RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)

24. oktober 2019 (*)

»Social- og arbejdsmarkedspolitik – dialog mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan – aftale med titlen »Generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationer« – fælles anmodning fra de underskrivende parter om iværksættelse af denne aftale på EU-plan – Kommissionens afslag på at forelægge Rådet et forslag til afgørelse – annullationssøgsmål – retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål – antagelse til realitetsbehandling – Kommissionens skønsmargen – arbejdsmarkedsparternes uafhængighed – nærhedsprincippet – proportionalitet«

I sag T-310/18,

European Federation of Public Service Unions (EPSU), Bruxelles (Belgien),

Jan Goudriaan, Bruxelles,

ved solicitor R. Arthur og barristers R. Palmer og K. Apps,

sagsøgere,

mod

Europa-Kommissionen ved I. Martínez del Peral, M. van Beek og M. Kellerbauer, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 5. marts 2018 om afslag på at forelægge Rådet for Den Europæiske Union et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen med titlen »Generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationer«, som blev undertegnet af Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED) og European Public Administration Employers (EUPAE) den 21. december 2015,

har

RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),

sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, S. Gervasoni, og dommerne L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk (refererende dommer) og C. Mac Eochaidh,

justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. maj 2019,

afsagt følgende

Dom

 Sagens baggrund

1        Ved høringsdokument C(2015) 2303 final af 10. april 2015 opfordrede Europa-Kommissionen på grundlag af artikel 154, stk. 2, TEUF arbejdsmarkedets parter til at udtale sig om de mulige retningslinjer for en EU-indsats vedrørende en konsolidering af direktiverne om information og høring af arbejdstagere. Denne høring vedrørte bl.a. en eventuel udvidelse af anvendelsesområdet for disse direktiver til at omfatte tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes offentlige forvaltninger.

2        Den 2. juni 2015 meddelte arbejdsmarkedets parter med sæde i udvalget for social dialog for centraladministrationerne, nemlig dels Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED), dels European Public Administration Employers (EUPAE), på grundlag af artikel 154, stk. 4, TEUF Kommissionen, at de ønskede at forhandle og indgå en aftale i henhold til artikel 155, stk. 1, TEUF.

3        Den 21. december 2015 undertegnede TUNED og EUPAE en aftale med titlen »Generel ramme for information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationer« (herefter »aftalen«).

4        Ved skrivelse af 1. februar 2016 anmodede TUNED og EUPAE i fællesskab Kommissionen om at fremsætte et forslag med henblik på iværksættelse af aftalen på EU-plan ved en afgørelse truffet af Rådet for Den Europæiske Union på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF.

5        Den 5. marts 2018 meddelte Kommissionen TUNED og EUPAE, at den havde truffet afgørelse om at afslå at fremsætte et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen på EU-plan for Rådet (herefter »den anfægtede afgørelse«).

6        I den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen i det væsentlige for det første, at centraladministrationerne var under medlemsstaternes regeringers myndighed, at de udøvede offentlige myndighedsbeføjelser, og at deres struktur, deres organisation og deres funktion helt og holdent henhørte under medlemsstaternes kompetence. Kommissionen fremhævede for det andet, at der allerede i mange medlemsstater fandtes bestemmelser, som sikrede en vis grad af information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer. Kommissionen konstaterede for det tredje, at betydningen af de nævnte administrationer afhang af graden af centralisering eller decentralisering i medlemsstaterne, således at beskyttelsesniveauet for tjenestemænd og andre ansatte i de offentlige forvaltninger ville variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvis aftalen blev iværksat ved en afgørelse truffet af Rådet.

 Retsforhandlinger og parternes påstande

7        Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2018 har sagsøgerne, nemlig dels European Federation of Public Service Unions (EPSU), der er en sammenslutning af europæiske fagforeninger, som repræsenterer arbejdstagere i den offentlige sektor, og som har oprettet TUNED sammen med European Confederation of Independent Trade Unions (CESI), dels Jan Goudriaan, der er generalsekretær for EPSU, anlagt nærværende sag.

8        Kommissionen har indgivet svarskrift den 26. juli 2018.

9        Sagsøgerne har indgivet replik den 19. september 2018.

10      Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 11. oktober 2018 har sagsøgerne anmodet om fortrolig behandling i forhold til offentligheden af visse oplysninger i bilagene til stævningen.

11      Kommissionen har indgivet duplik den 14. november 2018.

12      Ved kendelse af 13. december 2018, EPSU og Willem Goudriaan mod Kommissionen (T-310/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:1018), afslog formanden for Rettens Niende Afdeling en begæring om intervention til støtte for sagsøgernes påstande, som var blevet indgivet af European Transport Workers’ Federation (ETF).

13      Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget i henhold til artikel 89, stk. 3, litra a) og b), i Rettens procesreglement har Retten stillet parterne skriftlige spørgsmål til besvarelse i retsmødet.

14      Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 23. maj 2019. Efter retsmødet besluttede formanden for Rettens Niende Udvidede Afdeling ikke at afslutte den mundtlige forhandling.

15      Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra b), har Retten opfordret sagsøgerne til at udtale sig mundtligt om en argumentation, som Kommissionen fremførte i retsmødet. Sagsøgerne har efterkommet denne opfordring inden for den fastsatte frist.

16      Den mundtlige forhandling blev afsluttet ved afgørelse truffet den 24. juni 2019 af formanden for Rettens Niende Udvidede Afdeling.

17      Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

–        Den anfægtede afgørelse annulleres.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

18      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Sagen afvises, for så vidt som den er anlagt af Jan Goudriaan.

–        Frifindelse i det hele.

–        Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

 Retlige bemærkninger

 Formaliteten

 Spørgsmålet, om der foreligger en anfægtelig retsakt

19      Indledningsvis skal det bemærkes, at det fremgår af artikel 263, stk. 1, TEUF, at Domstolen prøver lovligheden af retsakter, »der skal have retsvirkning over for tredjemand«.

20      Det følger heraf, at enhver af institutionerne vedtagen foranstaltning eller bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens art eller form kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 39 og 42, og af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, præmis 24).

21      I den foreliggende sag skal det for det første undersøges, om den anfægtede afgørelse kan kvalificeres som en forberedende akt, og for det andet, om det forhold, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse, kan have betydning for spørgsmålet om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling.

–       Den eventuelle kvalificering som forberedende akt

22      Ifølge fast retspraksis kan retsakter principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som endeligt fastlægger en institutions standpunkt ved afslutningen af en administrativ procedure, og som tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, modsat bl.a. foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning, og som ikke skaber sådanne virkninger (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 10, og af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 42).

23      Kun hvis akterne eller beslutningerne under den forberedende sagsbehandling for det første selv udgør afslutningen på en særlig procedure, der adskiller sig fra hovedproceduren, og for det andet selv skaber bindende retsvirkninger, kan der anlægges en anden bedømmelse (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 11).

24      Henvisningen til begrebet forslag udgør en klar angivelse af, at et dokument efter sit indhold ikke tilsigter at have retsvirkninger, og følgelig af, at dette dokument ikke udgør en anfægtelig retsakt (jf. i denne retning dom af 1.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-301/03, EU:C:2005:727, præmis 22 og 33). Dette er bl.a. tilfældet for et forslag, som er fremsat af Kommissionen i forbindelse med en procedure, som omfatter flere faser, såfremt et sådant forslag udgør en mellemkommende retsakt, som ikke har bindende retsvirkninger (jf. i denne retning kendelse af 15.5.1997, Berthu mod Kommissionen, T-175/96, EU:T:1997:72, præmis 21 og 22).

25      I øvrigt skal en afgørelse, der har karakter af et afslag, bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på (dom af 8.3.1972, Nordgetreide mod Kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, præmis 5, og af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 22). Heraf følger, at et afslag er en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (jf. dom af 22.10.1996, Salt Union mod Kommissionen, T-330/94, EU:T:1996:154, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

26      Det følger heraf, at annullationssøgsmål, som anlægges til prøvelse af et afslag på at fremsætte et forslag, i lighed med dem, som anlægges til prøvelse af et forslag, principielt ikke kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning kendelse af 13.3.2007, Arizona Chemical m.fl. mod Kommissionen, C-150/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:164, præmis 23 og 24).

27      I visse tilfælde, hvor en tekst indleder en forudgående procedure, som gør det muligt for bestemte personer at anmode Kommissionen om at fremsætte et forslag til en akt, udgør Kommissionens afslag på at forelægge et sådant forslag imidlertid en anfægtelig retsakt. Dette afslag afslutter nemlig for det første den forudgående procedure, som er blevet indledt på grundlag af denne tekst, og for det andet udelukker det, at proceduren med henblik på vedtagelse af selve retsakten indledes. Et sådant afslag er udtryk for Kommissionens endelige stillingtagen og har bindende retsvirkninger, og det kan følgelig gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. i denne retning dom af 25.6.1998, Lilly Industries mod Kommissionen, T-120/96, EU:T:1998:141, præmis 53, 55, 56 og 58, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 66, 77 og 101).

28      Det fremgår imidlertid af selve ordlyden af artikel 155 TEUF, som er gengivet i præmis 49 nedenfor, at denne bestemmelse giver arbejdsmarkedets parter adgang til at forhandle en aftale på plads på EU-plan og derefter i fællesskab anmode Kommissionen om at forelægge et forslag med henblik på iværksættelse af denne aftale ved en afgørelse, som Rådet træffer. På denne baggrund udgør den afgørelse, hvorved Kommissionen afslår at fremsætte et forslag på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF, ikke en rent indledende eller forberedende akt, men derimod Kommissionens endelige stillingtagen, som har den virkning dels, at den afslutter en forudgående procedure, som er fastsat i forhold til arbejdsmarkedets parter, dels at proceduren for vedtagelse af en egentlig retsakt ikke indledes. En sådan afgørelse har følgelig bindende retsvirkninger.

29      Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke udgør en forberedende akt.

–       Den eventuelle betydning af en vid skønsbeføjelse

30      Det er korrekt, at en vid skønsbeføjelse i visse tilfælde medfører, at et annullationssøgsmål må afvises. Dette er tilfældet, når en sag er anlagt til prøvelse af Kommissionens beslutning om ikke at indlede en traktatbrudsprocedure, idet den i denne henseende har en helt fri skønsbeføjelse (dom af 17.5.1990, Sonito m.fl. mod Kommissionen, C-87/89, EU:C:1990:213, præmis 6, og af 20.2.1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, C-107/95 P, EU:C:1997:71, præmis 10, 11 og 19). Det er ligeledes tilfældet, når annullationssøgsmålet vedrører en afgørelse truffet af Europa-Parlamentet om, hvilke foranstaltninger der skal træffes i anledning af et andragende, der opfylder betingelserne i artikel 227 TEUF, idet Parlamentet i denne henseende råder over et vidt skøn af politisk karakter (dom af 9.12.2014, Schönberger mod Parlamentet, C-261/13 P, EU:C:2014:2423, præmis 24).

31      De tilfælde, der er nævnt i præmis 30 ovenfor, er imidlertid ekstraordinære og meget specifikke.

32      Det forhold, at en institution er indrømmet en vid skønsbeføjelse, medfører nemlig principielt kun, at rækkevidden og intensiteten af den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager, begrænses (jf. præmis 110 nedenfor).

33      Navnlig er Kommissionens vide skønsmargen – når sagen drejer sig om Kommissionens initiativret til at foreslå EU-retsakter – ikke tilstrækkelig til at være til hinder for realitetspåkendelse af et annullationssøgsmål. Domstolen har således fastslået, at en afgørelse truffet af Kommissionen om at trække et forslag til en lovgivningsmæssig retsakt tilbage udgør en retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål og dermed domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen, C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 76-78). Det samme gælder en afgørelse, hvorved Kommissionen afslår at fremsætte et forslag til retsakt som reaktion på et europæisk borgerinitiativ (jf. i denne retning dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 88-101, 169 og 170).

34      Den afgørelse, hvorved Kommissionen afslår at fremsætte et forslag med henblik på iværksættelse på EU-plan af en aftale indgået af arbejdsmarkedets parter, er imidlertid knyttet til Kommissionens udøvelse af sin initiativret (jf. ligeledes præmis 73 nedenfor).

35      Det følger heraf, at selv hvis det ved realitetsbehandlingen af søgsmålet måtte vise sig, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde rådede over en vid skønsbeføjelse, er dette ikke til hinder for realitetspåkendelse af nærværende sag.

36      Den anfægtede afgørelse udgør følgelig en anfægtelig retsakt.

 Sagsøgernes søgsmålskompetence

37      Kommissionen har gjort gældende, at sagen skal afvises, for så vidt som den er anlagt af Jan Goudriaan, idet han ikke har søgsmålskompetence.

38      Det bemærkes, at såfremt en stævning indgives af flere sagsøgere, kan denne antages til realitetsbehandling, såfremt en af disse sagsøgere har søgsmålskompetence. I et sådant tilfælde er det ufornødent at undersøge, om de øvrige sagsøgere har søgsmålskompetence (jf. dom af 18.10.2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl. mod Kommissionen, T-364/16, EU:T:2018:696, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

39      I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ikke bestridt EPSU’s søgsmålskompetence. I denne forbindelse er det ubestridt, at den anfægtede afgørelse er rettet til bl.a. TUNED, som ikke har status af juridisk person og ikke har nogen selvstændighed, idet resultaterne af den sociale dialog, som delegationen deltager i, skal godkendes af EPSU’s og CESI’s beslutningstagende organer. På denne baggrund skal sidstnævnte organisationer anses for adressater for den anfægtede afgørelse for så vidt angår arbejdstagerorganisationerne (jf. i denne retning dom af 19.3.2010, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, T-50/05, EU:T:2010:101, præmis 40, og af 22.5.2012, Sviluppo Globale mod Kommissionen, T-6/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:245, præmis 19). Heraf følger, at EPSU har søgsmålskompetence på grundlag af artikel 263, stk. 4, første sætningsled, TEUF.

40      På denne baggrund og henset til den i præmis 38 ovenfor nævnte retspraksis er det ufornødent at tage stilling til afvisningspåstanden om, at Jan Goudriaan ikke skulle have søgsmålskompetence.

 Formaliteten vedrørende bilag C.3

41      Kommissionen har gjort gældende, at bilag C.3 til replikken, som indeholder en juridisk udtalelse fra en juraprofessor, skal afvises som følge af princippet om iura novit curia. Bilagene skal nemlig alene fungere som bevismateriale og et middel til sagens oplysning og kan ikke bestå af juridiske udtalelser vedrørende EU-rettens fortolkning.

42      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at princippet om iura novit curia ikke indebærer, at bilag til stævningen, som vedrører EU-rettens fortolkning, principielt må afvises (dom af 12.12.2018, Servier m.fl. mod Kommissionen, T-691/14, under appel, EU:T:2018:922, præmis 102).

43      Stævningens indhold på særlige punkter kan nemlig støttes og udbygges ved henvisninger til afsnit i dokumenter, der vedlægges som bilag, når blot de afgørende dele af den retlige argumentation er indeholdt i stævningen (jf. i denne retning dom af 13.12.2006, FNCBV m.fl. mod Kommissionen, T-217/03 og T-245/03, EU:T:2006:391, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).

44      I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne først i stævningen og derefter i replikken gjort tilstrækkeligt rede for deres opfattelse med hensyn til, hvordan artikel 155, stk. 2, TEUF skal fortolkes. Den juridiske udtalelse, der er fremlagt som bilag C.3 til replikken, tjener således alene til at støtte og underbygge denne opfattelse. Dette bilag kan følgelig admitteres.

 Realiteten

45      Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af Kommissionens beføjelser og det andet den utilstrækkelige og åbenbart urigtige karakter af begrundelsen for den anfægtede afgørelse.

 Det første anbringende vedrørende en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af Kommissionens beføjelser

46      Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at Kommissionen har begået en retlig fejl ved at benytte en beføjelse til at meddele afslag, som den ikke råder over i forbindelse med artikel 155, stk. 2, TEUF. De har gjort gældende, at medmindre Kommissionen kan konstatere, at de parter, som har underskrevet en aftale, ikke har en tilstrækkelig repræsentativ status, eller at bestemmelserne i denne aftale er ulovlige, er den forpligtet til at imødekomme en fælles anmodning fra de underskrivende parter om iværksættelse af denne aftale på EU-plan og med henblik herpå forelægge Rådet et forslag til afgørelse. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid afslået at imødekomme den fælles anmodning fra de parter, der har underskrevet aftalen, idet den herved har henvist til andre grunde om, at et sådant tiltag ikke ville være hensigtsmæssigt.

47      Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter. Den har navnlig gjort gældende, at det tilkommer den alene at træffe afgørelse om, hvorvidt den bør udnytte sin initiativret, herunder i forbindelse med artikel 155, stk. 2, TEUF.

48      Artikel 155, stk. 2, TEUF skal fortolkes under hensyntagen ikke alene til bestemmelsens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, den forfølger (jf. i denne retning dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 10.3.2005, easyCar, C-336/03, EU:C:2005:150, præmis 21).

–       Ordlydsfortolkning

49      Artikel 155 TEUF fastsætter efter sin ordlyd følgende:

»1.      Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan kan, hvis parterne finder det ønskeligt, føre til overenskomstmæssige forbindelser, herunder aftaler.

2.      Iværksættelsen af aftaler, der indgås på EU-plan, finder sted enten efter de fremgangsmåder og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender, eller i spørgsmål under artikel 153 [TEUF] efter fælles anmodning fra de underskrivende parter ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen. […]Parlamentet underrettes.

[…]«

50      Det fremgår således af artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF, at en aftale, der indgås på EU-plan af arbejdsmarkedets parter, kan iværksættes på to forskellige måder, nemlig enten efter de fremgangsmåder og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender, eller, i spørgsmål under artikel 153 TEUF, på EU-plan efter en særlig procedure, der fører til vedtagelse af en EU-retsakt (jf. analogt dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 73).

51      Hvad nærmere bestemt angår den procedure, der gør det muligt at iværksætte en aftale på EU-plan, er det i artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF blot angivet, at denne iværksættelse sker i form af en afgørelse, som Rådet træffer efter fælles anmodning fra de underskrivende parter og på forslag af Kommissionen, og at Parlamentet underrettes.

52      Det må konstateres, at det ikke i artikel 155, stk. 2, TEUF er udtrykkeligt angivet, om Kommissionen, når den modtager en fælles anmodning fra de underskrivende parter med henblik på iværksættelse af en aftale på EU-plan, er forpligtet til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse herom, eller om den omvendt kan afslå at fremsætte et sådant forslag for Rådet.

53      Sagsøgerne har imidlertid gjort gældende, at udtrykkene »shall be implemented« og »intervient« i henholdsvis den engelske og den franske udgave af artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF skaber en handlepligt for Kommissionen. De har ligeledes henvist til bestemmelsens tilblivelseshistorie og gjort gældende, at man i forbindelse med forhandlingerne om Maastrichttraktaten i begge disse sprogudgaver erstattede en oprindelig formulering, som gav Kommissionen en skønsmargen, med en bydende formulering, som udelukker enhver skønsmargen.

54      I denne forbindelse skal der erindres om oprindelsen af den nuværende artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF, hvis affattelse blev justeret i forbindelse med forhandlingerne om Maastrichttraktaten.

55      I første omgang forelagde det luxembourgske formandskab den 18. juni 1991 et udkast til traktaten om Den Europæiske Union (CONF-UP-UEM 2008/91) med en ny artikel, nemlig artikel 118 B, stk. 2, i EF-traktaten. Den originale franske udgave af denne bestemmelse var affattet som følger: »[H]vis arbejdsmarkedets parter ønsker det, kan Kommissionen fremsætte forslag til gennemførelse på fællesskabsplan af de aftaler, [som indgås af arbejdsmarkedets parter].«

56      I anden omgang forhandlede og undertegnede Sammenslutningen af Industri- og Arbejdsgiverorganisationer i Europa (UNICE), Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation (EFS) og Det Europæiske Center for Offentlige Virksomheder (CEEP) inden for rammerne af en ad hoc-gruppe for social dialog den 31. oktober 1991 en aftale vedrørende forslag til affattelse af visse artikler i den traktat, som var under forhandling (herefter »aftalen af 31. oktober 1991«). Denne aftale ville ændre den affattelse af EF-traktatens artikel 118 B, stk. 2, som det luxembourgske formandskab havde foreslået, således at der for første gang ville blive fastsat to forskellige og alternative procedurer for iværksættelse af aftaler, som indgås af arbejdsmarkedets parter. I den engelske og den franske udgave af aftalen af 31. oktober 1991 blev der henvist til iværksættelsen af disse aftaler efter den ene eller den anden af de to i præmis 50 ovenfor nævnte procedurer med henholdsvis udtrykkene »[the] agreements […] may be realized« (aftalerne kan iværksættes), og »la mise en œuvre des accords […] interviendra« (iværksættelsen af aftalerne vil finde sted).

57      I tredje omgang blev forslaget i aftalen af 31. oktober 1991 i det væsentlige gentaget i artikel 4 i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgået mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (EFT 1992, C 191, s. 91, herefter »aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«), der er knyttet som bilag til protokollen (nr. 14) om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der igen er knyttet som bilag til EF-traktaten. Artikel 4, stk. 2, første afsnit, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken bestemte, at iværksættelsen af aftaler, der indgås af arbejdsmarkedets parter, skulle finde sted efter den ene eller den anden af de i præmis 50 ovenfor nævnte procedurer. Navnlig indeholdt den engelske og den franske udgave af denne bestemmelse henholdsvis udtrykkene »[the a]greements […] shall be implemented« (aftalerne iværksættes), og »la mise en œuvre des accords […] intervient« (iværksættelsen af aftalerne finder sted). Disse udtryk blev til sidst gentaget i artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF.

58      Det fremgår således, at Kommissionens forelæggelse af et forslag med henblik på iværksættelse af en aftale på EU-plan efter den affattelse, der var påtænkt i starten af forhandlingerne om Maastrichttraktaten, klart havde en frivillig karakter som følge af anvendelsen af modalverberne »may« i den engelske udgave og »pouvoir« i den franske udgave. I den endelige affattelse, som bestemmelsen fik ved slutningen af disse forhandlinger, var disse verber til gengæld udgået til fordel for en formulering, som i visse sprogudgaver har en imperativ karakter på grund af anvendelsen af præsens indikativ, bl.a. i den franske udgave (»intervient«), eller futurum indikativ, bl.a. i den engelske udgave (»shall be implemented«).

59      Som Kommissionen med rette har anført, er den imperative formulering, som er nævnt i præmis 58 ovenfor, imidlertid fremkommet i forbindelse med affattelsen af aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, dvs. på et tidspunkt, hvor de to i præmis 50 ovenfor nævnte procedurer for iværksættelse af aftaler, som indgås af arbejdsmarkedets parter, i overensstemmelse med det forslag, som arbejdsmarkedets parter havde formuleret i aftalen af 31. oktober 1991, var blevet samlet i en sætning. Ved denne lejlighed ophørte verbet i sætningen med at henvise til Kommissionens fremsættelse af forslag til iværksættelse af disse aftaler på EU-plan og kom derfor til at vedrøre iværksættelsen af disse aftaler efter den ene eller den anden af de to procedurer, som er nævnt i præmis 50 ovenfor. På denne baggrund kan den ovenfor nævnte imperative formulering have den funktion at udtrykke den gensidigt udelukkende karakter af disse to procedurer.

60      På denne baggrund gør ordlyden af artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF det ikke i sig selv muligt at konkludere, at Kommissionen er forpligtet til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse, når den modtager en fælles anmodning herom fra de underskrivende parter.

61      Det bemærkes i øvrigt, at den ordlydsfortolkning, som sagsøgerne forfægter, indebærer, at den i præmis 58 ovenfor nævnte bydende formulering henviser til iværksættelsen af aftaler, der er indgået af arbejdsmarkedets parter. Hvis denne fortolkning blev lagt til grund, ville det imidlertid have to konsekvenser.

62      For det første vil den fortolkning, som sagsøgerne forfægter, indebære, at når arbejdsmarkedets parter indgiver en fælles anmodning om iværksættelse af en aftale på EU-plan, vil både Kommissionen og Rådet under alle omstændigheder skulle imødekomme denne anmodning – Kommissionen ved at forelægge Rådet et forslag til afgørelse med henblik på iværksættelse af den pågældende aftale og Rådet ved at vedtage dette forslag. En sådan fortolkning er imidlertid i modstrid med det synspunkt, som parterne med rette deler, og hvorefter Kommissionen for det første i hvert fald i visse tilfælde kan afslå at forelægge Rådet et forslag til afgørelse med henblik på iværksættelse af en aftale (jf. præmis 75 nedenfor), og Rådet for det andet aldrig er forpligtet til at vedtage et sådant forslag fra Kommissionen (jf. præmis 76 nedenfor).

63      For det andet vil sagsøgernes fortolkning indebære, at når arbejdsmarkedets parter ikke indgiver en fælles anmodning om iværksættelse af en aftale på EU-plan, vil arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne være forpligtede til at iværksætte denne aftale på deres plan efter de fremgangsmåder og den praksis, de normalt anvender. En sådan konsekvens – som sagsøgerne i øvrigt ikke har nævnt – vil imidlertid være i strid med, hvad de 11 medlemsstater, som undertegnede aftalen om social og arbejdsmarkedspolitikken, havde til hensigt. Det følger nemlig af erklæring nr. 2, der er knyttet som bilag til denne aftale, at de pågældende medlemsstater ved indgåelsen af aftalen ikke havde til hensigt at forpligte sig til at anvende aftalerne mellem arbejdsmarkedets parter på EU-plan direkte eller til at udarbejde regler for gennemførelse af disse.

–       Kontekstbestemt fortolkning

64      Først skal Kommissionens rolle i forbindelse med udarbejdelse af EU-retsakter beskrives generelt.

65      Det fremgår af ordlyden af artikel 17, stk. 1, TEU, at Kommissionen »fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå«, »drager omsorg for gennemførelsen af traktaterne og af de foranstaltninger, der vedtages af institutionerne på grundlag heraf«, og »fører tilsyn med gennemførelsen af EU-retten under Den Europæiske Unions Domstols kontrol«. I henhold til artikel 17, stk. 2, TEU »[kan] EU’s lovgivningsmæssige retsakter […] kun vedtages på forslag af Kommissionen, medmindre andet er fastsat i traktaterne«, mens »[a]ndre retsakter vedtages på forslag af Kommissionen, når dette er fastsat i traktaterne«. I øvrigt bestemmer artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU, at Kommissionen »udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed«, og at dens medlemmer »hverken [må] søge eller modtage instruktioner fra nogen regering, nogen institution, noget andet organ eller nogen anden organisation«.

66      Den initiativret med hensyn til lovgivningsmæssige retsakter, som Kommissionen har ifølge artikel 17, stk. 2, TEU og, med hensyn til ikke-lovgivningsmæssige retsakter, ifølge en specifik bestemmelse i traktaterne, indebærer, at det tilkommer Kommissionen at beslutte, om den skal fremlægge et forslag til en retsakt, ud over i de tilfælde, hvor den efter EU-retten er forpligtet til at fremlægge et sådant forslag (jf. analogt dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen, C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 70, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 109).

67      Den initiativret, som traktaterne giver Kommissionen, hænger sammen med denne institutions opgave i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU, der bl.a. er at fremme Unionens almene interesser og føre tilsyn med overholdelsen af EU-retten, og med den uafhængighed, som den er sikret i henhold til artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU, i forbindelse med udøvelsen af dens opgaver (jf. i denne retning dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 110).

68      Dernæst skal visse karakteristika ved proceduren i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF præciseres nærmere.

69      I denne henseende må det konstateres, at artikel 155, stk. 2, TEUF ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure. Det følger heraf, at proceduren for iværksættelse på EU-plan af aftaler indgået af arbejdsmarkedets parter ikke udgør en lovgivningsprocedure som omhandlet i artikel 289, stk. 1 og 2, TEUF, og at foranstaltninger, som vedtages i forbindelse med denne procedure, ikke udgør lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 60-62 og 65-67).

70      Det bemærkes ligeledes, at proceduren for indgåelse og iværksættelse på EU-plan af de i artikel 155 TEUF omhandlede aftaler omfatter flere faser, hvorunder arbejdsmarkedets parter og institutionerne, og herunder navnlig Kommissionen og Rådet, hver især er tildelt særskilte og specifikke roller.

71      Først kan arbejdsmarkedets parter under den høringsfase, som Kommissionen iværksætter, og som er reguleret ved artikel 154, stk. 2 og 3, TEUF, meddele Kommissionen, at de ønsker at indlede processen i artikel 155 TEUF.

72      Dernæst kan arbejdsmarkedets parter under selve forhandlingsfasen, således som det er fastsat i artikel 155, stk. 1, TEUF, etablere overenskomstmæssige forbindelser, herunder ved at indgå aftaler.

73      Endelig indledes iværksættelsesfasen efter den ene eller den anden af de to procedurer, som er fastsat ved artikel 155, stk. 2, TEUF (jf. præmis 50 ovenfor). Hvad angår den procedure, der gør det muligt at iværksætte aftalen på EU-plan, er det i denne bestemmelse udtrykkeligt fastsat, at Rådet træffer afgørelse »på forslag af Kommissionen«. Denne bestemmelse konkretiserer således, i forbindelse med den ikke-lovgivningsmæssige procedure, som den indfører, Kommissionens initiativret som nævnt i artikel 17, stk. 2, TEU.

74      Det må således konstateres, at selv om initiativet til forhandlingsfasen og indgåelsen af en aftale alene tilkommer de berørte arbejdsmarkedsparter, forholder det sig ikke desto mindre således, at Rådet under aftalens iværksættelsesfase handler på forslag af Kommissionen. Dette er grunden til, at arbejdsmarkedets parter, når de har indgået en aftale og i fællesskab anmoder om iværksættelse af denne på EU-plan, skal rette deres fælles anmodning til Kommissionen. I denne situation kan Kommissionen på ny retmæssigt deltage i proceduren og får atter ledelsen af denne. Det tilkommer således Kommissionen at undersøge, om der er anledning for den til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen på EU-plan (jf. analogt dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 75, 76, 79 og 84).

75      Retten har allerede fastslået, at Kommissionens virksomhed skal være i overensstemmelse med de principper, der gælder for dens virksomhed på det socialpolitiske område. Som både sagsøgerne og Kommissionen med rette har anført, påhviler det navnlig sidstnævnte at sikre sig, at de parter, der har underskrevet aftalen, er repræsentative (jf. analogt dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 85 og 88). Der er ligeledes blandt parterne med rette enighed om, at Kommissionen kan og skal sikre sig, at bestemmelserne i en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, er lovmæssige, inden den foreslår, at den iværksættes ved en afgørelse vedtaget af Rådet.

76      Rådet er på sin side forpligtet til at undersøge, om Kommissionen har opfyldt sine forpligtelser i henhold til traktaterne og navnlig afsnit X i EUF-traktatens tredje del om social- og arbejdsmarkedspolitikken, idet det ellers risikerer at komme til at godkende en fejl, der vil kunne være af betydning for lovligheden af den retsakt, som det i sidste ende vil have vedtaget (jf. analogt dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 87). Tilmed har både sagsøgerne og Kommissionen medgivet, at Rådet har en skønsmargen med henblik på at beslutte, om der er anledning for det til vedtage en afgørelse om iværksættelse af en aftale, og at Rådet kan være ude af stand til at vedtage en sådan afgørelse, hvis det ikke kan nå til enighed herom med kvalificeret flertal eller enstemmighed, alt efter omstændighederne.

77      Sagsøgerne har ikke desto mindre gjort gældende, at Kommissionen, bortset fra de to tilfælde, der er omhandlet i præmis 75 ovenfor, er forpligtet til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter.

78      For det første vil en sådan fortolkning imidlertid rejse tvivl om det princip, som kommer til udtryk i artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU, og hvorefter Kommissionen udfører sine opgaver uafhængigt og uden at modtage instruktioner fra nogen.

79      For det andet vil en sådan fortolkning forhindre Kommissionen i fuldt ud at udfylde sin rolle, som i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU består i at fremme Unionens almene interesser og, såfremt det er relevant, tage passende initiativer med henblik herpå. Den rolle, som Kommissionen er tildelt ved artikel 17, stk. 1, TEU, indebærer nemlig, at Kommissionen – før den gør brug af sin initiativret – vurderer, om det påtænkte initiativ, henset til Unionens almene interesser, er passende. Når Kommissionen modtager en anmodning om iværksættelse på EU-plan af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, skal den derfor ikke alene undersøge, om aftalens bestemmelser er strengt lovmæssige, men også vurdere, om det, også i lyset af hensyn af politisk, økonomisk og social art, vil være hensigtsmæssigt at iværksætte aftalen på EU-plan.

80      Det skal tilføjes, at som Kommissionen har gjort gældende, kan den opgave bestående i at fremme Unionens almene interesser, som Kommissionen er pålagt, ikke uden videre udfyldes alene af de arbejdsmarkedsparter, der har underskrevet en aftale. Selv når disse arbejdsmarkedsparter er tilstrækkeligt repræsentative og handler i fællesskab, repræsenterer de nemlig kun en del af de mangfoldige interesser, der skal tages hensyn til ved udarbejdelsen af Unionens social- og arbejdsmarkedspolitik.

81      For det tredje ville den fortolkning, som sagsøgerne har foreslået, ændre den institutionelle ligevægt til skade for Kommissionen og til fordel for arbejdsmarkedets parter, selv om disse ikke er blandt de institutioner, som er udtømmende opregnet i artikel 13, stk. 1, TEU.

82      Hvis den fortolkning, som sagsøgerne forfægter, blev lagt til grund, ville arbejdsmarkedets parter desuden have en tvangsbeføjelse over for Kommissionen, som hverken Parlamentet eller Rådet har. Det bemærkes således, at artikel 225 TEUF og 241 TEUF giver henholdsvis Parlamentet og Rådet mulighed for at anmode Kommissionen om at fremsætte passende forslag for dem og samtidig bestemmer, at Kommissionen kan undlade at fremsætte forslag på betingelse af, at den angiver begrundelsen herfor.

–       Formålsbestemt fortolkning

83      I henhold til artikel 151, stk. 1, TEUF er fremme af dialogen på arbejdsmarkedet et af Unionens mål. I artikel 152, stk. 1, TEUF præciseres det, at Unionen »anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter«, og at den »letter dialogen mellem dem og respekterer deres uafhængighed«. Artikel 154, stk. 1, TEUF fastsætter, at Kommissionen »har til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter på EU-plan«, og at den »træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at lette dialogen mellem dem, idet den samtidig sørger for en afbalanceret støtte til begge parter«.

84      Det følger af de i præmis 83 ovenfor nævnte bestemmelser, at afsnit X i EUF-traktatens tredje del bl.a. har til formål at fremme arbejdsmarkedsparternes rolle og lette dialogen mellem dem, idet deres uafhængighed respekteres.

85      Dette er grunden til, at det ikke alene er fastsat – i artikel 154, stk. 2 og 3, TEUF – at Kommissionen konsulterer arbejdsmarkedets parter, men også præciseret – i artikel 155 TEUF – at disse kan forhandle om og indgå aftaler, som efterfølgende kan iværksættes efter den ene eller den anden af de to procedurer, som er nævnt i præmis 50 ovenfor.

86      Arbejdsmarkedsparternes uafhængighed som anerkendt i artikel 152, stk. 1, TEUF indebærer, at disse parter under den fase, hvor der forhandles om og indgås en aftale, hvilken fase de selv fuldt ud råder over (jf. præmis 74 ovenfor), kan føre drøftelser og handle frit uden at modtage styring eller instruktioner fra nogen og navnlig ikke fra medlemsstaterne eller institutionerne. Det følger heraf, at institutionerne, og navnlig Kommissionen, skal afholde sig fra enhver adfærd, som tager sigte på direkte at påvirke forløbet af forhandlingerne og at pålægge arbejdsmarkedets parter, hvad hovedbestanddelene og indholdet af en aftale skal være.

87      Når arbejdsmarkedets parter først frit har forhandlet om og indgået en aftale, og de underskrivende parter i fællesskab har anmodet om iværksættelse af denne aftale på EU-plan, har Kommissionen til gengæld igen ret til at deltage i proceduren og får igen ledelsen af denne (jf. præmis 74 ovenfor).

88      Sagsøgerne har ganske vist gjort gældende, at såfremt Kommissionen, hvis den fandt det belejligt, kunne afslå at fremsætte et forslag om iværksættelse af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, ville disse i praksis være tvunget til at føre forudgående forhandlinger med Kommissionen om indholdet af denne aftale med henblik på at muliggøre dens efterfølgende iværksættelse, hvilket ville begrænse rækkevidden af deres uafhængighed.

89      Det bemærkes imidlertid, at artikel 155 TEUF blot inddrager arbejdsmarkedets parter i proceduren for vedtagelse af visse ikke-lovgivningsmæssige retsakter uden at tildele dem nogen beslutningskompetence. Arbejdsmarkedets parter er nemlig alene bemyndigede til at indgå en aftale og derefter anmode Kommissionen om at forelægge Rådet et forslag med henblik på iværksættelse af denne aftale på EU-plan. Derimod er arbejdsmarkedets parter hverken tildelt beføjelse til selv at vedtage retsakter, som har bindende retsvirkninger i forhold til tredjemand, eller til direkte at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af en aftale.

90      Formålet om at fremme arbejdsmarkedsparternes rolle og dialogen mellem dem og samtidig respektere deres uafhængighed indebærer derfor ikke, at institutionerne, nemlig først Kommissionen og dernæst Rådet, er forpligtede til at imødekomme en fælles anmodning fra de parter, som har underskrevet en aftale, om iværksættelse af denne aftale på EU-plan.

–       Sagsøgernes øvrige argumenter

91      Sagsøgerne har desuden påberåbt sig flere andre EU-retlige regler, principper og formål til støtte for deres fortolkning af artikel 155, stk. 2, TEUF.

92      Sagsøgerne har for det første påberåbt sig princippet i artikel 13, stk. 2, TEU om, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne.

93      I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ved vurderingen af, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at iværksætte en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, på EU-plan, blot udøver de beføjelser, som den er tillagt ved artikel 155, stk. 2, første afsnit, TEUF, sammenholdt med artikel 17, stk. 1-3, TEU (jf. præmis 66, 67 og 79 ovenfor).

94      Sagsøgerne har for det andet påberåbt sig det demokratiske princip, som er anerkendt ved artikel 10, stk. 1 og 2, TEU.

95      Det bemærkes i denne henseende, at det demokratiske princip primært kommer til udtryk ved Parlamentets deltagelse i beslutningsprocessen (jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis). Parlamentet kan imidlertid ikke tvinge Kommissionen til at udnytte sin initiativret (jf. præmis 82 ovenfor). Det er alene subsidiært – når Parlamentet ikke deltager i processen – at overholdelsen af det demokratiske princip kan sikres på anden måde ved deltagelse af arbejdsmarkedets parter på betingelse af, at disse er tilstrækkeligt repræsentative (jf. i denne retning dom af 17.6.1998, UEAPME mod Rådet, T-135/96, EU:T:1998:128, præmis 89).

96      Det skal imidlertid bemærkes, at den fortolkning, sagsøgerne forfægter, ved – i visse tilfælde – at forpligte Kommissionen til at foreslå iværksættelse af en aftale ved en afgørelse truffet af Rådet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF i praksis ville forhindre Kommissionen i at forelægge et forslag med det samme formål og eventuelt det samme indhold på grundlag af artikel 153, stk. 2, TEUF. Denne fortolkning ville derfor systematisk give en ikke-lovgivningsmæssig procedure, i forbindelse med hvilken Parlamentet blot underrettes, forrang for en lovgivningsmæssig procedure, hvorunder Parlamentet principielt har beføjelse til fælles beslutningstagning.

97      For det tredje støtter sagsøgerne sig på et princip om »horisontal nærhed«, hvorefter arbejdsmarkedets parter er bedst i stand til at vurdere, om en aftale skal iværksættes på de nationale arbejdsmarkedsparters og medlemsstaternes plan eller på EU-plan.

98      Det bemærkes i denne henseende, at som anført i artikel 5, stk. 3, TEU gælder nærhedsprincippet for Unionens udøvelse af de kompetencer, som den deler med medlemsstaterne. Dette princip skal derfor ses i en »vertikal« dimension i den forstand, at det regulerer forholdet mellem Unionen på den ene side og medlemsstaterne på den anden. I modsætning til, hvad sagsøgerne har anført, har dette princip derimod ikke i EU-retten en »horisontal« dimension, idet det ikke skal regulere forholdet mellem Unionen på den ene side og arbejdsmarkedets parter på EU-plan på den anden. Nærhedsprincippet kan i øvrigt ikke påberåbes med henblik på at ændre ved den institutionelle ligevægt.

99      For det fjerde har sagsøgerne påberåbt sig retten til at forhandle og indgå kollektive overenskomster som fastsat i artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, foreningsfriheden, som bl.a. i forhold til fagforeninger er anerkendt ved artikel 12 i chartret om grundlæggende rettigheder, og de formål, som Unionen forfølger, og som er angivet i artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 9 TEUF, som f.eks. »en social markedsøkonomi […], hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt« og »passende social beskyttelse«.

100    I denne forbindelse bemærkes, at ingen af de bestemmelser, som er nævnt i præmis 99 ovenfor, indebærer, at de arbejdsmarkedsparter, som er underskrivere af en aftale, kan tvinge institutionerne til at iværksætte en sådan aftale på EU-plan.

101    For det femte har sagsøgerne nævnt de holdninger, som Kommissionen har indtaget i flere meddelelser og navnlig i meddelelse KOM(93) 600 endelig udg. af 14. december 1993 om gennemførelse af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, meddelelse KOM(1998) 322 endelig udg. af 20. maj 1998, »Tilpasning og fremme af den sociale dialog på fællesskabsplan«, og KOM(2002) 341 endelig udg. af 26. juni 2002, »Den europæiske sociale dialog som drivkraft bag modernisering og omstilling«.

102    I denne forbindelse bemærkes, at de i præmis 101 ovenfor nævnte meddelelser ikke har nogen form for retligt bindende virkninger. Disse meddelelser kan følgelig ikke med føje påberåbes med henblik på at forhindre, at en traktatbestemmelse fortolkes i overensstemmelse med, hvad der følger af dens ordlyd, dens kontekst og dens formål.

103    Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at når arbejdsmarkedets parter har forhandlet om og indgået en aftale på grundlag af artikel 155, stk. 1, TEUF, og de underskrivende parter indgiver en fælles anmodning om iværksættelse af denne aftale på EU-plan ved en afgørelse vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF, er Kommissionen ikke forpligtet til at imødekomme denne anmodning, og det tilkommer Kommissionen at vurdere, om der er anledning for den til at fremsætte et forslag herom i Rådet.

104    Det følger heraf, at Kommissionen ved at afslå at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen ikke har begået en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af dens beføjelser.

105    Det første anbringende må følgelig forkastes.

 Det andet anbringende vedrørende den utilstrækkelige og åbenbart urigtige karakter af begrundelsen for den anfægtede afgørelse

106    Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionens begrundelse for at afslå at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen på EU-plan er utilstrækkelig og åbenbart urigtig. De tre grunde, som er anført i den anfægtede afgørelse, kan nemlig ikke begrunde et sådant afslag.

107    Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumentation.

108    Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen, når den modtager en anmodning om iværksættelse på EU-plan af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, skal tage hensyn til Unionens almene interesser og vurdere, om en sådan iværksættelse er hensigtsmæssig, også i lyset af hensyn af politisk, økonomisk og social art (jf. præmis 79 ovenfor).

109    Det følger heraf, at Kommissionen ved vurderingen af, om der er anledning for den til at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse på EU-plan af en aftale, som er indgået af arbejdsmarkedets parter, råder over en vid skønsmargen (jf. i denne retning og analogt dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 169).

110    Det følger af fast retspraksis, at når en institution råder over en vid skønsbeføjelse, er Domstolens prøvelse i princippet begrænset til en kontrol af, om procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, om der er begået en retlig fejl, om der foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning (jf. dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 143 og den deri nævnte retspraksis).

111    En begrænsning af omfanget af Unionens retsinstansers prøvelsesret er navnlig påkrævet, når EU-institutionerne skal afveje modstående interesser og således vælge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhører under deres særlige ansvarsområder (jf. i denne retning dom af 5.10.1994, Tyskland mod Rådet, C-280/93, EU:C:1994:367, præmis 91, og af 14.7.2005, Rica Foods mod Kommissionen, C-40/03 P, EU:C:2005:455, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

112    På denne baggrund skal den anfægtede afgørelse undergives en begrænset prøvelse ved Retten (jf. i denne retning dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen, T-561/14, under appel, EU:T:2018:210, præmis 170).

113    Der skal foretages særskilte undersøgelser af på den ene side spørgsmålet om overholdelsen af begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF, der udgør et væsentligt formkrav, og på den anden side spørgsmålet om begrundelsens rigtighed, der henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts materielle lovlighed (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 67, og af 18.6.2015, Ipatau mod Rådet, C-535/14 P, EU:C:2015:407, præmis 37).

–       Overholdelsen af begrundelsespligten

114    Sagsøgerne har i deres skriftlige indlæg gjort gældende, at der foreligger en »utilstrækkelig begrundelse«.

115    Hvis det antages, at sagsøgerne herved ønsker at fremsætte et anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF, skal det bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til denne bestemmelse, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 63, og af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 88).

116    I den foreliggende sag er den anfægtede afgørelse baseret på de tre grunde, som er anført i præmis 6 ovenfor. Disse grunde vedrører i det væsentlig for det første den særlige karakter af centraladministrationerne og navnlig den omstændighed, at de udøver offentlige myndighedsbeføjelser, for det andet det forhold, at der i mange medlemsstaters lovgivninger findes bestemmelser om information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer, og for det tredje den omstændighed, at der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvordan disse administrationer defineres og afgrænses, således at en eventuel afgørelse fra Rådet om iværksættelse af aftalen ville have et større eller mindre anvendelsesområde alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om.

117    Det bemærkes for det første, at Kommissionen hørte arbejdsmarkedets parter om, hvorvidt en EU-indsats vedrørende information og høring af tjenestemænd og andre ansatte i de offentlige forvaltninger ville være hensigtsmæssig, og at det netop var i forbindelse med denne høring, at arbejdsmarkedets parter forhandlede om og indgik aftalen (jf. præmis 1-3 ovenfor). For det andet tog det Kommissionen mere end to år at besvare den anmodning, som arbejdsmarkedets parter havde indgivet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF (jf. præmis 4 og 5 ovenfor). På denne baggrund, og henset til Kommissionens holdning, kunne adressaterne for den anfægtede afgørelse forvente, at Kommissionen ville angive en mere udførlig begrundelse end den forholdsvis kortfattede begrundelse, som er sammenfattet i præmis 6 og 116 ovenfor.

118    Uanset at Kommissionens fremgangsmåde kan forekomme overraskende, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at adressaterne for den anfægtede afgørelse, nemlig TUNED og EUPAE, blev sat i stand til at få kendskab til de tre forhold, som begrundede denne afgørelse, og at Retten er i stand til at udøve sin prøvelsesret. Sagsøgerne har i øvrigt ikke gjort gældende, at de er blevet forhindret i at anfægte rigtigheden af begrundelsen for den anfægtede afgørelse som følge af dens kortfattethed eller uklarhed.

119    På denne baggrund kan det lægges til grund, at den anfægtede afgørelse opfylder begrundelseskravet i artikel 296 TEUF.

–       Begrundelsens rigtighed

120    Sagsøgerne har i deres skriftlige indlæg anfægtet rigtigheden af de tre i præmis 6 og 116 ovenfor nævnte grunde, som er anført i den anfægtede afgørelse.

121    Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at de tre grunde ikke er blandt de grunde, af hvilke Kommissionen kan afslå at imødekomme en fælles anmodning fra de parter, som har underskrevet en aftale, om iværksættelse af denne på EU-plan, nemlig for det første, at disse parter ikke er repræsentative, og for det andet, at bestemmelserne i denne aftale er ulovlige.

122    I denne forbindelse bemærkes blot, at det følger af konklusionen vedrørende det første anbringende, at Kommissionen i forbindelse med den ikke-lovgivningsmæssige procedure i henhold til artikel 155, stk. 2, TEUF kan afslå at gøre brug af sin initiativret under henvisning til andre grunde end dem, der vedrører manglende repræsentativitet hos de parter, som har underskrevet en aftale, eller ulovligheden af dens bestemmelser.

123    For det andet er sagsøgerne af den opfattelse, at de tre grunde, som er angivet i den anfægtede afgørelse, er urigtige, uden relevans og utilstrækkelige til at begrunde denne afgørelse.

124    Med hensyn til den første grund i den anfægtede afgørelse har sagsøgerne gjort gældende, at Unionen har kompetence til at beskytte de sociale rettigheder, som tilkommer tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne. Desuden vil iværksættelsen af aftalen på EU-plan ikke berøre medlemsstaternes kompetence til at bestemme disse administrationers struktur, organisation og funktion. Endvidere vil det i stigende grad være uberettiget at udelukke alle tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer fra at nyde godt af Unionens sociallovgivning, navnlig når deres funktion ikke er knyttet til den nationale sikkerhed eller udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser.

125    Med hensyn til den anden grund i den anfægtede afgørelse har sagsøgerne forklaret, at iværksættelsen af aftalen på EU-plan ville tjene et formål, idet den ville sikre et minimumsniveau for information og oplysning for tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne i alle medlemsstaterne og navnlig i de medlemsstater, hvor dette minimumsniveau endnu ikke er nået.

126    Med hensyn til den tredje grund i den anfægtede afgørelse er sagsøgerne af den opfattelse, at iværksættelsen af aftalen på EU-plan vil mindske de nuværende forskelle i beskyttelsesniveauet for arbejdstagere. En sådan iværksættelse ville nemlig betyde en tilnærmelse af stillingen for tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne til stillingen for arbejdstagere, som er omfattet af EU-direktiverne om information og høring.

127    Desuden undrer sagsøgerne sig over, at Kommissionen har støttet sig til grunde, som den nødvendigvis allerede forkastede, da den i 2015 indledte en høring af arbejdsmarkedets parter.

128    Der skal foretages en undersøgelse af de klagepunkter fremført af sagsøgerne, som er sammenfattet i præmis 123-127 ovenfor.

129    I denne forbindelse har sagsøgerne for det første ikke godtgjort, at de forhold, som er taget i betragtning i forbindelse med de tre grunde i den anfægtede afgørelse, skulle være materielt urigtige eller helt uden relevans med henblik på at vurdere hensigtsmæssigheden af at iværksætte aftalen på EU-plan.

130    Hvad angår den første grund i den anfægtede afgørelse har Kommissionen nemlig ikke sat spørgsmålstegn ved, at Unionen har kompetence til at vedtage retsakter om de sociale rettigheder, som tilkommer tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne. Kommissionen har derimod taget de særlige forhold i disse administrationer i betragtning. Sagsøgerne har imidlertid ikke seriøst bestridt disse særlige forhold, herunder navnlig det forhold, at visse tjenestemænd og visse andre ansatte i disse administrationer udøver offentlige myndighedsbeføjelser. I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, vil iværksættelsen af aftalen i øvrigt kunne påvirke centraladministrationernes funktion ved at ændre forholdet mellem disse og deres tjenestemænd og øvrige ansatte.

131    Med hensyn til den anden grund i den anfægtede afgørelse stod det Kommissionen frit for at tage det beskyttelsesniveau i betragtning, som allerede nu er sikret i visse medlemsstater, også selv om der er eventuelle lakuner i andre medlemsstater. Sagsøgerne rejste ikke i retsmødet tvivl om det af Kommissionen anførte om, at 22 medlemsstater allerede, i 2014, havde regler om information og høring af tjenestemænd og øvrige ansatte i centraladministrationerne.

132    Med hensyn til den tredje grund i den anfægtede afgørelse kan sagsøgernes argument om, at iværksættelsen af aftalen på EU-plan ville betyde en tilnærmelse af stillingen for tjenestemænd og andre ansatte i centraladministrationerne til stillingen for arbejdstagere i den private sektor, ikke rejse tvivl om den omstændighed, at en sådan iværksættelse samtidig ville påvirke medlemsstaterne meget forskelligt, alt efter deres grad af centralisering eller decentralisering. Intet var til hinder for, at Kommissionen tog hensyn til sidstnævnte omstændighed som en uønsket virkning af iværksættelsen af aftalen på EU-plan.

133    For det andet skal der erindres om den vide skønsmargen, som Kommissionen rådede over (jf. præmis 109 ovenfor), herunder i forhold til at afgøre dels, om det var nødvendigt at udfylde en eventuel lakune i anvendelsesområdet for EU-direktiverne om arbejdstagernes ret til information og høring, dels om iværksættelsen af aftalen ville være et passende middel til at afhjælpe denne lakune. Med henblik på at anfægte Kommissionens vurdering har sagsøgerne imidlertid begrænset sig til at gøre gældende, at Unionen har kompetence, og henvist til det formål, som udøvelsen af denne kompetence kunne tjene i det foreliggende tilfælde. På denne baggrund og henset til alle de forhold, som Kommissionen tog i betragtning i forbindelse med den tredje grund i den anfægtede afgørelse, fremgår det ikke, at Kommissionen ved at afslå at forelægge Rådet et forslag til afgørelse om iværksættelse af aftalen har foretaget et åbenbart urigtigt skøn.

134    Denne konklusion kan ikke påvirkes af den omstændighed, at Kommissionen i 2015 havde indledt en høring om bl.a. situationen for tjenestemænd og andre ansatte i medlemsstaternes offentlige forvaltninger med hensyn til anvendelsesområdet for direktiverne om information og høring af arbejdstagere. Ved denne lejlighed nøjedes Kommissionen nemlig med at indlede en debat uden at lægge sig fast på form og indhold af eventuelle tiltag, som skulle iværksættes.

135    For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at der ikke var noget i det foreliggende tilfælde, som berettigede, at Kommissionen afviste at iværksætte aftalen på grundlag af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De har bl.a. foreholdt Kommissionen, at den ikke foretog nogen form for konsekvensanalyse med hensyn til disse principper.

136    I denne henseende bemærkes, at det ikke fremgår af ordlyden af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen skulle have baseret den på en begrundelse om, at nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som de fremgår af artikel 5, stk. 3 og 4, TEU, udgjorde en retlig forhindring for iværksættelsen af aftalen på EU-plan ved en afgørelse truffet af Rådet på grundlag af artikel 155, stk. 2, TEUF.

137    Det fremgår imidlertid af begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at Kommissionen fandt, at det hverken var nødvendigt eller hensigtsmæssigt at iværksætte aftalen på EU-plan, bl.a. fordi medlemsstaterne var kompetente med hensyn til centraladministrationernes funktion, og fordi mange af dem allerede havde indført bestemmelser, som sikrede en vis grad af oplysning og høring af tjenestemænd og andre ansatte i disse administrationer. Desuden meddelte Kommissionen under et møde med arbejdsmarkedets parter, som blev afholdt den 17. januar 2018, i hvilken retning den anfægtede afgørelse ville gå, idet den herved oplyste, at den var »stærk med hensyn til nærhed«, og at Kommissionen fandt, at det var mest hensigtsmæssigt, at aftalen blev iværksat af arbejdsmarkedets parter på nationalt plan. Kommissionen tog således overvejelser vedrørende nærhed og proportionalitet i betragtning, ikke ved vurderingen af muligheden for en EU-indsats, men ved vurderingen af hensigtsmæssigheden af en sådan indsats. Det følger af det ovenfor i præmis 133 anførte, at Kommissionen ikke foretog et åbenbart urigtigt skøn ved at vurdere, at det ikke var hensigtsmæssigt at iværksætte aftalen på EU-plan.

138    Hvad endelig angår den manglende konsekvensanalyse har sagsøgerne ikke nærmere angivet, i henhold til hvilken bestemmelse Kommissionen skulle være forpligtet til at foretage en sådan analyse, før den afslår at udnytte sin initiativret.

139    Det følger heraf, at selv hvis det antages, at et anbringende om tilsidesættelse af nærhedsprincippet kan gøres gældende under omstændigheder som de i sagen foreliggende, skal klagepunktet om tilsidesættelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet forkastes som ugrundet.

140    Følgelig skal det andet anbringende forkastes.

141    Det følger af det ovenstående, at Kommissionen skal frifindes.

 Sagsomkostninger

142    Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglements artikel 135, stk. 1, kan Retten imidlertid, når det er påkrævet af rimelighedshensyn, beslutte, at en part, der taber sagen, ud over at bære sine egne omkostninger alene skal betale en brøkdel af modpartens omkostninger, eller at parten slet ikke skal afholde disse.

143    I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne tabt sagen. Desuden har Kommissionen udtrykkeligt nedlagt påstand om, at de tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I betragtning af sagens omstændigheder og navnlig Kommissionens holdning (jf. præmis 117 og 118 ovenfor) er det imidlertid af rimelighedshensyn påkrævet, at hver part bærer sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 135, stk. 1.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):

1)      Europa-Kommissionen frifindes.

2)      European Federation of Public Service Unions (EPSU) og Jan Goudriaan på den ene side og Kommissionen på den anden side bærer hver deres egne omkostninger.


Gervasoni

Madise

da Silva Passos

Kowalik-Bańczyk

 

      Mac Eochaidh

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. oktober 2019.

Underskrifter


Indhold


Sagens baggrund

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Formaliteten

Spørgsmålet, om der foreligger en anfægtelig retsakt

– Den eventuelle kvalificering som forberedende akt

– Den eventuelle betydning af en vid skønsbeføjelse

Sagsøgernes søgsmålskompetence

Formaliteten vedrørende bilag C.3

Realiteten

Det første anbringende vedrørende en retlig fejl med hensyn til rækkevidden af Kommissionens beføjelser

– Ordlydsfortolkning

– Kontekstbestemt fortolkning

– Formålsbestemt fortolkning

– Sagsøgernes øvrige argumenter

Det andet anbringende vedrørende den utilstrækkelige og åbenbart urigtige karakter af begrundelsen for den anfægtede afgørelse

– Overholdelsen af begrundelsespligten

– Begrundelsens rigtighed

Sagsomkostninger



*      Processprog: engelsk.