ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА J. KOKOTT
представено на 20 юни 2013 година(1)
Дело C‑301/12
Cascina Tre Pini s.s.
срещу
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare и др.
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Италия)
„Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Територия от значение за Общността — Декласификация — Собственост — Преценка въз основа на искане — Изслушване — Компетентни органи“
I – Въведение
1. Съдът вече на няколко пъти е трябвало да се занимава с въпроса за изграждането на „Натура 2000“, мрежата на европейските защитени зони, и за защитата на тези зони. Въпросът в настоящия случай обаче е при какви обстоятелства трябва да бъде отменен статутът на защитена територия.
2. Действително, Директивата за местообитанията(2) споменава за възможността дадена специална защитена зона да бъде декласифицирана, но в настоящия случай спорът е какви права в това отношение имат собствениците на съответните парцели. Този въпрос е от голямо значение за това да се утвърди опазването на природата в Европа. Изискванията на общия режим по правото на Съюза относно прилагането на Директивата за местообитанията от националната администрация, и по-специално основното право на собственост и правото на изслушване, ще са определящи за неговия отговор.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
3. Член 3, параграф 1, първа алинея от Директивата за местообитанията определя „Натура 2000“, европейската мрежа на специалните защитени зони:
„Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение“.
4. Изборът на териториите, които трябва да бъдат защитени, е уреден в член 4 от Директивата за местообитанията. Съгласно член 4, параграф 1 всяка държава членка предлага списък на територии въз основа на определени критерии. По силата на член 4, параграф 2 въз основа на други критерии Комисията подбира от представените от всички държави членки списъци териториите, които да бъдат включени в списъка на териториите от значение за Общността, наричани по-нататък за краткост „ТЗО“.
5. Трябва да се подчертае изречение четвърто от член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията, което се отнася до изменението на списъка:
„Където е подходящо, държавите членки предлагат и евентуалното осъвременяване на този списък в светлината на резултатите от надзора, посочен в член 11“.
6. Член 4, параграфи 4 и 5 от Директивата за местообитанията се отнася до защитата на ТЗО:
„4. Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване.
5. След включване на дадена територия в списъка, посочен в параграф 2, трета алинея, тя подлежи на разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4“.
7. Член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията определя по-конкретно защитата на териториите:
„2. Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени [зони] на влошаването на състоянието на естествените местообитания [и на местообитанията] на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени [зоните], доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на [подходяща] проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от [проверката на] въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно [въздействие върху интегритета на] съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4. Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка [от проверката] на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
[…]“.
8. Член 9 от Директивата за местообитанията споменава възможността да се декласифицират определени защитени територии:
„Комисията обсъжда периодично в съответствие с процедурата съгласно член 21 приноса на „Натура 2000“ за постигане на целите, посочени в членове 2 и 3. В този контекст може да бъде разглеждано декласифицирането на специална защитена зона в случаите, в които основание за това дава природното развитие, отбелязано като резултат от наблюдението, предвидено в член 11“.
9. Член 11 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да осъществяват наблюдение на видовете и местообитанията, които подлежат на защита съгласно Директивата:
„Държавите членки осъществяват наблюдение на нивото на запазване на посочените в член 2 естествени местообитания и видове, при което особено внимание се отделя на приоритетните естествени местообитания и приоритетните видове“.
10. Съгласно член 17 от Директивата за местообитанията на всеки шест години държавите членки представят на Комисията доклад, който в частност съдържа най-важните резултати от наблюдението, посочено в член 11.
Б – Италианското право
11. Член 3, алинея 4-bis от Decreto del Presidente della Repubblica (Декрет на президента на Републиката, наричан по-нататък „ДПР“) № 357/1997 за транспониране на Директива 92/43/ЕИО урежда на национално равнище правомощията относно преразглеждането на „Натура 2000“:
„За да се гарантира функционалното транспониране на […] [Директивата за местообитанията] […] Регионите […] въз основа на наблюдение […] извършват периодична проверка дали с избраните територии могат да бъдат постигнати целите на Директивата, вследствие на която могат да предложат на Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio [Министерство на околната среда и на опазването на територията, наречено по-нататък „Министерство на околната среда“] да се актуализират списъкът на тези територии, границите им и съдържанието на съответната информационна карта. Министерството на околната среда изпраща това предложение на Европейската комисия с оглед на обсъждането, предвидено в член 9 от посочената директива“.
III – Фактическа обстановка и преюдициално запитване
12. Cascina Tre Pini s.s. е дружество по гражданското право, собственик на парцел от около 22 хектара в община Сома Ломбардо, в близост до летище Милано Малпенса. Парцелът е част от територията Бругиера дел Досо, която Комисията е включила в списъка на ТЗО под № IT2010012(3), като е посочила обща площ от 455 хектара(4).
13. Видно от стандартния формуляр за тази територия(5), там има преди всичко стари ацидофилни дъбови гори от Quercus robur върху песъчливи равнини (код 9190), а отчасти и европейска суха пустош (код 4030), както и общо 14 вида, включени в приложение II от Директивата за местообитанията, в частност италианската скоклива жаба (Rana latastei) и италианската сладководна риба Chondrostoma soetta. Във формуляра не са споменати приоритетни видове и естествени местообитания.
14. Междувременно летище Малпенса се развива, като разширението му е предвидено с „Piano d’Area Malpensa“ (План за зона Малпенса), одобрен с Регионален закон от 1999 г. Според Cascina Tre Pini s.s. този план предвижда, че определени площи, които се намират в частност и на територията на община Сома Ломбардо, са предназначени за извършването на „търговска и промишлена“ дейност.
15. Според Cascina Tre Pini непрекъснато увеличаващият се въздушен трафик на летище Малпенса с течение на времето постепенно е влошил екологичното състояние на неговия парцел. Ето защо през 2005 г. Cascina Tre Pini моли Consorzio Parco lombardo Valle del Ticino — субекта, който управлява територията IT2010021) — да вземе необходимите мерки, за да се предотврати по-нататъшното влошаване на екологичното състояние на този парцел. По мнение на Cascina Tre Pini тази молба не е получила отговор.
16. През 2006 г. Cascina Tre Pini моли италианското министерство на околната среда да изключи парцела му от територията Бругиера дел Досо, тъй като счита, че условията от фактическа и от правна страна, предвидени от релевантните разпоредби, и по-специално условията съгласно приложение III от Директивата за местообитанията, вече не са изпълнени. С решение от 2 май 2006 г. Министерството на околната среда постановява, че няма компетентност, и препраща жалбоподателя към регион Ломбардия.
17. Тогава Cascina Tre Pini подава искане до регион Ломбардия, който го отхвърля на 26 юли 2006 г. със съображението, че „[…] искането […] може да бъде взето предвид само ако Министерство на околната среда поиска от Регионите да образуват производството, предвидено в член 3, алинея 4‑bis от ДПР 357/97“.
18. Първата инстанция, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, отхвърля жалбата на Cascina Tre Pini срещу това решение. Понастоящем въззивната жалба на Cascina Tre Pini се разглежда от Consiglio di Stato, италианският държавен съвет. Последният поставя на Съда следните въпроси:
„1. С оглед на правилното им прилагане, допускат ли членове 9 и 10 от Директивата за местообитанията национална разпоредба (член 3, алинея 4‑bis от ДПР № 357 от 1997 г.), която предвижда правомощие за регионите и автономните провинции служебно да предлагат преразглеждането на ТЗО, без обаче да предвижда такова задължение за тях, в случай че частните собственици на парцели, включени в ТЗО, мотивирано поискат упражняването на това правомощие, поне в случаите, в които тези частноправни субекти твърдят, че екологичното състояние на съответната територия е влошено?
2. С оглед на правилното им прилагане, допускат ли членове 9 и 10 от Директивата за местообитанията национална разпоредба (член 3, алинея 4‑bis от ДПР № 357 от 1997 г.), която предвижда правомощие за регионите и автономните провинции служебно да предлагат преразглеждането на ТЗО, в резултат на периодична проверка, без да определя конкретната честота на проверката (например на две години, на три години и т.н.) и без да предвижда осигуряването на публичност на периодичната проверка, каквато се изисква от регионите и автономните провинции, която да позволи на заинтересованите лица да представят коментари или предложения?
3. С оглед на правилното им прилагане, допускат ли членове 9 и 10 от Директивата за местообитанията национална разпоредба (член 3, алинея 4-bis от ДПР № 357 от 1997 г.), която предвижда, че преразглеждането на ТЗО се извършва по инициатива на регионите и автономните провинции, без да предвижда право на инициатива и на държавата, дори субсидиарно, в случай на бездействие на регионите или автономните провинции?
4. С оглед на правилното им прилагане, допускат ли членове 9 и 10 от Директивата за местообитанията национална разпоредба (член 3, алинея 4-bis от ДПР № 357 от 1997 г.), която предвижда правомощие за регионите и автономните провинции служебно да предлагат преразглеждането на ТЗО, което правомощие е изцяло дискреционно и не съдържа задължение, дори и в случай че е настъпило — и надлежно е установено — замърсяване или влошаване на състоянието на околната среда?“.
19. От преюдициалното запитване следва, че позоваването на член 10 от Директивата за местообитанията в тези въпроси се дължи на техническа грешка. Всъщност Държавният съвет има предвид член 11.
20. Държавният съвет освен това препраща и въпрос, поставен от Cascina Tre Pini:
„5. Следва ли производството, предвидено от член 9 от Директивата за местообитанията и уредено от националния законодател в член 3, алинея 4-bis от ДПР № 357/97, да се схваща като производство, което обезателно трябва да приключи с административен акт, или като производство, при което това не е задължително? Под „производство, което обезателно трябва да приключи с административен акт“ трябва ли да се разбира производството, при което, „когато са изпълнени необходимите предпоставки, министърът на околната среда и на опазването на територията трябва да изпрати до Европейската комисия предложението на региона“, без в това отношение да се обсъжда дали то трябва да се схваща като производство, което може да се образува само служебно или и по искане на някоя от страните?“.
21. Накрая, преюдициалното запитване съдържа шест въпроса на регион Ломбардия, които обаче Държавният съвет счита за недопустими(6). Ето защо тези въпроси няма да бъдат възпроизведени тук.
22. Cascina Tre Pini, Италианската република, Чешката република и Европейската комисия са представили писмени становища. Всички участници в производството, с изключение на Чешката република, са изразили устно становище и в съдебното заседание на 16 май 2013 г.
IV – Правен анализ
А – По допустимостта на въпросите, възпроизведени в преюдициалното запитване
23. Възпроизведените по-горе въпроси 1—4 на Държавния съвет(7) несъмнено са допустими и съответно по-долу ще им бъде даден отговор.
24. Чешката република обаче изразява съмнения за допустимостта на препратените въпроси на участниците в националното производство. Всъщност член 267 ДФЕС предвижда пряко сътрудничество между Съда и националните юрисдикции чрез безспорно производство, в което страните нямат право на инициатива и в хода на което те имат единствено възможността да бъдат изслушани. Съгласно тази разпоредба националният съд, а не страните в спора по главното производство е този, който сезира Съда(8). Макар посочената юрисдикция да е свободна да покани страните по спора, с който е сезирана, да предложат формулировки на преюдициалните въпроси, които могат да бъдат възприети при отправянето на въпросите до Съда, така или иначе в крайна сметка единствено запитващата юрисдикция следва да вземе решение както за формата, така и за съдържанието на тези въпроси(9).
25. В настоящия случай, за разлика от предходни случаи, обаче въпросите на страните не се съдържат в техните становища, а самият национален съд ги препраща на Съда в преюдициалното си запитване. Както посочва Комисията, в рамките на производството, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе(10).
26. Ето защо съществува презумпция, че поставените от националните юрисдикции преюдициални въпроси са релевантни(11). Тази презумпция трябва да важи и за въпросите, които националната юрисдикция препраща до Съда, след като те са предложени от участниците в производството.
27. Посочената презумпция може да бъде оборена само по изключение, когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(12).
28. Явно е обаче, че предложеният от Cascina Tre Pini пети въпрос е тясно свързан с главното производство, свидетелство за което са и сходствата му с въпросите на Държавния съвет. Освен това преюдициалното запитване съдържа необходимите данни, за да се отговори на този въпрос.
29. За сметка на това шестте въпроса на Регион Ломбардия са хипотетични. Видно от предоставените от Държавния съвет данни, те се отнасят до норми, които понастоящем не съществуват в италианското право, и следователно са недопустими(13).
Б – По отговора на преюдициалните въпроси
30. Предмет на преюдициалното запитване са процесуалноправни въпроси, свързани с евентуалното декласифициране на защитена съгласно правото на Съюза територия, която Комисията е включила в списъка на териториите от значение за Общността.
31. Тези въпроси следва да бъдат групирани, както следва: с първия, четвъртия и петия въпрос трябва да се изясни дали членове 9 и 11 от Директивата за местообитанията задължават компетентните органи — когато са сезирани с мотивирано искане от заинтересованите собственици на парцели — да преразглеждат ТЗО, по-специално когато тези собственици твърдят, че състоянието на съответната територия е влошено и/или когато влошаването му е доказано (вж. точка 1 по-долу). Вторият въпрос е дали компетентните органи са длъжни през определен интервал от време да преразглеждат ТЗО (вж. точка 2 по-долу) и за тази цел евентуално да предвидят участие на обществеността (вж. точка 3 по-долу). Накрая, предмет на третия въпрос е разпределянето на компетентността на национално равнище, и по-специално необходимостта евентуално да се предвиди субсидиарно правомощие за централните държавни органи да преразглеждат ТЗО (вж. точка 4 по-долу).
1. По задължението за преразглеждане на ТЗО
32. С първия и четвъртия въпрос, които до голяма степен се припокриват с петия въпрос на Cascina Tre Pini, Държавният съвет иска да се установи дали свободата на компетентните национални органи да преценяват дали да предложат преразглеждането на ТЗО — без да е налице задължение да се отчитат исканията на съответните частни собственици или представените от тях данни за влошаване на състоянието на съответната територия, — е съвместима с членове 9 и 11 от Директивата за местообитанията.
33. За да се отговори на този въпрос, най-напред трябва да се изясни при какви условия Директивата за местообитанията допуска преразглеждането на ТЗО. То не е предвидено изрично в Директивата за местообитанията. Все пак в член 9, второ изречение от Директивата за местообитанията е посочено, че „декласифицирането на специална защитена зона“ може да бъде разглеждано. Това същевременно предполага преразглеждането на ТЗО, защото съгласно член 4, параграф 4 държавите членки са длъжни да определят всички ТЗО като специални защитени зони. Ето защо те могат да ги декласифицират само ако съответните територии вече не се считат за ТЗО.
34. При липсата на специална уредба декласифицирането или промяната на ТЗО трябва да се извършва по същия ред, както включването на съответната територия в списъка. Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията Комисията включва дадена територия в списъка на ТЗО с решение, по предложение на държавата членка. Съответно, по силата на член 4, параграф 1, четвърто изречение държавите членки предлагат, ако е необходимо, списъкът да бъде осъвременен в светлината на резултатите от наблюдението, посочено в член 11. Видно от член 9, второ изречение, това осъвременяване може да включва декласифицирането на ТЗО.
35. От текста на член 9, второ изречение от Директивата за местообитанията обаче не следва, че е налице задължение за декласифицирането на ТЗО. Там просто се уточнява, че правомощието на Комисията да изменя списъка на ТЗО, включва и декласифицирането на ТЗО.
36. От друга страна, съгласно текста на член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директивата за местообитанията държавите членки нямат дискреционно правомощие във връзка с предложението за осъвременяване на списъка на ТЗО. Действително съгласно разпоредбите на Директивата относно процедурата за определяне на териториите, които могат да бъдат прогласени за специални защитени зони, когато държавите членки правят предложение по член 4, параграф 1, те имат известна свобода на преценка, но същевременно трябва да спазват залегналите в Директивата критерии(14). Ето защо те са длъжни да направят съответните предложения, когато резултатите от наблюдението съгласно член 11 не допускат преценка в друг смисъл, т.е. когато с оглед на фактическите констатации единственото, което допуска свободата им на преценка, е да се направи предложение за осъвременяването на списъка. Особено показателен е текстът не само на английски език, където е използвана думата „shall“, но и на нидерландски език, съгласно който предложението се прави, когато е „nodig“, т.е. необходимо.
37. Едно такова задължение несъмнено отговаря на целите на Директивата за местообитанията, когато е установено наличието на нови територии, които трябва да бъдат включени в списъка(15).
38. Същевременно обаче, когато дадена територия вече не може да спомага за постигането на целите на Директивата за местообитанията, има смисъл списъкът да бъде намален. В този случай не е оправдано за същата територия да продължат да важат изискванията на Директивата. За съхраняването на видовете и естествените местообитания не би било от полза, ако компетентните органи продължат да използват ограничени ресурси за управлението на съответната територия. В допълнение, ако в мрежата „Натура 2000“ са включени територии, които не спомагат за постигането на целите ѝ, това би могло да доведе до неразбирателства или грешки, свързани с качеството на тази мрежа.
39. В настоящия случай обаче основното право на собственост е от определящо значение. Класифицирането на площи като част от ТЗО ограничава възможностите за тяхното използване, а с това и правото на собственост на собственика на съответните парцели. Когато изискванията за защита на дадената територия са изпълнени, тези ограничения на собствеността по принцип са оправдани от целта за опазване на околната среда(16). При все това, ако междувременно посочените изисквания престанат да бъдат изпълнени, запазването на ограничението за използване на площите би могло да накърни правото на собственост. В Съюза не могат да бъдат допуснати мерки, които са несъвместими със спазването на признати и гарантирани права на човека(17).
40. Ето защо предоставянето на компетентните органи на свобода да преценят дали да разгледат мотивирано искане, с което съответните собственици предлагат преразглеждането на ТЗО, би било несъвместимо със съобразеното с основните права тълкуване и прилагане на член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директивата за местообитанията.
41. Не е ясно обаче какви мотиви могат да доведат до преразглеждане. Ако всякаква причина би могла да доведе до преразглеждане, има опасност на компетентните органи да се наложи да разглеждат голям брой неоснователни искания, без това усилие да донесе съответна полза за собствениците или за „Натура 2000“.
42. Съгласно член 9, второ изречение от Директивата за местообитанията декласифицирането на ТЗО може да бъде разглеждано (само) в случаите, в които основание за това дава природното развитие, отбелязано като резултат от наблюдението, предвидено в член 11.
43. В преюдициалното запитване са изложени две основания за евентуално преразглеждане: първо, твърди се, че експлоатацията на летище Малпенса е влошила екологичното състояние на въпросните площи. На второ място, твърди се, че парцелът се намира в зона, която е предназначена за извършването на „търговска и промишлена“ дейност.
44. Нито едно от двете обстоятелства не представлява природно развитие. Следователно те не могат да обосноват декласифицирането на парцела като част от ТЗО на основание член 9, второ изречение от Директивата за местообитанията.
45. Директивата за местообитанията обаче не съдържа никакви норми, които изрично да изключват възможността за преразглеждане на ТЗО въз основа на други развития. Следователно трябва да се провери дали Директивата задължава държавите членки да предлагат преразглеждането на ТЗО, когато състоянието на дадени площи е влошено в резултат от човешки дейности или пък тези площи са предвидени за определени дейности, несъвместими с тяхната защита съгласно Директивата за местообитанията.
46. В това отношение трябва да се изхожда от принципите, които уреждат избора на ТЗО. В този смисъл съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията трябва да се отчитат единствено изискванията, свързани с опазването на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, или с изграждането на мрежата „Натура 2000“(18). Това е необходимо, за да се постигне посочената в член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията цел за изграждане на тази мрежа. Въпросната мрежа е съставена от територии, обхващащи типовете естествени местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, и трябва да даде възможност за запазването или, където е подходящо, за възстановяването на благоприятно консервационно състояние на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение(19).
47. За сметка на това основания, различни от свързаните с опазването на околната среда — и по-специално икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености, — не могат да бъдат отчитани при избора на ТЗО(20).
48. Следователно декласифицирането е оправдано само в случаите, когато съответната територия вече не може да спомага за съхраняването както на естествените местообитания по приложение I от Директивата за местообитанията, така и на дивата флора и фауна по приложение II, или за изграждането на мрежата „Натура 2000“(21).
49. Действително не е задължително експлоатацията на летище Малпенса толкова да влошава състоянието на въпросните площи, че те повече да не могат да имат съответен принос, но това хипотетично е възможно. Във всеки случай не е сигурно, че те могат да имат такъв принос, след като в плана на зона Малпенса са предназначени за извършването на търговска или промишлена дейност.
50. Не всяко съществено влошаване на състоянието на ТЗО обаче е основание за нейното декласифициране. Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да не допускат влошаването на състоянието на ТЗО. Ако държава членка не изпълнява задължението си за опазване, това не може да оправдае отпадането на статута на защитена територия(22). Напротив, държавите членки трябва да вземат необходимите мерки, за да възстановят съответната територия. Освен това, когато имат данни за такова влошаване на състоянието, държавите членки не могат да бездействат, а са длъжни да опазват съответната територия така, че състоянието ѝ да не бъде допълнително влошено.
51. Задължението за опазване обаче отпада, когато състоянието на дадена територия е влошено поради план или проект, одобрен съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията(23). Ето защо оценката на отражението на мярката върху целите за съхраняване на съответната територия съгласно член 6, параграф 3 трябва да е разкрила, че в бъдеще състоянието на последната ще се влоши. Компетентните органи обаче трябва да са взели решение въз основа на член 6, параграф 4, че поради императивни причини от по-висш обществен интерес мярката трябва да бъде изпълнена и че не съществува алтернативна възможност. В допълнение, трябва да са взети всички необходими компенсаторни мерки, за да се гарантира, че е осигурена цялостната кохерентност на „Натура 2000“.
52. При приемането на плана за зона Малпенса през 1999 г. обаче територията Бругиера дел Досо още не е била включена в списъка на ТЗО. Следователно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията все още е бил неприложим(24). Въпросът дали това е така и що се отнася до одобрението за летище Малпенса, изисква допълнително изследване от страна на националните юрисдикции.
53. При все това от момента на включване на съответната територия в списъка държавата членка е длъжна да я опазва съгласно член 6, параграф 2(25). В този случай влошаването на състоянието на територията, до което води одобрен по-рано проект, е допустимо само ако последиците му — евентуално впоследствие — са проверени от гледна точка на член 6, параграф 3 и са изпълнени изискванията, предвидени в член 6, параграф 4(26).
54. В допълнение, по силата на член 6, параграф 2 държавите членки също така могат да бъдат задължени да вземат мерки, за да не допуснат природно развитие, което би могло да влоши консервационното състояние на видовете и местообитанията в специалните защитени зони(27).
55. Ето защо на първия, четвъртия и петия въпрос на Cascina Tre Pini следва да се отговори, че съгласно член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директивата за местообитанията когато компетентните национални органи са сезирани с искане, подадено от собственик на намиращи се в ТЗО площи, те са длъжни да проверят дали на Комисията следва да се предложи изключването на тези площи от същата ТЗО, ако искането е обосновано с това, че макар изискванията на член 6, параграфи 2—4 от Директивата да са спазени, посочените площи вече не могат да спомагат за съхраняването както на естествените местообитания, така и на дивата флора и фауна или за изграждането на мрежата „Натура 2000“.
2. По необходимостта от периодично преразглеждане на ТЗО
56. С първата част от втория въпрос Държавният съвет иска да се установи дали компетентните органи трябва периодично, например веднъж на две до три години, да извършват преразглеждане на ТЗО.
57. В Директивата за местообитанията няма изрична уредба относно честотата на това преразглеждане. От анализа на първия, четвъртия и петия въпрос може да се направи само извод, че такова преразглеждане трябва да се извърши, когато има индиции, че ТЗО или определени части от нея повече не отговарят на изискванията за опазване на околната среда.
58. От член 4, параграф 1, четвърто изречение и член 9, второ изречение от Директивата за местообитанията обаче личи, че наблюдението съгласно член 11 е от голямо значение за преразглеждането на ТЗО.
59. Член 11 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да осъществяват наблюдение на консервационното състояние на естествените местообитания и видове, посочени в член 2. Следователно държавите членки трябва да наблюдават както всички естествени местообитания, така и цялата дива флора и фауна на територията на Европа. Наблюдението трябва да е насочено към постигането на целите на Директивата за местообитанията, т.е. към запазването на биологичното разнообразие чрез съхраняване на тези видове и естествени местообитания.
60. Систематичното място на тази норма в частта от Директивата за местообитанията, която урежда защитата на териториите, показва особеното значение на ТЗО в това отношение. Това съответства на тяхната важност, доколкото съгласно член 3, параграф 1 те трябва да дадат възможност за запазването или, където е подходящо, за възстановяването на благоприятно консервационно състояние на естествените местообитания и на местообитанията на видовете от интерес за Общността(28), т.е. на естествените местообитания и видовете, които съгласно член 1, букви в) и ж) подлежат в особена степен на защита.
61. Наблюдението на ТЗО по-специално трябва да може да гарантира както реализирането на приоритетите, залегнали в член 4, параграф 4, за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на видовете и естествените местообитания в съответната ТЗО, така и прилагането на конкретните консервационни мерки, предвидени в член 6, параграф 1, и изпълнението на задълженията за защита, предвидени в член 6, параграф 2.
62. Тези цели задължително трябва да бъдат отчетени, когато се анализират обстоятелствата, които могат да наложат декласифицирането на ТЗО в резултат от преразглеждането.
63. Ако при наблюдението бъдат установени индиции в този смисъл, компетентните органи трябва да направят съответните изводи. В това отношение първият вариант е да се мисли за допълнителни мерки за защита на ТЗО и за възстановяването на засегнатите елементи. Ако обаче горепосочените условия дават основание да отпадне статутът на защитена територия, това също трябва да бъде отчетено, за да не се допусне правото на собственост върху съответните площи да бъде неоправдано накърнено.
64. Минималните изисквания за честотата на мерките за наблюдение са резултат от сътрудничеството с Комисията, предвидено в Директивата за местообитанията. Член 9, първо изречение задължава Комисията да отчита резултатите от наблюдението и да ги използва при цялостната оценка на приноса на „Натура 2000“ за постигане на целите на Директивата. Съгласно член 17 от Директивата за местообитанията за тази цел на всеки шест години държавите членки изготвят доклад до Комисията, който по-специално съдържа най-важните резултати от наблюдението, посочено в член 11.
65. Следователно държавите членки са длъжни да организират във времето извършваното от тях наблюдение така, че на всеки шест години да предоставят на Комисията актуални данни за естествените местообитания и видовете, които трябва да бъдат наблюдавани, и по-специално за ТЗО.
66. Държавите членки обаче поначало няма да са в състояние да изпълнят задълженията си във връзка с ТЗО, ако осъществяват контрол върху последните само на интервал от шест години. Такава честота не би позволила да се осигури нито защитата на съответните територии, нито постигането на определените приоритети, нито пък прилагането на консервационни мерки. Напротив, задължението е наблюдението да бъде периодично. Единствено честотата на това наблюдение варира според обстоятелствата.
67. В обобщение, на първата част от втория въпрос следва да се отговори, че държавите членки са длъжни да организират наблюдението на ТЗО съгласно членове 11 и 17 от Директивата за местообитанията така, че да могат да им осигурят подходяща защита и управление, както и поне веднъж на всеки шест години да предоставят на Комисията актуални данни за състоянието на ТЗО, включително относно това дали ТЗО спомагат за съхраняването както на естествените местообитания, така и на дивата флора и фауна, или за изграждането на мрежата „Натура 2000“.
3. По втората част от втория въпрос
68. Предмет на втората част от втория въпрос е дали при преразглеждането на ТЗО държавите членки трябва да осигурят участието на обществеността.
69. В Директивата за местообитанията няма изрична уредба и във връзка с този въпрос. Що се отнася до засегнатите собственици на площи обаче, от общите принципи на правото на Съюза, и по-специално от правото на изслушване, следват някои изисквания(29).
70. Зачитането на правото на защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който трябва да се прилага, когато административен орган възнамерява да приеме акт, увреждащ за лицето, към което е насочен. По силата на този принцип лицата, адресати на решения, чиито интереси са осезаемо засегнати от тези решения, следва да имат възможност надлежно да изложат своето становище относно обстоятелствата, на които административният орган възнамерява да основе решението си. За целта те трябва да имат достатъчен срок(30).
71. Това задължение тежи върху административните органи на държавите членки, когато те вземат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, дори и когато приложимото законодателство на Съюза не предвижда изрично подобно изискване. Що се отнася до прилагането на този принцип, следва да се уточни, че когато това прилагане не е определено от правото на Съюза, както е в главното производство, то се урежда от националното право, доколкото, от една страна, регламентиращите го разпоредби са от същия вид като разпоредбите, които са в сила за частноправните субекти или предприятията в сходни положения, регулирани от националното право (принцип на равностойност), и от друга страна, не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на защита, предоставено от правния ред на Съюза (принцип на ефективност)(31).
72. Преценката дали следва да се предложи на Комисията да преразгледа ТЗО, спомага за изпълнението на Директивата за местообитанията и следователно по отношение на тази преценка е приложимо правото на Съюза. Действително собствениците на съответните площи не биха били адресат на решението, с което на Комисията се предлага декласифициране или да не се направи такова предложение, но това решение може съществено да накърни интересите им. Ако компетентните органи не предложат на Комисията да декласифицира дадена ТЗО, съответните площи ще продължат да са част от защитената територия, което може до голяма степен да ограничи тяхното използване. За сметка на това предложението за декласифициране може да накърни интереса от финансово подпомагане с оглед земеползване, което е съобразено с целите за съхраняване.
73. Ето защо на втората част от втория въпрос следва да се отговори, че когато държавите членки преценяват дали във връзка със съответните площи да предложат на Комисията да осъвремени списъка на ТЗО, те трябва да дадат възможност на собствениците на тези площи да изложат становище.
4. По третия въпрос
74. Целта на третия въпрос е да се изясни дали членове 9 и 11 от Директивата за местообитанията допускат преразглеждането на ТЗО да се извършва по инициатива на регионите и автономните провинции, без да се предвижда право на инициатива на държавата, дори субсидиарно, в случай на бездействие на регионите или автономните провинции.
75. И в това отношение обаче член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директивата за местообитанията е по-релевантен от член 9. Следователно трябва да се има предвид и първата разпоредба.
76. Вярно е, че в правото на Съюза има норми, които предвиждат задължения за административните органи, на които е възложено прилагането им(32). Когато обаче дадена директива не съдържа такива норми, продължава да важи постулатът, че съгласно член 288, параграф 3 ДФЕС тя е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, до които е адресиран, но оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат(33). Това по-конкретно се отнася до определянето на компетентните органи. Единственото, което изисква правото на Съюза, е транспонирането, включително определянето на компетентните органи, ефективно да осигурява пълното прилагане на разпоредбите му по достатъчно ясен и точен начин(34).
77. Компетентността на регионалните власти да прилагат Директивата за местообитанията, и по-специално член 4, параграф 1, четвърто изречение, изглежда съвсем логична, тъй като защитата и управлението на ТЗО предполагат конкретно познаване на местната обстановка.
78. В допълнение, правото на Съюза не изисква компетентността на регионалните органи да бъде допълнена от субсидиарна компетентност на централните държавни органи. Освен това не е сигурно, че такава компетентност е необходима, за да се осигури надлежното прилагане на тези разпоредби. Ако централната държавна власт няма компетентни органи на местно равнище, службите ѝ в столицата едва ли ще могат да преценят какви мерки са необходими.
79. Действително не е изключено компетентните органи на регион Ломбардия да са нарушили Директивата за местообитанията, що се отнася до исканията на Cascina Tre Pini. Дори обаче да бъде установено наличието на такова нарушение, това не би доказало, че посочените органи не са били в състояние да осигурят пълното прилагане на Директивата.
80. Ето защо на третия въпрос следва да се отговори, че национална разпоредба — която предвижда, че преразглеждането на ТЗО се извършва по инициатива на регионите и автономните провинции, без да предвижда право на инициатива и на държавата, дори субсидиарно, в случай на бездействие на регионите или автономните провинции — не е пречка за правилното прилагане на член 4, параграф 1, четвърто изречение и членове 9 и 11 от Директивата за местообитанията.
V – Заключение
81. Поради това предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалните въпроси:
„1) Съгласно член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, когато компетентните национални органи са сезирани с искане, подадено от собственик на намиращи се в територия от значение за Общността площи, те са длъжни да проверят дали на Комисията следва да се предложи изключването на тези площи от същата територия, ако искането по същество е обосновано с това, че макар изискванията на член 6, параграфи 2—4 от Директивата да са спазени, посочените площи вече не могат да спомагат за съхраняването както на естествените местообитания, така и на дивата флора и фауна или за изграждането на мрежата „Натура 2000“.
2) Държавите членки са длъжни да организират наблюдението на териториите от значение за Общността съгласно членове 11 и 17 от Директива 92/43 така, че да могат да им осигурят подходящи защита и управление, както и поне веднъж на всеки шест години да предоставят на Комисията актуални данни за състоянието на тези територии, включително относно това дали посочените територии спомагат за съхраняването както на естествените местообитания, така и на дивата флора и фауна, или за изграждането на мрежата „Натура 2000“.
3) Когато държавите членки преценяват дали във връзка със съответните площи да предложат на Комисията да осъвремени списъка на териториите от значение за Общността съгласно член 4, параграф 1, четвърто изречение от Директива 92/43, те трябва да дадат възможност на собствениците на тези площи да изложат становище.
4) Национална разпоредба — която предвижда, че преразглеждането на териториите от значение за Общността се извършва по инициатива на регионите и автономните провинции, без да предвижда право на инициатива и на държавата, дори субсидиарно, в случай на бездействие на регионите или автономните провинции — не е пречка за правилното прилагане на член 4, параграф 1, четвърто изречение и членове 9 и 11 от Директива 92/43“.