DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)

11. marts 2021 (*)

»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2008/115/EF – artikel 5 – afgørelse om tilbagesendelse – fader til et mindreårigt barn, som er borger i Den Europæiske Union – hensyntagen til barnets tarv, når der træffes afgørelse om tilbagesendelse«

I sag C-112/20,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ved afgørelse af 6. februar 2020, indgået til Domstolen den 28. februar 2020, i sagen

M.A.

mod

État belge,

har

DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne C. Lycourgos (refererende dommer) og I. Jarukaitis,

generaladvokat: A. Rantos,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        M.A. ved avocat D. Andrien,

–        den belgiske regering ved M. Jacobs, M. Van Regemorter og C. Pochet, som befuldmægtigede, bistået af avocats D. Matray og S. Matray,

–        Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og E. Montaguti, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98), sammenholdt med dette direktivs artikel 13 samt med artikel 24 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en appel iværksat af M.A. til prøvelse af en dom fra Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager, Belgien), der ikke gav M.A. medhold i hans søgsmål om ophævelse af de afgørelser, hvorved han blev pålagt at forlade det belgiske område og givet forbud mod indrejse i dette område.

 Retsforskrifter

 Folkeretten

3        Artikel 3, stk. 1, i konventionen om barnets rettigheder, der blev vedtaget af De Forenede Nationers generalforsamling den 20. november 1989, bestemmer:

»I alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer, skal barnets tarv komme i første række.«

 EU-retten

4        22. og 24. betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:

»(22)      I overensstemmelse med De Forenede Nationers konvention fra 1989 om barnets rettigheder bør »barnets tarv« være et væsentligt hensyn for medlemsstaterne ved gennemførelsen af dette direktiv. I overensstemmelse med den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettighederne og grundlæggende frihedsrettigheder[, undertegnet i Rom den 4. november 1950,] bør respekten for familielivet være et væsentligt hensyn for medlemsstaterne ved gennemførelsen af dette direktiv.

[…]

(24)      Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som navnlig er anerkendt i [chartret].«

5        Direktivets artikel 2, stk. 1, fastsætter:

»Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.«

6        Nævnte direktivs artikel 5 bestemmer:

»Når medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, tager de behørigt hensyn til

a)      barnets tarv

b)      familieliv

c)      den pågældende tredjelandsstatsborgers helbredstilstand

og respekterer non-refoulement-princippet.«

7        Samme direktivs artikel 6, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.«

8        Artikel 7, stk. 2, i direktiv 2008/115 er affattet således:

»Medlemsstaterne forlænger, hvor dette er nødvendigt, fristen for frivillig udrejse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag såsom opholdets varighed, eventuelle skolesøgende børn og eventuelle andre familiemæssige og sociale tilknytninger.«

9        Direktivets artikel 13, stk. 1, bestemmer:

»1.      Den pågældende tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, ved en kompetent retslig eller administrativ myndighed eller et kompetent organ, sammensat af medlemmer, der er er upartiske og er sikret uafhængighed.«

10      Nævnte direktivs artikel 14, stk. 1, bestemmer:

»Med forbehold af den situation, der er omhandlet i artikel 16 og 17, sikrer medlemsstaterne, at der så vidt muligt tages hensyn til følgende principper i forbindelse med tredjelandsstatsborgere inden for den frist for frivillig udrejse, der indrømmes i henhold til artikel 7, og i de perioder, hvor udsendelsen er udsat i henhold til artikel 9:

a)      familiens enhed med familiemedlemmer, der befinder sig på medlemsstaternes område opretholdes

b)      de pågældende sikres akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom

c)      mindreårige gives adgang til grunduddannelsessystemet afhængigt af varigheden af deres ophold

d)      der tages hensyn til sårbare personers særlige behov.«

 Belgisk ret

11      Artikel 74/13, stk. 1, i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning af udlændinge) (Moniteur belge af 31.12.1980, s. 14584) bestemmer:

»Når ministeren eller en af ministeren bemyndiget person træffer afgørelse om udsendelse, tages der hensyn til barnets tarv, den pågældende tredjelandsstatsborgers familieliv og helbredstilstand.«

 Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

12      Den 24. maj 2018 var M.A. genstand for en afgørelse om at skulle forlade det belgiske område samt et indrejseforbud, der blev forkyndt for ham den følgende dag. Samtidig med, at det i disse afgørelser var angivet, at appellanten havde erklæret at have en belgisk partner, som er belgisk statsborger, og en datter, som er født i Belgien, støttedes disse afgørelser på de strafbare handlinger, som appellanten havde begået på dette område, og følgelig på, at appellanten måtte anses for at udgøre en trussel mod den offentlige orden.

13      Ved dom af 21. februar 2019 gav Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) ikke M.A. medhold i hans søgsmål iværksat til prøvelse af disse afgørelser.

14      Den 15. marts 2019 har M.A. iværksat appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret.

15      Til støtte for sin appel har M.A. bl.a. gjort gældende, at Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) med urette fastslog, at hans klagepunkt om tilsidesættelse af chartrets artikel 24 var irrelevant, fordi han ikke havde præciseret, at han handlede på vegne af sit mindreårige barn. I denne henseende har M.A. dels fremhævet, at hans barn, som er belgisk statsborger, ikke er adressat for de retsakter, der anfægtes for Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), og derfor ikke har søgsmålskompetence, dels at han ikke behøver handle på barnets vegne, for at barnets tarv kan kunne beskyttes. M.A. har desuden anført, at barnet – for at forsætte sit familieliv med ham – er nødt til at forlade Den Europæiske Unions område og blive frataget den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som det er tildelt ved dets status som unionsborger.

16      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) implicit, men entydigt, har lagt til grund, at der kun skal tages hensyn til barnets tarv, hvis den omhandlede administrative afgørelse eksplicit omhandler barnet. Den har anført, at M.A.s kritikpunkt om en sådan antagelse angår fortolkningen af artikel 74/13 i lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning af udlændinge, som gennemfører artikel 5 i direktiv 2008/115.

17      Den forelæggende ret er derimod af den opfattelse, at den forpligtelse, som appellanten har til at anfægte lovligheden af denne afgørelse på vegne af sit barn, for at der kan tages hensyn til barnets tarv, er et spørgsmål om søgsmålskompetence, som ikke vedrører fortolkningen af EU-retten.

18      På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 5 i [direktiv 2008/115], hvorefter medlemsstaterne, når de gennemfører direktivet, skal tage hensyn til barnets tarv, sammenholdt med samme direktivs artikel 13 og [chartrets] artikel 24 og 47 […], fortolkes således, at de kræver, at der tages hensyn til barnets, en unionsborgers, tarv, selv når afgørelsen om tilbagesendelse udelukkende er truffet over for en forælder til barnet?«

 Om det præjudicielle spørgsmål

19      Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5 i direktiv 2008/115, sammenholdt med dette direktivs artikel 13 samt med chartrets artikel 24 og 47, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til at tage behørigt hensyn til barnets tarv, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse ledsaget af et indrejseforbud, selv når adressaten for denne afgørelse ikke er en mindreårig, men dennes fader.

20      Indledningsvis skal det for det første bemærkes, at M.A. har gjort gældende, at for så vidt som Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har anmodet Domstolen om en fortolkning af chartrets artikel 47 og artikel 13 i direktiv 2008/115, skal det undersøges, om disse bestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en tredjelandsstatsborger, der er adressat for en afgørelse om tilbagesendelse ledsaget af et indrejseforbud, skal handle på vegne af sit mindreårige barn ved den ret, der har kompetence til at træffe afgørelse om denne afgørelses lovlighed, for at der tages hensyn til dette barns tarv.

21      Det følger af artikel 267 TEUF, at det tilkommer den nationale ret og ikke parterne i hovedsagen at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Retten til at bestemme, hvilke spørgsmål der skal forelægges Domstolen, tilkommer således alene den nationale ret, og parterne kan ikke ændre deres indhold. Det ville endvidere være uforeneligt med Domstolens opgaver i henhold til artikel 267 TEUF og med Domstolens forpligtelse til at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol at acceptere anmodninger fra parterne i hovedsagen om ændring af spørgsmålene, når henses til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de berørte parter (dom af 6.10.2015, T-Mobile Czech Republic og Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).

22      I den foreliggende sag fremgår det udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsens begrundelse, at spørgsmålet om søgsmålskompetence som omhandlet i national procesret ikke er genstand for nærværende præjudicielle forelæggelse.

23      Det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, skal derfor besvares uden at tage hensyn til det af M.A. hævdede. Under denne omstændighed er en fortolkning af chartrets artikel 47 og artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 i øvrigt ikke nødvendig for at give denne ret et brugbart svar.

24      For det andet bemærkes, at det præjudicielle spørgsmål hviler på den forudsætning, at der for M.A.s vedkommende er tale om ulovligt ophold på det belgiske område. Det følger nemlig af artikel 2, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, at en afgørelse om tilbagesendelse kun kan træffes over for en tredjelandsstatsborger, hvis denne ikke opholder sig eller ikke længere opholder sig lovligt på den pågældende medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 37 og 38).

25      Når dette er sagt, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at M.A.s datter er mindreårig og belgisk statsborger.

26      En sådan omstændighed kan føre til, at M.A. skal meddeles tilladelse til at opholde sig på det belgiske område i medfør af artikel 20 TEUF. Dette vil principielt være tilfældet, hvis M.A. og hans datter, såfremt der ikke meddeles opholdstilladelse, vil være nødsaget til at forlade Unionens område som helhed (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger), C-836/18, EU:C:2020:119, præmis 41-44 og den deri nævnte retspraksis). I forbindelse med denne vurdering skal de kompetente myndigheder tage behørigt hensyn til retten til respekt for privatliv og familieliv og barnets tarv, som er anerkendt i chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2.

27      I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at med henblik på en sådan bedømmelse er den omstændighed, at den anden forælder, som er unionsborger, reelt er i stand til og ønsker at påtage sig det daglige og faktiske ansvar for barnet alene, et relevant forhold, men det er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at kunne konstatere, at der ikke består et afhængighedsforhold mellem den forælder, som er tredjelandsstatsborger, og barnet, således at barnet vil være nødsaget til at forlade Unionens område, såfremt nævnte tredjelandsstatsborger nægtes ret til ophold. En sådan konstatering skal nemlig baseres på en hensyntagen til det pågældende barns tarv, samtlige sagens omstændigheder, herunder barnets alder, fysiske og følelsesmæssige udvikling, graden af den følelsesmæssige tilknytning til hver af barnets forældre samt den risiko, som adskillelsen fra den forælder, der er tredjelandsstatsborger, indebærer for barnets ligevægt (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl., C-133/15, EU:C:2017:354, præmis 70 og 71).

28      Det bemærkes imidlertid, at artikel 267 TEUF ifølge fast retspraksis indfører en procedure med direkte samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes retter. Inden for rammerne af denne procedure, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder under kompetencen for den nationale ret, som det på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag tilkommer at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, mens Domstolen alene har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af en EU-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, således som de er beskrevet af den nationale ret (dom af 25.10.2017, Polbud – Wykonawstwo, C-106/16, EU:C:2017:804, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

29      Følgelig skal det forelagte spørgsmål besvares på grundlag af den forudsætning, at M.A. opholder sig ulovligt på det belgiske område, en forudsætning, hvis rigtighed det imidlertid påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

30      Det bemærkes i denne henseende, at såfremt en tredjelandsstatsborger er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115, skal den pågældende principielt undergives de fælles standarder og procedurer, som er fastsat heri med henblik på vedkommendes udsendelse, så længe opholdet ikke eventuelt lovliggøres (jf. i denne retning dom af 7.6.2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, præmis 61, og af 19.3.2019, Arib m.fl., C-444/17, EU:C:2019:220, præmis 39).

31      Artikel 5, litra a), i direktiv 2008/115 pålægger imidlertid medlemsstaterne at tage behørigt hensyn til barnets tarv, når de gennemfører dette direktiv.

32      Som det fremgår af selve ordlyden, udgør denne bestemmelse en hovedregel, som er pålagt medlemsstaterne, straks fra gennemførelsen af nævnte direktiv, hvilket navnlig er tilfældet, når den kompetente nationale myndighed, som i den foreliggende sag, træffer en afgørelse om tilbagesendelse ledsaget af et indrejseforbud over for tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på den pågældende medlemsstats område, og som i øvrigt er fader til en mindreårig, der har lovligt ophold på dette område.

33      Som Domstolen allerede har fastslået, kan det derfor ikke udledes af denne bestemmelse, at der kun skal tages hensyn til barnets tarv, når afgørelsen om tilbagesendelse er truffet over for en mindreårig, og ikke afgørelser om tilbagesendelse, der er truffet over for denne mindreåriges forældre (jf. i denne retning dom af 8.5.2018, K.A. m.fl. (Familiesammenføring i Belgien), C-82/16, EU:C:2018:308, præmis 107).

34      En sådan fortolkning understøttes i øvrigt både af det formål, der forfølges med artikel 5 i direktiv 2008/115 og dette direktivs generelle opbygning.

35      Hvad således i første række angår det formål, der forfølges med artikel 5 i direktiv 2008/115, bemærkes for det første, således som det bekræftes i 22. og 24. betragtning til dette direktiv, at denne artikel inden for rammerne af den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat ved det nævnte direktiv, tilsigter at sikre overholdelsen af flere grundlæggende rettigheder, herunder barnets grundlæggende rettigheder, således som de er fastsat i chartrets artikel 24. Det følger heraf, at denne artikel 5, henset til det formål, som den forfølger, ikke kan fortolkes restriktivt (jf. analogt dom af 14.2.2019, Buivids, C-345/17, EU:C:2019:122, præmis 51, og af 26.3.2019, SM (Barn anbragt under den algeriske kafala-ordning), C-129/18, EU:C:2019:248, præmis 53).

36      For det andet fastsætter chartrets artikel 24, stk. 2, at i alle handlinger vedrørende børn, uanset om de udføres af offentlige myndigheder eller private institutioner, skal barnets tarv komme i første række. Heraf følger, at en sådan bestemmelse i sig selv er affattet bredt, og at den finder anvendelse på afgørelser, der i lighed med en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet over for en tredjelandsstatsborger, der er forælder til en mindreårig, ikke har denne mindreårige som adressat, men har betydelige konsekvenser for sidstnævnte.

37      En sådan konstatering bekræftes af artikel 3, stk. 1, i den internationale konvention om barnets rettigheder, som der udtrykkeligt henvises til i forklaringerne til chartrets artikel 24.

38      Ifølge denne artikel 3, stk. 1, skal der i alle foranstaltninger vedrørende børn tages hensyn til barnets tarv. En sådan bestemmelse dækker generelt alle afgørelser og alle foranstaltninger, der direkte eller indirekte berører børn, således som De Forenede Nationers Komité for Barnets Rettigheder (jf. i denne henseende generel bemærkning nr. 14 (2013) fra Komitéen for Barnets Rettigheder om, at barnets tarv altid skal komme i første række (art. 3, stk. 1), CRC/C/GC/14, punkt 19).

39      Hvad i anden række angår den sammenhæng, hvori artikel 5, litra a), i direktiv 2008/115 indgår, bemærkes for det første, at når EU-lovgiver har ønsket, at de forhold, der er opregnet i nævnte artikel 5, kun skal tages i betragtning i forhold til den tredjelandsstatsborger, der er genstand for afgørelsen om tilbagesendelse, har denne udtrykkeligt fastsat dette.

40      I modsætning til artikel 5, litra a) og b), i direktiv 2008/115, fremgår det således udtrykkeligt af dette direktivs artikel 5, litra c), at medlemsstaterne kun skal tage behørigt hensyn til »den pågældende tredjelandsstatsborgers« helbredstilstand, dvs. udelukkende helbredstilstanden for adressaten for afgørelsen om tilbagesendelse.

41      For det andet følger det af dette direktivs artikel 5, litra b), at medlemsstaterne, når de påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse, ligeledes skal tage behørigt hensyn til familielivet. Chartrets artikel 7 om bl.a. retten til respekt for familielivet, som en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold kan påberåbe sig, og som i lighed med M.A. er fader til et mindreårigt barn, skal imidlertid sammenholdes med chartrets artikel 24, stk. 2, der fastsætter en forpligtelse til at tage hensyn til det mindreårige barns tarv (jf. i denne retning dom af 26.3.2019, SM (Barn anbragt under den algeriske kafala-ordning), C-129/18, EU:C:2019:248, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

42      For det tredje gennemfører andre bestemmelser i direktiv 2008/115, såsom direktivets artikel 7, stk. 2, og artikel 14, stk. 1, forpligtelsen til at tage hensyn til barnets tarv, herunder når barnet ikke er adressat for den pågældende afgørelse.

43      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 5 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 24, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til at tage behørigt hensyn til barnets tarv, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse ledsaget af et indrejseforbud, selv når adressaten for denne afgørelse ikke er en mindreårig, men dennes fader.

 Sagsomkostninger

44      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:

Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, sammenholdt med artikel 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til at tage behørigt hensyn til barnets tarv, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse ledsaget af et indrejseforbud, selv når adressaten for denne afgørelse ikke er en mindreårig, men dennes fader.

Underskrifter


*      Processprog: fransk.