TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
den 17 februari 2021 (*)
”Statligt stöd – Marknaden för lufttrafik i Sverige, från Sverige och till Sverige – Kreditgarantier till flygföretag i samband med covid-19-pandemin – Beslut om att inte göra invändningar – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder – Åtgärd som syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Frihet att tillhandahålla tjänster – Likabehandling – Proportionalitet – Krav på innehav av en operativ licens utfärdad av svenska myndigheter – Någon avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens har inte gjorts – Artikel 107.3 b FEUF – Ratio legis – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑238/20,
Ryanair DAC, Swords (Irland), företrätt av advokaterna E. Vahida, F.‑C. Laprévote, S. Rating och I.-G. Metaxas-Maranghidis,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, S. Noë och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av E. de Moustier, C. Mosser, A. Daniel och P. Dodeller, samtliga i egenskap av ombud,
och av
Konungariket Sverige, företrätt av C. Meyer-Seitz, H. Eklinder, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, R. Shahsavan Eriksson och J. Lundberg, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 2366 final av den 11 april 2020 om statligt stöd SA.56812 (2020/N) – Sverige – Covid-19: Program med kreditgarantier till förmån för flygföretag,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna A. Kornezov, E. Buttigieg (referent), K. Kowalik-Bańczyk och G. Hesse,
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 22 september 2020,
följande
Dom
Bakgrunden till tvisten
1 Konungariket Sverige gjorde den 3 april 2020 en anmälan i enlighet med artikel 108.3 FEUF till Europeiska kommissionen om en stödåtgärd i form av ett program för kreditgarantier till vissa flygföretag (nedan kallad det aktuella stödprogrammet). Det aktuella stödprogrammet syftar till att se till att flygföretag som innehar en operativ licens som har utfärdats av denna medlemsstat (nedan kallad svensk licens) och som är viktiga för denna stats konnektivitet har tillräcklig likviditet för att förhindra att de störningar som orsakats av covid‑19-pandemin undergräver deras ekonomiska bärkraft och för att upprätthålla kontinuiteten i den ekonomiska verksamheten under och efter den aktuella krisen. Det aktuella stödprogrammet kommer att komma samtliga flygföretag till godo som den 1 januari 2020 innehar svensk licens för att bedriva kommersiell lufttrafik enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3), med undantag för flygföretag som huvudsakligen utför icke-reguljära passagerarflygningar. Det högsta beloppet för kreditgarantier enligt programmet kommer att uppgå till 5 miljarder svenska kronor (SEK). Garantin kommer att avse investerings- och rörelsekapitallån och kommer att beviljas till och med den 31 december 2020. Garantins längsta varaktighet kommer att vara sex år.
2 Kommissionen antog den 11 april 2020 beslut C(2020) 2366 final om statligt stöd SA.56812 (2020/N) – Sverige – Covid-19: Program med kreditgarantier till förmån för flygföretag (nedan kallat det angripna beslutet). Kommissionen fann i det angripna beslutet att den aktuella åtgärden utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och bedömde stödet mot bakgrund av meddelandet av den 19 mars 2020 med titeln ”Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19” (EUT C 91 I, 2020, s. 1), ändrat den 3 april 2020 (EUT C 112 I, 2020, s. 1) (nedan kallad den tillfälliga ramen).
3 Kommissionen fann för det första att i enlighet med förordning nr 1008/2008 hade de stödberättigade flygföretagen sin ”huvudsakliga verksamhet” (se punkt 26 nedan) i Sverige och deras finansiella situation kontrollerades regelbundet av den behöriga tillståndsmyndigheten. De stödberättigade företagens tillhandahållande av reguljär passagerartrafik spelar enligt kommissionen en viktig roll för landets konnektivitet. Kriterierna för beviljande av stöd är därför relevanta för att fastställa vilka flygföretag som har en koppling till Sverige och som spelar en roll för att garantera landets konnektivitet, i linje med det aktuella stödprogrammets syfte. Kommissionen bedömde för det andra att stödprogrammet var nödvändigt och proportionerligt för att avhjälpa en allvarlig störning i svensk ekonomi och att det uppfyllde relevanta villkor i punkt 3.2 i den tillfälliga ramen, som har rubriken ”Stöd i form av garantier för lån”. Kommissionen drog således slutsatsen att det aktuella stödprogrammet var förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 b FEUF och den gjorde därför inte några invändningar mot programmet.
Förfarandet och parternas yrkande
4 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 1 maj 2020.
5 Genom handling som inkom till tribunalens kansli samma dag ansökte sökanden i enlighet med artiklarna 151 och 152 i tribunalens rättegångsregler om att målet skulle handläggas skyndsamt. Genom beslut av den 27 maj 2020 biföll tribunalen (tionde avdelningen) ansökan om skyndsam handläggning.
6 Kommissionen inkom med sitt svaromål till tribunalens kansli den 15 juni 2020.
7 Sökanden framställde den 22 juni 2020 en motiverad begäran i enlighet med artikel 106.2 i rättegångsreglerna om muntlig förhandling.
8 På förslag av tionde avdelningen beslutade tribunalen enligt artikel 28 i rättegångsreglerna att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
9 Som en åtgärd för processledning i den mening som avses i artikel 89 i rättegångsreglerna anmodade tribunalen den 20 juli 2020 sökanden att skriftligen besvara två frågor. Sökanden efterkom denna begäran inom den föreskrivna fristen.
10 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 20 juli 2020 ansökte Republiken Frankrike om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 28 juli 2020 begärde sökanden i enlighet med artikel 144.7 i rättegångsreglerna att vissa uppgifter i ansökan, i den förkortade versionen av ansökan och i bilagorna till dessa inte skulle kommuniceras till Republiken Frankrike. Dessa uppgifter avsåg antalet bokningar och det förväntade antalet passagerare. Sökanden bifogade följaktligen en icke-konfidentiell version av ansökan, den förkortade versionen av ansökan och bilagorna till dessa.
11 Som svar på den åtgärd för processledning som nämns i punkt 9 ovan bekräftade sökanden den 5 augusti 2020 att bolaget återkallade punkterna 66–76 i ansökan, vilka hänför sig till det tredje underavsnittet av den första grundens andra del, samt punkterna 110–114 i ansökan, vilka hänför sig till den tredje grundens andra del.
12 Genom beslut samma dag biföll ordföranden på tribunalens tionde avdelning i utökad sammansättning Republiken Frankrikes interventionsansökan och förordnande interimistiskt att endast de icke-konfidentiella versionerna av ansökan, den förkortade versionen av ansökan och deras bilagor skulle kommuniceras, i avvaktan på Republiken Frankrikes yttrande över begäran om konfidentiell behandling.
13 Republiken Frankrike tilläts den 6 augusti 2020, såsom en åtgärd för processledning, att i enlighet med artikel 154.3 i rättegångsreglerna inkomma med en interventionsinlaga.
14 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 11 augusti 2020 ansökte Konungariket Sverige om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 17 augusti 2020 begärde sökanden i enlighet med artikel 144.7 i rättegångsreglerna att de uppgifter som avses i punkt 10 ovan inte skulle kommuniceras till Konungariket Sverige.
15 Ordföranden på tribunalens tionde avdelning i utökad sammansättning biföll den 21 augusti 2020 Konungariket Sveriges interventionsansökan och förordnande interimistiskt att endast de icke-konfidentiella versionerna av ansökan, den förkortade versionen av ansökan och deras bilagor skulle kommuniceras, i avvaktan på Konungariket Sverige yttrande över begäran om konfidentiell behandling. Konungariket Sverige tilläts, såsom en åtgärd för processledning, att i enlighet med artikel 154.3 i rättegångsreglerna inkomma med en interventionsinlaga.
16 Samma dag ingav Republiken Frankrike sin interventionsinlaga till tribunalens kansli. I inlagan framställde Republiken Frankrike inte några invändningar angående sökandens begäran om konfidentiell behandling.
17 Den 7 september 2020 inkom Konungariket Sverige med sin interventionsinlaga till tribunalens kansli. Konungariket Sverige framställde inte heller några invändningar mot sökandens begäran om konfidentiell behandling.
18 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
20 Republiken Frankrike har yrkat att talan ska avvisas i den del den syftar till att bestrida bedömningen av stödet som sådant och att talan ska ogillas i övrigt. I andra hand har Republiken Frankrike yrkat att talan ska ogillas i sin helhet.
21 Konungariket Sverige har, i likhet med kommissionen, yrkat att talan ska ogillas.
Rättslig bedömning
22 Tribunalen erinrar om att unionsdomstolen har rätt att bedöma huruvida, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, god rättsskipning motiverar att talan ogillas, utan att dessförinnan ta ställning till talans upptagande till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkterna 51 och 52, och dom av den 14 september 2016, Trajektna luka Split/kommissionen, T‑57/15, ej publicerad, EU:T:2016:470, punkt 84). Med hänsyn särskilt till de överväganden som har medfört att målet ska handläggas skyndsamt och med hänsyn till den betydelse som ett skyndsamt avgörande av sakfrågan har för kommissionen, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige ska talan prövas i sak, utan att tribunalen dessförinnan tar ställning till huruvida talan kan tas upp till prövning.
23 Sökanden har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet och principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Den andra grunden avser åsidosättande av skyldigheten att göra en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke snedvriden konkurrens. Den tredje grunden avser åsidosättande av de processuella rättigheter som följer av artikel 108.2 FEUF. Den fjärde grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Den första grunden: Åsidosättande av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet och principen om frihet att tillhandahålla tjänster
24 Den första grunden består i princip av fyra delar, varav den första delen avser att det aktuella stödprogrammet innebär en diskriminering på grund av nationalitet. Den andra delen att stödprogrammet varken är nödvändigt eller proportionerligt för att uppnå det mål som eftersträvas med programmet. Den tredje delen avser att programmet inskränker friheten att tillhandahålla tjänster och den fjärde delen att denna inskränkning inte är motiverad.
Den första grundens första och andra del: Det aktuella stödprogrammet innebär en diskriminering på grund av nationalitet och det är varken nödvändigt eller proportionerligt för att uppnå det eftersträvade målet
25 I förevarande fall består det aktuella stödprogrammet i beviljandet av en statlig garanti till förmån för flygföretag som den 1 januari 2020 innehar svensk licens, med undantag för flygföretag som huvudsakligen utför charterflygningar. Detta innebär att företagens ”huvudsakliga verksamhet” ska vara i Sverige (se punkt 26 nedan) när de ansöker om lån hos banker. Programmet är tidsbegränsat (till och med den 31 december 2020) och beloppsbegränsat (5 miljarder SEK). Såsom framgår av punkt 1 ovan avser uttrycket ”svensk licens” en operativ licens som utfärdats av svenska myndigheter i enlighet med artikel 3 i förordning nr 1008/2008. Sökandens argument i punkt 57 i ansökan, att kommissionen, genom att använda uttrycket ”svensk licens”, skulle ha använt sig av ett begrepp som är främmande för unionsrätten ska därför lämnas utan avseende.
26 I artikel 2.26 i förordning nr 1008/2008 definieras ”huvudsaklig verksamhet” som ett EG‑lufttrafikföretags huvudkontor eller säte i den medlemsstat i vilken EG‑lufttrafikföretagets huvudsakliga finansiella funktioner och operativa ledning utövas, inbegripet styrning av fortsatt luftvärdighet. Begreppet ”huvudsaklig verksamhet” motsvarar i praktiken lufttrafikföretagets säte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 66). Det är således riktigt, såsom sökanden har hävdat, att enligt förordningen kan en bestämd juridisk person endast ha ett enda ställe för sin huvudsakliga verksamhet och därför endast få en enda licens utfärdad av myndigheterna i den medlemsstat i vilken den huvudsakliga verksamheten bedrivs. Tribunalen instämmer emellertid i Konungariket Sveriges påpekande i interventionsinlagan att det står ett flygföretag fritt att erhålla flera licenser genom att skapa separata juridiska personer, till exempel genom bildandet av dotterbolag.
27 Tribunalen konstaterar att ett av kriterierna för att beviljas stöd enligt det aktuella stödprogrammet är innehavet av en svensk licens den 1 januari 2020, det vill säga innan covid-19 förklarats vara en pandemi. Av detta följer med nödvändighet att ett flygföretag måste ha påbörjat sin huvudsakliga verksamhet i Sverige en viss tid före slutet av år 2019, eftersom utfärdandet av en licens förutsätter att flygföretaget har sin huvudsakliga verksamhet i Sverige och det tar en viss tid att få en licens utfärdad. Såsom kommissionen har gjort gällande, saknar det följaktligen betydelse för det aktuella stödprogrammets lagenlighet att ett flygföretag har möjlighet att få en licens utfärdad av en annan medlemsstat genom att flytta orten för sin huvudsakliga verksamhet. Sökanden kan inte heller med framgång hävda, såsom bolaget har gjort i punkterna 53 och 54 i ansökan, att kommissionen genom att framföra ett sådant argument i en skrivelse av den 22 april 2020 till sökanden avsåg att driva på en kapplöpning om subventioner.
28 Tribunalen påpekar, efter att ha lämnat dessa preciseringar, att enligt artikel 107.3 b FEUF kan bland annat stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi anses förenligt med den inre marknaden.
29 Tribunalen erinrar om att enligt rättspraxis framgår det av systematiken i fördraget att det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF aldrig får utmynna i ett resultat som skulle vara oförenligt med specifika bestämmelser i fördraget. Kommissionen kan därför inte förklara ett statligt stöd, som på grund av vissa aspekter av sin utformning åsidosätter andra bestämmelser i fördraget, förenligt med den inre marknaden. På samma sätt kan kommissionen inte förklara ett statligt stöd, som på grund av vissa aspekter av sin utformning, åsidosätter allmänna principer i unionsrätten, såsom likabehandlingsprincipen, förenligt med den inre marknaden (dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punkterna 50 och 51).
30 I förevarande fall konstaterar tribunalen för det första att ett av kriterierna för stöd, nämligen kravet på att inneha en svensk licens, leder till att flygföretag som har sin huvudsakliga verksamhet i Sverige och sålunda kan få en kreditgaranti av staten, särbehandlas i förhållande till flygföretag som har huvudsaklig verksamhet i en annan medlemsstat och som – med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten – är verksamma i Sverige eller på linjer till eller från Sverige, men inte har rätt till några sådana garantier.
31 Även om det antas, såsom sökanden har påstått, att denna särbehandling skulle kunna likställas med diskriminering, i den mening som avses i artikel 18 första stycket FEUF, påpekar tribunalen att enligt den bestämmelsen ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden inom fördragens tillämpningsområde, ”utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen”. Det ska således prövas huruvida denna särbehandling är tillåten enligt artikel 107.3 b FEUF, vilken utgör den rättsliga grunden för det angripna beslutet. Denna prövning innebär för det första att det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet uppfyller kraven i den bestämmelsen och för det andra att utformningen av stödet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
32 Vad för det första gäller det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet, erinrar tribunalen om att Konungariket Sverige har grundat denna åtgärd på artikel 107.3 b FEUF (punkt 9 i det angripna beslutet). Programmet syftar således till att, såsom framgår av punkterna 41 och 42 i det angripna beslutet, avhjälpa den allvarliga störning i den svenska ekonomin som orsakats av covid-19-pandemin, vilket motsvarar en av hypoteserna i artikel 107.3 b FEUF, samt till att upprätthålla Sveriges konnektivitet. Såsom framgår av punkterna 8 och 43 i det angripna beslutet innebär det aktuella stödprogrammet att flygföretag som ”innehar svensk licens och som är viktiga för att säkra kommunikationer i Sverige” har tillräcklig likviditet. Dessa flygföretag som ”har en koppling till Sverige och som har en roll för att säkra Sveriges konnektivitet”, definieras visserligen utifrån kriteriet att inneha en svensk licens, men också, såsom både kommissionen och Konungariket Sverige har gjort gällande, av det faktum att de utför reguljära flygningar inom Sverige, till Sverige och från Sverige. De flygföretag som huvudsakligen utför charterflygningar, det vill säga utför icke reguljära flygningar, är nämligen inte berättigade till stöd enligt det aktuella stödprogrammet, även om de innehar en svensk licens.
33 Tribunalen anses att målet med det aktuella stödprogrammet uppfyller de villkor som följer av artikel 107.3 b FEUF, eftersom det är styrkt både att svensk ekonomi orsakats en allvarlig störning till följd av covid-19-pandemin och att störningens negativa effekter för flygbranschen i Sverige och därigenom för den medlemsstatens flyganslutningar varit betydande.
34 Vad för det andra gäller prövningen av huruvida utformningen av stödet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet och för att uppfylla de villkor som följer av artikel 107.3 b FEUF, gör tribunalen följande överväganden.
35 Tribunalen påpekar att det aktuella stödprogrammets utformning består i beviljandet av en statlig garanti som gör det möjligt för stödberättigade företag att överbrygga den likviditetskris som drabbat svensk luftfart som en konsekvens av covid-19-pandemin genom att ta lån i banker. De lån som omfattas av den statliga kreditgarantin får tecknas för en tid av högst sex år (punkt 24 i det angripna beslutet). Det aktuella stödprogrammet antogs i enlighet med punkt 3.2 i den tillfälliga ramen som har rubriken ”Stöd i form av garantier för lån”.
36 Punkt 1.1.5 i den tillfälliga ramen har följande lydelse:
”Genom sin förmåga att upprätthålla kreditflödet till ekonomin spelar banker och andra finansiella intermediärer en nyckelroll i hanteringen av covid-19-utbrottets effekter. Om flödet av krediter starkt begränsas, kommer näringsverksamheten att kraftigt avta eftersom företagen får svårt att betala sina leverantörer och anställda. Mot bakgrund av detta är det lämpligt att låta medlemsstaterna vidta åtgärder för att uppmuntra kreditinstitut och andra finansiella intermediärer att fortsatt fullgöra sin uppgift för att stödja näringsverksamheten i EU också i fortsättningen.”
37 Genom att anta det aktuella stödprogrammet avsåg Konungariket Sverige följaktligen att, i enlighet med punkt 1.1.5 i den tillfälliga ramen, vidta en stimulansåtgärd till förmån för banksektorn, i form av en statlig garanti för nya krediter som kan tecknas till och med den 31 december 2020 (punkt 14 i det angripna beslutet).
38 Sökanden har i punkterna 58 och 82 i ansökan gjort gällande att nödvändigheten av kravet på innehav av en operativ licens utfärdad av svenska myndigheter för beviljandet av stöd inte är styrkt i det angripna beslutet.
39 Det argumentet kan inte godtas.
40 Beträffande för det första frågan huruvida det aktuella stödprogrammet är lämpligt, med hänsyn till att programmet tar formen av statliga garantier som kan möjliggöra beviljande av banklån för en tid av högst sex år, är det normalt att medlemsstaten i fråga vill försäkra sig om att de flygföretag som är berättigade till stödet har en stabil närvaro, så att de finns i Sverige för att betala tillbaka de lån som beviljats och den statliga garantin därför kommer till användning i minsta möjliga utsträckning. Kravet på innehav av en svensk licens innebär dock att flygföretagens huvudsakliga verksamhet bedrivs i Sverige, vilket gör det möjligt att säkerställa att flygföretagens närvaro har en viss stabilitet, åtminstone i administrativt och finansiellt hänseende. Detta gör det möjligt för myndigheterna i den medlemsstat som beviljar stödet att kunna kontrollera hur stödmottagarna använder det, vilket inte skulle ha varit fallet om Konungariket Sverige hade antagit ett kriterium som innebar att flygföretag som är verksamma i Sverige enbart som tjänsteleverantörer, såsom sökanden, skulle vara berättigade till stöd. Tillhandahållande av tjänster kan per definition upphöra med mycket kort varsel, eller till och med omedelbart.
41 För det andra återspeglar stödets utformning svenska myndigheters möjlighet och skyldighet att göra finansiella kontroller av stödmottagarna. En sådan möjlighet och skyldighet finns emellertid endast för flygföretag med svensk licens, eftersom det endast är svenska myndigheter som har befogenhet att övervaka dessa företags finansiella situation, i enlighet med de skyldigheter som följer av bland annat artikel 5 och artikel 8.2 i förordning nr 1008/2008, vilket framgår av punkt 43 i det angripna beslutet. Svenska myndigheter har däremot inte någon befogenhet i kraft av nämnda förordning att övervaka den finansiella situationen för flygföretag som inte innehar en svensk licens.
42 För det tredje är det visserligen riktigt att domstolen har funnit att begreppet ”huvudsaklig verksamhet” i princip motsvarar begreppet säte (se ovan punkt 26) och att ett företag kan ändra sitt säte relativt snabbt, men det går inte att bortse från att det i artikel 2.26 i förordning nr 1008/2008 ges ytterligare preciseringar, i synnerhet att styrningen av fortsatt luftvärdighet måste utföras från orten för den huvudsakliga verksamheten, vilken i föreliggande fall är i Sverige. Denna bedömning bekräftas av artikel 5 (om finansiella villkor för beviljande av operativa licenser), artikel 7 (om styrkande av gott anseende) och artikel 8 (om giltigheten för operativa licenser) i förordning nr 1008/2008. Genom dessa bestämmelser införs ömsesidiga skyldigheter mellan flygbolag som innehar svensk licens och svenska myndigheter och det inrättas sålunda en specifik och stabil koppling mellan dem som på ett lämpligt sätt uppfyller rekvisiten i artikel 107.3 b FEUF, enligt vilka stödet ska avhjälpa en allvarlig störning i den berörda medlemsstatens ekonomi. Dessutom består den förlust av denna koppling till den berörda medlemsstaten som en flyttning av den huvudsakliga verksamheten till en annan medlemsstat skulle utgöra inte enbart i en flyttning av sätet, eftersom flygföretaget, såsom sökanden själv har påpekat i punkt 54 i ansökan, dessutom måste vidta alla administrativa åtgärder i sistnämnda medlemsstat för att beviljas en ny operativ licens och uppfylla samtliga krav i detta avseende, och registrering av en ny ort för dess huvudsakliga verksamhet utgör endast en del härav.
43 Det står således klart att Konungariket Sverige, genom att anta detta krav, tillsammans med kravet att flygföretag som utför charterflygningar inte är stödberättigade, i princip har försökt försäkra sig om att de flygföretag som omfattas av den svenska garantin har en varaktig koppling till Sverige, i form av en större juridisk enhet, nämligen dessa företags huvudsakliga verksamhet inom dess territorium. Någon sådan koppling skulle inte ha funnits för företag som bedriver verksamhet med en licens utfärdad av en annan medlemsstat än Sverige, då dessa företag inte skulle vara underställda svenska myndigheters tillsyn i fråga om sin finansiella situation och anseende, i den mening som avses i förordning nr 1008/2008 och då, med avseende på dessa företags situation, den stabila och specifika kopplingen mellan Sverige och företag som innehar en svensk operativ licens skulle saknas.
44 Det aktuella stödprogrammet är således ägnat att uppnå målet att avhjälpa en allvarlig störning i Konungariket Sveriges ekonomi genom att utesluta flygföretag som utför charterflygningar från kretsen av stödberättigade och endast ge flygföretag som innehar en svensk licens rätt till stöd på grund av den stabila och ömsesidiga koppling som dessa företag har till svensk ekonomi.
45 Vad för det fjärde gäller frågan huruvida det aktuella stödprogrammet är proportionerligt, konstaterar tribunalen att kravet på både en svensk licens och svensk reguljär trafik i syfte att säkerställa Sveriges konnektivitet är bäst lämpat att garantera att ett flygföretags närvaro i Sverige är varaktig. Tack vare kravet på svensk licens säkerställs det nämligen att företagets huvudsakliga verksamhet finns i Sverige och kommer att förbli där med hänsyn till de reguljära flyglinjer som nämnts ovan. Sökanden har gjort gällande att det faktum att ett flygföretag har sin huvudsakliga verksamhet i en medlemsstat inte nödvändigtvis innebär att företaget har en betydande ekonomisk närvaro i den staten. Detta är visserligen riktigt i teorin, men för det första sammanfaller platsen för den huvudsakliga verksamheten med den ort där administrativa och finansiella beslut fattas, vilket är särskilt viktigt i det föreliggande fallet för att säkerställa att Sveriges konnektivitet inte avbryts från den ena dagen till den andra, och för det andra bidrar de stödberättigade flygföretagen sammantagna till en betydande del av Sveriges reguljära trafik, både vad gäller frakt och passagerare, vilket motsvarar målet att upprätthålla Sveriges konnektivitet, oavsett om det är fråga om flyglinjer inom Sverige, från Sverige eller till Sverige och oaktat vad sökanden har gjort gällande i denna del.
46 Det framgår således av de uppgifter som Konungariket Sverige gett in i samband med anmälan av det aktuella stödprogrammet, vilka det erinras om i punkt 33 i svaromålet, att flygföretag med svenska licenser år 2019 ombesörjde 98 procent av inrikes passagerartrafik och 84 procent av inrikes frakt. Med hänsyn till Sveriges yta och geografiska läge utgör detta en uppgift av grundläggande betydelse. Beträffande unionsintern flygpassagerartrafik till och från Sverige, utfördes 49 procent av denna trafik år 2019 av företag med svensk licens. Sistnämnda företagskategoris andel av unionsextern flygpassagerartrafik till och från Sverige var däremot lägre och uppgick till 35 procent år 2019. Med beaktande av den rad av olika situationer som är aktuella (passagerartrafik och flygfrakt, trafik inom landet samt trafik till och från landet) och viljan att kopplingen till Sverige ska vara varaktig, konstaterar tribunalen att kommissionen inte gjorde någon oriktig bedömning när den fann att det aktuella stödprogrammet inte gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det mål som svenska myndigheter eftersträvade, vilket kom att bli av avgörande betydelse eftersom Konungariket Sverige i slutet av mars 2020 hade konstaterat en minskning med cirka 93 procent av flygpassagerartrafiken vid de tre största svenska flygplatserna.
47 Såsom det har erinrats om i punkt 32 ovan, understryker tribunalen ånyo att flygföretag med svensk licens som huvudsakligen utför charterflygningar inte omfattas inte av det aktuella stödprogrammet, eftersom icke reguljära flygningar inte är ägnade att garantera samma konnektivitet för Sverige över tid då de per definition inte är regelbundna och därför är mindre förutsägbara för den berörda medlemsstaten.
48 Sökanden har i punkt 55 i ansökan framfört argumentet att flygföretag som innehar en operativ licens utfärdad av en annan medlemsstat ofta ägs och drivs av medborgare i andra medlemsstater än Konungariket Sverige samt att de – i likhet med sökanden – ofta anställer sådana medborgare. Även om det antas att detta argument skulle vara styrkt, är detta argument rent opportunistiskt och saknar inverkan på bedömningen av huruvida det aktuella stödprogrammet var nödvändigt, i synnerhet med avseende på krav som är förenade med programmet, däribland kravet på svensk licens. Tribunalen tillägger att detta argument utan svårighet kan användas mot sökanden. Aktierna i företag som innehar svensk licens kan nämligen tillhöra juridiska eller fysiska personer med hemvist i andra medlemsstater än Konungariket Sverige eller som är medborgare i andra medlemsstater.
49 Av det anförda följer att sökandebolaget saknar fog för sitt påstående att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den slog fast att kravet på huvudsaklig verksamhet i Sverige för att vara berättigad till stöd enligt programmet var relevant för att uppnå detta mål och för att identifiera de flygföretag som ”spelade en roll för att säkerställa Sveriges konnektivitet”. Sökande har till stöd för detta påstående hänvisat till att sökandens huvudsakliga verksamhet är i Irland, att sökanden har en betydande andel (cirka 5 procent) av den svenska marknaden, att sökanden är det fjärde största flygföretaget på den marknaden och att sökanden ombesörjer flygförbindelser med Sverige sedan år 1997. Tribunalen konstaterar att sökanden bortser från målsättningen att avhjälpa en allvarlig störning i svensk ekonomi och nämner inte att Sveriges konnektivitet inte enbart säkerställs genom flygpassagerartrafik och utrikes trafik, utan även genom flygfrakt av varor och av inrikes flygpassagerartrafik.
50 Det går dessutom inte att bortse från den tidsmässiga aspekt som ingår i den målsättning som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet. Även om det är riktigt att sökanden, innan programmet antogs, på ett konkret sätt bidrog till Sveriges konnektivitet (i slutändan var detta bidrag emellertid relativt begränsat med hänsyn till att dess andel av den svenska marknaden för flygpassagerartrafik uppgick till cirka 5 procent) erinrar tribunalen om att beviljandet av statliga medel enligt artikel 107.3 b FEUF förutsätter att det stöd som den berörda medlemsstaten ger, trots att den befinner sig i allvarliga svårigheter, kan avhjälpa störningar i landets ekonomi, vilket i sin tur förutsätter en helhetsbedömning av situationen för de flygföretag som kan möjliggöra en återhämtning av ekonomin och i synnerhet kan bidra till Sveriges konnektivitet, vilket medför att kravet på en stabil koppling till nämnda medlemsstat är av den största relevans. Det måste också hållas i åtanke att de resurser som den berörda medlemsstaten kan anslå inte är obegränsade och måste bli föremål för prioriteringar. Det kan därför inte bortses från att denna medlemsstat måste ta i beaktande flygföretag som ombesörjer inrikes trafik i Sverige, vilken är av än mer avgörande betydelse med hänsyn till Sveriges geografiska kännetecken och den exceptionella period som pandemin innebär, trots att dessa företag är mindre än sökanden och till följd härav transporterar färre passagerare och har lägre omsättning. I motsats till vad sökanden har gjort gällande strider det således inte mot proportionalitetsprincipen att, med avseende på det aktuella stödprogrammet, låta flygföretag som har lägre marknadsandelar än sökanden på den svenska marknaden för flygpassagerartrafik i allmänhet vara berättigade till stöd, i synnerhet inte när sådana företag har en särskild betydelse för landets konnektivitet. Detta är fallet med flygföretag som är mindre än sökanden och som utför flygningar för bestämda ändamål, såsom ambulans- och räddningsflyg, vilket påpekades i punkt 15 i det angripna beslutet.
51 Konungariket Sverige hade dessutom inga garantier för att det bidrag till landets konnektivitet som lämnas av ett flygföretag inriktat på utrikes flygpassagerartrafik, vars huvudsakliga verksamhet befinner sig utomlands, skulle kvarstå efter krisen om nämnda företag hade omfattats av den statliga kreditgarantin. Sökandens situation vid tidpunkten för det angripna beslutet illustrerar detta. Det framgår nämligen av handlingarna i målet att sökandens marknadsandel stadigt sjunkit (från 11,8 procent till 5 procent) och att sökanden avsåg att minska sin fysiska närvaro i Sverige, till en enda bas i Göteborg, till vilken, enligt punkt 14 i ansökan, endast ett flygplan var knutet. Kommissionen gjorde således inte någon oriktig bedömning.
52 När det gäller det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen har sökanden grundat en del av sin argumentation på en hypotes om ett alternativt stödprogram som bygger flygföretagens respektive marknadsandelar. Vid förhandlingen förklarade sökanden att även andra kriterier var möjliga, såsom antalet transporterade passagerare eller flygföretagens rutter.
53 Enligt rättspraxis behöver kommissionen emellertid inte göra abstrakta prövningar av samtliga alternativa åtgärder som är tänkbara, eftersom den berörda medlemsstaten visserligen är skyldig att utförligt redogöra för skälen till att den antagit den aktuella stödordningen, i synnerhet skälen till de krav för stödberättigande som ställts upp, men staten är inte skyldig att positivt styrka att ingen annan tänkbar åtgärd, som per definition är hypotetisk, skulle kunna förverkliga målet på ett bättre sätt. Om medlemsstaten inte hade någon sådan skyldighet, skulle det inte finnas grund för sökanden att begära att tribunalen ska ålägga kommissionen att sätt sig i nationella myndigheters ställe för att göra en prospektiv bedömning av tänkbara alternativa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen, T‑135/17, ej publicerad, EU:T:2019:287, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
54 Tribunalen påpekar att, av de skäl som angetts i punkterna 40–44 ovan, skulle det under alla omständigheter inte ha varit möjligt att uppnå det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet om det hade utvidgats till att omfatta företag som inte har hemvist i Sverige. Såsom tribunalen har framhållit i punkt 49 skulle nämligen kravet på ett beaktande av svensk luftfart i sin helhet, i sin bredd och över tid inte lika väl ha kunnat tillgodoses med de kriterier som föreslagits av sökanden och kommissionen gjorde därför en riktig bedömning när den inte godkände dem.
55 Tribunalen konstaterar således att sökanden inte kan vinna framgång med sina argument avseende att det aktuella stödprogrammet varken är lämpligt eller proportionerligt. Det finns inte anledning att pröva frågan huruvida bilagorna A.3.1 och A.3.2 till ansökan, vilka innehåller rapporter som upprättats av sakkunniga som anlitats av sökanden, kan tas med i bedömningen, vilket har bestritts av kommissionen.
56 Genom det angripna beslutet godkände kommissionen således ett stödprogram som syftar till att faktiskt avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och vars utformning inte gick längre än vad som var nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvades med programmet. Mot bakgrund av de principer som det erinrats om i punkt 31 ovan, konstaterar tribunalen därför att de följder som programmet medför på grund av att svenska myndigheter har begränsat dess tillämpningsområde till att endast omfatta flygföretag som innehar en svensk licens och som inte huvudsakligen utför charterflygningar, inte innebär ett åsidosättande av artikel 18 första stycket FEUF enbart genom att programmet gynnar flygföretag med huvudsaklig verksamhet i Sverige som inte huvudsakligen utför charterflygningar.
57 Av det anförda följer att det mål som eftersträvas med det aktuella stödprogrammet uppfyller kraven i det undantag som föreskrivs i artikel 107.3 b FEUF och att utformningen av stödet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
58 Talan kan följaktligen inte vinna bifall, såvitt avser den första grundens första och andra del.
Den första grundens tredje och fjärde del: Det aktuella stödprogrammet inskränker friheten att tillhandahålla tjänster och denna inskränkning är inte motiverad
59 Sökanden har erinrat om dels att en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster är tillåten om den är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse som är icke-diskriminerande, nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det mål av allmänintresse som eftersträvas, dels att dessa villkor är kumulativa och att en inskränkning inte kan anses vara motiverad om något av villkoren inte är uppfyllt. Enligt sökanden är detta fallet i förevarande mål. Sökanden anser att det aktuella stödprogrammet är diskriminerande, eftersom flygföretag behandlas olika beroende på vilken medlemsstat som har utfärdat deras operativa licens för unionen. Samtliga unionsflygföretag som är verksamma i Sverige och som bidrar till landets konnektivitet borde kunna vara stödberättigade enligt programmet. Sökanden anser vidare att det aktuella stödprogrammet inte är proportionerligt, eftersom det går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå sitt mål. Målet att göra det möjligt för Konungariket Sverige att upprätthålla sin konnektivitet skulle nämligen kunna uppnås utan att inskränka friheten att tillhandahålla tjänster om programmet omfattade samtliga flygföretag som är verksamma i Sverige i förhållande till deras respektive marknadsandelar, oberoende av vilken medlemsstat som har utfärdat deras operativa licens för unionen.
60 Enligt sökanden kräver det mål av allmänintresse som består i att kompensera flygbranschen för de förluster som orsakats av covid-19-pandemin i syfte att upprätthålla Sveriges konnektivitet inte att det enbart är flygföretag med svenska licenser som kan få stöd, eftersom flygföretag verksamma i Sverige med stöd av en operativ licens utfärdad av en annan medlemsstat är minst lika betydelsefulla i detta avseende. Stöd till nationella flygföretag bidrar nämligen till en fragmentering av den inre marknaden och till att konkurrenter från andra medlemsstater slås ut. Dessutom försvagas konkurrensen och de skador som covid-19-pandemin orsakat förvärras, vilket i slutändan undergräver flygbranschens struktur, som är just vad det aktuella stödprogrammet avser att bibehålla, och rättigheterna för EU-lufttrafikföretag att fritt tillhanda flygtransporttjänster på den inre marknaden, oberoende av vilken medlemsstat som har utfärdat deras operativa licens, inskränks.
61 Tribunalen gör följande bedömning. Beträffande sökandens argumentation avseende att det aktuella stödprogrammet är diskriminerande och oproportionerligt, hänvisar tribunalen till prövningen av den första grundens första och andra del.
62 Beträffande artikel 56 FEUF konstaterar tribunalen att friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet enligt artikel 58.1 FEUF regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter, det vill säga avdelning VI i EUF-fördraget. Friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet är således föremål för särskild reglering i primärrätten (dom av den 18 mars 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 36). Artikel 56 FEUF är följaktligen inte tillämplig som sådan på luftfartsområdet (dom av den 25 januari 2011, Neukirchinger, C‑382/08, EU:C:2011:27, punkt 22).
63 Avregleringsåtgärder avseende lufttransporttjänster kan således endast antas med stöd av artikel 100.2 FEUF (dom av den 18 mars 2014, International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 38). Det är också med stöd av den bestämmelsen som unionslagstiftaren har antagit förordning nr 1008/2008, vilken har till syfte att fastställa villkoren för tillämpningen av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på luftfartsområdet (se, analogt, dom av den 6 februari 2003, Stylianakis, C‑92/01, EU:C:2003:72, punkterna 23 och 24). Tribunalen konstaterar emellertid att sökanden inte har gjort gällande att denna förordning har åsidosatts.
64 Även om det är riktigt att sökanden, till följd av hur stödprogrammet omfattning har avgränsats, inte har tillgång till lån förenade med den av Konungariket Sverige beviljade statliga garantin, har sökanden emellertid under alla omständigheter inte visat på vilket sätt detta är ägnat att avhålla bolaget från att tillhandahålla tjänster från Sverige eller till Sverige, särskilt som det framgår av handlingarna i målet att sökanden – av affärsmässiga skäl som är oberoende av det aktuella stödprogrammet – gradvist har minskat sin verksamhet på den svenska marknaden både i fråga om antalet destinationer och i fråga om antalet stationerade flygplan (se punkt 51 ovan). Sökanden har bland annat inte förmått ange de faktiska och rättsliga omständigheter som skulle innebära att det aktuella stödprogrammet fick följder som gick utöver dem som medför tillämpning av förbudet i artikel 107.1 FEUF, men vilka i enlighet med vad tribunalen har funnit i samband med prövningen av den första grundens första och andra del, trots allt är nödvändiga och proportionerliga i enlighet med kraven i artikel 107.3 b FEUF för att avhjälpa den allvarliga störningen i svensk ekonomi som orsakats av covid-19-pandemin.
65 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon del av den första grunden. Denna grund ska således ogillas i sin helhet.
Den andra grunden: Åsidosättande av skyldigheten att göra en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens
66 Sökanden har i punkterna 94–102 i ansökan gjort gällande att kommissionen i samband med prövningen av stödets förenlighet med den inre marknaden inte har uppfyllt sin skyldighet att göra en avvägning mellan stödets förväntade positiva effekter vad gäller uppnåendet av de mål som anges i artikel 107.3 b FEUF och dess negativa effekter på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Enligt sökanden gjorde kommissionen därför en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, vilken utgör grund för att ogiltigförklara det angripna beslutet. Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt detta argument. Konungariket Sverige har i denna del hänvisat till kommissionens argument.
67 Enligt artikel 107.3 b FEUF ”[kan] stöd … för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi [anses som förenligt med den inre marknaden]”. Det framgår av dess lydelse att denna bestämmelses upphovsmän ansåg att det låg i hela unionens intresse att en medlemsstat har möjlighet att övervinna en större kris, eller till och med en kris som är avgörande för statens överlevnad, vilken skulle få allvarliga konsekvenser för ekonomin i vissa eller samtliga medlemsstater, och således för själva unionen. Denna bokstavstolkning av lydelsen i artikel 107.3 b FEUF bekräftas av en jämförelse med lydelsen i artikel 107.3 c FEUF, som avser ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”. Sistnämnda bestämmelse innehåller ett rekvisit som innebär att det ska visas att handeln inte påverkas i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, vilket inte återfinns i artikel 107.3 b FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punkterna 20 och 39).
68 Såvitt villkoren enligt artikel 107.3 b FEUF är uppfyllda, det vill säga, i föreliggande fall, att den berörda medlemsstaten verkligen står inför en allvarlig störning av dess ekonomi och att de stödåtgärder som antagits för att avhjälpa denna störning är både lämpliga och proportionerliga i förhållande till detta ändamål, ska dessa åtgärder presumeras ha antagits i unionens intresse. Därför krävs det inte enligt den bestämmelsen att kommissionen gör en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och bibehållandet av en icke-snedvriden konkurrens, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 107.3 c FEUF. Annorlunda uttryckt behövs någon sådan avvägning inte inom ramen för artikel 107.3 b FEUF, eftersom resultatet presumeras vara positivt. Att en medlemsstat förmår avhjälpa en allvarlig störning i sin ekonomi kan nämligen endast leda till att unionen i allmänhet gynnas och till att den inre marknaden i synnerhet gynnas.
69 Tribunalen konstaterar således att det enligt artikel 107.3 b FEUF inte krävs att kommissionen gör en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 107.3 c FEUF, utan den förstnämnda bestämmelsen kräver endast att kommissionen kontrollerar huruvida den aktuella åtgärden är nödvändig, lämplig och proportionerlig för att avhjälpa en allvarlig störning av den berörda medlemsstatens ekonomi. Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med argumentet att kravet på en intresseavvägning följer av den exceptionella karaktären av det stöd som förklaras vara förenligt med inre marknaden, inbegripet stöd som förklaras vara förenligt med stöd av artikel 107.3 b FEUF. Av samma skäl kan sökanden inte med framgång åberopa domen av den 19 september 2018, HH Ferries m.fl./kommissionen (T‑68/15, EU:T:2018:563, punkterna 210–214), då tribunalen i den domen inte tog i beaktande följderna av den skillnad som finns i lydelsen mellan artikel 107.3 b och artikel 107.3 c FEUF, vilket påpekats av domstolen i domen av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punkterna 20 och 39).
70 Sökanden kan inte heller göra gällande att det finns en skyldighet att göra en intresseavvägning som grundar sig på den tillfälliga ramen till följd av att denna är bindande för kommissionen och därmed utgör en separat grund för nämnda skyldighet. Det finns nämligen inte någon sådan skyldighet i den tillfälliga ramen. Sökanden har särskilt hänvisat till avsnitt 1.2 i den tillfälliga ramen, vilken avser ”behovet av nära samordning på EU-nivå av nationella stödåtgärder”. Detta avsnitt innehåller en enda punkt, punkt 10, som inte innehåller någon föreskrift i detta avseende. Sökanden kan således inte åberopa den tillfälliga ramen.
71 Av samma skäl kan kommissionens andrahandsargumentation att den tillfälliga ramen själv innehåller en sådan avvägning lämnas utan avseende.
72 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
73 Sökanden har till stöd för den fjärde grunden erinrat om att kommissionen har en motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF och att ett åsidosättande av denna skyldighet utgör grund för att ogiltigförklara det angripna beslutet. Kommissionen är dessutom enligt ovannämnda bestämmelse skyldig att på ett ”klart och otvetydigt sätt” ange det resonemang som ligger till grund för antagandet av den aktuella åtgärden, så att både berörda parter och den behöriga unionsdomstolen förstår skälen till att den angripna rättsakten antagits. Enligt sökanden är motiveringsskyldigheten än viktigare i förevarande fall, eftersom det angripna beslutet antogs utan att något formellt granskningsförfarande inleddes, vilket skulle ha gett berörda parter möjlighet att lägga fram sina argument.
74 Sökanden anser att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att, för det första, inte göra någon bedömning av huruvida stödet var icke-diskriminerande och iakttog principen om frihet att tillhandahålla tjänster och genom att, för det andra, inte göra någon, ens summarisk, avvägning mellan stödets positiva och negativa effekter samt, för det tredje, genom att inte göra någon, ens summarisk, bedömning av stödets inverkan på handeln och konkurrensen.
75 Enligt sökanden har kommissionen även åsidosatt sin skyldighet att lämna en lämplig motivering. Den hänvisning som kommissionen har gjort till de tillkännagivna målsättningarna med stödet innehåller nämligen betydande semantiska förskjutningar i beskrivningen av målsättningarna med stödet. I punkt 8 i det angripna beslutet beskrivs målsättningarna som att se till att flygföretag som ”innehar en svensk operativ licens och som är viktiga för att säkerställa Sveriges konnektivitet” har tillräcklig likviditet. I punkt 43 i samma beslut beskrivs målsättningarna som att identifiera de flygföretag som ”har en koppling till Sverige och som har en roll för att säkra Sveriges konnektivitet i överensstämmelse med ändamålet med den anmälda åtgärden”. Den formulering som använts är emellertid tvetydig och gör det inte möjligt för berörda parter eller för tribunalen att förstå syftet med den aktuella stödåtgärden, utöver syftet att inte låta flygföretag som innehar en operativ licens för unionen utfärdad av andra medlemsstater än Konungariket Sverige omfattas av stödprogrammet.
76 Kommissionen anser att denna argumentation inte kan godtas. Republiken Frankrike och Konungariket Sverige har hänvisat till svaromålet i detta avseende.
77 För det första ska det av den motivering som krävs enligt artikel 296.2 FEUF klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs emellertid inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Bedömningen av om motiveringsskyldigheten är uppfylld ska heller inte ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 7 februari 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punkt 75 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall utgörs sammanhanget av en pandemi och den synnerliga brådska med vilken kommissionen först antog den tillfälliga ramen, vilken gav både medlemsstaterna och de företag som hade drabbats av pandemins konsekvenser vägledning i vissa avseenden, och därefter – mot bakgrund av bland annat den tillfälliga ramen – prövade de åtgärder som medlemsstaterna hade anmält till den och slutligen antog beslut avseende nämnda åtgärder, däribland det angripna beslutet. Det framgår av punkterna 1 och 2 ovan att det endast förflöt åtta dagar mellan anmälan av det aktuella stödprogrammet och antagandet av det angripna beslutet.
78 Tribunalen konstaterar att det angripna beslutet, trots dessa exceptionella omständigheter, omfattar 44 punkter och gör det möjligt att på ett övergripande sätt förstå de faktiska och rättsliga skälen till kommissionens beslut att inte göra några invändningar mot det aktuella stödprogrammet. I motsats till vad sökanden har gjort gällande är de mindre skillnaderna i lydelsen mellan punkterna 8 och 43 i det angripna beslutet inte uttryck för någon förvirring vad gäller fastställandet av målsättningen med det aktuella stödprogrammet, vilken i princip ska förstås som upprätthållandet av Sveriges konnektivitet via flygförbindelser, oavsett om det rör sig om flygförbindelser inom Sverige, från Sverige eller till Sverige (se punkterna 45 och 49 ovan).
79 Vad för det andra gäller avsaknaden av motivering avseende en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke snedvriden konkurrens, framgår det av punkt 69 ovan att det inte uppställs något sådant krav i artikel 107.3 b FEUF. Kommissionen behövde därför inte ange några skäl i detta avseende.
80 För det tredje framgår skälen till varför stödprogrammet är förenligt med den inre marknaden av punkterna 6–8, 15, 17, 27, 41 och 43 i det angripna beslutet, vilket kommissionen också har påpekat. Kommissionen har således uppfyllt motiveringsskyldigheten, då den i det angripna beslutet – om än i vissa delar på ett kortfattat sätt med hänsyn till kravet på skyndsamhet – har redogjort för skälen till varför det aktuella stödprogrammet uppfyllde de krav som följer av artikel 107.3 b FEUF och i synnerhet varför villkoren för att ett företag skulle vara berättigat till stöd, däribland villkoret om innehav av en svensk licens den 1 januari 2020, var nödvändiga, lämpliga och proportionerliga.
81 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av processuella rättigheter som följer av artikel 108.2 FEUF
82 Sökandens tredje grund avser skyddet för sökandens processuella rättigheter till följd av att kommissionen inte inlett något formellt granskningsförfarande, trots att det påståtts att allvarliga tvivel föreligger. Denna grund har i själva verket åberopats i andra hand, för det fall att tribunalen inte skulle pröva bedömningen av stödet som sådant. Det framgår av fast rättspraxis att en sådan grund avser att göra det möjligt för en intresserad part att, i denna egenskap, kunna väcka talan enligt artikel 263 FEUF, vilket annars skulle ha varit omöjligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punkt 48, och dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher-Fleisch m.fl., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punkt 44). Tribunalen har emellertid prövat den första och den andra grunden, vilka avser bedömningen av stödet som sådant, vilket innebär att en sådan grund saknar ändamål.
83 Tribunalen konstaterar dessutom för fullständighetens skull att denna grund saknar fristående innehåll. Inom ramen för en sådan grund får sökanden nämligen, i syfte att tillvarata de processuella rättigheter som den parten har enligt det formella granskningsförfarandet, endast anföra argument som är ägnade att visa att bedömningen av de uppgifter och omständigheter som kommissionen hade tillgång till eller kunde ha tillgång till i samband med den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha lett till tveksamhet beträffande stödets förenlighet med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 81, dom av den 9 juli 2009, 3F/kommissionen, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punkt 35, och dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punkt 59). Det kan exempelvis vara fråga om att kommissionen gjort en otillräcklig eller ofullständig prövning i samband med den preliminära granskningen eller att tredje parter har framställt klagomål. Tribunalen konstaterar emellertid att den tredje grunden på ett komprimerat sätt återger de argument som anförts inom ramen för den första och den andra grunden, utan att lyfta fram specifika omständigheter avseende eventuella allvarliga tvivel.
84 Av dessa skäl konstaterar tribunalen att eftersom den har prövat dessa grunder i sak, behöver denna grund inte prövas.
85 Talan ska således ogillas i sin helhet, samtidigt som sökanden beviljas den begärda konfidentiella behandlingen. Varken Republiken Frankrike eller Konungariket Sverige har framställt någon invändning i sistnämnda avseende.
Rättegångskostnader
86 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas, inbegripet kostnaderna hänförliga till begäran om konfidentiell behandling.
87 Republiken Frankrike och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning),
följande:
1) Talan ogillas.
2) Ryanair DAC ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader, inbegripet kostnaderna för begäran om konfidentiell behandling.
3) Republiken Frankrike och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.
Van der Woude | Kornezov | Buttigieg |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 februari 2021.
Underskrifter