MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 5. rujna 2019. (1)
Predmet C‑642/18
Europska komisija
protiv
Kraljevine Španjolske
„Postupak zbog povrede obveze – Okoliš – Direktiva 2008/98/EZ – Otpad – Planovi gospodarenja otpadom – Vrednovanje i preispitivanje – Rok – Obavještavanje Komisije – Autonomne zajednice Balearski i Kanarski otoci”
I. Uvod
1. Direktivom o otpadu(2) predviđena je izrada planova gospodarenja otpadom te njihovo redovito vrednovanje i preispitivanje. U ovom postupku valja pojasniti, je li u dvije regije Španjolska pravodobno provela to preispitivanje. Pri tome je osobito bitno to, mora li se preispitivanje zaključiti unutar određenog roka. Odgovarajuće pravilo uvedeno je u Direktivu o otpadu te u tom pogledu nažalost nije osobito jasno sastavljeno.
II. Pravni okvir
2. Članak 28. Direktive o otpadu obvezuje države članice da izrade planove gospodarenja otpadom i sadržava zahtjeve glede njihova sadržaja:
„1. Države članice osiguravaju da njihova nadležna tijela izrade jedan ili više planova gospodarenja otpadom, u skladu s člancima 1., 4., 13., i 16.
[…]
2. U planovima gospodarenja otpadom navodi se analiza postojećeg stanja gospodarenja otpadom u dotičnoj geografskoj cjelini i mjere koje je potrebno poduzeti kako bi se osigurali najbolji uvjeti za pripremanje otpada za ponovnu uporabu, recikliranje, oporabu i zbrinjavanje na način prihvatljiv za okoliš i procjene na koji će način plan doprinijeti provedbi ciljeva i odredaba ove Direktive.
3. […]”
3. Člankom 30. stavkom 1. Direktive o otpadu uređeno je vrednovanje i preispitivanje planova:
„1. Države članice osiguravaju da se planovi gospodarenja otpadom i programi sprečavanja nastanka otpada vrednuju najmanje svake šeste godine i, prema potrebi, revidiraju, ako je to relevantno, u skladu s člancima 9. i 11.”
4. Članci 9. i 11. Direktive o otpadu sadržavaju određene ciljeve za sprečavanje nastanka otpada te za ponovnu uporabu i recikliranje.
5. Prema članku 33. stavku 1. Direktive o otpadu Komisiju treba obavještavati:
„Kada su doneseni, države članice obavješćuju Komisiju o planovima gospodarenja otpadom i programima sprečavanja nastanka otpada spomenutim u člancima 28. i 29., kao i o značajnim revizijama planova i programa.”
6. Članak 40. stavak 1. Direktive o otpadu sadržava rok za prenošenje:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s odredbama ove Direktive najkasnije do 12. prosinca 2010.
[…]”
III. Predsudski postupak i tužbeni zahtjev
7. Dana 18. studenoga 2016. Komisija je Španjolsku pozvala da se, među ostalim, očituje o prigovoru da u određenim španjolskim regijama planovi gospodarenja otpadom nisu revidirani u roku. Nakon odgovora Španjolske Komisija je 14. srpnja 2017. uputila toj državi članici obrazloženo mišljenje u kojem je odredila konačan rok do 14. rujna 2017. do kojeg mora prestati sa svojom povredom Direktive o otpadu. Komisija je 12. listopada 2018. podnijela ovu tužbu.
8. Nakon što je povukla dijelove svoje izvorne tužbe, Komisija sada od Suda zahtijeva da
– u skladu s člankom 258. stavkom 1. UFEU‑a utvrdi da je Kraljevina Španjolska
– povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu, time što planovi gospodarenja otpadom za autonomne zajednice Balearski i Kanarski otoci predviđeni tom direktivom nisu bili revidirani u skladu sa zahtjevima te direktive,
– povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 1. Direktive o otpadu, time što Komisiju nije službeno obavijestila o preispitivanju planova gospodarenja otpadom za autonomne zajednice Balearski i Kanarski otoci;
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
9. U odgovoru na repliku Kraljevina Španjolska zahtijeva od Suda da
– tužbu odbaci kao nedopuštenu ili, podredno, odbije kao neosnovanu;
– naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.
10. Stranke su podnijele pisana očitovanja.
IV. Pravna ocjena
11. Smatram da je tužba nedopuštena jer je, kako ću upravo prikazati, Komisija preuranjeno pozvala Španjolsku da se očituje o prigovoru nepravodobnog preispitivanja planova gospodarenja otpadom. Zaključno ću se stoga još samo podredno izjasniti o tome, bi li tužba bila osnovana da je Sud ipak dopusti.
A. Dopuštenost
12. Iako u odgovoru na repliku Španjolska zahtijeva da se tužba odbaci kao nedopuštena, nije navedeno nikakvo obrazloženje za taj zahtjev.
13. Povrh toga, on bi u skladu s člankom 127. Poslovnika bio nepravodoban. Prema tom je članku tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. No, takva pitanja nisu vidljiva.
14. Sud ipak može po službenoj dužnosti ispitati dvojbe glede dopuštenosti tužbe(3). U ovom slučaju takve dvojbe proizlaze iz trenutka dostave dopisa od 18. studenoga 2016., kojim je Komisija u skladu s člankom 258. UFEU‑a pozvala Španjolsku, da se očituje o prigovorima koji su predmet spora i odnose se na preispitivanje planova gospodarenja otpadom.
15. Kao što je Sud odlučio, pretpostavka za slanje pisma opomene jest Komisijina tvrdnja da je dotična država članica prethodno počinila povredu obveze koju ima(4). Mogućnost da država članica o kojoj je riječ podnese svoja očitovanja – čak i ako se ne želi koristiti njome – za nju je ključno jamstvo propisano Ugovorom o FEU‑u. Njezino poštovanje ključan je formalni zahtjev za pravilnost provođenja postupka zbog neispunjenja obveza države članice. Pismo opomene ne može se stoga odnositi osobito na neprenošenje direktive, čiji rok za prenošenje još nije istekao(5). Isto važi kada Komisija ističe postojanje povrede obveze druge vrste koja se mora ispuniti u određenom roku(6). Pismo opomene je bez učinka ako ga Komisija uputi državi članici prije isteka tog roka. Tužba iz članka 258. UFEU‑a, koja je zasnovana na takvom preuranjenom pismu opomene, bila bi nedopuštena zbog nepravilnog predsudskog postupka(7).
16. Člankom 28. stavkom 1. Direktive o otpadu obvezane su države članice da izrade planove gospodarenja otpadom. Prema članku 40. one donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s odredbama te direktive najkasnije do 12. prosinca 2010. A prema članku 30. stavku 1. Direktive o otpadu, države članice osiguravaju da se planovi gospodarenja otpadom i programi sprečavanja nastanka otpada vrednuju najmanje svake šeste godine i, prema potrebi, revidiraju.
17. Stoga su se planovi gospodarenja otpadom trebali prvi put izraditi do 12. prosinca 2010. Rok iz članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu, čije propuštanje Komisija ističe, okončao se slijedom toga (najranije(8)) šest godina kasnije, to jest 12. prosinca 2016.
18. No, Komisija je već nekoliko tjedana prije, odnosno 18. studenoga 2016. pozvala Španjolsku da se očituje o prigovoru da u određenim španjolskim regijama planovi gospodarenja otpadom nisu revidirani u roku.
19. Doduše, rok za očitovanje koji je Komisija odredila okončao se tek nakon 12. prosinca 2016., to jest 18. siječnja 2017.(9). No, pretpostavka za predsudski postupak iz članka 258. UFEU‑a jest prethodna povreda od strane države članice. Stoga u očekivanju buduće povrede Komisija je ne može u neku ruku pozvati na očitovanje za svaki slučaj. Uostalom, ne bi se moglo isključiti da takva opomena poslana za svaki slučaj negativno utječe na prava obrane države članice i dovodi do nejasnoća glede ispunjavanja postupovnih pretpostavki.
20. Stoga se tužba ne može zasnivati na pismu opomene od 18. studenoga 2016. Nije vidljivo niti to da je nakon isteka roka iz članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu Komisija još jednom pozvala Španjolsku na očitovanje.
21. Slijedom toga, tužba je nedopuštena.
22. Ne može se, doduše, isključiti da se Sud neće složiti s mojim mišljenjem o dopuštenosti tužbe ili da ga barem neće preuzeti, primjerice jer se stranke nisu očitovale u preuranjenom pozivu na očitovanje.
23. Stoga ću u daljnjem tekstu podredno istražiti osnovanost tužbe.
B. Podredno: osnovanost tužbe
24. Prema stajalištu Komisije, Španjolska je obvezu koju ima na temelju članka 30. stavka 1. i članka 33. stavka 1. Direktive o otpadu povrijedila time što planove gospodarenja otpadom autonomnih zajednica Balearski i Kanarski otoci nije revidirala u skladu sa zahtjevima te direktive, to jest unutar šest godina nakon isteka roka za prenošenje, i o tom preispitivanju obavijestila Komisiju.
1. Preispitivanje planova gospodarenja otpadom
25. Prema članku 30. stavku 1. Direktive o otpadu, države članice osiguravaju da se planovi gospodarenja otpadom vrednuju najmanje svake šeste godine i, prema potrebi, revidiraju.
26. Komisija i Španjolska suglasne su oko toga da autonomne zajednice Balearski i Kanarski otoci doista revidiraju svoje planove gospodarenja otpadom, ali da do zatvaranja pisanog dijela postupka još nisu okončali te postupke.
a) Nužnost preispitivanja
27. Španjolska priznaje da se planovi gospodarenja otpadom moraju vrednovati svake šeste godine. No, zastupa stajalište da je revizija planova nužna samo ako postojeći planovi više ne udovoljavaju zahtjevima. No, to nije slučaj.
28. Komisija točno smatra, naspram argumentacije Španjolske, da se prema članku 28. stavku 2. Direktive o otpadu u planovima gospodarenja otpadom mora navesti analiza stanja gospodarenja otpadom. Osim francuske verzije, sve jezične verzije direktive izričito propisuju da se mora raditi o aktualnom vrednovanju. I obveza vrednovanja planova najmanje svake šeste godine pokazuje da se šest godina stare analize ne mogu bez daljnjeg priznati kao aktualne. Čak i ako bi se prilikom vrednovanja pokazalo da se stanje nije promijenilo, isto bi se ipak moralo izričito utvrditi. Ovo bi utvrđenje moralo s planom gospodarenja otpadom biti barem tako povezano da prilikom čitanja plana bude jasno da je analiza i dalje aktualna. Države članice mogu odlučiti hoće li se to dogoditi u okviru izričite revizije plana ili u drugom obliku, primjerice na način da se planu priloži izvješće o vrednovanju. To ionako podrazumijeva da se plan u svakom slučaju mora minimalno revidirati.
29. U ovom je slučaju Španjolska usto obavijestila Komisiju već u predsudskom postupku da su planovi gospodarenja otpadom Balearskih otoka upravo revidirani(10), te da će Kanarski otoci izraditi plan gospodarenja otpada(11). Španjolska je tijekom postupka ostala pri toj argumentaciji.
30. Budući da se ne može pretpostaviti da će ove regije izmijeniti svoje planove, iako to ne bi bilo potrebno, Španjolska je barem prešutno priznala da je planove gospodarenja otpadom obiju tih regija potrebno revidirati.
b) Rok za preispitivanje
31. U odgovoru na repliku Španjolska dopunjuje, međutim, svoju pravnu argumentaciju razmatranjem da iako se planovi moraju revidirati nakon šest godina, ne postoji rok za okončanje tog vrednovanja i za moguće revizije.
32. Prvo valja primijetiti da je taj argument nepravodoban jer ga je Španjolska prvi put iznijela u odgovoru na repliku(12). U odgovoru na tužbu Španjolska je pak pošla od toga da rok važi i za preispitivanje(13).
33. Taj argument u konačnici svakako nije uvjerljiv niti glede merituma.
i) Tekst
34. Tako prema nekim jezičnim verzijama članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu proizlazi zapravo da se rok od šest godina primjenjuje isključivo na vrednovanje, dok preispitivanje ne podliježe nužno tom roku. Ovo gramatički proizlazi iz redoslijeda pojmova primjerice u francuskom („que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s‘il y a lieu”), engleskom („the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate”), talijanskom („i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati”) i španjolskom („los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada”).
35. Ove bi se verzije mogle shvatiti osobito na način da preispitivanje mora uslijediti, ako i čim je ono potrebno. U konkretnom bi slučaju i nužnost i trenutak preispitivanja trebalo tada ocijeniti s obzirom na ishod vrednovanja.
36. Doduše, te se jezične verzije ne protive niti primjeni roka od šest godina na preispitivanje. To se pravilo može, naime, protumačiti i na način da države članice moraju vrednovati planove najmanje svake šeste godine te ih, ako je to nužno, također revidirati unutar tog roka(14). Takvo bi tumačenje bilo isključeno samo ako bi za moguće preispitivanje bio izričito određen drukčiji rok(15).
37. Njemačka verzija članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu zapravo prije odgovara ovom drugom tumačenju. Naime, u njoj rok prethodi obama koracima („die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme [werden] mindestens alle sechs Jahre bewertet und gegebenenfalls – … – überarbeitet”) („planovi gospodarenja otpadom i programi sprečavanja nastanka otpada vrednuju [se] najmanje svake šeste godine i, prema potrebi, revidiraju […]”). Doduše, niti ovaj navod nije gramatički nužno sastavljen na obvezujući način. Bilo bi također moguće da se rok primjenjuje isključivo na prvi korak.
38. Stoga se za tumačenje te odredbe treba utvrditi stvarna volja njezina autora(16), tako da se osobito istraži njezin kontekst i svrha(17), te njezin nastanak(18).
ii) Nastanak pravila
39. Nastanak članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu pokazuje prije svega da su države članice željele izbjeći obvezu da planove gospodarenja otpadom revidiraju redovito i neovisno o stvarnim potrebama.
40. Komisija je, naime, predložila da se planovi gospodarenja otpadom revidiraju najmanje svake pete godine(19). Vijeće je ovaj prijedlog dopunilo vrednovanjem i pojašnjenjem da će se planovi samo revidirati prema potrebi. Pri tome je rok produljen na šest godina(20).
41. Ne može se, doduše, isključiti, da je Vijeće istodobno namjeravalo moguće preispitivanje izuzeti od bilo kakvog ograničenja rokom, ali se to ne može ni utvrditi. Također se može zamisliti da se produljenjem roka na šest godina išlo za tim da se predvidi dovoljno vremena za provedbu obaju koraka, to jest vrednovanja i preispitivanja.
iii) Kontekst i svrha
42. I kontekst i svrha preispitivanja planova gospodarenja otpadom idu u prilog tomu da se navedeni rok od šest godina primjenjuje i na preispitivanje.
43. Naime, barem se vrednovanje mora provoditi najmanje svake šeste godine. To podrazumijeva da se vrednovanje planova mora provoditi i u kraćim razmacima, ako se to pokaže nužnim. Stoga se rokom određuje vanjski okvir za vrednovanje koji se osobito ne smije prekoračiti tako da se vrednovanje pokrene unutar roka, ali zaključi tek kasnije, kako to Španjolska tvrdi.
44. No, ako se sada preispitivanje pokaže nužnim zbog vrednovanja, ne bi imalo smisla da se preispitivanje ne podvrgne roku. Naime, bez roka postojala bi bojazan da se u načelu nužno preispitivanje uopće neće provesti ili da će se provesti tek s odgodom. Koristan učinak članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu i visoka razina zašite okoliša u smislu članka 3. stavka 3. UEU‑a, članka 37. Povelje i članka 191. stavka 2. UFEU‑a više ne bi bili zajamčeni.
45. Niti pretpostavka o nepisanoj obvezi da se planove revidira u razumnom roku, ne bi mogla u dovoljnoj mjeri osigurati djelotvornost članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu(21). Naime, takav bi „razuman rok” bio povezan sa znatnim praktičnim poteškoćama. Prije odgovarajućeg utvrđenja Suda bilo bi nejasno, postoji li rok uopće te bi se posljedično moralo u svakom pojedinačnom slučaju razjasniti koji bi rok bio razuman. Iako je Sud već prihvatio takav nepisani rok, pri tome se radilo o privremenom rješenju jer rok uopće nije bio predviđen(22). U ovom bi slučaju pak bilo u skladu s tekstom propisa proširiti navedeni rok od šest godina na preispitivanje(23).
46. Tomu se ne protivi niti to da preispitivanje plana nužno traje određeno vrijeme. Točno je, doduše, da je plan nemoguće revidirati do isteka roka, ako se vrednovanje tek zaključi do tog trenutka. No, s ovim se problemom može nositi na način da se vrednovanje tako pravodobno provede da u konačnici preostane dovoljno vremena za moguće preispitivanje.
47. Nadležna bi tijela također bez prevelikih poteškoća trebala na odgovarajući način organizirati primjenu članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu. Naime, ona bi na temelju svojih praktičnih iskustava prilikom gospodarenja otpadom trebala biti u mogućnosti relativno dalekosežno predvidjeti ishod vrednovanja i time nužnost preispitivanja. Ovo uostalom pokazuju informacije koje je Španjolska priopćila glede stanja u objema regijama koje su predmet spora. Tamo je od početka bilo jasno da će vrednovanje dovesti do preispitivanja(24).
48. Prilikom tumačenja članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu valja naposljetku uzeti u obzir da se ne radi o obvezama koje se neposredno primjenjuju spram privatnih subjekata. Prije će biti da države članice, koje su u Vijeću sudjelovale u donošenju Direktive o otpadu, moraju vrednovati i revidirati planove gospodarenja otpadom. Stoga je višeznačno pravilo opravdano tumačiti na način da se zajamči njegov koristan učinak.
49. Slijedom toga i nasuprot stajalištu Španjolske, članak 30. stavak 1. Direktive o otpadu valja tumačiti način da države članice moraju planove vrednovati najmanje svake šeste godinu te ih, ako je to nužno, također revidirati unutar tog roka. To u ovom slučaju nije učinjeno.
50. Stoga, ako Sud dopusti tužbu, valjalo bi prihvatiti prvi dio tužbenog zahtjeva.
2. Obavještavanje Komisije o revidiranim planovima
51. Nasuprot tomu, trebalo bi odbiti drugi dio tužbenog zahtjeva da se utvrdi da je Španjolska povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 1. Direktive o otpadu, time što Komisiju nije službeno obavijestila o preispitivanju planova gospodarenja otpadom za autonomne zajednice Balearski i Kanarski otoci. Naime, Španjolska se ispravno poziva na to da se prema članku 33. stavku 1. Direktive o otpadu Komisiju mora obavijestiti samo o značajnim revizijama planova gospodarenja otpadom. No, Komisija nije dokazala da preispitivanje planova obiju tih regija nužno dovodi do značajnih revizija.
V. Troškovi
52. Ako Sud bude slijedio moje stajalište o dopuštenosti tužbe, Komisija će prema članku 138. stavku 1. Poslovnika snositi troškove postupka jer je Španjolska podnijela odgovarajući zahtjev.
53. Ako on pak smatra da je tužba dopuštena i slijedi moja podredno iznesena razmatranja, tada bi odluka o troškovima bila složenija. Obje su stranke djelomično uspjele i stoga djelomično nisu uspjele. Budući da je Komisija povukla tužbu, to djelomično valja pripisati tomu što je Španjolska nepravodobno revidirala planove gospodarenja otpadom određenih regija, a s obzirom na izvorno istaknutu povredu članka 28. stavka 1. Direktive o otpadu i tomu što Komisija nije supstancijalno ispitala starije planove gospodarenja otpadom kojima raspolaže. Stoga bi u tom slučaju obje stranke trebale prema članku 138. stavku 3. prvoj rečenici Poslovnika snositi vlastite troškove.
VI. Zaključak
54. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova postupka.
55. Ako Sud ipak dopusti tužbu, tada bi je trebao barem djelomično prihvatiti:
1. Kraljevina Španjolska povrijedila je obvezu koju ima na temelju članka 30. stavka 1. Direktive o otpadu, time što planovi gospodarenja otpadom autonomnih zajednica Balearski i Kanarski otoci nisu revidirani u skladu sa zahtjevima te direktive, to jest unutar šest godina nakon isteka roka za prenošenje.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Europskoj komisiji i Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje vlastitih troškova.