das Gericht führte zunächst aus: „Nach ständiger Rechtsprechung ... können die Einzelnen [gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG] gegen jede Entscheidung vorgehen, die sie, obwohl sie als Verordnung ergangen ist, unmittelbar und individuell betrifft. Mit dieser Bestimmung soll insbesondere verhindert werden, dass die Gemeinschaftsorgane allein durch die Wahl der Form der Verordnung die Klage eines Einzelnen gegen eine Entscheidung ausschließen können, die ihn unmittelbar und individuell betrifft.“(9)

12.
    Das Gericht prüfte sodann die Natur der streitigen Verordnung. Nachdem es ihre Bestimmungen und die ausführlichen Argumente der UPA untersucht hatte, kam es zu dem Schluss, dass sie normativen Charakter habe, soweit sie allgemein und abstrakt auf objektiv umschriebene tatsächliche oder rechtliche Situationen anwendbar sei(10). Da das Gericht jedoch anerkannte, dass „ein normativer Akt, der auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung findet, unter bestimmten Umständen einige Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffen“(11) könne, sofern sie „nachweisen können, dass der streitige Rechtsakt sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt“(12), untersuchte es, ob die UPA eine Klagebefugnis für die Anfechtung der streitigen Verordnung habe.

13.
    Hierzu stellte es fest, dass Klagen von Vereinigungen jedenfalls in drei Fällen als zulässig anzusehen sind:

-     wenn eine Rechtsvorschrift berufsständischen Vereinigungen ausdrücklich eine Reihe von Verfahrensrechten einräume;

-    wenn die Vereinigung die Interessen von Unternehmen wahrnehme, die selbst klagebefugt seien;

-    wenn die Vereinigung individuell betroffen sei, da ihre eigenen Interessen als Vereinigung berührt seien, namentlich weil ihre Position als Verhandlungsführerin durch die angefochtene Handlung berührt worden sei.

14.
    Die UPA habe sich jedoch „zur Begründung der Zulässigkeit ihrer Klage auf keinen dieser drei Fälle berufen“(13) können. Sie habe kein Verfahrensrecht, das ihr von der gemeinsamen Marktorganisation für Fette eingeräumt worden wäre(14), sie habe nicht dargetan, dass die streitige Verordnung ihre Mitglieder wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berühre(15), und die streitige Verordnung habe keine besonderen Interessen oder Schutzrechte der UPA als Vereinigung beeinträchtigt, die sich von denen ihrer Mitglieder unterschieden(16).

15.
    Schließlich wies das Gericht darauf hin, dass die UPA „noch zwei weitere Argumente dafür geltend [gemacht habe], dass sie trotzdem durch die Bestimmungen der angefochtenen Verordnung individuell betroffen sei: Die mit ihrer Klage angestrebte Prüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung sei eine Frage des zwingenden Gemeinschaftsrechts, und es bestehe die Gefahr, dass sie keinen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz erhalte.“(17)

16.
    Diese Argumente überzeugten das Gericht nicht. Dem ersten Argument hielt es entgegen: „Das Vorbringen, es liege ein Ermessensmissbrauch vor, betrifft in Wirklichkeit die Begründetheit der Klage. Dieses Vorbringen im Rahmen der Zulässigkeit der Klage zu prüfen, würde bedeuten, die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage gegen eine Handlung von allgemeiner Geltung allein von der Natur der Gründe abhängig zu machen, aus denen die Rechtmäßigkeit dieser Handlung angefochten wird. Dadurch würde von den Zulässigkeitsvoraussetzungen des [Artikels 230 Absatz 4 EG] in der Auslegung durch die Rechtsprechung abgewichen.“(18)

17.
    Zum zweiten Argument führte das Gericht aus:

„61    Mit dem Hinweis auf den mangelnden effektiven gerichtlichen Rechtsschutz rügt die Klägerin das Fehlen innerstaatlicher Rechtsschutzmöglichkeiten, die gegebenenfalls zu einer Überprüfung der Gültigkeit der angefochtenen Verordnung aufgrund eines Vorhabentscheidungsersuchens gemäß [Artikel 234 EG] führen könnten.

62    Der Grundsatz der Gleichheit aller Rechtsbürger hinsichtlich der Voraussetzungen des Zugangs zum Gemeinschaftsrichter im Wege der Nichtigkeitsklage verbietet es, diese Voraussetzungen von der besonderen Ausgestaltung des Gerichtssystems jedes Mitgliedstaats abhängig zu machen. Zudem sind die Mitgliedstaaten aufgrund des in [Artikel 10 EG] verankerten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gehalten, zur Vervollständigung des Rechtsschutzsystems beizutragen, das mit dem EG-Vertrag geschaffen wurde und innerhalb dessen dem Gemeinschaftsrichter die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane übertragen ist (vgl. dazu Urteil [vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83,] Les Verts/Parlament, [Slg. 1986, 1339,] Randnr. 23).

63    Diese Gesichtspunkte können es jedoch nicht rechtfertigen, dass das Gericht von dem in [Artikel 230 Absatz 4 EG] in der Auslegung durch die Rechtsprechung geschaffenen Rechtsschutzsystem abweicht und seine dort festgelegte Zuständigkeit überschreitet.

64    Die Klägerin kann sich auch nicht auf die mögliche Dauer eines Verfahrens gemäß [Artikel 234 EG] berufen. Dieser Umstand kann nämlich nicht eine Änderung des in den [Artikeln 230, 234 und 235 EG] geregelten Rechtsschutzsystems rechtfertigen, das dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe überträgt. Keinesfalls kann deshalb eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person für zulässig erklärt werden, die nicht die Voraussetzungen des [Artikels 230 Absatz 4 EG] erfüllt (Beschluss des Gerichtshofes vom 24. April 1996 in der Rechtssache C-87/95 P, CNPAAP/Rat, Slg. 1996, I-2003, Randnr. 38).“

18.
    Das Gericht kam daher zu dem Ergebnis, dass „die Klägerin von der angefochtenen Verordnung nicht individuell betroffen“ sei und wies die Klage als offensichtlich unbegründet ab(19).

Das Rechtsmittel

19.
    In der vorliegenden Rechtssache beantragt die UPA,

-    den Beschluss des Gerichts aufzuheben;

-    die am 20. Oktober 1998 beim Gericht eingereichte Klage für zulässig zu erklären und die Rechtssache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen.

20.
    Die Kommission, die dem Rechtsstreit zur Unterstützung des Rates beigetreten ist, beantragt,

-    das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen;

-    hilfsweise, das Rechtsmittel als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen;

-    der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.

21.
    Der Rat hat keine Rechtsmittelbeantwortung eingereicht. Er hat aber dem Gerichtshof schriftlich mitgeteilt, dass er in Übereinstimmung mit der Kommission die Ansicht vertrete, dass „das von der UPA eingelegte Rechtsmittel offensichtlich unzulässig ist“. In der mündlichen Verhandlung hat er sich auf Argumente gestützt, die im Wesentlichen denen der Kommission entsprachen, und beantragt, das Rechtsmittel als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen.

22.
    Die UPA trägt vier Rechtsmittelgründe vor. Mit den ersten drei rügt sie, die Gedankenführung in den Randnummern 61 bis 64 des angefochtenen Beschlusses sei unzureichend und widersprüchlich und beruhe auf einem falschen Verständnis ihrer Argumente.

23.
    Mit dem vierten Rechtsmittelgrund trägt die UPA vor, der angefochtene Beschluss verletze ihr Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz, bei dem es sich um einen anerkannten Grundsatz des Gemeinschaftsrechts handele, der dem Rechtsschutzsystem des EG-Vertrags innewohne, und sei daher rechtsfehlerhaft. Dieser Grundsatz verpflichte das Gericht, bei einer Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage eines Einzelnen gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG gegen eine Verordnung - unter Berücksichtigung der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Umstände des Einzelfalls - zu untersuchen, ob bei Anwendung der Voraussetzungen der Klagebefugnis, die sich aus Artikel 230 Absatz 4 EG in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung ergäben, der Einzelne daran gehindert wäre, in den Genuss effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes zu kommen. Ohne eine solche Untersuchung der Umstände des Einzelfalls könne das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz nicht wirksam durchgesetzt werden. Der Gemeinschaftsrichter dürfe eine Nichtigkeitsklage daher nur dann für unzulässig erklären, wenn die Untersuchung der einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts ergebe, dass es Verfahren gebe, die dem Kläger die Möglichkeit eröffneten, wegen der behaupteten Rechtswidrigkeit der angefochtenen Handlung im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens eines nationalen Gerichts den Gerichtshof anzurufen.

24.
    Der Rat und die Kommission weisen diese Argumente zurück.

25.
    Die Kommission trägt zunächst vor, das Rechtsmittel sei offensichtlich unzulässig, da die UPA kein Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses habe(20). Die UPA räume ein, dass sie von der streitigen Verordnung nicht im Sinne des Artikels 230 Absatz 4 EG individuell betroffen sei. Die von ihr vorgebrachten Rechtsmittelgründe seien im Wesentlichen darauf gerichtet, nachzuweisen, dass durch den angefochtenen Beschluss der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes verletzt worden sei. Selbst wenn jedoch der Gerichtshof den Beschluss deshalb aufheben sollte, würde das Gericht der UPA keine Klagebefugnis zubilligen - und ihr materielles Vorbringen folglich nicht geprüft - da die Klagebefugnis ausschließlich auf der Grundlage der in Artikel 230 Absatz 4 EG festgelegten Kriterien zu bestimmen sei. In diesem Zusammenhang trägt die Kommission vor, dass es sich bei den Ausführungen in den Randnummern 61 bis 64 des angefochtenen Beschlusses um obiter dicta handele und der tatsächliche Grund für die Entscheidung, die Klage der UPA abzuweisen, der gewesen sei, dass die UPA nicht individuell betroffen gewesen sei.

26.
    Aus Gründen, die später deutlich werden, bin ich der Ansicht, dass es nicht erforderlich ist, dieses vorab vorgetragene Argument zur Zulässigkeit gesondert zu behandeln. Das Argument der Kommission bezieht sich auf die Begründetheit des Rechtsmittels und ist gemeinsam mit den weiteren Argumenten zu erörtern.

27.
    Nach Ansicht von Rat und Kommission ist das Rechtsmittel auch unbegründet. Sie halten den ersten drei von der UPA vorgebrachten Rechtsmittelgründen entgegen, dass die Gedankenführung in dem angefochtenen Beschluss nicht unzureichend oder widersprüchlich sei, sondern auf einem zutreffenden Verständnis der Argumente der Rechtsmittelführerin beruhe.

28.
    Auf den vierten Rechtsmittelgrund erwidert die Kommission, dass das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zwar ein anerkannter Grundsatz des Gemeinschaftsrechts sei, aber nicht jedes Mal Anwendung finde, wenn ein Einzelner einen Rechtsakt von allgemeiner Geltung unmittelbar vor dem Gemeinschaftsrichter anfechten wolle. Durch den Vertrag sei ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden, das dem Einzelnen die Möglichkeit gebe, Maßnahmen von allgemeiner Geltung vor nationalen Gerichten (die gegebenenfalls ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof richten müssen) anzufechten, wenn sie von nationalen Behörden oder den Gemeinschaftsorganen vollzogen würden. Die Verneinung der Klagebefugnis eines Einzelnen für die unmittelbare Anfechtung einer allgemein anwendbaren Maßnahme gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG verletze folglich nicht an sich den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes.

29.
    Sei der Einzelne durch Regelungen des nationalen Rechts ausnahmsweise daran gehindert, eine Maßnahme von allgemeiner Geltung vor den nationalen Gerichten anzufechten oder auf eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes zur behaupteten Rechtswidrigkeit dieser Handlung hinzuwirken, so liege die Lösung nicht in einer Änderung des Rechtsmittelsystems des Vertrages oder einer Auslegung von Artikel 230 EG contra legem, sondern in einer Änderung dieser Regelungen des nationalen Rechts, um sicherzustellen, dass das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz beachtet werde und der betreffende Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Zusammenarbeit aus Artikel 10 EG nachkomme. Die Kommission kommt dementsprechend zu dem Schluss, dass der Gerichtshof seine Rechtsprechung dahin gehend bestätigen solle, dass die Klagebefugnis des Einzelnen ausschließlich anhand der Voraussetzungen für die unmittelbare und individuelle Betroffenheit gemäß Artikels 230 EG zu bestimmen sei.

30.
    Schließlich stellt die Kommission die Behauptung der UPA in Frage, dass es unmöglich sei, die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung von spanischen Gerichten überprüfen zu lassen. Die UPA könne erstens bei der spanischen Verwaltung eine der Beihilfearten beantragen, die durch die streitige Verordnung abgeschafft worden seien, um dann die den Antrag ausdrücklich oder implizit ablehnende Entscheidung der Verwaltung anzufechten, zweitens die behauptete Verletzung ihres Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz dem spanischen Tribunal Constitucional (Verfassungsgericht) vorlegen oder drittens die spanische Verwaltung auf Ersatz des ihr durch die Verletzung dieses Rechts entstandenen Schadens verklagen.

Eingrenzung der Fragestellungen

31.
    Der vierte von der UPA vorgebrachte Rechtsmittelgrund wirft die wichtige Grundsatzfrage auf, die ich in Nummer 3 dargelegt habe. In der mündlichen Verhandlung haben sich die Parteien und die Kommission auf diese Frage konzentriert. Ich bin daher der Meinung, dass mit der Untersuchung des vierten Rechtsmittelgrundes begonnen werden sollte.

32.
    Um festzustellen, ob dieser Rechtsmittelgrund begründet ist, ist zuerst zu prüfen, ob in der Rechtsprechung eine Stütze für die von der UPA vertretene Ansicht zu finden ist; falls ja, ist weiter zu prüfen, ob diese Ansicht in der vorliegenden Rechtssache vom Gerichtshof bestätigt werden soll.

Das Urteil Greenpeace

33.
    Das Urteil Greenpeace des Gerichtshofes(21) hat, worauf die UPA hinweist, der Ausgangspunkt für die Untersuchung der in der vorliegenden Rechtssache aufgeworfenen Frage zu sein. In dieser Rechtssache hatten verschiedene Einzelpersonen und Umweltschutzorganisationen eine Entscheidung der Kommission über einen Gemeinschaftszuschuss zur Errichtung zweier Elektrizitätswerke auf den Kanarischen Inseln angefochten. Das Gericht hatte die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Kläger seien von der angefochtenen Entscheidung nicht individuell betroffen. Auf das Rechtsmittel kam der Gerichtshof zunächst zu dem Ergebnis, dass „[d]ie Auslegung von [Artikel 230 Absatz 4 EG], aufgrund deren das Gericht die Klagebefugnis der Rechtsmittelführer verneint hat, ... der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes [entspreche]“(22). Sodann wies er Argumente dafür zurück, dass diese Rechtsprechung nicht auf Klagen anwendbar sei, die sich vornehmlich auf Gründe im Umweltbereich stützten(23). Schließlich untersuchte er das von den Rechtsmittelführern vorgetragene Argument, dass die angefochtene Entscheidung nicht vor nationalen Gerichten angefochten werden könne und dass ihnen aus diesem Grund die Klagebefugnis nach Artikel 230 Absatz 4 EG zuzubilligen sei. Dieses Argument wurde vom Gerichtshof mit folgender Begründung zurückgewiesen:(24)

„Zum Argument der Rechtsmittelführer, die Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofes hätte im vorliegenden Fall zur Folge, dass ihnen für die von ihnen aus der Richtlinie 85/337 abgeleiteten Rechte jeder wirksame Rechtsschutz genommen werde, ist festzustellen, dass, wie sich aus den Akten ergibt, Greenpeace vor den nationalen Gerichten die ... Genehmigungen angefochten hat ... Auch wenn diese Rechtsbehelfe und die beim Gericht erhobene Klage unterschiedliche Gegenstände haben, werden sie doch auf die gleichen, sich für den Einzelnen aus der Richtlinie 85/337 ergebenden Rechte gestützt, so dass diese Rechte im vorliegenden Fall in vollem Umfang durch die nationalen Gerichte geschützt werden, die gegebenenfalls den Gerichtshof gemäß Artikel [234 EG] um eine Vorabentscheidung ersuchen können. Das Gericht hat somit keinen Rechtsfehler begangen, als es die Klagebefugnis der Rechtsmittelführer anhand der Kriterien geprüft hat, die in der in Randnummer 7 dieses Urteils angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelt worden sind.“

34.
    Wie die UPA betont, können diese Ausführungen so verstanden werden, dass dem Einzelnen die Klagebefugnis zur Anfechtung einer Gemeinschaftshandlung zugestanden werden müsse, wenn eine Anwendung der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes wegen der Unmöglichkeit, die Handlung vor nationalen Gerichten anzufechten, zu einer Versagung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes führen würde. Jedoch ist dies, worauf die Kommission hinweist, nicht die einzige mögliche Auslegung des Urteils Greenpeace. In diesem Zusammenhang weist die Kommission auf den Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes in der Rechtssache Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa u. a.(25) hin, in dem es heißt:

„In der vorliegenden Rechtssache ist erstens zu dem von den Rechtsmittelführern einleitend vorgebrachten Argument, dass es unmöglich sei, die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2742/1999 vom Gerichtshof anders als mittels einer Direktklage auf Nichtigerklärung beurteilen zu lassen, darauf hinzuweisen, dass dies, selbst wenn es so wäre, keine Änderung des in den Artikeln 230 EG, 234 EG und 235 EG geregelten Rechtsschutz- und Verfahrenssystems rechtfertigen könnte, das dem Gerichtshof die Rechtmäßigkeitskontrolle der Handlungen der Organe überträgt. Keinesfalls kann deshalb eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person für zulässig erklärt werden, die nicht die in Artikel 230 Absatz 4 EG vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt (Beschlüsse vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-10/95 P, Asocarne/Rat, Slg. 1995, I-4149, Randnr. 26, und vom 24. April 1996 in der Rechtssache C-87/95 P, CNPAAP/Rat, Slg. 1996, I-2003, Randnr. 38).“(26)

35.
    Während meiner Ansicht nach kein Zweifel daran besteht, dass durch das Urteil Greenpeace die Möglichkeit nicht ausgeschlossen wird, in besonderen Fällen, in denen die Anwendung von Artikel 230 Absatz 4 EG in der Auslegung der Rechtsprechung zu einer Versagung des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes führen würde, die Klagebefugnis zuzubilligen, sollte der Frage nicht nachgegangen werden, ob der Gerichtshof auch die Absicht hatte, diese Möglichkeit zu befürworten. Es reicht aus, festzustellen, dass das Urteil des Gerichtshofes auf die Ansicht gestützt wird, dass Gemeinschaftshandlungen von allgemeiner Geltung von Einzelnen grundsätzlich in Verfahren vor nationalen Gerichten angefochten werden sollen(27) und dass für Individualkläger ein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gegen rechtswidrige Handlungen besteht, da die nationalen Gerichte ein Vorabentscheidungsersuchen über die Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen an den Gerichtshof richten können(28). Ich werde zunächst prüfen, ob durch das Vorabentscheidungsverfahren effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gegen allgemeine Handlungen gewährt wird. Obwohl ich die Meinung vertrete, dass diese Annahme aus verschiedenen Gründen nicht zutreffend ist und deshalb eine Ausweitung der Klagebefugnis vor dem Gericht wünschenswert erscheint, sind diese Gründe keineswegs die schwerwiegendsten, die für dieses Ergebnis sprechen. Ich komme später auf diese weiteren Argumente zurück (Nrn. 59 bis 99).

Ist die Annahme zutreffend, dass das Vorabentscheidungsverfahren zu einem vollständigen, effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegenüber allgemeinen Gemeinschaftshandlungen führt?

36.
    In der mündlichen Verhandlung hat die UPA erklärt, dass sie nicht erreichen wolle, dass der Gerichtshof seine Rechtsprechung zur Auslegung von Artikel 230 Absatz 4 EG ändere. Ihre Argumente enthalten aber eine starke Kritik an der Rechtsprechung, da diese zu einer Versagung des Rechtsschutzes führen könne, wenn nicht in bestimmten Fällen Ausnahmen gemacht würden.

37.
    Ich stimme mit der UPA darin überein, dass die Rechtsprechung zur Klagebefugnis individueller Kläger problematisch ist. Wie ich später ausführen werde, erscheint der Umstand, dass ein Einzelner (in den meisten Fällen) eine Handlung, die ihn nachteilig betrifft, nicht unmittelbar anfechten kann, wenn es sich um eine Handlung von allgemeiner Geltung handelt, im Wesentlichen aus zwei Gründen nicht hinnehmbar. Zum einen muss Artikel 230 Absatz 4 EG so ausgelegt werden, dass er mit dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes vereinbar ist. Verfahren vor nationalen Gerichten garantieren Individualklägern nicht immer effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und in einigen Fällen sogar keinerlei rechtlichen Schutz. Zum anderen ermutigt die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung von Artikel 230 Absatz 4 EG Kläger dazu, Fragen zur Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen mittelbar über nationale Gerichte vor den Gerichtshof zu bringen. Verfahren, die unmittelbar beim Gericht geführt werden, sind hingegen eher geeignet, Gültigkeitsfragen zu beantworten als Verfahren vor dem Gerichtshof gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG, und bei ihnen besteht eine geringere Gefahr, dass Rechtsunsicherheit für den Einzelnen und die Gemeinschaftsorgane geschaffen wird. Hinzu kommt, dass die restriktive Haltung des Gerichtshofes gegenüber Individualklägern angesichts seiner Rechtsprechung zu anderen Aspekten der gerichtlichen Überprüfung und jüngster Entwicklungen im Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten als ungewöhnlich erscheint.

Verfahren vor nationalen Gerichten bieten nicht immer die Gewähr für einen effektiven gerichtlichen Schutz von Individualklägern

38.
    Im vorliegenden Fall besteht Einigkeit darüber, dass in der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Grundsatz anerkannt ist, dass ein Einzelner, der sich durch eine Handlung verletzt sieht, die ihm ein aufgrund der Gemeinschaftsvorschriften bestehendes Recht oder einen Vorteil entzieht, diese Handlung anfechten können und über einen umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz verfügen muss(29).

39.
    Dieser Grundsatz ist, wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, in den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention begründet(30). Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union(31) enthält zudem, wenn auch nicht in rechtlich bindender Weise, in Artikel 47 den allgemein anerkannten Grundsatz, dass „[j]ede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, ... das Recht [hat], bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen“.

40.
    Meiner Ansicht nach sind Verfahren vor nationalen Gerichten jedoch nicht geeignet, zu gewährleisten, dass dem Einzelnen, der die Wirksamkeit einer Gemeinschaftshandlung anfechten will, umfassender effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gewährt wird.

41.
    Zunächst ist daran zu erinnern, dass die nationalen Gerichte nicht befugt sind, gemeinschaftliche Rechtsakte für ungültig zu erklären(32). In einem Fall, in dem es um die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung geht, ist die Zuständigkeit des nationalen Gerichts auf die Feststellung beschränkt, ob die Argumente des Klägers genügend Zweifel an der Gültigkeit der angefochtenen Handlung aufwerfen, um ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu rechtfertigen. Der Einwand, dass die nationalen Gerichte das richtige Forum für solche Fälle darstellten, erscheint mir deshalb künstlich. Der eng beschränkten Zuständigkeit nationaler Gerichte in Fällen, in denen es um die Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen geht, kann ihre wichtige Rolle in Fällen gegenübergestellt werden, in denen es um die Auslegung, Anwendung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts geht. In derartigen Fällen können nationale Gerichte, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, als ordentliche Gerichte des Gemeinschaftsrechts bezeichnet werden. Diese Bezeichnung ist jedoch nicht geeignet, wenn Auslegungsfragen keine Rolle spielen und nur Fragen der Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen gestellt werden, da in solchen Fällen die nationalen Gerichte nicht befugt sind, über die streitige Frage zu entscheiden.

42.
    Zweitens erfordert der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, dass der Kläger Zugang zu einem Gericht hat, das dafür zuständig ist, Rechtsschutz zu gewähren, der geeignet ist, ihn vor den Auswirkungen rechtswidriger Handlungen zu schützen. Der Zugang zum Gerichtshof über Artikel 234 EG ist jedoch kein Rechtsbehelf, der Individualklägern von Rechts wegen zur Verfügung steht. Nationale Gerichte könnten es ablehnen, Fragen vorzulegen, und auch wenn letztinstanzliche Gerichte gemäß Artikel 234 Absatz 3 EG zur Vorlage verpflichtet sind, sind Rechtsbehelfe innerhalb der nationalen Gerichtssysteme in der Regel mit langen Verfahrensdauern verbunden, die für sich selbst mit dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit unvereinbar sein könnten(33). Nationale Gerichte - selbst höchsten Ranges - können bei der ersten Beurteilung der Gültigkeit allgemeiner Gemeinschaftshandlungen Rechtsfehler begehen und es deshalb ablehnen, dem Gerichtshof Fragen zur Gültigkeit vorzulegen. Darüber hinaus ist es, wenn ein Vorabentscheidungsersuchen gestellt wird, grundsätzlich Sache des nationalen Gerichts, die Fragen zu formulieren, die der Gerichtshof beantworten soll. Individualkläger könnten daher ihr Klagebegehren von der Vorlagefrage neu definiert sehen. Durch die von nationalen Gerichten formulierten Fragen könnten zum Beispiel der Umfang der Gemeinschaftshandlungen, die der Kläger anficht, oder die Ungültigkeitsgründe, auf die er sich beruft, eingeschränkt werden.

43.
    Drittens könnte es für Individualkläger schwierig und in einzelnen Fällen sogar unmöglich sein, Gemeinschaftshandlungen anzufechten, die - wie es bei der angefochtenen Verordnung der Fall zu sein scheint - keiner Durchführungsmaßnahmen durch die nationalen Behörden bedürfen. Unter Umständen gibt es unter diesen Voraussetzungen keine Handlung, die geeignet ist, eine Grundlage für eine Klage vor nationalen Gerichten zu bilden. Der Umstand, dass ein Einzelner, der von einer Gemeinschaftshandlung betroffen ist, in einzelnen Fällen die Gültigkeit dieser Gemeinschaftshandlung vor den nationalen Gerichten anfechten könnte, indem er die mit ihr aufgestellten Vorschriften verletzt, um sich dann zu seiner Verteidigung in einem gegen ihn gerichteten Straf- oder Zivilverfahren auf die Ungültigkeit dieser Vorschriften zu berufen, stellt für den Einzelnen kein geeignetes Mittel zur Erlangung von gerichtlichem Schutz dar. Es kann von dem Einzelnen eindeutig nicht verlangt werden, dass er Gesetze verletzt, um zu seinem Recht zu kommen.

44.
    Schließlich weisen Verfahren vor nationalen Gerichten im Vergleich zu einer Direktklage beim Gericht ernsthafte Nachteile für Individualkläger auf. Verfahren vor nationalen Gerichten mit dem zusätzlichen Verfahrensabschnitt des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 234 EG bringen in der Regel erhebliche weitere Verzögerungen und Kosten mit sich. Das Verzögerungspotential, das Verfahren vor nationalen Gerichten mit der Möglichkeit von Rechtsbehelfen innerhalb des nationalen Systems innewohnt, macht es wahrscheinlich, dass in vielen Fällen vorläufiger Rechtsschutz erforderlich wird. Die nationalen Gerichte sind zwar befugt, eine nationale Handlung, die aufgrund einer Gemeinschaftsregelung ergangen ist, vorläufig auszusetzen oder eine einstweilige Anordnung zu erlassen, bis der Gerichtshof über ein Vorabentscheidungsersuchen entschieden hat(34), doch unterliegt die Ausübung dieser Befugnis einer Reihe von Bedingungen und ist trotz der Versuche des Gerichtshofes, eine Richtschnur für die Anwendung dieser Bedingungen zu geben, bis zu einem gewissen Grad vom Ermessen der nationalen Gerichte abhängig. Jedenfalls wären einstweilige Anordnungen eines nationalen Gerichts auf den betreffenden Mitgliedstaat beschränkt, und der Kläger könnte deshalb gezwungen sein, Verfahren in mehreren Mitgliedstaaten einzuleiten. Dies würde wegen der Möglichkeit einander widersprechender Entscheidungen von Gerichten in verschiedenen Mitgliedstaaten die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigen und könnte sie in Ausnahmefällen vollständig untergraben.

Das Verfahren vor dem Gericht gemäß Artikel 230 EG ist im Allgemeinen geeigneter, um über Fragen der Gültigkeit zu entscheiden, als das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 234 EG

45.
    Ich bin darüber hinaus der Ansicht, dass das Verfahren vor dem Gericht gemäß Artikel 230 EG generell geeigneter ist, um über Gültigkeitsfragen zu entscheiden als das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 234 EG.

46.
    Das Verfahren ist geeigneter, weil das Organ, das die angefochtene Handlung erlassen hat, von Anfang bis Ende als Partei beteiligt ist und weil eine Direktklage zu einem vollständigen Austausch der Argumente führt, im Gegensatz zu einmaligen Stellungnahmen, denen mündliche Ausführungen vor dem Gerichtshof folgen. Die Möglichkeit, aufgrund der in allen Mitgliedstaaten geltenden Artikel 242 EG und 243 EG vorläufigen Rechtsschutz zu erhalten, stellt einen weiteren großen Vorteil für Individualkläger und für die Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts dar.

47.
    Darüber hinaus wird die Öffentlichkeit über die Erhebung der Klage durch eine Mitteilung informiert, die im Amtsblatt veröffentlicht wird, und Dritte können dem Rechtsstreit gemäß Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes beitreten, sofern sie ein berechtigtes Interesse glaubhaft machen können. In Vorabentscheidungsverfahren können einzelne Betroffene gemäß Artikel 20 der Satzung Erklärungen nur dann einreichen, wenn sie dem Rechtsstreit vor dem nationalen Gericht beigetreten sind. Dies kann schwierig sein, denn obwohl Mitteilungen über Vorabentscheidungsverfahren im Amtsblatt veröffentlicht werden, ist es möglich, dass Einzelne von Klagen vor nationalen Gerichten zu einem für eine Intervention ausreichend frühen Verfahrensstadium keine Kenntnis haben.

48.
    Noch wichtiger ist der Umstand, dass es aus Gründen der Rechtssicherheit ausdrücklich erwünscht ist, dass die Anfechtung der Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen so früh wie möglich nach deren Erlass erfolgt. Während Direktklagen gemäß Artikel 230 Absatz 5 EG innerhalb einer Frist von zwei Monaten zu erheben sind, kann die Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen grundsätzlich jederzeit vor den nationalen Gerichten in Frage gestellt werden(35). Die strengen Kriterien für die Klagebefugnis Einzelner nach der geltenden Rechtsprechung zu Artikel 230 EG macht es für solche Kläger erforderlich, Gültigkeitsfragen über Artikel 234 vor den Gerichtshof zu bringen, und können deshalb zu einer geringeren Rechtssicherheit führen.

Vorläufiges Ergebnis

49.
    Ich bin aus all diesen Gründen der Ansicht, dass die Rechtsprechung zur Klagebefugnis Einzelner, wie sie im Urteil Greenpeace - wie auch immer dieses Urteil zu verstehen ist - überdacht wird, mit dem Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes unvereinbar ist. Eine Überprüfung von Gemeinschaftshandlungen in Verfahren vor nationalen Gerichten mag zwar geeignet sein, wenn sich in einem Fall gleichzeitig Auslegungs- und Gültigkeitsfragen im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht stellen, doch sind Verfahren vor dem Gericht gemäß Artikel 230 EG eindeutig geeigneter, wenn ein Fall ausschließlich die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung betrifft. Da solche Fälle definitionsgemäß Rechtsfragen aufwerfen, würde die Möglichkeit eines auf Rechtsfragen beschränkten Rechtsmittels gemäß Artikel 225 EG sicherstellen, dass der Gerichtshof wirksam die endgültige Kontrolle über die Entscheidungen des Gerichts erster Instanz ausüben könnte.

Die von der UPA vertretene Ansicht

50.
    Ich stimme mit der UPA jedoch nicht darin überein, dass aus diesem Schluss folge, dass ein Kläger, der im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG in seiner bisherigen Auslegung durch die Rechtsprechung nicht individuell betroffen sei, die Klagebefugnis für die Anfechtung einer Verordnung haben solle, wenn eine Untersuchung der besonderen Umstände des Falles ergebe, dass dem Kläger anderenfalls ein effektiver gerichtlicher Schutz versagt werde.

51.
    Zunächst bietet, worauf die Kommission hinweist, der Wortlaut des Artikels 230 Absatz 4 EG dafür keinen Anhaltspunkt. Die Voraussetzungen für die Klagebefugnis, die diese Bestimmung enthält, sind objektiv bestimmt („direkt und unmittelbar betreffen“) und nehmen keinen Bezug auf das Vorhandensein oder das Fehlen von alternativen Rechtsbehelfen vor nationalen Gerichten in besonderen Fällen.

52.
    Zweitens weist der Vertrag den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft die Aufgabe zu, über die Auslegung und die Gültigkeit des Gemeinschaftsrechts zu befinden. Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass sie nicht befugt sind, über die Auslegung und die Gültigkeit von nationalem Recht zu entscheiden. Würden die Rechtsprechungsorgane der Gemeinschaft in jedem Einzelfall das Vorhandensein von Verfahren und Rechtsbehelfen im nationalen Recht prüfen, die es Einzelnen ermöglichen, Gemeinschaftshandlungen anzufechten, so käme dies meiner Meinung nach gefährlich der Übernahme einer Aufgabe nahe, die ihnen der Vertrag nicht zuweist. Darüber hinaus ist die Gemeinschaftsgerichtsbarkeit nicht gut dafür geeignet, eine Aufgabe zu erfüllen, die in einzelnen Fällen eine komplexe und zeitraubende Ermittlung der Einzelheiten nationalen Prozessrechts bedeuten würde. Dieser Umstand wird im vorliegenden Fall deutlich, in dem die Parteien über die Stellung des Klägers im spanischen Recht uneins sind und in dem es schwierig und vielleicht unmöglich ist, auf der Grundlage des Akteninhalts und der in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Argumente festzustellen, ob der Klägerin nach nationalem Recht ein alternativer Rechtsbehelf zur Verfügung steht.

53.
    Drittens würde es unvermeidlich zu Ungleichbehandlung und zu einem Verlust von Rechtssicherheit in einem Rechtsgebiet führen, das ohnehin schon von einer beachtlichen Komplexität gekennzeichnet ist, wenn hingenommen würde, dass die Klagebefugnis gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG vom nationalen Recht abhängt - das wahrscheinlich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich ist und sich mit der Zeit entwickelt. Es wäre in meinen Augen unbefriedigend, wenn es beispielsweise einem Einzelnen in Spanien möglich wäre, eine Verordnung auf der Grundlage von Artikel 230 Absatz 4 EG anzufechten, während einem Einzelnen im Vereinigten Königreich, der von der Verordnung in ähnlicher Weise betroffen ist, wegen der unterschiedlichen Regelungen über die Klagebefugnis, die in den beiden Mitgliedstaaten Anwendung finden, der Zugang zum Gericht versagt wäre. Ein derartiges Ergebnis würde den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzen und könnte dazu führen, dass die Frage der Rechtmäßigkeit derselben Handlung gleichzeitig vor dem Gericht und dem Gerichtshof gestellt wird.

Die von Rat und Kommission vertretene Ansicht

54.
    Die Frage lautet dann, wie innerhalb der durch den Wortlaut und die Struktur des Vertrages vorgegebenen Beschränkungen sichergestellt werden kann, dass Einzelnen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zuteil wird. Rat und Kommission haben im Wesentlichen vorgetragen, dass die Lösung in der Änderung der Vorschriften des nationalen Rechts liegt, die es schwierig oder unmöglich machten, Gemeinschaftshandlungen vor nationalen Gerichten anzufechten.

55.
    Ich kann auch diesen Vorschlag nicht akzeptieren.

56.
    Der Zugang zum Gerichtshof über Artikel 234 EG ist - wie ich oben dargelegt habe - kein Rechtsbehelf, der Einzelnen von Rechts wegen zur Verfügung steht. Einzelne haben nach dem Gemeinschaftsrecht keine Kontrolle darüber, ob ein Vorabentscheidungsersuchen gestellt wird, welche Handlungen dem Gerichtshof zur Überprüfung vorgelegt werden oder welche Ungültigkeitsgründe in den Fragen der nationalen Gerichte angegeben werden. Diese Merkmale wohnen dem System der gerichtlichen Zusammenarbeit inne, das in Artikel 234 EG niedergelegt ist, und sie können nicht durch Änderungen auf der Ebene des nationalen Verfahrensrechts geändert werden. Ebenso wenig würde die von Rat und Kommission vertretene Ansicht die weiteren oben dargelegten Probleme lösen, die mit den Vorabentscheidungsverfahren verbunden sind: Die Kläger würden weiterhin ernsthafte Verzögerungen in Kauf nehmen müssen, die Probleme, vorläufigen Rechtsschutz zu erhalten, würden fortbestehen und die Vorteile, die Direktklagen in Bezug auf das Verfahren und die Rechtssicherheit bieten, würden nicht verwirklicht.

57.
    Der Vorschlag, einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz durch eine Regelung zu gewährleisten, wonach nationale Gesetze, die es erschweren oder unmöglich machen, Gemeinschaftshandlungen anzufechten, gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, unterschätzt ebenfalls die Schwierigkeiten bei der Änderung der Funktionsweise nationaler Rechtsordnungen. Es würde, worauf die UPA hinweist, sowohl für Einzelne wie für die Kommission, die nach Artikel 226 EG vorgeht, sehr schwer sein, eine Verpflichtung, Einzelnen die Möglichkeit zu gewähren, allgemeine Gemeinschaftshandlungen vor nationalen Gerichten anzufechten, zu überwachen und ihr Geltung zu verschaffen.

58.
    Zusätzlich sei dazu bemerkt, dass der Gerichtshof, wenn er gewährleisten wollte, dass Individualkläger in allen Mitgliedstaaten vor Gericht Gehör finden, gegebenenfalls wiederholt über Fragen entscheiden müsste, die naturgemäß sensibel sind und von denen bisher angenommen wurde, dass sie direkt in den Bereich der nationalen Verfahrensautonomie fielen.

Lösungsvorschlag: eine neue Auslegung des Begriffs der individuellen

Betroffenheit

59.
    Der Schlüssel zur Lösung des Problems des gerichtlichen Schutzes gegen rechtswidrige Gemeinschaftshandlungen liegt folglich für mich im Begriff der individuellen Betroffenheit im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG. Es gibt keine zwingenden Gründe, in diese Vorschrift das Erfordernis hineinzulesen, dass ein Einzelner, der eine allgemeine Handlung mit Klage anfechten will, sich aus dem Kreis der übrigen Betroffenen herausheben muss wie ein Adressat. Bei dieser Auslegung ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine gerichtliche Überprüfung nach Artikel 230 Absatz 4 EG möglich sein wird, umso geringer, je größer die Zahl der Personen ist, die von einer Handlung betroffen sind. Die Tatsache, dass eine Handlung eine große Zahl einzelner Personen nachteilig berührt und dadurch eher weitreichenden als begrenzten Schaden verursacht, ist jedoch meiner Ansicht nach ein guter Grund, um eine direkte Anfechtung durch eine oder mehrere dieser Einzelpersonen zuzulassen.

60.
    Meiner Meinung nach sollte deshalb anerkannt werden, dass ein Einzelner als individuell von einer Gemeinschaftshandlung betroffen zu betrachten ist, wenn die Handlung aufgrund seiner persönlichen Umstände erhebliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder wahrscheinlich haben wird.

Vorteile der vorgeschlagenen Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit

61.
    Eine hiermit im Einklang stehende Entwicklung der Rechtsprechung zur Auslegung von Artikel 230 EG würde verschiedene nachhaltige Vorteile mit sich bringen.

62.
    Erstens, wenn die von der UPA sowie dem Rat und der Kommission vertretene Lösung zurückgewiesen wird - wofür es stichhaltige Gründe gibt -, scheint dies der einzige Weg zu sein, um zu verhindern, was in einzelnen Fällen zu einem vollständigen Fehlen von Rechtsschutz führen könnte - zu einem déni de justice.

63.
    Zweitens würde die vorgeschlagene Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit den gerichtlichen Rechtsschutz erheblich verbessern. Durch Festlegung eines großzügigeren Maßstabs für die Klagebefugnis Einzelner als desjenigen, den der Gerichtshof seiner bisherigen Rechtsprechung zugrunde gelegt hat, würde nicht nur sichergestellt, dass Individualkläger, die unmittelbar und nachteilig von Gemeinschaftshandlungen betroffen sind, nie ohne gerichtlichen Schutz bleiben würden; es würde auch ermöglicht, Fragen der Gültigkeit von allgemeinen Handlungen im Rahmen des Verfahrens zu behandeln, das am besten zu ihrer Lösung geeignet ist und in dem effektiver vorläufiger Rechtsschutz zur Verfügung steht.

64.
    Drittens hätte dies auch den großen Vorteil, in einem Rechtsprechungsbereich Klarheit zu schaffen, der häufig, und meiner Meinung nach zu Recht, wegen seiner Komplexität und seines Mangels an Kohärenz kritisiert wird(36) und der Praktikern die Entscheidung erschwert, bei welchem Gericht geklagt werden soll, oder sie sogar dazu veranlasst, gleichzeitig bei nationalen Gerichten und dem Gericht erster Instanz zu klagen.

65.
    Viertens würde der Gerichtshof, wenn er entschiede, dass Individualkläger von Handlungen allgemeiner Geltung, die sie belasten, individuell betroffen sind, zu Direktklagen zur Beantwortung von Gültigkeitsfragen ermutigen und damit die Zahl von Anfechtungen über Artikel 234 EG einschränken. Dies wäre, wie ich oben dargelegt habe, für die Rechtssicherheit und die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts von Vorteil. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass sich die TWD-Rechtsprechung(37) - wonach ein Einzelner nicht eine Handlung über Artikel 234 EG anfechten kann, wenn er, obwohl hinsichtlich seiner Klagebefugnis nach Artikel 230 Absatz 4 EG kein Zweifel bestand, es unterlassen hatte, die Klage innerhalb der Frist des Artikels 230 Absatz 5 EG zu erheben - normalerweise nicht auf allgemeine Handlungen erstrecken würde. Einzelne, die von allgemeinen Handlungen nachteilig betroffen sind, würden folglich durch diese Rechtsprechung nicht von der Anfechtung solcher Handlungen vor nationalen Gerichten ausgeschlossen. Dessen ungeachtet ist zu erwarten, dass viele Anfechtungen im Wege der Direktklage zum Gericht gelangen würden, wenn der Begriff der individuellen Betroffenheit in der von mir vorgeschlagenen Weise ausgelegt und die Klagebefugnis für Einzelne erleichtert würde.

66.
    Von gleicher oder sogar größerer Bedeutung ist der Umstand, dass durch die von mir vorgeschlagene Auslegung des Artikels 230 EG der Schwerpunkt der richterlichen Überprüfung von Zulässigkeitsfragen auf materielle Fragen verlagert würde. Es ist zwar zu akzeptieren, dass der gemeinschaftliche Gesetzgebungsprozess vor übermäßigem richterlichem Eingreifen zu schützen ist. Ein solcher Schutz kann aber besser erreicht werden durch die Anwendung materieller Kriterien für die richterliche Überprüfung, die den Organen einen angemessenen „Ermessensspielraum“ bei der Ausübung ihrer Befugnisse einräumen(38), als durch die Anwendung strenger Zulässigkeitsregeln, die dazu führen, dass Kläger „blind“ ausgeschlossen werden, ohne dass die von ihnen vorgebrachten Argumente gewürdigt werden.

67.
    Schließlich würde die vorgeschlagene Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit eine Reihe von Anomalien in der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur richterlichen Überprüfung beseitigen. Die bedeutendsten Anomalien ergeben sich daraus, dass der Gerichtshof verschiedene Ansätze für den Begriff der individuellen Betroffenheit und andere Bestimmungen von Artikel 173 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) entwickelt hat.

68.
    So hat der Gerichtshof einen großzügigen Standpunkt hinsichtlich der Arten von Rechtsakten eingenommen, die überprüft werden können. Gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag war der Gerichtshof ursprünglich befugt, die Rechtmäßigkeit „des Handelns des Rates und der Kommission [zu überwachen], soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt“. Nach Artikel 189 EWG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) waren verbindliche Gemeinschaftshandlungen die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen. Auf der Grundlage dieser Vorschriften hätte man davon ausgehen können, dass der Gerichtshof nur zuständig war, von Rat und Kommission erlassene Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen zu überprüfen. Im Urteil AETR (39) überprüfte der Gerichtshof jedoch die Rechtmäßigkeit von Ratsverfahren zur Verhandlung und zum Abschluss eines Übereinkommens über die Arbeit der Fahrzeugbesatzungen im internationalen Straßenverkehr(40) durch die Mitgliedstaaten im Wesentlichen mit der Begründung, dass der Zweck des Verfahrens für die richterliche Überprüfung gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag - sicherzustellen, dass das Gesetz bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages beachtet wird - nicht erfüllt werde, wenn es nicht möglich sei, sämtliche Handlungen, die rechtliche Wirkungen entfalten sollen, unabhängig von ihrer Natur und ihrer Form anzufechten(41). Im Urteil Les Verts(42) wurde der Gerichtshof angerufen, um zwei Handlungen des Europäischen Parlaments im Zusammenhang mit der Rückerstattung von Auslagen zu überprüfen, die Parteien, die an den Wahlen im Jahre 1984 teilnahmen, entstanden waren. Zur Zulässigkeit der Klage führte er aus, dass zwar „in Artikel 173 EWG-Vertrag nur von den Handlungen des Rates und der Kommission die Rede [sei]. ... Eine Auslegung von Artikel 173 EWG-Vertrag, die die Handlungen des Europäischen Parlaments aus dem Kreis der anfechtbaren Handlungen ausschlösse, würde [jedoch] zu einem Ergebnis führen, das sowohl dem Geist des Vertrages, wie er in Artikel 164 [jetzt Artikel 220 EG] Ausdruck gefunden hat, als auch seinem System zuwiderliefe.“(43)

69.
    Bei der Entscheidung, welche Organe befugt sind, Nichtigkeitsverfahren nach dem Vertrag einzuleiten, hat der Gerichtshof den Wortlaut des Vertrages ebenfalls nicht eng ausgelegt. Vor Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union war der Gerichtshof nach Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag „für Klagen zuständig, die ein Mitgliedstaat, der Rat oder die Kommission ... erhebt“. Dass in dieser Vorschrift jede Bezugnahme auf das Europäische Parlament fehlte, hielt den Gerichtshof jedoch nicht davon ab, im Urteil Tschernobyl(44) zu entscheiden, dass „das Parlament beim Gerichtshof eine Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Rates oder der Kommission erheben [kann], sofern diese Klage lediglich auf den Schutz seiner Befugnisse gerichtet ist“(45), denn „[d]as Fehlen einer Bestimmung in den Verträgen, die das Recht des Parlaments zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage vorsieht, mag eine verfahrensrechtliche Lücke darstellen, es kann jedoch nicht schwerer wiegen als das grundlegende Interesse an der Aufrechterhaltung und Wahrung des von den Verträgen ... festgelegten institutionellen Gleichgewichts“(46).

70.
    In ähnlicher Weise hat der Gerichtshof bei der Überlegung, mit welchen Gründen die Gültigkeit von Gemeinschaftshandlungen angefochten werden könne, ausgeführt, dass, obwohl Artikel 173 EWG-Vertrag vorsah, dass der Gerichtshof für Klagen zuständig ist, die wegen „Verletzung dieses Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm“ erhoben werden, „die Rechtmäßigkeit ... vollständig und umfassend überprüft werden [muss]; daher ist diese Bestimmung so auszulegen, dass sie die Zuständigkeit des Gerichtshofes nicht ausschließt, im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung einer auf eine Bestimmung des EWG-Vertrags gestützten Maßnahme eine gerügte Verletzung einer Bestimmung des EAG- oder EGKS-Vertrags zu prüfen“(47).

71.
    Die restriktive Haltung gegenüber Individualklägern, die der Gerichtshof im Rahmen von Artikel 230 Absatz 4 EG eingenommen hat - und die zu überdenken er trotz der Ausweitung der Befugnisse der Gemeinschaft durch sukzessive Änderungen des Vertrages abgelehnt hat - erscheint angesichts der auf der Grundlage der anderen Absätze von Artikel 173 EWG-Vertrag entschiedenen Fälle als kaum zu rechtfertigen, in denen der Gerichtshof eine großzügige und dynamische Auslegung des Vertrages oder sogar eine Auslegung entgegen dem Wortlaut vorgenommen hat, um zu gewährleisten, dass die Ausweitung der Befugnisse der Gemeinschaftsorgane nicht die Rechtsstaatlichkeit und das institutionelle Gleichgewicht untergräbt.

72.
    Eine weitere Anomalie in diesem Bereich liegt in der Tatsache, dass es nach dem Gemeinschaftsrecht keine Einschränkungen der Klagebefugnis Einzelner für Schadensersatzklagen nach den Artikeln 235 EG und 288 EG gibt. Die Gruppe von Einzelnen, die befugt ist, Ersatz wegen Schäden zu verlangen, die durch Gemeinschaftshandlungen entstanden sind, ist somit unbegrenzt. Im Zusammenhang mit den strengen Regeln zur Klagebefugnis, die aufgrund von Artikel 230 Absatz 4 EG angewendet werden, erscheint dies widersinnig, da es bei Schadensersatzklagen oft auch oder gerade um die Rechtmäßigkeit allgemeiner Gemeinschaftshandlungen geht. Das Gericht ist bereits zuständig für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit von allgemeinen Handlungen im Rahmen von Schadensersatzklagen (oder bei Geltendmachung der Rechtswidrigkeit gemäß Artikel 241 EG) auf Betreiben einer unbeschränkten Gruppe von Einzelnen.

Einwendungen gegen die vorgeschlagene Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit

73.
    Worin liegen dann die Einwendungen gegen den Vorschlag, dass ein Individualkläger als von einer Gemeinschaftshandlung individuell betroffen betrachtet werden kann, wenn die Handlung aufgrund seiner persönlichen Umstände wesentliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder haben könnte? Nach Ansicht des Rates und der Kommission würde eine weiter gehende Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit als die der bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofes Artikel 230 Absatz 4 EG widersprechen und zu einer Flut zusätzlicher Klagen gegen Gemeinschaftshandlungen führen.

74.
    Diese Argumente überzeugen mich nicht.

75.
    Erstens ist anzuerkennen, dass der Wortlaut von Artikel 230 EG bestimmte Grenzen setzt, die einzuhalten sind. Nicht alle Individualkläger sind klagebefugt für die Anfechtung sämtlicher Gemeinschaftshandlungen. Ich akzeptiere jedoch nicht die Ansicht, dass der Wortlaut von Artikel 230 Absatz 4 EG dem Gerichtshof verbietet, seine Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit zu überdenken. Es ist eindeutig und kann nicht stark genug betont werden, dass der Begriff der individuellen Betroffenheit unterschiedlichen Auslegungen zugänglich ist und dass bei der Wahl zwischen diesen Auslegungen der Gerichtshof den Zweck von Artikel 230 EG und den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für Individualkläger in Betracht ziehen darf(48). Jedenfalls ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes in anderen Bereichen(49) anerkannt, dass eine sich fortentwickelnde Auslegung von Artikel 230 EG erforderlich ist, um prozessuale Lücken im Rechtsschutzsystem des Vertrages zu schließen und um sicherzustellen, dass der Umfang des gerichtlichen Schutzes als Reaktion auf die Ausweitung der Befugnisse der Gemeinschaftsorgane ausgedehnt wird. Während diese Rechtsprechung anerkennt, dass es sogar erforderlich sein kann, vom Wortlaut des Vertrages abzuweichen, um effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu gewähren, hat der Gerichtshof im vorliegenden Fall nicht so weit zu gehen, da die Auslegung, die ich vorschlage, vollständig mit dem Wortlaut des Vertrages vereinbar ist.

76.
    Zweitens unterscheidet sich der Wortlaut des Artikels 173 Absatz 2 EWG-Vertrag (jetzt Artikel 230 Absatz 4 EG) vom Wortlaut des Artikels 33 EGKS-Vertrag; er ist enger gefasst als dieser. Es wurde der Standpunkt vertreten, dass dieser Unterschied die Absicht der Verfasser des Vertrages widerspiegele, sich von der liberalen Rechtsprechung zur Klagebefugnis zu lösen, die sich unter dem EGKS-Vertrag seit seinem Inkrafttreten im Jahre 1952 entwickelt hatte(50), und dem Umfang der Klagebefugnis nach dem EWG-Vertrag enge Grenzen zu setzen(51), um zu verhindern, dass eine mühselig durch einstimmige Beschlüsse des Ministerrats beschlossene Gesetzgebung durch zahlreiche Klagen von Einzelnen untergraben wird(52).

77.
    Dieses Argument war meiner Meinung nach nie besonders schlagkräftig(53). Potenziell rechtswidrige Handlungen der gerichtlichen Überprüfung zu entziehen kann selten, wenn überhaupt, mit der Effizienz der Verwaltung oder der Gesetzgebung gerechtfertigt werden. Dies trifft insbesondere dort zu, wo Beschränkungen der Klagebefugnis zu einer vollständigen Rechtsverweigerung für bestimmte Einzelpersonen führen können. Argumente aus einem Vergleich des EWG-Vertrags mit dem EGKS-Vertrag sind heutzutage zudem viel weniger überzeugend als damals, als der Gerichtshof erstmals die Bedeutung der individuellen Betroffenheit zu bestimmen hatte(54). Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag wurde zwar umnummeriert, aber nie materiell geändert, seit der Vertrag am 1. Januar 1958 in Kraft trat. Es kann nicht angehen, Schlussfolgerungen aus dem historischen Hintergrund einer Vorschrift dieses Alters zu ziehen, um die Auslegung des Begriffes der individuellen Betroffenheit einzufrieren. Dafür spricht die Tatsache, dass die Gründe, die die Verfasser des Vertrages angeblich dazu bewegten, die Klagebefugnis Einzelner nach dem EWG-Vertrag zu beschränken, heutzutage jedenfalls von beschränkter Bedeutung sind. Einerseits ist die Europäische Gemeinschaft nun fest etabliert, und ihr Gesetzgebungsprozess, der weitgehend auf dem Erlass von Handlungen durch Mehrheitsbeschlüsse des Ministerrats und des Europäischen Parlaments basiert, ist stark genug, um einer richterlichen Überprüfung auf Veranlassung von Einzelnen standzuhalten. Andererseits berührt das Gemeinschaftsrecht nunmehr die Interessen Einzelner unmittelbar, häufig und tief greifend; deswegen besteht ein entsprechend größeres Bedürfnis für einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegen rechtswidriges Handeln.

78.
    Außerdem ist zu bemerken, dass, obwohl die Europäischen Gemeinschaften ihren Ursprung in einer Reihe von Verträgen haben, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Völkerrechts abgeschlossen wurden, sich die Gemeinschaftsrechtsordnung in einer Weise entwickelt hat, dass es nicht mehr zutreffend wäre, sie als ein System der Zusammenarbeit von Regierungen zu beschreiben; ebenso wenig wäre es angemessen, den Gerichtshof als ein internationales Gericht zu charakterisieren. Die Tatsache, dass Individualklägern traditionell keine oder nur ausnahmsweise eine Klagebefugnis zugestanden wurde, um vor internationalen Gerichten zu erscheinen, ist deshalb für die Frage, wie Artikel 230 Absatz 4 EG heute auszulegen ist, irrelevant.

79.
    Drittens bin ich nicht davon überzeugt, dass eine Lockerung der Anforderungen an die individuelle Betroffenheit zu einer Flut von Fällen führen würde, die die Justizmaschinerie überfordern würde. Es ist nicht bekannt, dass es hierzu in den Rechtssystemen innerhalb und außerhalb der Europäischen Union gekommen wäre, in denen in den letzten Jahren die Anforderungen an die Klagebefugnis allmählich gelockert wurden(55). Das Betreiben von Verfahren durch einen Einzelnen gemäß Artikel 230 EG unterliegt zudem einer Reihe von Voraussetzungen. Zusätzlich zur individuellen Betroffenheit muss der Kläger nachweisen, unmittelbar betroffen zu sein, und die Klage muss innerhalb einer Frist von zwei Monaten erhoben werden. Während diese Bedingungen in der Vergangenheit in der Rechtsprechung nur eine beschränkte Rolle gespielt haben, wird ihre Bedeutung infolge einer Lockerung der Anforderungen an die individuelle Betroffenheit fast mit Sicherheit steigen. Es kann daher angenommen werden, dass eine Lockerung der Anforderung an die Klagebefugnis zu einem Anstieg der Zahl der Klagen nach Artikel 230 Absatz 4 EG führen würde, der zwar beachtlich, aber zu bewältigen wäre.

80.
    Ein Ansteigen der Zahl der Rechtssachen muss die Fähigkeit der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit nicht beeinträchtigen, ihre Aufgabe zu erfüllen und zügig Recht zu sprechen. Ein großer Teil des Anstiegs würde wahrscheinlich auf Klagen verschiedener Privatpersonen und Vereinigungen gegen dieselben Gemeinschaftshandlungen zurückzuführen sein. Solche Fälle könnten ohne signifikante zusätzliche Belastung der Ressourcen des Gerichts behandelt werden, indem Rechtssachen verbunden oder Musterrechtssachen ausgewählt werden. Klagen, die offensichtlich unbegründet sind, könnte das Gericht gemäß Artikel 111 seiner Verfahrensordnung durch begründeten Beschluss zurückweisen. Angesichts der Komplexität der bestehenden Rechtsprechung zur Klagebefugnis und den detaillierten Begründungen in den Beschlüssen des Gerichts insbesondere zu Fragen der individuellen Betroffenheit würde es kaum eine erhebliche Mehranstrengung erfordern, solche Klagen aus materiellen Gründen abzuweisen.

81.
    Zudem könnte die Effizienz des Gerichtshofes bei der Behandlung der Rechtssachen nötigenfalls durch Änderungen der Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften gesteigert werden. Bestimmte Änderungen der Verfahrensordnung des Gerichts zur Verfahrensbeschleunigung sind bereits erfolgt(56). Der Vertrag von Nizza(57) führt ein flexibleres Verfahren für die Änderung der Verfahrensordnungen des Gerichts und des Gerichtshofes ein(58). Noch bedeutsamer ist, dass die mit dem Vertrag von Nizza vorgeschlagenen Vertragsänderungen auch die Schaffung von gerichtlichen Kammern für Entscheidungen in Verfahren in besonderen Bereichen vorsehen(59) - wie Verfahren in Beamtensachen und vielleicht in Markensachen. Darüber hinaus bleibt die Möglichkeit bestehen, die Zahl der Richterstellen und das Personal beim Gericht zu erhöhen.

Ist die Zeit reif für eine Weiterentwicklung der Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit?

82.
    In der mündlichen Verhandlung hat der Rat betont, dass die Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit gefestigt und es deshalb unangebracht sei, in der vorliegenden Rechtssache von ihr abzuweichen. Es trifft zu, dass der Gerichtshof aus Gründen der Rechtssicherheit nur dann von einer gefestigten Rechtsprechung abweichen sollte, wenn zwingende Gründe hierfür sprechen und die Zeit für einen solchen Schritt reif ist. In den vorangegangenen Abschnitten habe ich die Auffassung vertreten, dass die Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit tatsächlich überdacht werden muss. Es gibt vier Entwicklungen, die meiner Ansicht nach zeigen, dass es für den Gerichtshof an der Zeit ist, zu diesen Argumenten Stellung zu nehmen.

83.
    Erstens ist die Behauptung des Rates, die Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit sei völlig widerspruchsfrei und gefestigt, nicht zutreffend. Der Gerichtshof hat in einer Reihe wichtiger Urteile in den letzten zehn Jahren die Anforderungen an die Klagebefugnis bis zu einem gewissen Grad gelockert. In den Urteilen Extramet(60) und Codorníu(61) hat der Gerichtshof anerkannt, dass allgemeine Handlungen in Form von Verordnungen von Einzelnen angefochten werden können, da „[d]ie allgemeine Geltung einer Maßnahme ... nämlich nicht [ausschließe], dass sie bestimmte Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar und individuell betrifft“(62). Darüber hinaus hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Einzelne nicht nur dann klagebefugt sind, um eine Handlung mit allgemeiner Wirkung anzufechten, wenn diese Handlung nur eine abgegrenzte Gruppe von Personen betrifft, zu denen der Kläger gehört, sondern auch, wenn sie aufgrund von Umständen betroffen sind, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben(63). In der Rechtssache Codorníu focht ein spanischer Schaumweinerzeuger eine Bestimmung einer Verordnung an, die den Gebrauch der Bezeichnung „crémant“ Weinen vorbehielt, die in bestimmten Gegenden Frankreichs und Luxemburgs hergestellt werden. Die Bestimmung war geeignet, die Stellung aller Hersteller von Schaumweinen in der Gemeinschaft zu beeinträchtigen, die die Bezeichnung „crémant“ benutzten oder benutzen wollten. Der Gerichtshof stellte dessen ungeachtet fest, dass „die Codorníu SA das Markenzeichen .Gran Cremant de Codorníu‘ 1924 in Spanien eintragen ließ und dass sie diese Marke sowohl vor als auch nach der Eintragung herkömmlicherweise verwendet hat. Die streitige Vorschrift hindert die Codorníu SA dadurch an der Nutzung ihres Markenzeichens, dass sie das Recht zur Verwendung des Begriffs .crémant‘ den französischen und luxemburgischen Erzeugern vorbehält.“(64) So kam er zu dem Ergebnis, dass „die Codorníu SA das Vorliegen einer Situation nachgewiesen hat, die sie im Hinblick auf die streitige Vorschrift aus dem Kreis aller übrigen Wirtschaftsteilnehmer heraushebt“(65).

84.
    Die allmähliche Entwicklung zu einem erweiterten Zugang für Einzelne nach Artikel 230 Absatz 4 EG legt eine steigende Akzeptanz des Standpunkts nahe, dass enge Anforderungen an die Klagebefugnis Einzelner nicht länger haltbar sind. Dass der Gerichtshof im Urteil Greenpeace wohl die Möglichkeit offen ließ, eine Klagebefugnis in besonderen Fällen dann anzunehmen, wenn die Rechtsprechung andernfalls zu einer Rechtsverweigerung führen würde(66), kann als Bestätigung des problematischen Charakters dieser Rechtsprechung betrachtet werden. Eine noch deutlichere Unterstützung dieses Standpunkts findet sich in dem Beitrag des Gerichtshofes zu der Regierungskonferenz, die zur Annahme des Vertrages von Amsterdam(67) geführt hat, in dem er ausgeführt hat: „Es ist jedoch fraglich, ob das Recht, eine Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (und nach den entsprechenden Bestimmungen der anderen Verträge) zu erheben, die Einzelnen nur im Hinblick auf Rechtshandlungen zusteht, die sie unmittelbar und individuell betreffen, ausreichend ist, um ihnen einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegen mögliche Verletzungen ihrer Grundrechte durch die Gesetzgebungstätigkeit der Gemeinschaftsorgane zu garantieren.“(68)

85.
    Zweitens steht die Rechtsprechung zur Klagebefugnis Einzelner, worauf verschiedene Autoren hingewiesen haben, in steigendem Maße nicht mehr im Einklang mit dem Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten(69). Im französischen Recht und in den darauf aufbauenden Rechtsordnungen wird der Begriff „acte faisant grief“ verwendet, so dass praktisch jede Person, die von einer Handlung nachteilig betroffen ist, die Klagebefugnis hat, um sie anzufechten; und der Begriff des „intérêt pour agir“ wird weit augelegt(70). Im englischen Recht stellt das Erfordernis eines „sufficient interest“ (hinreichendes Interesse) für einen Kläger, der eine gerichtliche Überprüfung beantragt, kaum ein Hindernis für den Zugang zu den Gerichten dar(71).

86.
    In anderen Bereichen sind die Grundprinzipien für die gerichtliche Überprüfung den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nachgebildet. So schützt das Gemeinschaftsrecht wirksam fundamentale Grundsätze, die aus den nationalen Rechtsordnungen abgeleitet sind - Grundsätze wie Verhältnismäßigkeit, Gleichheit, Vertrauensschutz, Rechtssicherheit und Grundrechte. In Bezug auf die Klagebefugnis ist die Stellung des Einzelnen jedoch wesentlich eingeschränkter als in vielen anderen, wenn nicht allen nationalen Rechtsordnungen. Dies ist eine paradoxe Situation, besonders angesichts der ständigen Sorge wegen des Mangels vollständiger demokratischer Legitimation der Gemeinschaftsgesetzgebung, der die Gemeinschaft der Gefahr des Widerstands nationaler Gerichte aussetzt, die - dies sollte nicht vergessen werden - wiederholt ihre Entschlossenheit bekundet haben, sicherzustellen, dass Entwicklungen im Gemeinschaftsrecht den gerichtlichen Rechtsschutz des Einzelnen nicht untergraben(72).

87.
    Dagegen könnte eingewendet werden, dass einige nationale Rechtsordnungen zwischen Gesetzen und Verwaltungsakten unterscheiden und nur die gerichtliche Überprüfung der Verwaltungsakte auf Veranlassung von Einzelnen zulassen. Da allgemeine Gemeinschaftshandlungen in ihren Auswirkungen Rechtssetzungsakten entsprechen, sei eine Überprüfung auf Betreiben Einzelner nicht erforderlich.

88.
    Ich kann diesen Einwand nicht akzeptieren.

89.
    Der Zugang zu gerichtlicher Überprüfung von Gesetzen mag zwar im Allgemeinen strengeren Anforderungen unterliegen als die Überprüfung von Verwaltungshandlungen, doch schließen die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten die Einzelnen nicht allgemein davon aus, Gesetze anzufechten, die Verfassungsrechte oder Grundprinzipien des Rechts verletzen(73). In bestimmten Mitgliedstaaten wie Österreich, Belgien, Deutschland und Spanien (und in einigen der Staaten, die sich derzeit um die Mitgliedschaft in der Europäischen Union bewerben(74)) können Gesetze von Einzelnen unmittelbar bei Verfassungsgerichten angefochten werden. In anderen Mitgliedstaaten wie Dänemark, Griechenland, Irland(75), Portugal und Schweden können Klagen gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen vor den ordentlichen Gerichten erhoben werden, die befugt sind, diesen Klagen stattzugeben.

90.
    Die Beschränkungen des Zugangs zur gerichtlichen Überprüfung von Gesetzen in den Mitgliedstaaten sind überdies auf zwei grundlegende Prämissen gestützt: Nationale Gesetze unterscheiden gewöhnlich deutlich zwischen Gesetzen und Verwaltungsakten, und Gesetze werden systematisch durch demokratischer legitimierte Verfahren erlassen als Verwaltungsakte. Im Gegensatz hierzu stellen die Gemeinschaftsverträge keine Normenhierarchie(76) auf, und während der EG-Vertrag eine Unterscheidung zwischen grundlegenden Gemeinschaftshandlungen und Durchführungsmaßnahmen vornimmt(77), werden Erstere nicht systematisch durch demokratischer legitimierte Verfahren erlassen als Letztere. Zum Beispiel kann eine vom Rat und dem Europäischen Parlament erlassene Grundverordnung dem Rat oder der Kommission die Aufgabe des Erlasses von Durchführungsbestimmungen übertragen. Die Wahl der durchführenden Behörde kann die Verfahren, durch die die Durchführungsmaßnahmen erlassen werden, und ihre demokratische Legitimation berühren. Das Europäische Parlament spielt darüber hinaus zwar eine immer wichtigere Rolle im Gesetzgebungsprozess der Gemeinschaft, aber seine Befugnisse unterscheiden sich nach dem jeweiligen Bereich des Vertrages.

91.
    Es kann auch nicht entsprechend der Situation in bestimmten Mitgliedstaaten, in denen die Überprüfung von Gesetzen auf das Verfassungsgericht beschränkt ist, argumentiert werden, dass die Überprüfung von Handlungen mit allgemeiner Geltung allein dem Gerichtshof, unter Ausschluss des Gerichts, vorbehalten werden sollte. Das Gericht ist bereits zuständig für die Überprüfung von Handlungen mit allgemeiner Geltung, sowohl bei Schadensersatzklagen als auch bei Geltendmachung der Rechtswidrigkeit.

92.
    Darüber hinaus hat der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Präambel des Beschlusses zur Erichtung eines Gerichts erster Instanz(78) ausgeführt, dass es „[z]ur Aufrechterhaltung der Qualität und Effizienz des Rechtsschutzes in der Rechtsprechung der Gemeinschaft ... dem Gerichtshof ermöglicht werden [muss], seine Tätigkeit auf seine grundlegende Aufgabe - die Gewährleistung einer einheitlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts - zu konzentrieren“(79), und es die Aufgabe des Gerichts sei, „den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern“(80). Hieraus geht hervor, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Gericht und dem Gerichtshof anstrebte: Während sich das Gericht auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftshandlungen auf Betreiben Einzelner konzentrieren soll, soll sich Letzterer auf Entscheidungen über Auslegungsfragen im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens und die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Urteile des Gerichts konzentrieren und damit die abschließende Kontrolle über die Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftshandlungen ausüben.

93.
    Während der Gerichtshof möglicherweise der Auffassung war, dass der Beschluss zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz nicht die Mittel zur Verfügung stellte, die notwendig waren, um diese Vorstellung vollständig umzusetzen, da dem Gericht ursprünglich nur die Zuständigkeit für Klagen von Einzelnen nach Artikel 230 Absatz 4 EG in Fragen, die mit dem Wettbewerbsrecht in Verbindung standen, zustand, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber mittlerweile die Zuständigkeit für alle Klageverfahren, die von Einzelnen gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG eingeleitet werden, vom Gerichtshof auf das Gericht übertragen(81). Die im Vertrag von Nizza(82) vorgeschlagenen Änderungen des Artikels 220 EG betrachten das Gericht nicht nur als „dem Gerichtshof beigeordnet“ (Artikel 225 EG), sondern als gemeinsam mit dem Gerichtshof verantwortlich für die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages.

94.
    Der Vertrag von Nizza sieht in dem neuen Artikel 225 EG vor, dass das Gericht für Entscheidungen im ersten Rechtszug über die in den Artikeln 230, 232, 235, 236 und 238 genannten Klagen zuständig sein soll, mit Ausnahme derjenigen Klagen, die einer gerichtlichen Kammer übertragen werden, und der Klagen, die gemäß der Satzung dem Gerichtshof vorbehalten sind. Das Gericht wird damit grundsätzlich für alle Nichtigkeitsklagen zuständig sein, unabhängig davon, ob sie von Einzelpersonen, Mitgliedstaaten oder Gemeinschaftsorganen erhoben werden. Die Rolle des Gerichts erster Instanz als des primären Gerichts für die Rechtmäßigkeitskontrolle, vorbehaltlich der Zuständigkeit des Gerichtshofes für Rechtsmittel, wird dadurch deutlich größer.

95.
    Im Hinblick auf die Durchführung dieser Bestimmungen hat der Gerichtshof vor kurzem in einem Arbeitsdokument vorgeschlagen, dass von den Nichtigkeitsklagen, die von einem Mitgliedstaat, einem Gemeinschaftsorgan oder der Europäischen Zentralbank erhoben werden, nur die Klagen gemäß der Satzung dem Gerichtshof vorbehalten sein sollen, die gegen das Parlament oder gegen den Rat oder gegen das Parlament und den Rat erhoben werden, und dies seinem Vorschlag zufolge, um seine „quasi verfassungsgerichtliche Rolle“ bei der Kontrolle der „grundlegenden Rechtsetzungstätigkeit“ („l'activité normative de base“) der Gemeinschaft zu bewahren. Jedoch, „[u]m die bereits erfolgte Übertragung der Klagen von Einzelpersonen und Unternehmen auf das Gericht nicht in Frage zu stellen, haben sich die Überlegungen auf die Klagen von Mitgliedstaaten, Gemeinschaftsorganen und der Europäischen Zentralbank beschränkt“.

96.
    Meiner Meinung nach darf die Regelung der Zuweisung von Klagen eines Mitgliedstaats, eines Gemeinschaftsorgans oder der Europäischen Zentralbank an den Gerichtshof oder das Gericht, wie auch immer sie aussehen wird, nicht das gesonderte und alles überragende Erfordernis beeinträchtigen, dass der Einzelne das Recht hat, alle ihn belastenden Gemeinschaftshandlungen anzufechten. Sind diese Klagen, wie ich es für angebracht halte, beim Gericht zu erheben, so wird die „quasi verfassungsgerichtliche“ Rolle des Gerichtshofes durch seine Rechtsmittelzuständigkeit bewahrt. Diese Rolle wird tatsächlich noch zunehmen, wenn dem Einzelnen gestattet wird, allgemeine Handlungen beim Gericht anzufechten, und er das Recht hat, beim Gerichtshof Rechtsmittel einzulegen.

97.
    Eine weitere Entwicklung, die meiner Ansicht nach die Notwendigkeit nahe legt, die Rechtsprechung zur individuellen Betroffenheit zu überdenken, ist die sich herausbildende Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Grundsatz des effektiven Schutzes von aus dem Gemeinschaftsrecht abgeleiteten Rechten durch die nationalen Gerichte. Die Auswirkungen dieses erstmals 1986 in der Rechtssache Johnston(83) aufgestellten Grundsatzes wurden nur allmählich in der Rechtsprechung des Gerichtshofes deutlich(84). Seit den Urteilen Factortame(85) und Verholen(86) steht fest, dass der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes von den nationalen Gerichten verlangen kann, alle nationalen Gesetzesmaßnahmen zu überprüfen, vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren und den Einzelnen eine Klagebefugnis zuzugestehen, auch wenn sie dies nach nationalem Recht nicht können.

98.
    Einige Autoren haben die hohen Standards, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes danach den nationalen Rechtsordnungen auferlegt, mit dem beschränkten Zugang von Einzelnen zu den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft verglichen(87). Wenngleich es zu hart wäre, in dieser Hinsicht von „zweierlei Standards“ zu sprechen, kann doch nicht bestritten werden, dass die strengen Voraussetzungen für die Klagebefugnis gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG in seiner derzeitigen Auslegung durch den Gerichtshof und die Wortlaut- und historischen Argumente, mit denen die Kommission und der Rat sie rechtfertigen, angesichts der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum effektiven gerichtlichen Rechtsschutz in steigendem Maße unhaltbar sind(88).

99.
    Daher ist die Zeit nun gekommen, die enge Auslegung von Artikel 230 Absatz 4 EG zu überdenken, die - indem sie Individualkläger dazu veranlasst, Fragen der Gültigkeit über Artikel 234 EG vor den Gerichtshof zu bringen - bewirkt, dass Rechtssachen von dem Gericht fern gehalten werden, das geschaffen wurde, um sich mit ihnen zu befassen und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern.

Ergebnis

100.
    Die Rechtsprechung zur Klagebefugnis von Einzelpersonen für Klagen beim Gerichtshof (jetzt beim Gericht erster Instanz) hat über die Jahre zu einer großen Zahl von Diskussionen geführt, von denen viele sehr kritisch waren. Es kann nicht geleugnet werden, dass die eingeschränkte Zulässigkeit von Klagen Einzelner in weiten Kreisen als einer der am wenigsten zufrieden stellenden Aspekte der Gemeinschaftsrechtsordnung betrachtet wird(89). Es wird nicht nur die Beschränkung des Zugangs kritisiert, sondern auch die Komplexität und offenkundige Widersprüchlichkeit, die das Ergebnis von Versuchen des Gerichtshofes sind, den Zugang dort zu erlauben, wo der herkömmliche Ansatz zu einer offenkundigen Rechtverweigerung führen würde. Eine der vollständigsten und angesehensten Studien aus jüngster Zeit spricht dementsprechend von „dem Schandfleck in der Landschaft des Gemeinschaftsrechts, zu dem die Rechtsprechung zur Zulässigkeit geworden ist“(90). Während es Zweifel über den Grad der Kritik geben kann, die gegen die Rechtsprechung gerichtet werden soll, ist es sicherlich unbestreitbar, dass vor allem der Zugang zum Gerichtshof ein Bereich ist, in dem es essenziell ist, dass das Recht selbst klar, kohärent und leicht verständlich sein sollte.

101.
    In diesen Schlussanträgen habe ich ausgeführt, dass der Gerichtshof, anstatt zu erwägen, auf der Grundlage des Urteils Greenpeace eine weitere beschränkte Ausnahme zu seiner restriktiven Rechtsprechung zur Klagebefugnis zuzulassen, diese Rechtsprechung überdenken und eine Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit vornehmen sollte, die zu zufriedenstellenderen Ergebnissen führt.

102.
    Es erscheint mir hilfreich, die Gründe für diesen Standpunkt wie folgt zusammenzufassen:

1.    Der grundlegenden Annahme des Gerichtshofes, dass die Möglichkeit für einen Individualkläger, ein Vorabentscheidungsersuchen herbeizuführen, vollständigen und effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegen Handlungen von allgemeiner Geltung biete, stehen ersthafte Einwände entgegen:

    -    Im Vorabentscheidungsverfahren hat der Kläger kein Recht, zu entscheiden, ob eine Vorlagefrage gestellt wird, welche Handlungen zur Überprüfung vorgelegt oder welche Ungültigkeitsgründe vorgebracht werden, und folglich kein Recht auf Zugang zum Gerichtshof; andererseits ist das nationale Gericht nicht befugt, entsprechend dem Begehren die Handlung von allgemeiner Geltung für ungültig zu erklären;

    -    in Fällen, in denen es für den Kläger schwierig oder unmöglich ist, eine allgemeine Handlung indirekt anzufechten (z. B. wenn es keine anfechtbaren Durchführungshandlungen gibt oder wenn der Kläger gegen das Gesetz verstoßen müsste, um daraus folgende Sanktionen anfechten zu können), könnte eine Rechtsverweigerung vorliegen;

    -    die Rechtssicherheit spricht dafür, dass eine allgemeine Handlung so früh wie möglich überprüft wird und nicht erst, wenn Durchführungshandlungen ergangen sind;

    -    die indirekte Anfechtung von Handlungen von allgemeiner Geltung durch Vorabentscheidungsersuchen zur Gültigkeit nach Artikel 234 EG weist im Vergleich zur Direktklage gemäß Artikel 230 EG beim Gericht eine Reihe prozessualer Nachteile auf in Bezug auf z. B. die Beteiligung des Gemeinschaftsorgans, das die Handlung erlassen hat, die Verzögerungen und Kosten, den Erlass von einstweiligen Anordnungen oder die Möglichkeit des Beitritts Dritter zum Rechtsstreit.

2.    Diesen Einwänden kann nicht begegnet werden, indem die Klagebefugnis ausnahmsweise in solchen Fällen bejaht wird, in denen ein Kläger nach nationalem Recht keine Möglichkeit hat, ein Vorabentscheidungsverfahren zur Gültigkeit der angefochtenen Handlung herbeizuführen. Ein solcher Ansatz

    -    hat keine Grundlage im Wortlaut des Vertrages;

    -    würde die Gemeinschaftsgerichte zwangsläufig dazu verpflichten, Vorschriften des nationalen Rechts auszulegen und anzuwenden, wofür sie weder vorbereitet noch zuständig sind;

    -    würde zu einer Ungleichbehandlung von Unternehmern aus verschiedenen Mitgliedstaaten und zu einem weiteren Verlust an Rechtssicherheit führen.

3.    Diesen Einwänden kann auch nicht dadurch begegnet werden, dass eine Verpflichtung für die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten postuliert wird, zu gewährleisten, dass Vorabentscheidungsersuchen zur Gültigkeit von allgemeinen Gemeinschaftshandlungen in ihren Rechtsordnungen vorgesehen sind. Ein solcher Ansatz würde

    -    die meisten mit der gegenwärtigen Situation verbundenen Probleme wie das Fehlen von Rechtsbehelfen, unnötige Verzögerungen und Kosten für den Kläger und die Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz ungelöst lassen;

    -    schwer zu überwachen und durchzusetzen sein;

    -    eine weitreichende Einmischung in die nationale Verfahrensautonomie erfordern.

4.    Die einzige zufrieden stellende Lösung liegt deshalb darin, anzuerkennen, dass ein Kläger von einer Gemeinschaftshandlung individuell betroffen ist, wenn die Handlung erhebliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder haben kann. Diese Lösung hat folgende Vorteile:

    -    Sie löst alle soeben dargelegten Probleme: Dem Kläger wird ein tatsächliches Recht auf Zugang zu einem Gericht gewährt, das Abhilfe schaffen kann, Fälle möglicher Rechtsverweigerung werden vermieden, und der gerichtliche Rechtsschutz wird in verschiedener Hinsicht verbessert;

    -    durch sie wird die unter der gegenwärtigen Rechtsprechung bestehende Anomalie beseitigt, dass der Zugang zu einer effektiven gerichtlichen Überprüfung mit der steigenden Zahl von Betroffenen immer unwahrscheinlicher wird;

    -    die zunehmend komplizierten und unvorhersehbaren Regeln zur Klagebefugnis werden durch eine viel einfachere Prüfung ersetzt, durch die sich der Schwerpunkt in Rechtssachen vor den Gemeinschaftsgerichten von formellen Zulässigkeitsfragen auf materielle Fragen verlagert;

    -    eine solche neue Auslegung entspricht der allgemeinen Tendenz in der Rechtsprechung, die Reichweite des gerichtlichen Rechtsschutzes als Reaktion auf die Ausweitung der Befugnisse der Gemeinschaftsorgane auszudehnen (AETR, Les Verts, Tschernobyl).

5.    Die Einwände gegen eine Ausweitung der Klagebefugnis sind nicht überzeugend, insbesondere aus folgenden Gründen:

    -    Der Wortlaut des Artikels 230 EG schließt eine Ausweitung nicht aus;

    -    potenziell rechtswidrige Handlungen der richterlichen Kontrolle zu entziehen, kann nicht mit Gründen der Effizienz der Verwaltung oder der Gesetzgebung gerechtfertigt werden: Der Schutz des Gesetzgebungsprozesses muss durch geeignete materielle Standards für die Überprüfung erreicht werden;

    -    die Befürchtung einer Überlastung des Gerichts erscheint übertrieben, da die Frist des Artikels 230 Absatz 5 EG und das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit ein unüberwindbares Ansteigen der Zahl der Rechtssachen verhindern werden; es gibt prozessuale Mittel, um einen moderateren Anstieg der Zahl der Rechtssachen zu bewältigen.

6.    Der Haupteinwand liegt darin, dass die Rechtsprechung seit vielen Jahren besteht. Es gibt jedoch eine Reihe von Gründen, die jetzt für eine Änderung sprechen, so insbesondere die Folgenden:

    -    Die Rechtsprechung ist in vielen Grenzfällen nicht beständig und wurde jedenfalls in den letzten Jahren gelockert, mit dem Ergebnis, dass Entscheidungen über die Zulässigkeit zunehmend komplex und unvorhersehbar wurden;

    -    die Rechtsprechung steht immer weniger in Einklang mit liberaleren Entwicklungen in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten;

    -    die Errichtung des Gerichts erster Instanz und die schrittweise Übertragung aller von Einzelpersonen erhobenen Klagen auf das Gericht lässt es in zunehmendem Maße als angebracht erscheinen, die Klagebefugnis Einzelner für die Anfechtung allgemeiner Handlungen auszuweiten;

    -    die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes vor nationalen Gerichten macht es immer schwieriger, die engen Beschränkungen der Klagebefugnis vor den Gemeinschaftsgerichten zu rechtfertigen.

103.
    Aus all diesen Gründen komme ich zu dem Ergebniss, dass ein Einzelner von einer Gemeinschaftshandlung im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG individuell betroffen ist, wenn die Handlung aufgrund seiner besonderen persönlichen Umstände erhebliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder haben kann.

104.
    Da der angefochtene Beschluss des Gerichts auf einer engeren Auslegung des Begriffs der individuellen Betroffenheit beruht, sollte er meiner Meinung nach aufgehoben werden. Über die Frage, ob die Klage der UPA zulässig ist, hat jedoch - nach Maßgabe des Urteils des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache - das Gericht zu entscheiden.

105.
    Angesichts dieser Schlussfolgerung ist es nicht notwendig, die anderen Rechtsmittelgründe der UPA zu untersuchen, mit denen geltend gemacht wird, dass die Gedankenführung in den Randnummern 61 bis 64 des angefochtenen Beschlusses unzureichend und widersprüchlich sei und auf einem falschen Verständnis der Argumente der UPA beruhe.

106.
    Die UPA hat keinen Kostenantrag gestellt. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor,

1.     den angefochtenen Beschluss aufzuheben;

2.     der UPA, dem Rat und der Kommission ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.


1: -     Originalsprache: Englisch.


2: -     Beschluss vom 23. November 1999 in der Rechtssache T-173/98 (Unión de Pequeños Agricutores/Rat, Slg. 1999, II-3357).


3: -     Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66/EWG über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. 1998, L 210, S. 32).


4: -     Siehe Urteile vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache 25/62 (Plaumann/Kommission, Slg. 1963, 213) und jüngst vom 22. November 2001 in der Rechtssache C-451/98 (Antillean Rice Mills, Slg. 2001, I-0000, Randnr. 49).


5: -     Zu kritischen Anmerkungen zur Rechtsprechung von Mitgliedern des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz siehe F. Schockweiler, „L'accès à la justice dans l'ordre juridique communautaire“, Journal des tribunaux, Droit européen, Nr. 25, 1996, S. 1, 6 bis 8; J. Moitinho de Almeida, „Le recours en annulation des particuliers (article 173, deuxième alinéa, du traité CE): nouvelles réflexions sur l'expression .la concernent ... individuellement‘“, Festschrift für UIrich Everling, Band. 1, 1995, S. 849, 857 bis 866; G. Mancini, „The role of the supreme courts at the national and international level: a case study of the Court of Justice of the European Communities“, The Role of the Supreme Courts at the National and International Level, P. Yessiou-Faltsi (Hrsg.), 1998, S. 421, 437 bis 438; K. Lenaerts, „The legal protection of private parties under the EC Treaty: a coherent and complete system of judicial review?“, Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Band 11, 1998, S. 591, 617; A. Saggio, „Appunti sulla ricevibilità dei ricorsi d'annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche in base all'Art. 173, quarto comma, del Trattato CE“, Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Band 11, 1998, S. 879, 903 bis 904; mein Artikel „Access to justice as a fundamental right in European Law“, Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler, 1999, S. 197.

    Siehe darüber hinaus die Befürwortung einer erweiterten Klagemöglichkeit für Einzelne in Schlussanträgen von Generalanwälten, z. B. Schlussanträge des Generalanwalts Slynn in der Rechtssache 246/81 (Bethell, Slg. 1982, 2277, S. 2299), meine Schlussanträge in der Rechtssache C-358/89 (Extramet Industrie, Slg. 1991, I-2501, Nrn. 71 bis 74) und in der Rechtssache C-188/92 (TWD Textilwerke Deggendorf, Slg.1994, I-833, Nrn. 20 bis 23) sowie Schlussanträge des Generalanwalts Ruiz-Jarabo Colomer in der Rechtssache C-142/95 P (Associazione agricoltori della provincia di Rovigo u. a., Slg. 1996, I-6669, Nrn. 40 und 41).


6: -    Zur Kritik in der Lehre aus jüngster Zeit siehe u. a. A. Arnull, „Private applicants and the action for annulment under Article 173 of the EC Treaty“, Common Market Law Review, 1995, S. 7, und „Private applicants and the action for annulment since Codorníu“, Common Market Law Review, 2001, S. 7; D. Waelbroeck and A.-M. Verheyden, „Les conditions de recevabilité des recours en annulation des particuliers contre les actes normatifs communautaires: à la lumière du droit comparé et de la Convention des droits de l'homme“, Cahiers de droit européen, 1995, S. 399; G. Vandersanden, „Pour un élargissement du droit des particuliers d'agir en annulation contre des actes autres que les décisions qui leur sont adressées“, Cahiers de droit européen, 1995, S. 535; L. Allkemper, Der Rechtsschutz des Einzelnen nach dem EG-Vertrag: Möglichkeiten seiner Verbesserung, 1995, S. 39-40; T. Heukels, „Collectief actierecht ex artikel l71 lid 4 EG: een beperkte actieradius voor grote belangen“, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, 1999, S. 16; D. Boni, „Il ricorso di annullamento delle persone fisiche e giuridiche“, Il ricorso di annullamento nel Trattato istitutivo della Comunità, 1998, S. 53; M. Ortega, El acceso de los particulares a la justicia Comunitaria, 1999, S. 225-230; S. Cavallin, „Direct ogiltighetstalan inför EG-Domstolen i ljuset av svensk förvaltnings- och konkurrensrätt“, Europarättslig tidskrift, 2000, S. 622, 635 bis 636.


7: -     Randnrn. 1 bis 6.


8: -     Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. L 172, S. 3025).


9: -     Randnr. 34.


10: -     Randnrn. 35 bis 44.


11: -     Randnr. 45.


12: -     Randnr. 46.


13: -     Randnr. 48.


14: -     Randnr. 49.


15: -     Randnr. 50.


16: -     Randnr. 52 bis 57.


17: -     Randnr. 59.


18: -     Randnr. 60.


19: -     Randnrn. 65 und 66.


20: -     Die Kommission nimmt hierbei Bezug auf das Urteil vom 30. April 1998 in der Rechtssache T-16/96 (Cityflyer Express, Slg. 1998, II-757, Randnrn. 30 bis 35).


21: -     Urteil vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-321/95 P (Greenpeace, Slg. 1998, I-1651, Randnrn. 32 bis 34).


22: -     Randnr. 27.


23: -     Randnrn. 30 und 31.


24: -     Randnrn. 32 bis 34.


25: -     Beschluss vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache C-300/00 P-R (Slg. 2000, I-8797, Randnr. 37).


26: -     Siehe auch Beschluss 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-301/99 (Area Cova u. a./Rat und Kommission, Slg. 2001, I-1005, Randnr. 47).


27: -     Vgl. ebenso Urteil vom 15. Februar 1996 in der Rechtssache C-209/94 P (Buralux/Rat, Slg. 1996, I-615, Randnrn. 35 und 36).


28: -     Vgl. ebenso Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83 (Les Verts, Slg. 1986, 1339, Randnr. 23).


29: -     Vgl. Schlussanträge von Generalanwalt Darmon in der Rechtssache C-97/91 (Borelli, Slg. 1992, I-6313, Nr. 31).


30: -     Siehe z. B. Urteil vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84 (Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18).


31: -     Verabschiedet in Nizza am 7. Dezember 2000 (ABl. 2000, C 364, S. 1).


32: -     Urteil vom 22. Oktober 1987 in der Rechtssache 314/85 (Foto-Frost, Slg. 1987, 4199).


33: -     Zudem sind in Verbindung mit Teil III Titel IV EG-Vertrag nur letztinstanzliche Gerichte vorlageberechtigt, vgl. Artikel 68 Absatz 1.


34: -     Siehe Urteil vom 21. Februar 1991 in der Rechtssache C-143/88 und C-92/89 (verbundene Rechtssachen Zuckerfabrik Süderdithmarschen, Slg. 1991, I-415) und vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-465/93 (Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 1995, I-3761).


35: -     Zur einzigen Ausnahme, bei der kein Zweifel besteht, dass der Kläger gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG klagebefugt war, um die fragliche Handlung anzufechten, dies aber unterließ, siehe Urteil in der Rechtssache C-188/92 (TWD Textilwerke Deggendorf, zitiert in Fußnote 5), Urteil vom 30. Januar 1997 in der Rechtssache C-178/95 (Wiljo, Slg. 1997, I-585) und Urteil vom 15. Februar 2001 in der Rechtssache C-239/99 (Nachi Europe, Slg. 2001, I-1197).


36: -     Vgl. z. B. A. Arnull, „Private applicants and the action for annulment since Codorníu“ (zitiert in Fußnote 6), S. 52, und andere in Fußnote 5 zitierte Artikel.


37: -     Vgl. die in Fußnote 35 zitierten Rechtssachen.


38: -     Vgl. hierzu insbesondere Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88 (Fedesa, Slg. 1990, I-4023, Randnr. 14).


39: -     Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, Slg. 1971, 263, Randnrn. 39-42).


40: -     Europäisches Übereinkommen über die Arbeit der Fahrzeugbesatzungen im Straßenverkehr.


41: -     Zur Anwendung dieses Grundsatzes auf eine Mitteilung der Kommission vgl. Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-57/95 (Frankreich/Kommission, Slg. 1997, I-1627).


42: -     Zitiert in Fußnote 28 (Randnrn. 24 und 25).


43: -     Vgl. auch Beschluss vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C-2/88 (Zwartveld, Slg. 1990, I-3365, Randnrn. 23 und 24).


44: -     Urteil vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-70/88 (Parlament/Rat, Slg. 1990, I-2041).


45: -     Randnr. 27.


46: -     Randnr. 26.


47: -     Urteil vom 23. März 1990 in der Rechtssache C-62/88 (Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527, Randnr. 8).


48: -     Vgl. F. Schockweiler: „L'accès à la justice dans l'ordre juridique communautaire“, Journal des tribunaux, Droit européen, Nr. 25, 1996, S. 1, 7.


49: -     Siehe oben, Nrn. 68 bis 70.


50: -     Urteil vom 23. April 1956 in den verbundenen Rechtssachen 7/54 und 9/54 (Industries Sidérurgiques Luxembourgeoises/Hohe Behörde, Slg. 1956, 55) und vom 29. November 1956 in der Rechtssache 8/55 (Fédération Charbonnière de Belgique/Hohe Behörde, Slg. 1956, 297).


51: -     Vgl. insbesondere Schlussanträge des Generalanwalts Lagrange in den verbundenen Rechtssachen 16/62 und 17/62 (Producteurs de fruits/Rat, Slg. 1962, 963, 983); T. Hartley, The Foundations of European Community Law, 4. Aufl. 1998, S. 376.


52: -     Vgl. insoweit die Befürchtungen von Generalanwalt Lagrange in der Rechtssache Producteurs de fruits/Rat (zitiert in Fußnote 51, S. 995 der Schlussanträge).


53: -     Dieses Argument galt nie für die Ratsverordnungen und -richtlinien, die seit dem Beginn der EWG durch Mehrheitsbeschlüsse erlassen wurden, und für Verordnungen und Richtlinien der Kommission.


54: -     Vgl. A. Arnull, „The action for annulment: a case of double standards?“, Judicial Review in European Union Law: Liber Amicorum in Honour of Lord Slynn of Hadley, Band I, 2000, S. 177, 189.


55: -     Siehe unten, Nr. 85.


56: -     Diese Änderungen, die am 1. Februar 2001 in Kraft traten, wurden im ABl. 2000, L 322, S. 1, veröffentlicht.


57: -     ABl. 2001, C 80, S. 1.


58: -     Gemäß Artikel 245 EG war für vom Gerichtshof und vom Gericht vorgeschlagene Änderungen die Zustimmung des Rates durch einstimmigen Beschluss erforderlich. Die vorgeschlagenen neuen Artikel 224 und 225 EG sehen die Zustimmung des Rates durch qualifizierte Mehrheit vor.


59: -     Der vorgeschlagene neue Artikel 225a EG.


60: -     Rechtssache C-358/89 (zitiert in Fußnote 5).


61: -     Urteil vom 18. Mai 1994 in der Rechtssache C-309/89 (Slg. 1994, I-1853).


62: -     Antillean Rice Mills (zitiert in Fußnote 4, Randnr. 46).


63: -     Randnr. 49.


64: -     Randnr. 21.


65: -     Randnr. 22.


66: -     Siehe oben, Nr. 35.


67: -     Bericht des Gerichtshofes über bestimmte Aspekte der Anwendung des Vertrages über die Europäische Union, Luxemburg, Mai 1995.


68: -     Randnr. 20.


69: -     Vgl. insbesondere A. Arnull, „Private applicants and the action for annulment under Article 173 of the EC Treaty“, zitiert in Fußnote 6, S. 7 bis 9; D. Waelbroeck und A.-M. Verheyden, „Les conditions de recevabilité des recours en annulation des particuliers contre les actes normatifs communautaires: à la lumière du droit comparé et de la Convention des droits de l'homme“, zitiert in Fußnote 6, S. 403 bis 425; A. Albors-Llorens, Private Parties in EC Law, 1996, S. 30 bis 40; C. Harlow, „Access to justice as a human right“, The EU and Human Rights, P. Alston (Hrsg.), 1999, S. 187, 193.


70: -     Vgl. R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 9. Aufl. 2001, S. 419 bis 457.


71: -     Vgl. De Smith, Woolf, Jowell, Judicial Review of Administrative Action, 1995, S. 106 bis 127.


72: -     Vgl. insbesondere die Urteile des dänischen Højesteret in der Rechtssache Hanne Norup Carlsen/Statsminister Poul Nyrup Rasmussen (UfR 1999 H 800), des deutschen Bundesverfassungsgerichts in der Rechtssache Brunner/Vertrag über die Europäische Union (2 BvR 2134/92 und 2 BvR 2159/92, BverfGE 89, S. 155) und der italienischen Corte Constituzionale in der Rechtssache Fragd SpA/Amministrazione delle Finanze (Entscheidung 232 vom 21. April 1989, [1989] 72 RDI).


73: -     Siehe L. Favoreu und J. Jolowicz (Hrsg.), Le Contrôle jurisdictionnel des lois, 1986; A. Brewer-Carias, Judicial Review in Comparative Law, 1989.


74: -     G. Brunner, „Development of a constitutional judiciary in Eastern Europe“, Review of Central and East European Law, 1992, S. 535; H. Schwartz, „The new East European constitutional courts“, Michigan journal of international law, 1992, S. 741; M. Verdussen (Hrsg.), La justice constitutionnelle en Europe centrale, 1997.


75: -     Gemäß Artikel 34 der irischen Verfassung ist die Zuständigkeit für die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen dem High Court übertragen, mit der Möglichkeit eines Rechtsmittels zum Supreme Court.


76: -     Das Fehlen einer Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht wurde beim Abschluss des Vertrages über die Europäische Union in einer Erklärung im Anhang der Schlussakte festgestellt. In der Erklärung Nr. 16 zur Hierarchie der Gemeinschaftshandlungen heißt es: „Die Konferenz kommt überein, dass die 1996 einzuberufende Regierungskonferenz prüfen wird, inwieweit es möglich ist, die Einteilung der Rechtsakte der Gemeinschaft mit dem Ziel zu überprüfen, eine angemessene Rangordnung der verschiedenen Arten von Normen herzustellen.“


77: -     Artikel 202 EG.


78: -     Beschluss 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1988, L 319, S. 1).


79: -     Fünfte Begründungserwägung.


80: -    Vierte Begründungserwägung.


81: -     Siehe Beschluss 93/350/Euratom, EGKS, EWG des Rates vom 8. Juni 1993 zur Änderung des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1993, L 144, S. 21); Beschluss des Rates vom 7. März 1994 zur Änderung des Beschlusses 93/350/Euratom, EGKS, EWG zur Änderung des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1994, L 66, S. 29).


82: -     Zitiert in Fußnote 57.


83: -     Rechtssache 222/84 (zitiert in Fußnote 30).


84: -     Siehe insbesondere Urteile vom 15. Oktober 1987 in der Rechtssache 222/86 (UNECTEF/Heylens, Slg. 1987, 4097), vom 3. Dezember 1992 in der Rechtssache C-97/91 (Borelli, Slg. 1992, I-6313), vom 11. Januar 2001 in der Rechtssache C-1/99 (Kofisa Italia, Slg. 2001, I-207) und vom 11. Januar 2001 in der Rechtssache C-226/99 (Siples, Slg 2001, I-277).


85: -     Rechtssache C-213/89 (Slg. 1990, I-2433, Randnrn. 19-22).


86: -     Verbundene Rechtssachen C-87/90, C-88/90 und C-89/90 (Slg. 1991, I-3757, Randnrn. 23 und 24).


87: -     Siehe R. Caranta, „Judicial protection against Member States: a new jus commune takes shape“, Common Market Law Review 1995, S. 703, 724 bis 725. Ähnlich C. Harlow, „Towards a theory of access for the European Court of Justice“, Yearbook of European Law 1992, S. 213, 228 bis 229; C. Kilpatrick, „The future of remedies in Europe“, The Future of Remedies in Europe, C. Kilpatrick, T. Novitz und P. Skidmore (Hrsg.), 2000, Nr. 9; A. Ward, Judicial Review and the Rights of Private Parties in EC Law, 2000, S. 242; A. Arnull, zitiert in Fußnote 54.


88: -     Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof die Möglichkeit von zweierlei Standards im Zusammenhang mit einstweiligen Anordnungen ausdrücklich abgelehnt hat: vgl. Zuckerfabrik Süderdithmarschen (zitiert in Fußnote 34, Randnr. 20).


89: -     Siehe oben, Fußnote 5.


90: -     A. Arnull, „Private applicants and the action for annulment since Codorníu“ (zitiert in Fußnote 6, S. 52).