FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (fjärde avdelningen)
den 6 april 2000 (1)
Tillgång till information - Rådets beslut 93/731/EG om allmänhetens tillgång
till rådets handlingar - Avslag på en ansökan om tillgång till handlingar - Skydd
för det allmänna samhällsintresset - Internationella förbindelser -
Motiveringsskyldighet - Tillgång till vissa delar
I mål T-188/98,
Aldo Kuijer, Utrecht (Nederländerna), företrädd av advokaterna O.W. Brouwer
och F.P. Louis, Bryssel, biträdda av D. Curtin, professor vid universitetet i Utrecht,
delgivningsadress: advokatbyrån M. Loesch, 11, rue Goethe, Luxemburg,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av juridiska rådgivarna M. Bauer och
M. Bishop, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Europeiska
investeringsbanken, direktoratet för rättsfrågor, direktören A. Morbilli, 100,
boulevard Konrad Adenauer, Luxemburg,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets beslut av den 28 september 1998,
i dess lydelse enligt beslut av den 18 maj 1999, om att vägra sökanden tillgång till
vissa handlingar,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden R.M. Moura Ramos samt domarna V. Tiili och
P. Mengozzi,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet
den 14 oktober 1999,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- 1.
- Rådet och kommissionen antog den 6 december 1993 en uppförandekodex för
allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, s. 41,
svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen)
med syfte att reglera tillgången till handlingar i deras förvar. I kodexen anges bland
annat följande princip: Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till de
handlingar som förvaras av kommissionen och rådet.
- 2.
- Vidare föreskrivs följande: Kommissionen och rådet skall var för sig vidta
nödvändiga åtgärder för att genomföra dessa principer före den 1 januari 1994.
- 3.
- I syfte att verkställa detta åtagande antog rådet den 20 december 1993
beslut 93/731/EG om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT L 340, s. 43,
svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64).
- 4.
- I artikel 1 i beslut 93/731 föreskrivs följande:
1. Allmänheten skall ha tillgång till rådets handlingar enligt de villkor som
anges i detta beslut.
2. Om inte annat följer av artikel 2.2 avses med rådets handlingar all skriven
text med befintlig information, oavsett form av medium, som är i rådets
besittning.
- 5.
- Artikel 4.1 i beslutet har följande innehåll:
Tillgång till rådets handlingar får inte beviljas om ett offentliggörande kan
undergräva
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella
förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och
undersökningar),
- ...
- 6.
- I artikel 5 i samma beslut anges följande:
Generalsekreteraren skall på rådets vägnar besvara ansökningar om att få tillgång
till rådets handlingar, utom i de fall som avses i artikel 7.3, där svar skall ges av
rådet.
- 7.
- Artikel 7.1 och 7.3 har följande innehåll:
1. Den berörda enheten inom generalsekretariatet skall inom en månad
skriftligen underrätta sökanden om att hans ansökning har bifallits eller om att
avsikten är att ansökningen skall avslås. I det senare fallet skall sökanden dessutom
underrättas om grunderna för det avsedda avslaget, om att han inom en månad kan
ge in en bekräftande ansökning med begäran om omprövning av det avsedda
ställningstagandet och om att han i annat fall skall anses ha återkallat sin
ursprungliga ansökning.
...
3. Beslut om att avslå en bekräftande ansökning skall fattas inom en månad
efter det att en sådan ansökning ingivits och skall ange grunderna för beslutet. ...
Bakgrund till tvisten
- 8.
- Sökanden är forskare och universitetslärare på området asylrätt och
immigrationsfrågor.
- 9.
- Sökanden begärde genom skrivelse av den 3 juli 1998, ställd till rådets
generalsekreterare, att få tillgång till vissa handlingar rörande verksamheten vid
Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor (Cirea). Ansökningen
rörde följande handlingar:
- Gemensamma rapporter samt analyser eller utvärderingar som upprättats
av Cirea eller i samarbete med Cirea under åren 1994-1997, och, i den mån
handlingar redan finns tillgängliga, år 1998, avseende den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), som rör situationen i de tredje
länder eller regioner från vilka att stort antal asylsökande kommer eller ivilka de vistas, och särskilt i 28 länder som anges i ansökningen (nedan
kallade Cirea-rapporterna).
- Rapporter från eventuella gemensamma undersökningar eller rapporter som
tillställts Cirea från en eller flera medlemsstater rörande tredje länder
(nedan kallade rapporter som upprättats för Cireas räkning).
- En förteckning som upprättats av Cirea, eller i samarbete med Cirea, över
kontaktpersoner som arbetar med asylärenden i medlemsstaterna (nedan
kallad förteckningen över kontaktpersoner) samt uppgifter om senare
ändringar i denna förteckning.
- 10.
- Generalsekreteraren svarade i skrivelse av den 28 juli 1998 sökanden att
Cirea-rapporter hade upprättats under åren 1994-1998 rörande situationen för
asylsökande som återvänt till de länder de kommer ifrån, vad avser följande länder:
Albanien, Angola, Sri Lanka, Bulgarien, Turkiet, Kina, Zaire, Nigeria och Vietnam.
Generalsekreteraren avslog emellertid ansökningen om tillgång till dessa handlingar
och förteckningen över kontaktpersoner, med stöd av artikel 4.1 i beslut 93/731.
Vad avser de rapporter som upprättats för Cireas räkning informerade
generalsekreteraren sökanden om att det inte fanns några handlingar av detta slag.
- 11.
- Genom skrivelse av den 25 augusti 1998 inkom sökanden med en bekräftande
ansökning med tillämpning av artikel 7.1 i beslut 93/731. Vad avser
Cirea-rapporterna förklarade sökanden att han var förvånad över att rådet även
har för avsikt att hemlighålla rapporter om länder som Nigeria, Iran och Irak, trots
att man knappast kan hävda att unionen har goda förbindelser med dessa länder.
Vad avser de rapporter som upprättats för Cireas räkning förklarade sökanden
bland annat varför han misstänkte att generalsekreterarens svar att det inte
existerade några sådana handlingar var felaktigt. Sökanden vände sig också mot den
del i beslutet som rörde förteckningen över kontaktpersoner.
- 12.
- Genom skrivelse av den 28 september 1998 sände generalsekreteraren sökanden
rådets beslut om avslag på hans bekräftande ansökning (nedan kallat det ifrågasatta
beslutet). Skrivelsen hade följande lydelse:
Efter noggrann prövning har rådet beslutat att bekräfta [generalsekreterarens
beslut], såsom detta har formulerats i skrivelse av den 28 juli 1998 avseende
ansökningar rörande [Cirea-rapporterna och förteckningen över kontaktpersoner].
Efter undersökning av var och en av följande handlingar har rådet beslutat att inte
offentliggöra desamma av följande skäl:
a) [handlingens nummer]: Följebrev från rådets generalsekreterare till Cirea:
rapporter från de tolv medlemsstaternas delegationschefer om situationen för
asylsökande [från ett land] som återvänder till [samma land]. Denna rapport
innehåller mycket känsliga uppgifter om den politiska, ekonomiska och sociala
situationen [i det berörda landet], som har lämnats av Europeiska unionensmedlemsstaters delegationschefer i detta land. Rådet anser att ett offentliggörande
av dessa uppgifter skulle kunna skada förbindelserna mellan Europeiska unionen
och [detta land]. Rådet har därför beslutat att inte bevilja tillgång till denna
handling med tillämpning av artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella
förbindelser).
...
b) Förteckning över Cireas [kontakt]personer som arbetar med asylfrågor:
generalsekretariatet har inte kunnat finna någon särskild handling i rådets förvar
som innehåller en [sådan] förteckning ...
Rådet kommer att fortsätta att försöka finna handlingar (från och med år 1994)
som innehåller rapporter som upprättats för Cireas räkning ... Sökanden kommer
att underrättas om resultaten av dessa efterforskningar i god tid.
- 13.
- Den 14 oktober 1998 underrättades sökanden om att man, till följd av de
efterforskningar som genomförts av generalsekretariatet, hade beslutat att ge
honom tillgång till tio rapporter som upprättats av danska myndigheter angående
undersökningar som genomförts i tredje länder. Sökanden underrättades också om
att han vägrades tillgång till fyra andra rapporter som upprättats för Cireas räkning
av myndigheter i andra medlemsstater (vilka anges i skrivelsen), av följande skäl,
vilka återupprepades för var och en av dessa handlingar:
Generalsekreteraren anser att ett offentliggörande av de detaljerade och mycket
känsliga uppgifter som ingår i denna rapport skulle kunna skada Europeiska
unionens förbindelser med [det berörda landet], och de bilaterala förbindelserna
mellan [den medlemsstat vars myndigheter har genomfört undersökningen] och
detta land. Ni vägras därför tillgång till denna handling, med tillämpning av
artikel 4.1 i beslut [93/731] (internationella förbindelser).
- 14.
- Generalsekretariatet delgav, genom skrivelse av den 18 maj 1999, sökanden ett nytt
svar från rådet på hans bekräftande ansökning av den 25 augusti 1998. I detta svar
angav rådet att det verkligen existerade en förteckning över kontaktpersoner och
att denna fanns med i en handling med numret 5971/2/98 CIREA 18. Rådet
medgav därför att det ifrågasatta beslutet var felaktigt på denna punkt.
- 15.
- Rådet vägrade emellertid sökanden tillgång till denna handling med åberopande
av artikel 4.1 i beslut 93/731. Rådet gav följande förklaring i sitt svar: Handlingen
[i fråga] innehåller en förteckning över kontaktpersoner, vilka har utsetts av var och
en av medlemsstaterna, som kan utbyta uppgifter rörande asylsökande [samt]
upplysningar om de ursprungsländer som omfattas av deras respektive
ansvarsområde, med angivande av deras kontorsadresser och direktnummer för
telefon och telefax. Rådet hävdade vidare att det ankom på medlemsstaterna att
avgöra om, och i vilken mån, sådana uppgifter kunde offentliggöras. Rådetanmärkte att en del medlemsstater motsatte sig ett offentliggörande för att deras
förvaltningar skulle kunna arbeta effektivt. Rådet menade att om det skulle
offentliggöra dessa uppgifter, vilka det fått del av just i syfte att skapa ett internt
nätverk av kontaktpersoner för att underlätta samarbete och samordning i
asylfrågor, skulle medlemsstaterna i fortsättningen vara ovilliga att lämna rådet
uppgifter av denna art. Mot denna bakgrund skulle ett offentliggörande av denna
handling kunna skada det allmänna samhällsintresset, vad avser ett fungerande
informationsutbyte och samordning mellan medlemsstaterna på området asylrätt
och immigrationsfrågor.
Förfarandet och parternas yrkanden
- 16.
- Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till
förstainstansrättens kansli den 4 december 1998.
- 17.
-
Det skriftliga förfarandet avslutades den 28 april 1999 genom att sökanden
förklarade sig avstå från att inge replik.
- 18.
- Rådet har genom skrivelse av den 26 maj 1999 upplyst förstainstansrätten om att
det, efter omprövning av sökandens ansökning rörande en förteckning över
kontaktpersoner, beslutat att vägra sökanden tillgång till denna handling och bifogat
det nya svaret till sökanden i brev av den 18 maj 1999.
- 19.
- Sökanden har på förstainstansrättens anmodan yttrat sig över detta beslut
den 8 juli 1999. Sökanden har i sitt yttrande vänt sig mot detta beslut och bett
förstainstansrätten att få ändra sina grunder till stöd för yrkandet om
ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet, vad avser förteckningen över
kontaktpersoner, eftersom det nya beslutet endast innebär en ny motivering för
avslagsbeslutet och det finns processekonomiska skäl att tillåta en sådan ändring.
- 20.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (fjärde
avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet, och förstainstansrätten anmodade
parterna att skriftligen besvara vissa frågor. Rådet har på förstainstansrättens
anmodan ingivit en kopia av de rapporter som danska myndigheter upprättat för
Cireas räkning, och vilka sökanden fått tillgång till.
- 21.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens muntliga frågor
vid offentligt sammanträde den 14 oktober 1999.
- 22.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet,
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
- 23.
- Rådet har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning i sak
- 24.
- Sökanden har yrkat att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras i den del det
innebär att han vägras tillgång till Cirea-rapporterna, rapporter som upprättats för
Cireas räkning och förteckningen över kontaktpersoner. Han har åberopat tre
grunder till stöd för sin talan. Den första grunden rör åsidosättande av
beslut 93/731. Sökanden har gjort gällande att Europeiska unionens internationella
förbindelser inte skulle skadas av att han får tillgång till handlingarna i enlighet
med sin ansökning, att vägran inte grundas på en konkret bedömning av dessa
handlingars innehåll och att rådet har vägrat att i stället ge honom tillgång till delar
av dessa handlingar. Den andra grunden rör åsidosättande av
motiveringsskyldigheten. Den tredje grunden rör åsidosättande av en grundläggande
gemenskapsrättslig princip om tillgång till gemenskapsinstitutionernas handlingar.
- 25.
- Sökanden har vidare yrkat att förstainstansrätten skall ålägga rådet att, i enlighet
med gemenskapsinstitutionernas plikt att lojalt samarbeta, inge samtliga de
handlingar som är i fråga för det fall att rådet inte skulle göra det frivilligt.
- 26.
- Som redan nämnts har rådet den 18 maj 1999 antagit ett nytt beslut som svar på
den bekräftande ansökningen vad rör förteckningen över kontaktpersoner.
Institutionen har medgivit att det ifrågasatta beslutet var felaktigt i sak och anfört
en ny motivering för sitt fortsatta avslag. Förstainstansrätten kommer mot denna
bakgrund att pröva det ifrågasatta beslutets lagenlighet med utgångspunkt från dess
lydelse enligt beslutet av den 18 maj 1999, och i enlighet med sökandens grunder
såsom han omformulerat dem i sitt yttrande av den 8 juli 1999.
- 27.
- Förstainstansrätten kommer först att pröva grunden avseende åsidosättande av
motiveringsskyldigheten.
Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Parternas argument
- 28.
- Sökanden anser att motiveringen till det ifrågasatta beslutet inte uppfyller de krav
som anges i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) och artikel 7.3 i
beslut 93/731.
- 29.
- Sökanden har anmärkt att rådet, vad avser Cirea-rapporterna, endast har angivit
att rapporterna innehåller detaljerade uppgifter om den politiska situationen i de
berörda länderna, utan att förklara på vilket sätt ett offentliggörande skulle kunna
skada Europeiska unionens förbindelser med dessa länder. Sökanden har, vadgäller varje enskilt land, inte fått någon upplysning om varför handlingarna i fråga
inte kan spridas, vilket innebär att han inte har kunnat tillvarata sina intressen i
enlighet med domstolens rättspraxis.
- 30.
- Trots att situationen varierar från ett land till ett annat har institutionen nöjt sig
med att, i fråga om varje enskild rapport, ge ett kortfattat, likalydande och
ritualiserat svar, med en och samma förklaring, vilket inte gör det möjligt att
identifiera vad uppgifterna i var och en av dessa rapporter är av för art och att
pröva om ett offentliggörande av dessa uppgifter skulle kunna skada det allmänna
samhällsintresset. Sökanden menar att det aldrig går att vägra tillgång till en
handling genom en enkel hänvisning till att handlingen är av ett visst slag.
- 31.
- Vad avser de rapporter som upprättats för Cireas räkning har sökanden hävdat att
rådet, efter att ha överbevisats om dessa handlingars existens, även därefter har
nöjt sig med att besvara ansökningen om tillgång till dessa handlingar på ett vagt
sätt, utan att ens ange vilket slag av uppgifter som finns i dessa handlingar. Detta
visar att rådet, i strid med rättspraxis, endast gjort en mekanisk och övergripande
bedömning av räckvidden av undantaget avseende det allmänna samhällsintresset
i fråga om internationella förbindelser. Det är omöjligt för sökanden att på
grundval av ett sådant svar avgöra huruvida rådet har tillämpat detta undantag på
ett korrekt sätt.
- 32.
- Sökanden har dessutom hävdat att, om en ansökning om tillgång till handlingar
bekräftas på andra grunder än dem på vilka det ursprungliga beslutet om avslag
fattades, och dessa grunder står i strid med grunderna för det ursprungliga beslutet,
måste motiveringen till ändringen anges på ett klart och otvetydigt sätt i det beslut
som rör den bekräftande ansökningen.
- 33.
- Rådet har för det första gjort gällande att omständigheten att samma ordalag har
använts för att beskriva identiska situationer inte nödvändigtvis innebär att man
därmed ger ett förutbestämt svar med en standardformulering utan menar att detta
utgör en rimlig - och till och med nödvändig - praxis när rapporterna i fråga liknar
varandra.
- 34.
- Rådet har för det andra anmärkt att sökanden är praktiker och aktiv forskare på
området asylrätt och immigrationsfrågor. Om man härvid även beaktar sökandens
uppgifter i ansökan till förstainstansrätten, finns det även grund att anta att
sökanden känner till vad som kan vara ett typiskt innehåll i gemensamma rapporter
om tredje länder. Det var därför inte nödvändigt att för honom i detalj beskriva
arten av de uppgifter som finns med i dessa rapporter.
- 35.
- Rådet har för det tredje gjort gällande att skälen för avslaget på ansökningen om
tillgång till Cirea-rapporterna och de rapporter som upprättats för Cireas räkning,
såsom generalsekreteraren ursprungligen uttryckte dem respektive enligt lydelsen
i det ifrågasatta beslutet, inte strider mot varandra utan är helt koherenta, eftersom
det i båda fallen anges att det förekommer känsliga uppgifter i dessa rapporter varsoffentliggörande skulle kunna skada Europeiska unionens förhållande till tredje
länder. Rådet har med hänvisning till domstolens dom i mål C-466/93, Atlanta
Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II) (REG 1995, s. I-3799), punkt 16, hävdat att
motiveringen i det ifrågasatta beslutet återger det väsentligaste med det mål som
institutionen eftersträvar, och att den därför är tillräcklig.
Förstainstansrättens bedömning
- 36.
- Det skall erinras om att skyldigheten att motivera enskilda beslut har ett dubbelt
syfte, nämligen dels att göra det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom
om skälen för den vidtagna åtgärden, så att de kan göra gällande sina rättigheter,
dels göra det möjligt för gemenskapsdomstolarna att pröva beslutets lagenlighet (se
bland annat domstolens dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl.
mot kommissionen, REG 1990, s. I-395, punkt 15, och förstainstansrättens dom av
den 5 mars 1997, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 66).
Bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller dessa krav skall inte ske
endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna
på det ifrågavarande området (domstolens dom av den 29 februari 1996,
kommissionen mot rådet i mål C-122/94, REG 1996, s. I-881, punkt 29).
- 37.
- Det framgår vidare av förstainstansrättens rättspraxis att rådet är skyldigt att för
varje handling som begärs utlämnad pröva om dess offentliggörande, med
anledning av de uppgifter handlingen innehåller, verkligen skulle kunna skada något
av de intressen som skyddas av den första kategorin undantag (dom av
den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet,
REG 1998, s. II-2289, punkt 112).
- 38.
- Av detta följer att rådets motivering måste vara sådan att det framgår att rådet har
gjort en konkret bedömning av handlingarna i fråga.
- 39.
- Rådet har härvid hävdat att Cirea-rapporterna och de rapporter som upprättats för
Cireas räkning alla hör till samma kategori, eftersom de liknar varandra.
Förstainstansrätten delar inte rådets mening. Rapporterna innehåller nämligen
uppgifter rörande olika perioder från år 1994 till år 1998, som rör så olika länder
som Zaire och Kina, gentemot vilka Europeiska unionen har diplomatiska
förbindelser som inte alls liknar varandra.
- 40.
- Det framgår vidare av en genomläsning av de tio rapporter som upprättats för
Cireas räkning av danska myndigheter, och vilka sökanden har haft tillgång till, att
de uppgifter som förekommer i dessa handlingar varierar betydligt inte bara vad
avser uppgifternas art (beskrivning av det politiska systemet, näringslivet,
rättsväsendet, militären, situationen rörande mänskliga rättigheter, relationerna
mellan klaner eller minoriteter, den inre säkerheten, etcetera) utan också vad avser
hur känsliga dessa uppgifter är.
- 41.
- Det framgår dock inte av motiveringen till det ifrågasatta beslutet - i vilken rådet
har nöjt sig med att ange att rapporterna innehåller känsliga uppgifter vars
offentliggörande skulle kunna skada Europeiska unionens förhållande till de
berörda tredje länderna (se punkt 15 ovan) - att rådet har undersökt var och en
av handlingarna för sig, och detta inte ens helt översiktligt eller i fråga om grupper
av handlingar som i hög grad liknar varandra.
- 42.
- Det framgår vidare av handlingarna i målet att sökanden har vägrats tillgång till
fyra andra rapporter som upprättats för Cireas räkning trots att dessa, enligt rådet,
till sitt innehåll liknar de ovannämnda tio danska rapporterna. Detta beslut har
dock fattats utan att rådet har framfört någon förklaring som gör det möjligt för
sökanden att förstå varför ett offentliggörande av dessa fyra rapporter skulle kunna
medföra en annan inverkan på Europeiska unionens diplomatiska förbindelser.
- 43.
- Förstainstansrätten finner därför att, trots att rådet påstår att det konkret har
bedömt varje handling som har begärts utlämnad, det inte finns någonting i
motiveringen till det ifrågasatta beslutet som visar att rådet har gjort en sådan
bedömning.
- 44.
- Förstainstansrätten vill dessutom erinra om att, då ett svar bekräftar avslaget på en
ansökan med stöd av samma skäl, frågan huruvida motiveringen är tillräcklig skall
granskas mot bakgrund av kontakterna mellan institutionen och den sökande i
deras helhet, med beaktande av de uppgifter som sökanden hade tillgång till i fråga
om de efterfrågade handlingarnas art och innehåll.
- 45.
- Detta betyder att omständigheterna ibland kan vara sådana att kraven på den
motivering som institutionen måste prestera sänks, men också att kraven kan höjas
av samma anledning.
- 46.
- Det senare är fallet när en sökande, under förfarandet då hans ansökning om
tillgång till vissa handlingar prövas, inkommer med uppgifter som gör att den första
vägran måste ifrågasättas. I sådana fall innebär kraven på motivering att
institutionen måste svara på den bekräftande ansökningen genom att ange skälen
till varför dessa uppgifter inte utgör anledning till en ändrad ståndpunkt. Om
sökanden inte får en sådan förklaring, kan han inte förstå varför författaren till
svaret på den bekräftande ansökningen har beslutat att, med angivande av samma
skäl, stå fast vid sin vägran.
- 47.
- I förevarande fall har sökanden i sin bekräftande ansökning, vad avser
Cirea-rapporterna, anfört argument om varför han tror att den oro som rådets
generalsekreterare har uttryckt rörande spridning av handlingarna i fråga var
ogrundad. Rådet har dock i det ifrågasatta beslutet på intet sätt bemött dessa
argument eller för sökanden förklarat varför det står fast vid sin vägran.
- 48.
- Av detta följer att det ifrågasatta beslutet inte uppfyller kraven på motivering enligtartikel 190 i fördraget, varför det skall ogiltigförklaras.
Grunden rörande åsidosättande av beslut 93/731 genom att rådet inte gett sökanden
tillgång till vissa delar av handlingarna
Parternas argument
- 49.
- Sökanden har hävdat att rådet har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att
inte undersöka om det var möjligt att ge honom tillgång till vissa delar av
handlingarna. Om rådet ansåg att det allmänna samhällsintresset skulle skadas om
sökanden skulle få tillgång till vissa delar av handlingarna, ankom det på rådet att
åtminstone ge sökanden tillgång till de avsnitt i dessa rapporter som inte omfattas
av detta undantag. Denna lösning är den enda som garanterar att allmänheten får
en så omfattande tillgång till rådets handlingar som möjligt.
- 50.
- Vad avser förteckningen över kontaktpersoner hade rådet kunnat ge sökanden
tillgång till denna förteckning utan att skada samarbetet inom det nätverk för
informationsutbyte rörande asylrätt som medlemsstaternas myndigheter hade
upprättat, genom att helt enkelt stryka kontaktpersonernas direktnummer och
e-postadresser.
- 51.
- Rådet har bestritt att det skulle ha kunnat ge sökanden tillgång till vissa delar av
handlingarna. Rådet menar för det första att dess beslut grundas på en tolkning
som ligger i linje med bokstaven och andan i beslut 93/731. I detta beslut talas det
om tillgång till rådets handlingar och inte om de uppgifter som rådet har tillgång
till. Syftet med detta beslut är dessutom att ge allmänheten tillgång till rådets
handlingar och inte till de uppgifter som förekommer i dessa handlingar.
- 52.
- Rådet har för det andra åberopat de begärda rapporternas beskaffenhet. Rådet
kan inte ge sökanden tillgång till utdrag ur sådana rapporter, eftersom det är svårt
att avgöra vilka passager som inte kan tänkas störa förbindelserna med vissa tredje
länder. Det enda sättet att med säkerhet undvika denna risk är att samråda med
landet i fråga, vilket skulle skada de intressen som rådet skall skydda.
- 53.
- Vad avser förteckningen över kontaktpersoner har rådet preciserat att om en
handling innehåller uppgifter som kommer från flera medlemsstater, men man bara
ger tillgång till information som kommer från vissa av dem, kan detta leda till att
allmänheten får en negativ uppfattning om de andra medlemsstaterna.
Förstainstansrättens bedömning
- 54.
- Förstainstansrätten vill inledningsvis, med hänvisning till sin tidigare rättspraxis,
anmärka att artikel 4.1 i beslut 93/731 skall tolkas mot bakgrund av principen om
rätt till information och proportionalitetsprincipen. Av detta följer att rådet är
skyldigt att pröva om det går att bevilja tillgång till de delar av handlingarna som
innehåller uppgifter som inte omfattas av undantagen (förstainstansrättens dom av
den 19 juli 1999 i mål T-14/98, Hautala mot rådet, REG 1999, s. II-0000, punkt 87).
- 55.
- I detta sammanhang kan rådet enligt proportionalitetsprincipen i särskilda fall, där
omfattningen av handlingen eller av de avsnitt som skall tas bort skulle kunna
medföra ett oskäligt administrativt arbete för rådet, göra en avvägning mellan, å
ena sidan, allmänhetens intresse av att få tillgång till dessa ofullständiga delar och,
å andra sidan, den arbetsbörda som detta skulle medföra. Rådet kan således i
särskilda fall ge företräde för intresset av att upprätthålla en god förvaltning
(domen i det ovannämnda målet Hautala mot rådet, punkt 86).
- 56.
- Rådet är, som redan nämnts i punkt 37, under alla omständigheter skyldigt att för
varje handling som begärs utlämnad konkret pröva om dess offentliggörande
verkligen skulle kunna skada det allmänna samhällsintresset. Mot denna bakgrund
utgör inte uppgiften att stryka känsliga avsnitt i handlingarna med nödvändighet en
orimlig arbetsbörda för institutionen.
- 57.
- Rådets argument rörande rapporternas beskaffenhet och svårigheten att i
förevarande fall avgöra vilka avsnitt som inte omfattas av undantaget kan inte
heller godtas. Det framgår nämligen av de tio danska rapporter som upprättats för
Cireas räkning, och vilka sökanden har givits tillgång till, att en stor del av de
uppgifter som förekommer i rapporterna består av beskrivningar och faktauppgifter
som uppenbarligen inte omfattas av det undantag som rådet har åberopat.
- 58.
- Vad avser rådets vägran att ge sökanden tillgång till förteckningen över
kontaktpersoner, konstaterar förstainstansrätten att sökanden i sitt yttrande över
rådets svar av den 18 maj 1999 uttryckligen har förklarat att han inte vill få tillgång
till telefonnummer och e-postadresser till de personer som är upptagna på
förteckningen i fråga.
- 59.
- Rådet har som ovan angetts framfört ett argument om att för det fall att sökanden
endast skulle få del av uppgifter som lämnats av vissa medlemsstater, skulle detta
leda till att allmänheten får en negativ uppfattning om de andra medlemsstaterna.
Förstainstansrätten konstaterar härvid att rådet inte har visat på vilket sätt sådana
överväganden är relevanta för de undantag som anges i artikel 4 i beslut 93/731.
- 60.
- Av det ovanstående följer att rådet har tillämpat undantaget på ett
oproportionerligt sätt genom att vägra att lämna ut de avsnitt av de begärda
handlingarna som inte omfattas av undantaget för det allmänna samhällsintresset.
- 61.
- Förstainstansrätten finner därför att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras
utan att det finns anledning att pröva huruvida sökandens grund rörande
åsidosättande av en grundläggande princip om tillgång till handlingar utgör stöd för
att bifalla hans talan.
- 62.
- Eftersom förstainstansrätten anser sig förfoga över tillräckliga uppgifter för att
kunna bifalla sökandens talan och ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet i sin
helhet, saknas anledning att anmoda rådet att inlämna handlingarna i fråga.
Rättegångskostnader
- 63.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom rådet har tappat målet, skall
sökandens yrkande härom bifallas.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
följande dom:
1) Rådets beslut av den 28 september 1998, i dess lydelse enligt beslut av
den 18 maj 1999, om att vägra sökanden tillgång till vissa rapporter som
upprättats av Centrum för information, diskussion och utbyte i asylfrågor
och vissa rapporter från gemensamma undersökningar eller rapporter som
medlemsstaterna tillställt detta organ samt till en förteckning över
kontaktpersoner som arbetar med asylärenden i medlemsstaterna,
ogiltigförklaras.
2) Rådet skall ersätta rättegångskostnaderna.
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 april 2000.
H. Jung
V. Tiili
Justitiesekreterare
Ordförande