ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 22ας Φεβρουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑66/23
Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία κ.λπ.
κατά
Υπουργού Εσωτερικών κ.λπ.
[αίτηση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ελλάδα)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2009/147/ΕΚ – Διατήρηση των άγριων πτηνών – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Ζώνες ειδικής προστασίας (ΖΕΠ) – Μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης – Προστατευόμενα είδη – Στόχοι διατήρησης – Προτεραιότητες»
I. Εισαγωγή
1. Η οδηγία για τα πτηνά (2) επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να δημιουργούν ζώνες ειδικής προστασίας για τα πτηνά (στο εξής: ΖΕΠ). Ποια όμως είδη πτηνών πρέπει να προστατεύονται στις εν λόγω ζώνες; Αυτό είναι το ερώτημα στο οποίο πρέπει να δοθεί απάντηση στην υπό κρίση υπόθεση.
2. Τα είδη πτηνών στην προστασία των οποίων αποβλέπει ο χαρακτηρισμός ορισμένων τόπων ως ΖΕΠ είναι τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας για τα πτηνά, τα οποία είναι άξια ιδιαίτερης προστασίας, καθώς και όλα τα αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική. Ως ΖΕΠ χαρακτηρίζονται οι τόποι που είναι, από επιστημονική άποψη, οι πλέον κατάλληλοι για την προστασία του κάθε είδους.
3. Σε κάθε ζώνη πρέπει να θεσπίζονται μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης. Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ζητείται να διευκρινιστεί αν τα μέτρα αυτά μπορούν να αφορούν αποκλειστικά και μόνο την προστασία των ειδών πτηνών που υπήρξαν καθοριστικά για τον χαρακτηρισμό του οικείου τόπου ως ΖΕΠ, ήτοι των ειδών πτηνών για την προστασία των οποίων ο εν λόγω τόπος είναι ο πλέον κατάλληλος, ή πρέπει να εκτείνονται και στα άλλα πτηνά του παραρτήματος Ι και τα αποδημητικά είδη που επίσης απαντούν στον εν λόγω τόπο.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία για τα πτηνά
4. Η νυν ισχύουσα οδηγία για τα πτηνά αποτελεί κωδικοποιημένη έκδοση της αρχικής οδηγίας για τα πτηνά (3). Για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, οι δύο αυτές γλωσσικές αποδόσεις είναι –όπως προκύπτει– σχεδόν πανομοιότυπες.
5. Το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά προβλέπει τον χαρακτηρισμό ζωνών ειδικής προστασίας για τα πτηνά:
«1. Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα I προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους.
Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α) τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση·
β) τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους·
γ) τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη·
δ) άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2. Ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα I, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα.
3. [...]
4. Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφεύγουν, στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2, τη ρύπανση ή την υποβάθμιση των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. Τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν, επίσης, να αποφύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας.»
2. Η οδηγία για τους οικοτόπους
6. Η οδηγία για τους οικοτόπους (4) επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της ισχύουσας στο δίκαιο της Ένωσης προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος σε άλλα είδη χλωρίδας και πανίδας, καθώς και σε συγκεκριμένους τύπους οικοτόπων, και ενσωματώνει εν μέρει την προγενέστερη οδηγία για τα πτηνά.
7. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους περιγράφει το δίκτυο των ευρωπαϊκών ζωνών διατήρησης ως εξής:
«Συνίσταται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο “Natura 2000”. Το δίκτυο αυτό, που αποτελείται από τους τόπους όπου ευρίσκονται τύποι φυσικών οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα I και τους οικότοπους των ειδών που εμφαίνονται στο παράρτημα II, πρέπει να διασφαλίζει την διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών.
Το δίκτυο “Natura 2000” περιλαμβάνει και τις ζώνες ειδικής προστασίας που έχουν ταξινομηθεί από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις διατάξεις της [οδηγίας για τα πτηνά].»
8. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους ρυθμίζει τον χαρακτηρισμό ειδικών ζωνών βάσει της εν λόγω οδηγίας ως εξής:
«Όταν ένας τόπος κοινοτικής σημασίας, υπ’ αυτή του την ιδιότητα, επιλέχθηκε δυνάμει της διαδικασίας της παραγράφου 2, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τον εν λόγω τόπο ως ειδική ζώνη διατήρησης το ταχύτερο δυνατόν και, το αργότερο, μέσα σε μια εξαετία, καθορίζοντας τις προτεραιότητες σε συνάρτηση με τη σημασία των τόπων για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, ενός τύπου φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II και για τη συνεκτικότητα του Natura 2000, καθώς και σε συνάρτηση με τους κινδύνους υποβάθμισης ή καταστροφής που επαπειλούν τους εν λόγω τόπους.»
9. Το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει τις ακόλουθες προστατευτικές διατάξεις για τις εν λόγω ζώνες:
«1. Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντώνται στους τόπους.
2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
10. Το άρθρο 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους αντικαθιστά μια προστατευτική διάταξη της οδηγίας για τα πτηνά με ορισμένες ρυθμίσεις της οδηγίας για τους οικοτόπους, ορίζοντας τα εξής:
«Οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της παρούσας οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη πρόταση της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της [οδηγίας για τα πτηνά], όσον αφορά τις [ΖΕΠ] που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας ή από την ημερομηνία της ταξινόμησης ή της αναγνώρισης εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της [οδηγίας για τα πτηνά], εφόσον αυτή είναι μεταγενέστερη.»
Β. Το ελληνικό δίκαιο
11. Στη διαφορά της κύριας δίκης ζητείται η ακύρωση της κοινής υπουργικής απόφασης 8353/276/Ε103 (5), με την οποία τροποποιήθηκε η κοινή υπουργική απόφαση 37338/1807/2010 (6).
12. Η κοινή υπουργική απόφαση 8353/276/Ε103 περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα διατήρησης, διατάξεις, απαγορεύσεις, διαδικασίες και παρεμβάσεις που ισχύουν για όλες τις ΖΕΠ. Η απόφαση αυτή λειτουργεί ως κατευθυντήριος οδηγός άσκησης δραστηριοτήτων εντός των ΖΕΠ και περιλαμβάνει «μέτρα προδιασφάλισης», μέχρι τη θέσπιση ολοκληρωμένου προστατευτικού πλαισίου για κάθε ΖΕΠ ξεχωριστά, η οποία ακόμη εκκρεμεί. Τούτο δε διότι στην Ελλάδα δεν έχουν μέχρι σήμερα καθοριστεί κατάλληλοι στόχοι διατήρησης και δεν έχουν ληφθεί κατάλληλα μέτρα διατήρησης για κάθε ΖΕΠ ξεχωριστά, όπως απαιτούσε η εθνική νομοθεσία κατά τον χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης και όπως συνεχίζει να απαιτεί μέχρι σήμερα.
13. Τα μέτρα της κοινής υπουργικής απόφασης 8353/276/Ε103 αφορούν αποκλειστικά και μόνο τα «είδη χαρακτηρισμού». Πρόκειται, συγκεκριμένα, για τα είδη πτηνών σε σχέση με τα οποία χαρακτηρίζονται οι ΖΕΠ, κατόπιν αξιολόγησης, βάσει ειδικών επιστημονικών –ήτοι ορνιθολογικών– κριτηρίων.
14. Τα μέτρα της κοινής υπουργικής απόφασης 8353/276/Ε103 θεσπίστηκαν κατόπιν διαβούλευσης με τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, βάσει ειδικής επιστημονικής μελέτης. Η μελέτη αυτή προέβη σε ομαδοποίηση των ειδών ορνιθοπανίδας χαρακτηρισμού των ΖΕΠ ανάλογα με τις οικολογικές τους απαιτήσεις και προσδιόρισε τις απειλές και τις γενικές αρχές προστασίας τους, ανά είδος ή ανά ομάδα ειδών. Επιπλέον, η μελέτη καθόρισε τα προτεινόμενα μέτρα για τη ρύθμιση της άσκησης των δραστηριοτήτων οι οποίες συνιστούν απειλές για τα είδη χαρακτηρισμού, καθώς και τα ενδεδειγμένα διαχειριστικά μέτρα σε γενικές γραμμές.
15. Η κοινή υπουργική απόφαση 8353/276/Ε103 περιλαμβάνει μέτρα όχι μόνο για την πραγματοποίηση έργων και δραστηριοτήτων εντός ΖΕΠ κατά τη διαδικασία της οδηγίας 2011/92 (7) και της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά και μέτρα προστασίας για δραστηριότητες για τις οποίες δεν απαιτείται προηγούμενη περιβαλλοντική αδειοδότηση και δέουσα εκτίμηση κατά την ως άνω νομοθεσία (π.χ. θήρα, αναδασμοί, δασοπονία, χρήση δηλητηριασμένων δολωμάτων, αλιεία, επιστημονική έρευνα κ.λπ.).
16. Επομένως, τα εν λόγω μέτρα, στο σύνολό τους, δεν αναιρούν τις διαδικασίες λήψης περαιτέρω μέτρων προστασίας και διαχείρισης των ΖΕΠ από τις αρμόδιες υπηρεσίες, κατά περίπτωση, ούτε την υποχρέωση εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων και δραστηριοτήτων σύμφωνα με την οδηγία 2011/92 και «δέουσας εκτίμησης» σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, όπου αυτή απαιτείται.
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
17. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, διάφοροι σύλλογοι και μεγάλος αριθμός ιδιωτών αμφισβητούν το καθεστώς προστασίας που προβλέπει η κοινή υπουργική απόφαση 8353/276/Ε103. Υποστηρίζουν, μεταξύ άλλων, ότι με την εν λόγω απόφαση μεταφέρθηκε πλημμελώς η οδηγία για τα πτηνά στην ελληνική έννομη τάξη, διότι προβλέπει οριζόντια μέτρα προστασίας για όλες τις ΖΕΠ, χωρίς να προστατεύεται το σύνολο των ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα I της οδηγίας και τα αποδημητικά πτηνά με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ.
18. Συγκεκριμένα, βάσει των ρυθμίσεων της προσβαλλόμενης πράξης, αντικείμενο προστασίας αποτελούν μόνο τα είδη χαρακτηρισμού μιας ΖΕΠ, εφόσον αυτά πληρούν τα αριθμητικά κριτήρια που θεσπίζει η παλαιά κοινή υπουργική απόφαση 37338/1807/2010. Αντιθέτως, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά προβλέπει ότι η προστασία παρέχεται λόγω του ότι το οικείο είδος περιλαμβάνεται στο παράρτημα I της οδηγίας αυτής. Με τον τρόπο αυτό, κατά τους αιτούντες της κύριας δίκης, θίγεται και η αρχή της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας για τα πτηνά.
19. Η διαφορά εκκρεμεί ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο υποβάλλει, ως εκ τούτου, στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν οι παράγραφοι 1 και 2 του άρθρου 4 της [οδηγίας για τα πτηνά], σε συνδυασμό με τις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της [οδηγίας για τους οικοτόπους] την έννοια ότι απαγορεύουν εθνικές κανονιστικές διατάξεις, όπως αυτές εκτέθηκαν [στο σκεπτικό της απόφασης], στις οποίες προβλέπεται ότι τα μέτρα ειδικής προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης των ειδών και των ενδιαιτημάτων-οικοτόπων της άγριας ορνιθοπανίδας στις [ΖΕΠ] εφαρμόζονται μόνο στα “είδη χαρακτηρισμού”, δηλαδή μόνο στα είδη της άγριας ορνιθοπανίδας που αναφέρονται στο παράρτημα I της [οδηγίας για τα πτηνά] καθώς και στα αποδημητικά πτηνά με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ, τα οποία, σε συνδυασμό με τα κριτήρια χαρακτηρισμού των ΖΕΠ που περιλαμβάνονται στην εθνική νομοθεσία, χρησιμοποιούνται ως δείκτες τεκμηρίωσης του ορισμού μιας περιοχής ως ΖΕΠ;
2) Ασκεί επιρροή στην ως άνω απάντηση το γεγονός ότι τα ως άνω μέτρα ειδικής προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης των ειδών και των ενδιαιτημάτων-οικοτόπων της άγριας ορνιθοπανίδας στις [ΖΕΠ] αποτελούν κατ’ ουσίαν βασικά προληπτικά μέτρα διασφάλισης (“μέτρα προδιασφάλισης”) των ΖΕΠ, οριζόντιας εφαρμογής, δηλαδή για όλες τις ΖΕΠ, και ότι μέχρι σήμερα δεν έχουν θεσπιστεί στην ελληνική έννομη τάξη σχέδια διαχείρισης για κάθε συγκεκριμένη ΖΕΠ με τον καθορισμό στόχων και μέτρων που είναι απαραίτητα για να επιτευχθεί ή να διασφαλιστεί η ικανοποιητική διατήρηση εκάστης ΖΕΠ και των ειδών που διαβιούν εντός αυτής; και
3) Ασκεί επιρροή στην απάντηση στα δύο προηγούμενα ερωτήματα το γεγονός ότι βάσει της υποχρέωσης εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων και δραστηριοτήτων σύμφωνα με την οδηγία 2011/92/ΕΕ και “δέουσας εκτίμησης” σύμφωνα με τις παραγράφους 2-4 του άρθρου 6 της [οδηγίας για τους οικοτόπους] καταγράφονται, στο πλαίσιο εκτίμησης των επιπτώσεων κάθε συγκεκριμένου σχεδίου δημόσιων ή ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όλα τα είδη του παραρτήματος I της [οδηγίας για τα πτηνά] ή των αποδημητικών πτηνών με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ;»
20. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν δύο από τους αιτούντες της κύριας δίκης, ο Σύλλογος Δίκτυο Οικολογικών Οργάνων Αιγαίου (στο εξής: Δίκτυο) και ο Περιβαλλοντικός Σύλλογος Ρεθύμνου (στο εξής: Περιβαλλοντικός Σύλλογος), η Ελληνική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Πολωνία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 18ης Ιανουαρίου 2024, την οποία ζήτησε η Τσεχική Δημοκρατία, παρέστησαν η Τσεχική Δημοκρατία και οι λοιποί προμνησθέντες μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Πολωνίας.
IV. Νομική εκτίμηση
21. Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ζητείται να διευκρινιστεί αν τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης για τα είδη και τους οικοτόπους άγριας ορνιθοπανίδας στις ΖΕΠ, τα οποία έχουν εφαρμογή μόνο στα είδη των οποίων η παρουσία ήταν καθοριστική για τον χαρακτηρισμό της εκάστοτε ζώνης. Συγκεκριμένα, οι αιτούντες της κύριας δίκης ζητούν την επέκταση της εν λόγω προστασίας και σε άλλα άξια προστασίας είδη πτηνών που απαντούν στις ΖΕΠ.
22. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίζουν τα μέτρα αυτά βάσει των σχετικών ρυθμίσεων του δικαίου της Ένωσης. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αφορά τη συγκεκριμένη κατάσταση της Ελλάδας, η οποία, μέχρι σήμερα, δεν έχει θεσπίσει τέτοια μέτρα για κάθε επιμέρους ΖΕΠ, αλλά μόνον από κοινού για το σύνολο των ΖΕΠ. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί αν αρκεί το να λαμβάνονται υπόψη τα άλλα άξια προστασίας είδη πτηνών στο πλαίσιο της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και έργων.
Α. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος – η θέσπιση μέτρων προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης στις ΖΕΠ βάσει της οδηγίας για τα πτηνά
23. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα έχει ως αντικείμενο το κύριο ζήτημα της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως: πρέπει, βάσει της οδηγίας για τα πτηνά, τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης, σε μια ΖΕΠ, να θεσπίζονται μόνο για τα είδη ορνιθοπανίδας χαρακτηρισμού της εν λόγω ζώνης ή μήπως και για άλλα άξια προστασίας είδη που απαντούν στη ζώνη αυτή; Το ερώτημα αυτό διευκρινίζεται υπό το πρίσμα των ρυθμίσεων σχετικά με τον προσδιορισμό των ΖΕΠ (συναφώς υπό 1) και η απάντηση σε αυτό πρέπει να δοθεί με βάση τις ρυθμίσεις για τα μέτρα προστασίας που πρέπει να λαμβάνονται στις ΖΕΠ (συναφώς υπό 2).
1. Ο προσδιορισμός των ΖΕΠ
24. Το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά περιλαμβάνει μια ρύθμιση που θέτει υπό ενισχυμένη προστασία ειδικώς τα απαριθμούμενα στο παράρτημα Ι είδη και τα αποδημητικά είδη. Τούτο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται (στην περίπτωση των ειδών του παραρτήματος Ι) για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και/ή (στην περίπτωση των αποδημητικών ειδών) για είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Ευρωπαϊκής Ένωσης (8).
25. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά, τα κράτη μέλη κατατάσσουν σε ΖΕΠ κυρίως τα εδάφη τα πλέον κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών του παραρτήματος Ι. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα I, των οποίων η έλευση είναι τακτική, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Οι περιοχές αυτές πρέπει να προσδιορίζονται βάσει ορνιθολογικών κριτηρίων (9).
26. Συνεπώς, κάθε ΖΕΠ έχει ως χαρακτηριστικό της την παρουσία ορισμένων ειδών πτηνών του παραρτήματος Ι, για τη διατήρηση των οποίων αποτελεί την πλέον κατάλληλη περιοχή, και/ή την παρουσία ορισμένων αποδημητικών ειδών, για τη διατήρηση των οποίων αποτελεί την πλέον κατάλληλη περιοχή αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος ή διαχειμάσεως ή αποτελεί τέτοια ζώνη όπου βρίσκονται σταθμοί κατά μήκος μιας οδού αποδημίας. Η επίμαχη ελληνική ρύθμιση καθορίζει, για τα είδη αυτά και τους οικοτόπους τους, ορισμένα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης.
27. Ωστόσο, σε μια ΖΕΠ είναι δυνατόν να απαντούν και άλλα άξια προστασίας είδη, ήτοι άλλα είδη του παραρτήματος Ι της οδηγίας για τα πτηνά ή άλλα αποδημητικά είδη, για τη διατήρηση των οποίων η ΖΕΠ είναι μεν κατάλληλη, αλλά όχι η πλέον κατάλληλη. Μολονότι η παρουσία των εν λόγω ειδών δεν ήταν καθοριστική για τον χαρακτηρισμό της ΖΕΠ, οι αιτούντες της κύριας δίκης και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης πρέπει να εκτείνονται στα άλλα αυτά άξια προστασίας είδη και τους οικοτόπους τους.
28. Στο ανωτέρω επιχείρημα η Τσεχική Δημοκρατία αντιτείνει ότι τα άλλα αυτά άξια προστασίας είδη προστατεύονται ήδη επαρκώς στις ΖΕΠ που έχουν ειδικώς χαρακτηριστεί για τα είδη αυτά. Τα λοιπά μετέχοντα στη διαδικασία κράτη μέλη τείνουν να ενστερνιστούν την άποψη αυτή, αλλά δεν αποκλείουν εντελώς την προστασία άλλων άξιων προστασίας ειδών σε άλλες ΖΕΠ.
2. Οι ρυθμίσεις για τα μέτρα προστασίας στις ΖΕΠ
29. Το κατά πόσον οι δύο αυτές απόψεις ευσταθούν προκύπτει από τις ρυθμίσεις για τα μέτρα προστασίας που πρέπει να λαμβάνονται στις ΖΕΠ. Οι ρυθμίσεις αυτές περιλαμβάνονταν αρχικά μόνο στο άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά. Ενώ οι παράγραφοι 1 και 2 του άρθρου 4 εξακολουθούν να ισχύουν, το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά έχει αντικατασταθεί από το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
30. Από τη συνολική εξέταση των ρυθμίσεων των δύο οδηγιών συνάγεται το συμπέρασμα ότι, όταν τα κράτη μέλη θεσπίζουν μέτρα προστασίας και στόχους διατήρησης για τις ΖΕΠ, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη και τα άλλα άξια προστασίας είδη που απαντούν στις εν λόγω ζώνες, καθορίζοντας όμως στο πλαίσιο αυτό προτεραιότητες.
31. Προκειμένου να καταδειχθεί αυτό, θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, τις αρχικώς ισχύσασες ρυθμίσεις οι οποίες εξακολουθούν να εφαρμόζονται εν μέρει (συναφώς υπό α), και, στη συνέχεια, τις ρυθμίσεις που θεσπίστηκαν για τις ΖΕΠ μεταγενέστερα με την οδηγία για τους οικοτόπους (συναφώς υπό β). Μολονότι οι μεταγενέστερες αυτές ρυθμίσεις φαίνονται, εκ πρώτης όψεως, να συνηγορούν υπέρ της άποψης ότι δεν υφίσταται υποχρέωση προστασίας άλλων άξιων προστασίας ειδών, ωστόσο, υπό το πρίσμα άλλων ρυθμίσεων της οδηγίας για τους οικοτόπους σχετικά με τις ζώνες διατήρησης που δημιουργούνται δυνάμει της οδηγίας αυτής, προκύπτει σαφώς ότι και η οδηγία για τους οικοτόπους απαιτεί, κατ’ αρχήν, να λαμβάνονται υπόψη και άλλα άξια προστασίας είδη. Ωστόσο, η οδηγία για τους οικοτόπους υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθορίζουν προτεραιότητες κατά τη θέσπιση των μέτρων προστασίας (συναφώς υπό γ). Η απαίτηση αυτή, μολονότι δεν αποτυπώνεται με τόση σαφήνεια στις διατάξεις της οδηγίας για τα πτηνά οι οποίες εξακολουθούν να έχουν εφαρμογή, πρέπει να αντανακλάται και στην ερμηνεία των διατάξεων αυτών (συναφώς υπό δ). Εν κατακλείδι, θα καταδείξω ότι το εν λόγω καθεστώς προστασίας συνάδει με τους σκοπούς της οδηγίας για τα πτηνά (συναφώς υπό ε).
α) Οι ρυθμίσεις της οδηγίας για τα πτηνά
32. Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά εξακολουθεί να εφαρμόζεται στις ΖΕΠ παράλληλα με ορισμένες ρυθμίσεις της οδηγίας για τους οικοτόπους.
33. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, ορίζει ότι για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα I πρέπει να προβλέπονται μέτρα ειδικής διατήρησης, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλιστεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξάπλωσής τους. Τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι είναι τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή (10). Περιλαμβάνουν, βάσει των κριτηρίων του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως δʹ, τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση, τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους, τα σπάνια είδη και άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, τέταρτη περίοδος, τα μέτρα ειδικής διατήρησης για τα είδη αυτά περιλαμβάνουν ιδίως τον χαρακτηρισμό τόπων ως ΖΕΠ.
34. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για τα πτηνά προβλέπει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίζουν κατάλληλα μέτρα για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα I, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας.
35. Από την ανωτέρω ρύθμιση το Δικαστήριο έχει συναγάγει την ύπαρξη υποχρέωσης των κρατών μελών να θεσπίζουν για τις ΖΕΠ ένα νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει την τήρηση των απαιτήσεων του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά (11). Συναφώς, η προστασία των ΖΕΠ δεν πρέπει να περιορίζεται σε μέτρα αποτροπής των προσβολών και των εξωτερικών διαταράξεων που προκαλούνται από τον άνθρωπο, αλλά πρέπει, ανάλογα με την κατάσταση, να περιλαμβάνει και θετικά μέτρα για τη διατήρηση και τη βελτίωση της κατάστασης του τόπου (12).
36. Το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά και η σχετική νομολογία δεν διακρίνουν τις εν λόγω απαιτήσεις προστασίας αναλόγως του αν η οικεία ΖΕΠ έχει χαρακτηριστεί για τα προστατευόμενα είδη πτηνών ή αν στην εν λόγω ζώνη απαντούν προστατευόμενα είδη ως άλλα άξια προστασίας είδη.
37. Ούτε το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά, το οποίο πλέον δεν εφαρμόζεται στις χαρακτηρισμένες ΖΕΠ, προβαίνει σε τέτοια διάκριση. Κατά τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη οφείλουν να υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφεύγουν, στις ΖΕΠ, τη ρύπανση ή την υποβάθμιση των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του εν λόγω άρθρου.
38. Επομένως, τα αρχικώς ισχύσαντα καθεστώτα προστασίας κάλυπταν, με βάση το γράμμα τους, και τα άλλα άξια προστασίας είδη που απαντούν στις ΖΕΠ.
β) Οι εφαρμοστέες διατάξεις της οδηγίας για τους οικοτόπους
39. Εντούτοις, βάσει του άρθρου 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 2, 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχουν εν τω μεταξύ αντικαταστήσει τις υποχρεώσεις που απέρρεαν προγενέστερα από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά.
40. Ενώ η οδηγία για τα πτηνά, ως η πρώτη ρύθμιση σε επίπεδο Ένωσης για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, περιορίζεται ακόμη στην προστασία των πτηνών, συμπληρώθηκε το 1992 με την οδηγία για τους οικοτόπους, η οποία προβλέπει τον χαρακτηρισμό ζωνών διατήρησης και για άλλα είδη πανίδας και χλωρίδας καθώς και για ορισμένους τύπους οικοτόπων. Οι εν λόγω ζώνες διατήρησης συναπαρτίζουν, κατά το άρθρο 3 της οδηγίας για τους οικοτόπους, από κοινού με τις ΖΕΠ της οδηγίας για τα πτηνά, ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο «Natura 2000». Μολονότι τα δύο αυτά καθεστώτα προστασίας επιδιώκουν παρεμφερείς σκοπούς, διαφέρουν ως προς ορισμένα σημεία.
41. Το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους αφορά την έγκριση των σχεδίων και των έργων που θα μπορούσαν να επηρεάσουν περιοχές του δικτύου Natura 2000. Οι εν λόγω ρυθμίσεις δεν σχετίζονται άμεσα με τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης στις ΖΕΠ, τα οποία θεσπίζονται ανεξάρτητα από σχέδια και έργα.
42. Σημαντικότερη είναι η απαγόρευση υποβάθμισης που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Τούτο δε διότι, κατά τη διάταξη αυτή, το νομικό καθεστώς προστασίας των περιοχών του δικτύου Natura 2000 πρέπει, επίσης, να διασφαλίζει την αποφυγή της υποβάθμισης των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και τις ενοχλήσεις που έχουν σημαντικές επιπτώσεις στα είδη. Ωστόσο, η διάταξη αυτή εφαρμόζεται ρητώς μόνο στα είδη «για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί».
43. Η εν λόγω διατύπωση θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια την οποία της αποδίδουν η Πολωνία και η Τσεχική Δημοκρατία, ήτοι ότι η προστασία βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους καλύπτει μόνον τα είδη πτηνών που ήταν καθοριστικά για τον χαρακτηρισμό μιας ΖΕΠ (13). Η ερμηνεία αυτή θα ισοδυναμούσε με το να γίνει δεκτό ότι η προστασία που παρέχει το άρθρο 6, παράγραφοι 2, 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους είναι λιγότερο εκτεταμένη από την αρχικώς παρεχόμενη από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά (14).
44. Στην πραγματικότητα όμως, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους, πρέπει να αποφεύγεται όχι μόνον η υποβάθμιση των ειδών (και των τύπων οικοτόπων) που ήταν καθοριστικά για τον χαρακτηρισμό μιας περιοχής του δικτύου Natura 2000, αλλά κυρίως η υπονόμευση των στόχων διατήρησης της εν λόγω περιοχής. Οι στόχοι αυτοί αποτελούν ρητώς αντικείμενο της προστασίας βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3 (και παράγραφος 4), της οδηγίας για τους οικοτόπους (15), το οποίο αποβλέπει στη διασφάλιση του ίδιου επιπέδου προστασίας όπως το άρθρο 6, παράγραφος 2 (16). Κατά συνέπεια, πρέπει και το επίπεδο προστασίας του άρθρου 6, παράγραφος 2, να κρίνεται υπό το πρίσμα των στόχων διατήρησης της οικείας περιοχής του δικτύου Natura 2000. Ωστόσο, όταν καθορίζονται στόχοι διατήρησης, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και τα άλλα άξια προστασίας είδη που απαντούν στις ΖΕΠ.
γ) Καθορισμός στόχων διατήρησης βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους
45. Οι στόχοι διατήρησης μπορούν βεβαίως να συνάγονται προσωρινά από ορισμένες πληροφορίες σχετικά με έναν τόπο, όπως από το τυποποιημένο έντυπο δεδομένων (17) του οποίου η μορφή έχει καθοριστεί από την Επιτροπή (18)· ωστόσο, πρέπει, κατά κανόνα, να καθορίζονται με διακριτή πράξη.
46. Μολονότι στην οδηγία για τους οικοτόπους δεν μνημονεύεται ρητώς η υποχρέωση καθορισμού στόχων διατήρησης, ωστόσο το άρθρο 4, παράγραφος 4, και το άρθρο 6, παράγραφος 1, προϋποθέτουν τον καθορισμό τέτοιων στόχων (19).
47. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, τα κράτη μέλη καθορίζουν, κατά τον χαρακτηρισμό ειδικών ζωνών διατήρησης, τις προτεραιότητες σε συνάρτηση με τη σημασία των τόπων για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, ενός τύπου φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II και για τη συνεκτικότητα του Natura 2000, καθώς και σε συνάρτηση με τους κινδύνους υποβάθμισης ή καταστροφής που επαπειλούν τους εν λόγω τόπους. Ο καθορισμός, όμως, των προτεραιοτήτων αυτών προϋποθέτει ότι οι εν λόγω στόχοι διατήρησης έχουν ήδη καθοριστεί (20). Συγκεκριμένα, καθορίζοντας προτεραιότητες, οι αρμόδιες αρχές αποφασίζουν πόση σημασία αποδίδουν στους επιμέρους στόχους διατήρησης. Αν όμως οι στόχοι διατήρησης καθορίζονταν μεταγενέστερα, δεν θα ήταν εκ των πραγμάτων δυνατόν να ληφθούν υπόψη από προγενέστερα καθορισθείσες προτεραιότητες.
48. Επιπλέον, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει ότι τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, «τα οποία απαντώνται στους τόπους» (21).
49. Ο καθορισμός των οικολογικών απαιτήσεων επίσης προϋποθέτει (υποχρεωτικά (22)) ότι οι στόχοι διατήρησης έχουν ήδη καθοριστεί (23). Αν και επιστημονικού χαρακτήρα, οι απαιτήσεις αυτές αφορούν συγκεκριμένα φυσικά αγαθά που προσδιορίζονται με τους στόχους διατήρησης.
50. Όπως αναγνωρίζουν οι Κάτω Χώρες, προβλέπεται ρητώς ότι τα μέτρα διατήρησης βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, αντιθέτως προς την προστασία βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, δεν θεσπίζονται μόνο για τα είδη και τους οικοτόπους λόγω των οποίων έχει χαρακτηριστεί η οικεία ζώνη διατήρησης, αλλά πρέπει να αφορούν όλα τα είδη και τους τύπους οικοτόπων των παραρτημάτων που απαντούν εκεί (24). Τούτο υποδηλώνει ότι, κατ’ αρχήν, οι στόχοι διατήρησης περιλαμβάνουν επίσης τα είδη και τους τύπους οικοτόπων που, μολονότι απαντούν στις εν λόγω ζώνες, δεν είχαν καθοριστική σημασία για τον χαρακτηρισμό τους.
51. Τούτο δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι οι στόχοι διατήρησης και τα μέτρα διατήρησης πρέπει να ωφελούν εξίσου όλα τα είδη και τους τύπους οικοτόπων που απαντούν στις ζώνες. Αντιθέτως, όπως προεξέθεσα, το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν προτεραιότητες (25).
52. Οι προτεραιότητες αυτές θα αφορούν, όπως είναι φυσικό, πρωτίστως τα είδη και τους οικοτόπους λόγω των οποίων έχουν χαρακτηριστεί οι οικείες ζώνες. Όταν όμως απαντούν στη ζώνη περαιτέρω σπάνια ή ευαίσθητα είδη και οικότοποι, η προστασία τους στην εν λόγω ζώνη μπορεί να συμπληρώνει την προστασία που παρέχεται στις ζώνες οι οποίες έχουν χαρακτηριστεί ειδικά για τα εν λόγω είδη και οικοτόπους. Ο βαθμός κατά τον οποίο η συμβολή μιας τέτοιας προσθήκης στην εκπλήρωση των γενικότερων σκοπών της οδηγίας για τους οικοτόπους δικαιολογεί τη θέσπιση μέτρων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τον καθορισμό των προτεραιοτήτων.
53. Επομένως, ούτε το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει κατ’ ανάγκην την προστασία μόνο των ειδών και των τύπων οικοτόπων που είχαν καθοριστική συμβολή στον χαρακτηρισμό μιας ζώνης διατήρησης βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά, αντιθέτως, η σχετική προστασία πρέπει να περιλαμβάνει και άλλα είδη και τύπους οικοτόπων που απαντούν στη ζώνη αυτή, στο μέτρο που καλύπτονται από τους καθορισθέντες στόχους διατήρησης.
δ) Καθορισμός στόχων διατήρησης βάσει της οδηγίας για τα πτηνά
54. Οι ανωτέρω εκτιμήσεις σχετικά με τον καθορισμό στόχων διατήρησης για τις ζώνες διατήρησης της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν μπορούν να εφαρμοστούν άμεσα στις ΖΕΠ της οδηγίας για τα πτηνά, διότι το άρθρο 4, παράγραφος 4, και το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν έχουν εφαρμογή στις ΖΕΠ. Αντιθέτως, όπως προαναφέρθηκε (26), οι ΖΕΠ εξακολουθούν να υπόκεινται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά. Οι εν λόγω υποχρεώσεις προστασίας, αν και λιγότερο συγκεκριμένα διατυπωμένες, αποσκοπούν, στην πράξη, στη διασφάλιση προστασίας εντός των ΖΕΠ ισοδύναμης με την προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 4, και το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους (27). Ως εκ τούτου, το καθεστώς προστασίας των ΖΕΠ πρέπει ομοίως να περιλαμβάνει στόχους διατήρησης (28).
55. Ο καθορισμός προτεραιοτήτων επίσης προβλέπεται ήδη στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά, δεδομένου ότι, βάσει των εν λόγω διατάξεων, τα μέτρα πρέπει να θεσπίζονται λαμβανομένων υπόψη των απαιτήσεων προστασίας των ειδών. Οι απαιτήσεις αυτές εξαρτώνται από τη συγκεκριμένη κατάσταση που επικρατεί στην οικεία ΖΕΠ (29).
56. Τούτο σημαίνει πρακτικά ότι οι αρμόδιες αρχές πρέπει να εξακριβώνουν ποια είδη πτηνών άξια προστασίας απαντούν σε μια ΖΕΠ, ποια είναι η συμβολή της παρουσίας τους αυτής στην εκπλήρωση των σκοπών της οδηγίας για τα πτηνά, καθώς και σε ποιους κινδύνους και απειλές εκτίθενται. Στη βάση αυτή, πρέπει να καθορίζονται οι στόχοι διατήρησης για τις ΖΕΠ και να εκπονούνται τα μέτρα διατήρησης που είναι αναγκαία για την επίτευξη των εν λόγω στόχων. Στο πλαίσιο αυτό, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να δίδουν προτεραιότητα σε ορισμένους στόχους διατήρησης έναντι άλλων στόχων διατήρησης και να εστιάζουν στους στόχους αυτούς κατά τη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων. Ταυτόχρονα, μπορούν να αποφεύγουν τη σπατάλη τέτοιων πόρων για μέτρα προστασίας που είναι χαμηλής αποτελεσματικότητας, πράγμα που επιδιώκει, μεταξύ άλλων, η Τσεχική Δημοκρατία.
57. Το γεγονός ότι μια ΖΕΠ είναι η πλέον κατάλληλη για την προστασία ορισμένων ειδών πτηνών πρέπει κατά κανόνα να αντικατοπτρίζεται στις εν λόγω προτεραιότητες, δεδομένου ότι ο τόπος αυτός έχει χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ με σκοπό τη διατήρηση των εν λόγω ειδών (30).
58. Ωστόσο, και η παρουσία των άλλων άξιων προστασίας ειδών στις ΖΕΠ δεν πρέπει να παραμελείται συλλήβδην. Αντιθέτως, ο μη καθορισμός –ή ο καθορισμός περιορισμένων– στόχων διατήρησης και μέτρων διατήρησης ως προς τα άλλα άξια προστασίας είδη που απαντούν σε μια ΖΕΠ απαιτεί ενδελεχή εκτίμηση της σημασίας των πληθυσμών αυτών για τη διατήρηση των εν λόγω ειδών, η οποία πρέπει επίσης να αποτυπώνεται στην αιτιολόγηση των εκάστοτε προτεραιοτήτων.
59. Μια πρώτη σχετική ένδειξη θα παρέχει η ταξινόμηση του οικείου πληθυσμού στο τυποποιημένο έντυπο δεδομένων της οικείας ζώνης: το εν λόγω έντυπο προβλέπει την αξιολόγηση του σχετικού πληθυσμού που βρίσκεται στη ζώνη σε σύγκριση με τον εθνικό πληθυσμό (31). Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, μια αξιολόγηση με A, B ή C καταδεικνύει ότι ο πληθυσμός είναι αρκετά σημαντικός και ότι, ως εκ τούτου, χρήζει κατ’ αρχήν προστασίας. Όταν ο πληθυσμός ενός είδους αξιολογείται μόνο με D, δεν είναι σημαντικός και, ως εκ τούτου, δεν χρειάζεται κατά κανόνα μέτρα προστασίας, τουλάχιστον στο μέτρο που η αξιολόγηση ήταν ορθή.
60. Όπως αναγνωρίζουν οι Κάτω Χώρες, στις περιπτώσεις πληθυσμών με υψηλότερη αξιολόγηση (Α, Β ή C), πρέπει να δίδεται ιδιαίτερη προσοχή στα άλλα άξια προστασίας είδη του παραρτήματος Ι της οδηγίας για τα πτηνά, καθώς πρόκειται για τα πλέον απειλούμενα είδη (32). Επομένως, φαίνεται κατ’ αρχήν αμφίβολο αν μπορεί να γίνει δεκτή η εξαίρεση των εν λόγω ειδών από τα μέτρα προστασίας στις ΖΕΠ στις οποίες απαντούν, έστω και αν δεν είναι καθοριστικά για τον χαρακτηρισμό των ζωνών αυτών.
61. Επιπλέον, το Δίκτυο ορθώς τονίζει ότι ορισμένα είδη δεν είναι συγκεντρωμένα σε συγκεκριμένες ζώνες, αλλά από τη φύση τους ζουν απομονωμένα. Όσον αφορά τα εν λόγω είδη, οι διαφορές μεταξύ των πλέον κατάλληλων για τη διατήρησή τους ΖΕΠ και άλλων ΖΕΠ στις οποίες επίσης απαντούν είναι μικρές. Για παράδειγμα, το Δίκτυο αναφέρει ότι οι πληθυσμοί του σπιζαετού (Hieraaetus fasciatus) σε καθεμιά από τις δέκα ΖΕΠ που έχει χαρακτηρίσει η Ελλάδα για το είδος αυτό είναι εξίσου μεγάλοι όπως στις υπόλοιπες 81 ΖΕΠ στις οποίες απαντούν μόνον ως άλλο είδος άξιο προστασίας ή και ακόμη μικρότεροι από ό,τι στις ζώνες αυτές. Ομοίως και στην περίπτωση του κραυγαετού (Aquila pomarina), η συντριπτική πλειονότητα του συνολικού πληθυσμού απαντά, κατά το Δίκτυο, σε ΖΕΠ οι οποίες δεν έχουν χαρακτηριστεί ειδικά για το είδος αυτό. Επομένως, δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί ότι τα είδη αυτά προστατεύονται ήδη επαρκώς στις ζώνες που είναι οι πλέον κατάλληλες για την προστασία τους. Αντιθέτως, θα πρέπει να υπάρχουν σοβαροί λόγοι για να εξαιρεθούν από τα μέτρα προστασίας σε όλες τις άλλες ζώνες όπου απαντούν ως άλλα είδη άξια προστασίας.
62. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στο μέτρο που το Δίκτυο μνημονεύει είδη πτηνών του παραρτήματος Ι ή αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική, σε σχέση με τα οποία, μολονότι απαντούν σε ΖΕΠ, δεν έχουν χαρακτηριστεί καθόλου ΖΕΠ ή έχουν χαρακτηριστεί λιγότερες ΖΕΠ από ό,τι είναι αναγκαίο (33). Η επίλυση του ζητήματος αν η Ελλάδα έχει εκπληρώσει επαρκώς την υποχρέωσή της να χαρακτηρίσει ΖΕΠ για τα είδη αυτά παρέλκει βεβαίως εν προκειμένω. Ωστόσο, χωρίς δικές τους ΖΕΠ ή με πολύ λίγες δικές τους ΖΕΠ, φαίνεται επιβεβλημένη η ανάγκη προστασίας των εν λόγω ειδών τουλάχιστον ως άλλων ειδών άξιων προστασίας στις ΖΕΠ στις οποίες απαντούν. Τούτο δε διότι, σε αντίθετη περίπτωση, τα είδη αυτά δεν θα προστατεύονταν καθόλου στην Ελλάδα ή θα προστατεύονταν ανεπαρκώς.
63. Ωστόσο, οι Κάτω Χώρες επισημαίνουν ότι, ειδικότερα ορισμένα αποδημητικά είδη, όπως ο δενδροφυλλοσκόπος (Phylloscopus collybita), ο κοκκινολαίμης (Erithacus rubecula), ο κότσυφας (Turdus merula) ή η κάργια (Corvus monedula), μολονότι απαντούν επίσης τακτικά σε ΖΕΠ, δεν απειλούνται με εξαφάνιση και είναι ευρέως εξαπλωμένα ανεξάρτητα από τις ΖΕΠ. Για τα εν λόγω είδη, φαίνεται πράγματι να αρκεί, κατά γενικό κανόνα, ο περιορισμός των μέτρων προστασίας στις ΖΕΠ που έχουν χαρακτηριστεί ειδικά για τα είδη αυτά, διότι εκεί απαντούν σε ιδιαίτερα μεγάλους αριθμούς κατά τη διάρκεια ορισμένων περιόδων του κύκλου ζωής ή της μετανάστευσής τους.
64. Τέλος, κατά τον εν λόγω καθορισμό στόχων διατήρησης και προτεραιοτήτων, μπορούν επίσης να επιλύονται με κατάλληλο τρόπο συγκρούσεις μεταξύ αντικρουόμενων στόχων (34).
65. Συνεπώς, στο πλαίσιο των μέτρων που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά, είναι εύλογο να λαμβάνονται, κατ’ αρχήν, υπόψη όλα τα άξια προστασίας είδη πτηνών που απαντούν σε μια ΖΕΠ και οι οικότοποί τους, αλλά παράλληλα να καθορίζονται προτεραιότητες όσον αφορά την προστασία τους.
ε) Οι σκοποί του καθεστώτος προστασίας
66. Η ανωτέρω ερμηνεία συνάδει με τους σκοπούς του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά.
67. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά, τα μέτρα διατήρησης αποσκοπούν στην εξασφάλιση της επιβίωσης και της αναπαραγωγής των ειδών πτηνών του παραρτήματος Ι στη ζώνη εξάπλωσής τους. Η εν λόγω ζώνη εξάπλωσης δεν ταυτίζεται με τις ΖΕΠ που είναι οι πλέον κατάλληλες για την προστασία των επιμέρους ειδών, αλλά εκτείνεται, μεταξύ άλλων, και σε άλλες ΖΕΠ στις οποίες απαντούν τα είδη αυτά.
68. Ο ίδιος σκοπός πρέπει να επιδιώκεται και για τα άλλα αποδημητικά είδη, δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για τα πτηνά, τα κράτη μέλη οφείλουν να θεσπίζουν ανάλογα μέτρα για τα είδη αυτά.
69. Αντίστοιχα, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας για τα πτηνά, το οποίο εξακολουθεί να έχει εφαρμογή, τα κράτη μέλη οφείλουν να προσπαθούν να αποφεύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας. Σε κάθε περίπτωση, τα κράτη μέλη δεν θα εκπλήρωναν την εν λόγω αποστολή και τον γενικότερο σκοπό του άρθρου 4 αν επέτρεπαν, εντός των ΖΕΠ και χωρίς ειδικούς λόγους, την υποβάθμιση των οικοτόπων των άλλων άξιων προστασίας ειδών για τα οποία δεν έχει χαρακτηριστεί η ΖΕΠ.
70. Εξάλλου, αν τα μέτρα προστασίας δεν λάμβαναν υπόψη τις οικολογικές απαιτήσεις των άλλων άξιων προστασίας ειδών εντός των ΖΕΠ, δεν θα ανταποκρίνονταν στις ελάχιστες απαιτήσεις των αρχών της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης (35). Συγκεκριμένα, στην περίπτωση αυτή, θα γίνονταν δεκτοί συλλήβδην και χωρίς περαιτέρω στάθμιση οι δυνητικοί κίνδυνοι και οι γνωστές απειλές που αντιμετωπίζουν τα είδη αυτά. Ωστόσο, οι εν λόγω αρχές αποτελούν τη βάση της πολιτικής υψηλού επιπέδου προστασίας την οποία εφαρμόζει η Ένωση στον τομέα του περιβάλλοντος, βάσει του άρθρου 191, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, κατά την ερμηνεία των οδηγιών για τους οικοτόπους και για τα πτηνά (36).
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
71. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν, για κάθε ΖΕΠ, επιμέρους στόχους διατήρησης και μέτρα διατήρησης για όλα τα είδη πτηνών του παραρτήματος Ι που απαντούν εκεί και για όλα τα αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική, καθώς και για τους οικοτόπους τους. Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν προτεραιότητες και μπορούν, κατά τον καθορισμό των στόχων διατήρησης και των μέτρων διατήρησης, να εστιάζουν σε συγκεκριμένα είδη και τους οικοτόπους τους.
Β. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος – ο οριζόντιος καθορισμός μέτρων προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης για όλες τις ΖΕΠ
72. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητείται να διευκρινιστεί η σημασία του γεγονότος ότι τα ελληνικά μέτρα προστασίας εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε όλες τις ΖΕΠ.
73. Η κατάσταση αυτή δεν προβλέπεται από την οδηγία για τα πτηνά. Συγκεκριμένα, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι τα μέτρα προστασίας πρέπει, κατ’ αρχήν, να καθορίζονται ανάλογα με τις οικολογικές απαιτήσεις των επιμέρους ΖΕΠ. Ωστόσο, τα ελληνικά μέτρα είναι εξατομικευμένα μόνο στον βαθμό που προορίζονται να ωφελήσουν τα είδη πτηνών που είναι καθοριστικά για τον χαρακτηρισμό της οικείας ΖΕΠ. Κατά τα λοιπά, δεν λαμβάνεται υπόψη η συγκεκριμένη κατάσταση που επικρατεί στις ΖΕΠ και ιδίως οι ανάγκες των άλλων άξιων προστασίας ειδών.
74. Από τις ανωτέρω εκτιμήσεις προκύπτει όμως επίσης ότι, κατ’ αρχήν, χρήζουν προστασίας τόσο τα είδη πτηνών για τα οποία έχει χαρακτηριστεί μια ΖΕΠ όσο και τα άλλα άξια προστασίας είδη πτηνών που απαντούν στη ζώνη αυτή. Μόνο κατά τον καθορισμό στόχων διατήρησης και κατά τη θέσπιση μέτρων διατήρησης για τις εκάστοτε ζώνες είναι δυνατόν να καθορίζονται προτεραιότητες και να προτιμώνται ορισμένα είδη καθώς και οι οικότοποί τους. Εξάλλου, μόνον η προσέγγιση αυτή συνάδει με τις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης.
75. Ωστόσο, εφόσον ένα κράτος μέλος δεν έχει ακόμη καθορίσει στόχους διατήρησης και μέτρα διατήρησης για συγκεκριμένη ΖΕΠ, δεν έχει ακόμη καθορίσει ούτε προτεραιότητες. Ούτε μπορεί να καθορίσει τις προτεραιότητες αυτές για το σύνολο της εθνικής επικράτειας, διότι, ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, δεν θα λάμβανε επαρκώς υπόψη τη συγκεκριμένη κατάσταση των επιμέρους ΖΕΠ. Τούτο καταδεικνύεται με μεγάλη σαφήνεια από το γεγονός ότι οι επίμαχες ελληνικές ρυθμίσεις αγνοούν τις οικολογικές απαιτήσεις των άλλων άξιων προστασίας ειδών εντός των ΖΕΠ.
76. Συνεπώς, τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης που εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε όλες τις ΖΕΠ ενός κράτους μέλους και που δεν μπορούν εξ ορισμού να περιέχουν επαρκή ιεράρχηση προτεραιοτήτων πρέπει, βάσει του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά, να εφαρμόζονται τόσο προς όφελος των ειδών πτηνών για τα οποία έχει χαρακτηριστεί η οικεία ΖΕΠ όσο και προς όφελος των άλλων ειδών πτηνών του παραρτήματος Ι της οδηγίας για τα πτηνά που απαντούν στη ζώνη αυτή, καθώς και των άλλων αποδημητικών ειδών των οποίων η έλευση είναι τακτική.
Γ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος – εκτιμήσεις περιβαλλοντικών επιπτώσεων
77. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το Συμβούλιο της Επικρατείας ζητεί να διευκρινιστεί αν η υποχρέωση να λαμβάνονται υπόψη, στο πλαίσιο της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των έργων βάσει της οδηγίας 2011/92 ή των σχεδίων και των έργων βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους, τόσο τα είδη πτηνών για τα οποία έχει χαρακτηριστεί η ΖΕΠ όσο και τα άλλα άξια προστασίας είδη πτηνών που απαντούν στη ζώνη αυτή ασκεί οιαδήποτε επιρροή όσον αφορά την υποχρέωση προστασίας των δύο κατηγοριών πτηνών με μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης.
78. Η απάντηση στο εν λόγω ερώτημα απορρέει από το συγκεκριμένο αντικείμενο της κάθε ρύθμισης: ενώ για τα σχέδια και τα έργα πρέπει να πραγματοποιούνται εκτιμήσεις των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τα επίμαχα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης αφορούν, όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, κυρίως δραστηριότητες για τις οποίες δεν απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Τα δύο μέτρα έχουν συνεπώς συμπληρωματική σχέση μεταξύ τους, χωρίς όμως το ένα μέτρο να μπορεί να καλύπτει κενά του έτερου μέτρου.
79. Επομένως, η υποχρέωση εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των έργων βάσει της οδηγίας 2011/92 και της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν επηρεάζει την έκταση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά.
V. Πρόταση
80. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
1) Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147/ΕΚ, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν, για κάθε ζώνη ειδικής προστασίας, επιμέρους στόχους διατήρησης και μέτρα διατήρησης για όλα τα είδη πτηνών του παραρτήματος Ι που απαντούν εκεί και για όλα τα αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική, καθώς και για τους οικοτόπους τους. Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν προτεραιότητες και μπορούν, κατά τον καθορισμό των στόχων διατήρησης και των μέτρων διατήρησης, να εστιάζουν σε συγκεκριμένα είδη και τους οικοτόπους τους.
2) Τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης που εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε όλες τις ζώνες ειδικής προστασίας ενός κράτους μέλους και που δεν μπορούν εξ ορισμού να περιέχουν ιεράρχηση προτεραιοτήτων πρέπει, βάσει του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147, να εφαρμόζονται τόσο προς όφελος των ειδών πτηνών για τα οποία έχει χαρακτηριστεί η οικεία ζώνη ειδικής προστασίας όσο και προς όφελος των άλλων ειδών πτηνών του παραρτήματος Ι της εν λόγω οδηγίας που απαντούν στη ζώνη αυτή, καθώς και των άλλων αποδημητικών ειδών των οποίων η έλευση είναι τακτική.
3) Η υποχρέωση εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των έργων βάσει της οδηγίας 2011/92/ΕΕ, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, και της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, δεν επηρεάζει την έκταση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147.