ДОПЪЛНИТЕЛНО ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 22 февруари 2018 година(1)
Дело C‑181/16
Sadikou Gnandi
срещу
État belge
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия)
„Преюдициално запитване — Директива 2008/115/ЕО — Връщане на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой — Заповед за напускане на страната — Издаване още с отхвърлянето на молбата за убежище от компетентния административен орган — Възобновяване на устната фаза на производството“
1. С решение от 8 март 2016 г. Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) отправя преюдициално запитване, което се отнася до тълкуването на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на член 5 и член 13, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г. относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни(2).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Sadikou Gnandi, гражданин на Того, и белгийската държава относно законността на заповед за напускане на страната, издадена на основание член 52/3, § 1, първа алинея от Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Закон от 15 декември 1980 г. за влизането, установяването, пребиваването и извеждането на чужденци) (наричан по-нататък „Законът от 15 декември 1980 г.“) и връчена на г‑н Gnandi на 3 юни 2014 г., след като на 23 май 2014 г. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Генерален комисар по въпросите на бежанците и лицата без гражданство) (наричан по-нататък „CGRA“) отхвърля молбата му за убежище.
3. Бих искал да припомня, че съгласно член 52/3, § 1, първа алинея от Закона от 15 декември 1980 г. мотивирана заповед за напускане на страната трябва да се издаде незабавно на всеки гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на белгийска територия, когато молбата му за убежище е била отхвърлена от CGRA и ако му е отказан статут на субсидиарна закрила. В съответствие с член 39/70, първа алинея от същия закон обаче такава заповед не подлежи на принудително изпълнение, докато тече срокът за обжалване на решението на CGRA, с което се отхвърля молбата за убежище на първа инстанция, и до решаването на случая(3). На 23 юни 2014 г. г‑н Gnandi обжалва решението на CGRA от 23 май 2014 г., с което се отхвърля молбата му за убежище, пред Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците). На същата дата той иска същата юрисдикция да отмени заповедта за напускане на страната от 3 юни 2014 г. и да спре нейното изпълнение. На 11 юли 2014 г. белгийските органи издават на г‑н Gnandi специалния документ за пребиваване по приложение 35 към Arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Кралски указ от 8 октомври 1981 г. за влизането, пребиваването, установяването и извеждането на чужденци) (наричан по-нататък „Кралският указ от 8 октомври 1981 г.“) по реда на член 111 от този указ с мотива, че същият е подал до Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците) жалба, която подлежи на пълен съдебен контрол. Този документ, първоначално валиден до 10 октомври 2014 г., е продължаван няколкократно до 10 декември 2014 г. Освен това, извън процедурата по молбата за убежище, с решение от 8 февруари 2016 г. на г‑н Gnandi е разрешено да остане временно на белгийска територия до 1 март 2017 г.
4. С преюдициалния си въпрос белгийският Conseil d’État (Държавен съвет) по същество иска от Съда да установи дали принципът на забрана за връщане (non-refoulement) и правото на ефективни средства за правна защита допускат спрямо търсещо убежище лице да се издаде решение за връщане по смисъла на Директива 2008/115, като връчената на г‑н Gnandi заповед за напускане на страната, още с отхвърлянето на молбата му за международна закрила на първа инстанция и преди изчерпването на съществуващите за него средства за съдебна защита срещу отхвърлянето на молбата му.
5. В писмената фаза на производството пред Съда, която приключва на 18 юли 2016 г., г‑н Gnandi, белгийското и чешкото правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища съгласно член 23, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз.
6. На 10 януари 2017 г. Съдът решава да разпредели делото на четвърти състав.
7. Заседание пред този съдебен състав се провежда на 1 март 2017 г. На това заседанието са изслушани устните състезания на г‑н Gnandi, белгийското правителство и Комисията. Устната фаза на производството приключва на 15 юни 2017 г., датата, на която представих първото си заключение по настоящото дело(4) (наричано по-нататък „заключението ми от 15 юни 2017 г.“). В него предлагам на Съда да отговори на Conseil d’État (Държавен съвет), обявявайки, че Директива 2008/115/ЕО, и в частност член 2, параграф 1 и член 5, както и принципите на забрана за връщане (non-refoulement) и на ефективна съдебна защита, закрепени съответно в член 19, параграф 2 и в член 47, първа алинея от Хартата, не допускат да се взема решение за връщане по член 6, параграф 1 от тази директива по отношение на гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки(5) и на когото съгласно правото на Съюза и/или съгласно националното право е разрешено да остане в държавата членка, в която е подал молбата си за международна закрила, по време на срока за обжалване пред съд по член 39, параграф 1 от Директива 2005/85 на решението за отхвърляне на молбата му и когато жалбата е подадена в срок — по време на разглеждането ѝ. Освен това предлагам на Съда да уточни, че Директива 2008/115 и принципите на забрана за връщане (non-refoulement) и на ефективна съдебна защита обаче не са пречка да се вземе решение за връщането на гражданина на трета страна след отхвърлянето на посочената жалба, освен ако на този гражданин е разрешено съгласно националното право да остане в съответната държава членка до окончателното приключване на процедурата за предоставяне на убежище.
8. Преценявайки, че делото повдига въпрос за логическата връзка между решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), и член 6, параграф 6 от Директива 2008/115, на 5 октомври 2017 г. четвърти съдебен състав решава да върне делото на Съда с оглед на преразпределянето му на съдебен състав, състоящ се от по-голям брой съдии, съгласно член 60, параграф 3 от Процедурния правилник. Впоследствие делото е разпределено на големия състав.
9. С определение от 25 октомври 2017 г., Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), Съдът възобновява устната фаза на производството и приканва заинтересованите страни по член 23 от своя Статут да представят писмени становища по трите въпроса, приложени към това определение. Първият въпрос се отнася до правния характер и целта на разрешението за оставане на територията на съответната държава членка, предвидено в член 7, параграф 1 и член 39, параграф 3 от Директива 2005/85. Вторият въпрос засяга, от една страна, обхвата на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 и от друга страна, възможността тази разпоредба да бъде разгледана в съответствие с „двуполюсната логика“, възприета в решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), съгласно която за целите на прилагането на посочената директива престоят на гражданин на трета страна може да бъде или законен, или незаконен. Що се отнася до третия въпрос, той е насочен към възможните последици за тълкуването на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 от влизането в сила на Директива 2013/32/ЕС(6), и по-специално от член 46, параграф 5 от нея, който налага на държавите членки да позволят на кандидатите за международна закрила да останат на територията на съответната държава членка, докато изтече срокът за обжалване пред съд на това решение и ако жалбата е подадена — до решаването на случая. Г‑н Gnandi, белгийското, чешкото, френското, нидерландското правителство, както и Комисията, отговориха на поставените въпроси. Устните състезания на тези заинтересовани страни, както и на германското правителство са изслушани в съдебното заседание от 11 декември 2017 г. пред големия състав на Съда.
10. В настоящото заключение ще разгледам само темите, които са повдигнати във въпросите, формулирани от Съда и приложени към определение от 25 октомври 2017 г., Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), и които, както ще видим по-нататък, засягат преди всичко обхвата на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115. От това следва, че настоящото заключение трябва да се възприема като допълнение към заключението, което представих на 15 юни 2017 г. и към което препращам както за по-обстойно изложение на фактите по спора в главното производство, така и за всеки аспект, който не е разгледан пряко в настоящото заключение.
I. Правна уредба
11. В член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 се уточнява, че последната се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
12. Съгласно член 3, точка 2 от тази директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
2) „незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка;
[…]“.
13. Член 6 от тази директива, озаглавен „Решение за връщане“, гласи в параграфи 1 и 6:
„1. Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
[…]
6. Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане […] в рамките на едно административно или съдебно решение или акт, съгласно националното им законодателство, без да се засягат процедурните гаранции, предвидени в глава III и в други приложими разпоредби на общностното и националното законодателство“.
II. Анализ
14. Поставените от Съда въпроси, поместени в приложението към определение от 25 октомври 2017 г. Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), с което се възобновява устната фаза на производството, и обсъжданията между заинтересованите страни в хода на съдебното заседание от 11 декември 2017 г. по същество повдигат въпроса дали признатата в член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 възможност държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой и решение за връщане в рамките на един акт може да бъде упражнена по отношение на кандидат за международна закрила, който, подобно на г‑н Gnandi, е получил отказ на молбата си от компетентния за нейното разглеждане административен орган, но който разполага с разрешение да остане на територията на съответната държава членка до приключването на производството по обжалване на взетото от този орган решение за отхвърляне.
15. Както вече изложих в точки 83—88 от заключението си от 15 юни 2017 г., отговорът на този въпрос според мен трябва да е отрицателен. Считам, че този извод не може да бъде оборен с аргументите, изтъкнати от правителствата, които отговориха на въпросите, поставени от Съда в определение от 25 октомври 2017 г., Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), нито с аргументите на тези, които взеха участие в устните състезания в съдебното заседание от 11 декември 2017 г.
16. По-нататък в настоящото заключение ще разделя своя анализ на две части. Първо, в светлината на текста и на подготвителните работи по Директива 2008/115 ще разгледам дали кандидат за международна закрила, който, подобно на г‑н Gnandi по спора в главното производство, разполага с разрешение да остане на територията на държавата членка до приключването на производството по обжалване на решението за отхвърляне на неговата молба на първа инстанция, е обхванат от Директива 2008/115. Втората част ще посветя на разглеждането на обхвата на член 6, параграф 6 от тази директива.
По прилагането на Директива 2008/115 по отношение на кандидатите за международна закрила, на които е предоставено право да останат на територията на съответната държава членка за целите на процедурата
17. Както припомних в точка 50 и сл. от заключението си от 15 юни 2017 г., съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 същата се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. В член 3, точка 2 от посочената директива понятието „незаконен престой“, което е важно за целите на прилагането на Директива 2008/115, се определя като „всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка“.
18. При липса на изрично препращане към националното право понятието за „незаконен престой“ съгласно определението в предходната точка трябва, в съответствие с принципите, установени от Съда по отношение на тълкуването на понятията, съдържащи се в правните текстове на Съюза(7), да се тълкува само въз основа на правото на Съюза, независимо от това, че конкретната преценка на законния или незаконния характер на престоя на гражданин на трета страна на територията на дадена държава членка може в определени случаи да зависи също и от прилагането на вътрешни правила на тази държава членка(8).
19. От определението в член 3, точка 2 от Директива 2008/115 следва, че в незаконен престой е всеки гражданин на трета страна, който присъства на територията на държава членка, без да отговаря на условията за влизане, престой или пребиваване в нея(9). За да може да се счита, че гражданин на трета страна е в незаконен престой по смисъла на Директива 2008/115, трябва да бъдат изпълнени две условия, а именно физическото присъствие на съответното лице на територията на дадена държава членка, макар и с ограничена продължителност или без намерение за оставане на тази територия(10), както и липсата на правен документ, обосноваващ това присъствие.
20. Предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета от 1 септември 2005 г. относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни(11) (наричано по-нататък „предложението за директива относно връщането“), което след дълги преговори доведе до приемането на Директива 2008/115, беше предшествано от публикуваната на 10 април 2002 г. Зелена книга относно политиката на Общността в областта на връщането на незаконно пребиваващи лица (наричана по-нататък „Зелената книга“)(12), както и от съобщение на Комисията в отговор на тази зелена книга, представено на 14 октомври 2002 г. (наричано по-долу „съобщението от 14 октомври 2002 г.“)(13) и последвано от програма за действие на Съвета от 28 ноември 2002 г. относно връщането(14). Тези актове, както и документите, свързани със законодателния път на Директива 2008/115, дават някои насоки относно обхвата на понятието „незаконен престой“ по смисъла на член 2, параграф 1 и на член 3, точка 2 от посочената директива.
21. Що се отнася до определянето на материалния обхват на бъдещите общи стандарти, в точка 2.1 от Зелената книга се посочва, че действията на Общността в областта на репатрирането трябва преди всичко да бъдат насочени към лица, „които не се нуждаят от специална закрила“ [неофициален превод] и които пребивават незаконно в ЕС, и по-специално „които не отговарят или са престанали да отговарят на условията за влизане, престой или пребиваване в дадена държава членка“ [неофициален превод]. Както е обяснено в точка 2.2 от Зелената книга, тези лица са „граждани на трети страни без правен статут, който да им позволява да останат, било постоянно, било временно, и чийто престой нито една държава членка няма задължение по закон да толерира“(15) [неофициален превод]. В Зелената книга се предвижда процедурите за връщане да се прилагат по отношение на кандидатите за международна закрила само след окончателното отхвърляне на молбата им. В този смисъл в точка 2.3, озаглавена „Убежище и връщане“, се уточнява, че „[к]огато на търсещо закрила лице е предоставен достъп до справедлива и качествена процедура и след изчерпването на всички предвидени в нея етапи, както и при положение че са разгледани всички потребности от закрила и че не съществува друго основание за законен престой в държавата членка, това лице трябва да напусне страната и да се върне в страната си на произход или, когато е приложимо, в страната на транзитно преминаване“(16) [неофициален превод].
22. В съобщението си от 14 октомври 2002 г. Комисията уточнява, че изразът „лице в незаконен престой“ не трябва да се тълкува в смисъл, че лицата се квалифицират като нелегални, а в смисъл, че с него се подчертава фактът, че статутът им „не спазва законодателството в областта на влизането и/или престоя“ [неофициален превод]. Положението на незаконен престой е описано по същия начин като в посочената по-горе точка 2.1 от Зелената книга(17). Комисията обаче разширява предмета на съобщението в сравнение с този на Зелената книга, като включва и „определени категории лица в законен престой, които имат временен статут или чието извеждането е временно спряно“, и по-специално „лицата, на които е предоставена международна закрила — по принцип временна по своя характер“(18) [неофициален превод]. Това разширяване обаче е предвидено само за целите на изпълнението на програми за доброволно връщане(19).
23. В съответствие с предходните си позиции в изложението на мотивите към предложението за директива относно връщането Комисията потвърждава намерението рамките на приложното поле на Директивата, която предстои да бъде приета, да се определят чрез позоваване на понятието „незаконен престой“. Така новите правила са предназначени да се прилагат „независимо от основанието за незаконността на престоя“ на засегнатото лице, „например изтичане на срока на валидност на визата или на разрешението му за пребиваване, отмяна или отнемане на разрешението му за пребиваване […], отнемане на статута на бежанец, незаконно влизане“ [неофициален превод]. Що се отнася до положението на лицата, търсещи убежище, незаконността на престоя се свързва изрично с „окончателно решение“ за отхвърляне на молбата(20). Колкото до определението на понятието „незаконен престой“, предложението на Комисията възпроизвежда почти дословно определението, впрочем доста широко, предложено в Зелената книга и в съобщението от 14 октомври 2002 г. С някои формални изменения, въведени по искане на Съвета, това определение е възпроизведено в окончателния текст на Директива 2008/115(21).
24. От точки 21—23 от настоящото заключение е видно, че нито в разсъжденията, предхождащи началото на законодателния процес, довел до приемането на Директива 2008/115, нито в хода на този законодателен процес някога е ставало въпрос бъдещите общи правила относно принудителното връщане на граждани на трети страни да се прилагат спрямо търсещи убежище лица, чиято молба все още не е окончателно отхвърлена или чието присъствие на територията на съответната държава членка се толерира по силата на задължения, които тази държава има по закон. Това е отразено ясно в съображение 9 от Директива 2008/115, което гласи, че гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище в държава членка, не следва да бъде считан за лице, което е в незаконен престой на територията на държавата членка, „до влизането в сила на отрицателно решение относно молбата или на решение, прекратяващо правото му на престой като кандидат за убежище“(22).
25. Впрочем това изключване от приложното поле на Директива 2008/115 е в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза, които уреждат правното положение на лицата, търсещи убежище (и по-общо на кандидатите за международна закрила), които подобно на лицата с признат статут на бежанец се ползват със специален статут, определен от международното право(23), и следователно се отличават от обикновените мигранти.
26. Така правото на Съюза налага на държавите членки да спазват минимални стандарти относно приемането на лицата, търсещи международна закрила, по-специално по отношение на пребиваване и свобода на движение, достъп до държавната образователна система, до пазара на труда, до здравеопазване и до материални условия на приемане, които да позволяват подходящо жизнено равнище, гарантиращо тяхната прехрана и защитаващо физическото и психичното им здраве(24). Всички предимства, които произтичат от прилагането на тези стандарти, се предоставят на кандидатите за международна закрила, докато на същите е разрешено да останат в това качество на територията на държава членка.
27. Впрочем правото на Съюза признава на търсещите убежище лица (и по-общо на кандидатите за международна закрила) правото да останат на територията на съответната държава членка, докато се разглежда тяхната молба. Ако при действието на Директива 2005/85, приложима към фактите по спора в главното производство, това право се предвижда само до отхвърлянето на молбата за убежище на първа инстанция(25), Директива 2013/32, която заменя Директива 2005/85, разширява това право до етапа на обжалване на решението, постановено на първа инстанция(26).
28. Съответната държава членка е длъжна в много кратък срок да издаде на търсещите убежище лица документ, който удостоверява правото им да останат на нейна територия, „докато молбата [им] предстои да бъде разгледана или е в процес на разглеждане“(27).
29. Този документ — който трябва да бъде валиден за срока, за който на кандидата му е разрешено да пребивава на територията на съответната държава членка(28) — макар да не е разрешение за пребиваване(29) по смисъла на член 1, параграф 2 буква a) от Регламент (ЕО) № 1030/2002(30), все пак представлява, както подчертава Комисията в отговора си на първия от писмените въпроси, приложени към определение от 25 октомври 2017 г., Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), разрешение, издадено от органите на държава членка, което позволява на гражданин на трета страна да остане законно на нейната територия(31), макар и временно и само за целите на процедурата.
30. Следователно, доколкото то пребивава правомерно, а именно по начин, който не е незаконен, на територията на съответната държава членка и за цялата продължителност на този законен престой, търсещо убежище лице, на което е разрешено да остане на територията до вземане на решение по молбата му (на първа инстанция или след подаване на жалба срещу решението на органа, компетентен да вземе решение като първа инстанция), се изключва от приложното поле на Директива 2008/115, определено в член 2, параграф 1 и в член 3, точка 2 от тази директива. В това отношение е без значение дали това разрешително е издадено съгласно правото на Съюза или само съгласно националното право, тъй като е важна единствено законността на престоя на лицето.
31. Както посочих в точки 54 и 55 от заключението си от 15 юни 2017 г., този извод се потвърждава с решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), в което Съдът постановява, че „член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка със съображение 9 от нея трябва да бъде тълкуван в смисъл, че тази директива не се прилага за гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85, в периода от подаването на посочената молба до приемането на решение на първа инстанция по тази молба или, евентуално, до произнасянето по жалбата, подадена срещу това решение“(32).
32. Съображенията, довели Съда до това заключение, са ясни. Когато кандидат за международна закрила се ползва от право да остане на територията на съответната държава членка, независимо дали притежава разрешение за пребиваване или не, той не попада в обхвата на Директива 2008/115, тъй като не е в „незаконен престой“ по смисъла на член 2, параграф 1 от тази директива(33).
33. Вярно е, че решение от 30 май 2013 г. Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), почива на „двуполюсна логика“, съгласно която за целите на Директива 2008/115 престоят на гражданин на трета страна е или „законен“ (и по-точно „не незаконен“), или „незаконен“. Важно е обаче да се подчертае, че Съдът основава съображенията си не на тази логика, а на прякото установяване на законния характер на престоя на кандидата за международна закрила, на когото е разрешено да остане в съответната държава членка в очакване на резултата от процедурата по молбата му.
34. Впрочем това установяване, както и становището, възприето от Съда в точка 1 от диспозитива на решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), са от общ характер, който се абстрахира от обстоятелствата по спора в главното производство, довел до постановяването на това решение. От това следва, че единствено ако промени становището си, възприето в посоченото решение, Съдът би могъл да твърди, че Директива 2008/115 се прилага за кандидат за международна закрила, на когото е разрешено да остане в държавата членка в очакване на резултата от процедурата по молбата му.
35. Впрочем, както твърдя в точки 55—57 от заключението си от 15 юни 2017 г., подходът, възприет от Съда в решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), по отношение на положението на търсещо убежище лице, на което е разрешено да остане на територията на съответната държава членка по силата на член 7, параграф 1 от Директива 2005/85, е непосредствено приложим към положението на кандидат, чиято молба е отхвърлена на първа инстанция и на когото съгласно националното законодателство е предоставено право да остане в тази държава до приключване на производството по обжалване на решението за отхвърляне.
36. Всъщност, от една страна, противно на твърдението на белгийското правителство, не съществува „качествена“ разлика между „правото за оставане“ по смисъла на член 7, параграф 1 от Директива 2005/85 и правото, което е предвидено в член 39 от същата директива и чието предоставяне е оставено на преценката на съответната държава членка. И в двата случая става въпрос за право, което се признава само временно и единствено за целите на процедурата. И в двата случая това право има за цел преди всичко да защити кандидата от последствията от евентуално връщане, което би могло да се осъществи, преди молбата му да бъде разгледана или преди той да е имал възможност да упражни правото си на ефективна съдебна защита. И в двата случая благодарение на това право кандидатът се ползва от предимствата, предвидени по силата на минималните стандарти относно приемането. Единствената разлика, съществувала при действието на Директива 2005/85 и свързана със задължителния или незадължителния характер на предоставянето на подобно право, е заличена с член 46, параграф 5 от Директива 2013/32, който, както вече посочих, понастоящем предвижда, с някои изключения, че държавите членки имат задължението да позволят на кандидатите за международна закрила да останат на тяхна територия, докато изтече срокът за обжалване пред съд на решението за отхвърляне на молбата и за времето на разглеждане на тази жалба.
37. От друга страна, за целите на прилагането на Директива 2008/115 от значение е законността на престоя на кандидата за международна закрила, а не мотивите, дали основание за предоставянето на право на престой, или очакваната продължителност на този престой.
38. Важно е да се уточни, както направих в точки 72—82 от заключението си от 15 юни 2017 г. и както е видно от решения от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, т. 60), и от 15 февруари 2016 г., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 75 и 76), че неприложимостта на Директива 2008/115 по отношение на кандидатите за международна закрила, на които е разрешено да останат на територията на съответната държава членка в очакване на резултата от процедурата по молбите им, и по-общо по отношение на гражданите на трети страни, които не са в незаконен престой по смисъла на член 2, параграф 1 от тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че по отношение на такъв кандидат или такъв гражданин на трета страна не може да бъде законно образувана процедура за връщане по посочената директива, а не в смисъл, че вече образувана процедура трябва непременно да бъде отменена, ако в хода на тази процедура съответното лице подаде молба за международна закрила или получи право на временен престой поради други причини(34). Всъщност в тези случаи процедурата може евентуално само да бъде спряна за срока на валидност на разрешението, предоставящо такова право на престой(35).
39. Вместо заключение по тази първа част от моя анализ бих искал да припомня в по-общ план, че едва когато признаването на статута на бежанец (или на лице, което се нуждае от субсидиарна закрила) бъде окончателно отхвърлено с решение за приключване на процедурата, съответното лице губи качеството си на търсещо убежище лице (или по-общо на кандидат за международна закрила)(36). Според мен едва тогава това лице може да попада в обхвата на Директива 2008/115(37), при условие че престоят му в държавата членка е незаконен.
По тълкуването и обхвата на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115
40. В първата част на своя анализ, както и в заключението си от 15 юни 2017 г. поддържах становището, че търсещо убежище лице (и по-общо кандидат за международна закрила) като жалбоподателя в главното производство, чиято молба е била отхвърлена на първа инстанция, но на което е разрешено, в съответствие със законодателството на съответната държава членка, да остане на територията на тази държава до приключване на производството по обжалване срещу решението за отхвърляне на молбата му, трябва да се счита, по силата на това разрешение, за законно присъстващо в тази страна и че поради това същото е изключено от приложното поле на Директива 2008/115, определено в член 2, параграф 1 от тази директива, което препятства държавите членки да образуват по отношение на това лице процедура за връщане.
41. Поради причините, които вече изложих в заключението си от 15 юни 2017 г., и които ще развия по-подробно в следващите точки, считам, че член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 не предлага доводи, които позволяват да се обори тази позиция, и че противно на твърденията на държавите членки, участвали в съдебното заседание от 11 декември 2017 г., тази разпоредба не предоставя на националните органи правомощието да издават решение за връщане по смисъла на тази директива при обстоятелства като тези по спора в главното производство.
42. Всъщност до друг извод би могло да се стигне само ако се признае, че с член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 се внася дерогация от член 2, параграф 1 от същата директива. Нищо в текста, в структурата, а още по-малко в тълкуването на волята на законодателя на Съюза, обаче не позволява да се направи подобен извод.
43. Първо, член 2 от Директива 2008/115 не предвижда никакво изключение от описаното в параграф 1 приложно поле на тази директива. В член 2, параграф 2 от тази директива се посочват случаите, в които на държавите членки е позволено да не спазват предвидените в Директивата процедури по отношение на граждани на трети страни в незаконен престой по смисъла на параграф 1 от този член. В посочения член обаче не е предвидена никаква дерогация от правилото, заложено в параграф 1, съгласно което Директива 2008/115 се прилага само по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой.
44. Второ, от текста на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115(38), както и от систематичното му място в глава II от тази директива, озаглавена „Прекратяване на незаконен престой“, следва, че тази разпоредба се ограничава до това да оправомощи държавите членки да прилагат кумулативно различни актове, за да започнат процедурата за връщане незабавно след приемането на решение, с което се прекратява законният престой на съответното лице и което поставя началото на незаконния му престой(39). Този текст обаче не допуска тълкуване, съгласно което на държавите членки да е разрешено да издават решение за връщане по отношение на граждани на трети страни, които не попадат в приложното поле на посочената директива, определено в член 2, параграф 1 от нея, а именно граждани на трети страни, които не са в незаконен престой. Подобно тълкуване не само би било в разрез с текста на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 и на член 2, параграф 1 от тази директива, но би противоречало и на самото определение на понятието „решение за връщане“ което съгласно член 3, точка 4 от посочената директива обхваща „административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане“(40).
45. Трето, бих искал да отбележа, както вече направих в точка 87 от заключението си от 15 юни 2017 г., че текстът на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 се прилага, „без да се засягат […] приложими[те] разпоредби на [съюзното] и националното законодателство“. Както подчертава Комисията в устното си становище, представено на съдебното заседание от 1 март 2017 г., сред тези разпоредби се нареждат също така член 7, параграф 1 и член 39, параграф 3 от Директива 2005/85, а понастоящем член 9, параграф 1 и член 46, параграф 5 от Директива 2013/32, както и правните уредби на държавите членки, които предоставят на кандидата за международна закрила правото да остане на тяхна територия, докато тече процедурата по разглеждане на молбата му. Следователно свободата на действие, която се признава на държавите членки с член 6, параграф 6 от Директива 2008/115, не може да се упражнява в нарушение на посочените разпоредби и на посочените правни уредби.
46. Четвърто, от подготвителните работи по Директива 2008/115 е видно, че първата редакция на член 6, параграф 6 от тази директива, съдържаща се в член 6, параграф 3 от предложението за директива относно връщането, се ограничава да предвиди, че „решението за връщане се издава с отделен акт или решение, или едновременно с решението за извеждане“ [неофициален превод]. В изложението на мотивите към предложението се обяснява, че това уточнение е въведено, за да се отговори на опасенията, изразени от много държави членки в хода на предварителните консултации, че предвидената от Комисията двуетапна процедура (решение за връщане и решение за извеждане) може да доведе до забавяне(41). След предложено от Съвета изменение — с което на държавите членки изрично се признава, в допълнение към възможността за обединяване на решението за връщане и решението за извеждане, и възможността за обединяване на тези актове с решение за прекратяване на законния престой на съответното лице — законодателят на Съюза в крайна сметка стига до настоящата формулировка на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115(42). Въпреки тази промяна в текста целта на разпоредбата остава същата, а именно да се признае на държавите членки известна свобода на действие по отношение на процедурата, която да следват за връщането на граждани на трети страни в незаконен престой. Нищо обаче не позволява да се счита, че на който и да е етап от процедурата по приемане на Директива 2008/115 в разпоредбата е била заложена идеята да се предостави на държавите членки възможността да се отклоняват от ясно ограничената в член 1 и член 2, параграф 1 от тази директива рамка, която определя предмета и приложното поле на същата, и да им се позволи да издават решения за връщане по отношение на граждани на трети страни, които не са в незаконен престой(43). Ако намерението на законодателя е било такова, той без съмнение е щял да го изрази по-ясно и структурирано, без да го маскира зад разпоредба с процедурен характер.
47. Пето, що се отнася до доводите от телеологичен характер, на които се позовават някои държави членки в отговорите на въпросите, поставени от Съда в определение от 25 октомври 2017 г., Gnandi (C‑181/16, непубликувано, EU:C:2017:830), и в хода на съдебното заседание от 11 декември 2017 г., без съмнение е вярно, че член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 си поставя цел за бързо изпълнение на процедурите за връщане. Действително едновременното приемане на решението, с което се прекратява законният престой, и на решението за връщане, доколкото става въпрос за свързани и взаимозависими актове, улеснява обосноваването на последното решение per relationem и преди всичко позволява паралелното протичане и евентуалното обединяване на процедурите по обжалване на тези актове. В по-общ план, както е видно от съображение 4 от Директива 2008/115 и както Съдът признава многократно, установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой, е една от целите, преследвани с Директива 2008/115(44).
48. Необходимо е все пак да се подчертае, че целта на Директива 2008/115 е да се установи система, основана на ясни, прозрачни и справедливи правила(45), за да се насърчи правната сигурност в една толкова деликатна област като принудителното връщане на граждани на трети страни и едновременно с това да се гарантира ефективността на процедурите за връщане и зачитането на основните права на засегнатите лица(46).
49. За да постигне това, Директива 2008/115 се вдъхновява от същата „двуполюсна логика“, която е залегнала и в основата на решение от 30 май 2013 г., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), което поради това е съвместимо с духа на Директивата. За да ограничи, доколкото е възможно, несигурността при прилагането на въведените от нея правила, Директивата установява в член 6, параграф 1 задължение за държавите членки да пристъпят към връщане на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой на тяхна територия, като в същото време предвижда в член 6, параграфи 2—5 ясни изключения от това задължение. Извън тези изключения, всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на въпросната държава членка по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива 2008/115, задължително подлежи на решение за връщане(47). И обратно, гражданите на трети страни, които не са в положение на незаконен престой или са обхванати от посочените изключения, по принцип са изключени от предвидените в посочената директива процедури за срока на валидност на основанията за това изключване.
50. Впрочем тълкуването на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115, предложено от държавите членки, участвали в съдебното заседание от 11 декември 2017 г., доколкото то цели да позволи образуването на процедура за връщане по отношение на определена категория граждани на трети страни, които не попадат в приложното поле на тази директива(48), не само противоречи на буквата и духа на последната, както посочих по-горе, но освен това подкопава целта за правна сигурност, която се преследва с нея, насърчавайки създаването на сиви зони и допринасяйки за разпространението на различни практики в държавите членки(49), което впрочем е в разрез със самата задача на Директивата, а именно създаването на набор от общи стандарти и практики.
51. Фактът, че кандидат за международна закрила, който се ползва от право на престой на територията на държава членка, едновременно с това е засегнат от решение за връщане, което, макар да не подлежи на незабавно принудително изпълнение, все пак му налага задължение да напусне територията на тази държава, води до създаването на положение на правна несигурност и дори в някои случаи на правна неяснота, което може да навреди не само на прозрачността, но и на ефективността(50) на процедурите за връщане, както и да попречи на спазването от страна на компетентните органи на съответната държава членка на припомнените по-горе стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила(51). И в крайна сметка всичко това, за да се постигне полза, която невинаги е очевидна, от гледна точка на бързината на процедурата.. Вярно е действително, че едновременното издаване на решението за отхвърляне на молбата за международна закрила на първа инстанция и на решението за връщане по принцип позволява паралелното протичане на евентуалните производства по обжалване на тези актове. Въпреки това следва да се подчертае, че тъй като решението за връщане се основава на издаването на решението за отхвърляне, жалба срещу първото решение, подадена след отхвърлянето на жалбата срещу второто, може на свой ред бързо да бъде отхвърлена. Освен това съгласно член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 и когато националното право го допуска, заповед за връщане може евентуално да бъде постановена от юрисдикцията, сезирана с жалбата срещу решението за отхвърляне на молбата за международна закрила на първа инстанция, едновременно с решението за отхвърляне на жалбата. Следователно, тъй като съгласно член 13, параграф 2 от Директива 2008/115 жалбата срещу решение за връщане няма непременно суспензивно действие (такъв е случаят в белгийското право), такава заповед би могла евентуално да бъде изпълнена, въпреки че срещу нея е подадена жалба.
III. Заключение
52. Предвид всички изложени съображения и предвид анализа, направен в заключението ми от 15 юни 2017 г., поддържам първоначалното си предложение да се отговори на преюдициалния въпрос, отправен от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) и включен в посоченото заключение, по следния начин:
„Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и в частност член 2, параграф 1 и член 5, както и принципите на забрана за връщане (non-refoulement) и на ефективна съдебна защита, закрепени съответно в член 19, параграф 2 и в член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз, не допускат да се взема решение за връщане по член 6, параграф 1 от тази директива по отношение на гражданин на трета страна, който е подал молба за международна закрила по смисъла на Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки и на когото съгласно правото на Съюза и/или съгласно националното право е разрешено да остане в държавата членка, в която е подал молбата си за международна закрила, по време на срока за обжалване пред съд по член 39, параграф 1 от Директива 2005/85 на решението за отхвърляне на молбата му, а когато жалбата е подадена в срок — по време на разглеждането ѝ. Директива 2008/115 и принципите на забрана за връщане (non-refoulement) и на ефективна съдебна защита обаче не са пречка да се вземе решение за връщането на гражданина на трета страна след отхвърлянето на посочената жалба, освен ако на този гражданин е разрешено съгласно националното право да остане в съответната държава членка до окончателното приключване на процедурата за предоставяне на убежище“.