Causa T‑752/20
(pubblicazione per estratto)
International Management Group (IMG)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione) del 28 giugno 2023
«Responsabilità extracontrattuale – Indagini dell’OLAF – Fughe di notizie nella stampa – Danno materiale e morale – Nesso causale – Imputabilità delle fughe di notizie – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Riservatezza dei pareri giuridici»
1. Ricorso per risarcimento danni – Ricevibilità – Rigetto di un ricorso nel merito senza statuire sulla ricevibilità – Potere discrezionale del giudice dell’Unione
(Artt. 268 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 23, 24)
2. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 25, 26)
3. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Nozione – Onere della prova
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 33)
4. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Danno – Nesso causale – Onere della prova a carico del ricorrente – Limiti – Danno che ha potenzialmente più cause – Istituzione che si trova nella posizione migliore per dimostrare la causa del danno
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 48, 49)
5. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Omissioni delle istituzioni dell’Unione – Mancata presa di posizione della Commissione che condanni pubblicamente la divulgazione della relazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), ponga fine alla divulgazione di false informazioni e rettifichi le informazioni erronee – Dovere di sollecitudine – Inapplicabilità
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 71-73)
6. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Omissioni delle istituzioni dell’Unione – Mancata presa di posizione della Commissione che condanni pubblicamente la divulgazione della relazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), ponga fine alla divulgazione di false informazioni e rettifichi le informazioni erronee – Violazione del dovere di diligenza – Necessità di una violazione di un obbligo legale di agire – Assenza – Violazione manifesta e grave, da parte della Commissione, dei limiti che si impongono al suo potere discrezionale – Assenza
(Art. 340, comma 2, TFUE; regolamento n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio)
(v. punti 76-80, 83, 84, 87-101)
7. Procedimento giurisdizionale – Domanda di stralcio dal fascicolo di documenti interni di un’istituzione – Parere del servizio giuridico di un’istituzione – Interesse pubblico prevalente alla trasparenza che giustifica la divulgazione di documenti – Assenza – Parere legale privo di collegamento con l’iter legislativo e che consente di servire gli interessi propri del ricorrente – Stralcio dal fascicolo
(Artt. 1, comma 2, e 10, § 3, TUE; artt. 15, § 1, e 298, § 1, TFUE; regolamento n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio)
(v. punti 116-123)
Sintesi
Secondo il suo statuto, l’International Management Group (IMG) è stata istituita come organizzazione internazionale con l’obiettivo di consentire agli Stati partecipanti alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina di disporre di un’entità dedicata a tale fine. Nell’ambito delle sue attività, che nel frattempo si sono espanse, essa ha stipulato vari accordi con la Commissione europea, in particolare in attuazione del metodo di esecuzione del bilancio dell’Unione europea detto di «gestione indiretta o congiunta».
Al termine della sua indagine sullo status giuridico della ricorrente, il 9 dicembre 2014, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha redatto una relazione finale, nella quale ha considerato che la ricorrente non è un’«organizzazione internazionale» ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione e che essa potrebbe addirittura non avere una personalità giuridica propria.
Poco dopo la sua redazione, la relazione dell’OLAF è stata trasmessa ai destinatari legali, ossia le autorità nazionali competenti e la Commissione. Successivamente, il suo contenuto è stato oggetto di fughe di notizie nella stampa. Il 13 febbraio 2015, le informazioni sul contenuto di tale relazione sono state pubblicate sulla rivista Der Spiegel e, l’11 dicembre 2015, la relazione è stata pubblicata sul sito Internet del quotidiano New Europe. Le indagini condotte dalla Commissione non hanno consentito di individuare la fonte di tali fughe di notizie.
La ricorrente ha proposto un ricorso per il risarcimento dei danni materiale e morale che avrebbe subito a seguito della divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa a causa dell’illegittimità dei comportamenti della Commissione e dell’OLAF.
Respingendo tale ricorso, il Tribunale fornisce chiarimenti sulle condizioni che devono essere soddisfatte al fine di dimostrare la violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento a causa di un’omissione di un’istituzione dell’Unione e sulla portata del dovere di diligenza in tale contesto, in particolare con riferimento al seguito da dare alla divulgazione sulla stampa di un documento da parte dell’istituzione dell’Unione incaricata di garantirne la riservatezza.
Giudizio del Tribunale
Nella sua sentenza, il Tribunale constata che l’illegittimità sollevata dalla ricorrente, fondata sulla violazione del dovere di sollecitudine e di diligenza della Commissione e consistente in un’omissione di agire della Commissione, caratterizzata dal fatto di non aver condannato pubblicamente la divulgazione della relazione dell’OLAF, di non aver posto fine alla divulgazione di false informazioni provocata da tale fuga di notizie e di non aver rettificato dette informazioni, dev’essere respinta.
Per quanto concerne il dovere di sollecitudine, il Tribunale rileva che esso riguarda in modo specifico gli obblighi delle istituzioni dell’Unione nei confronti dei loro funzionari e agenti, in particolare in quanto implica la presa in considerazione degli interessi individuali di questi ultimi. Orbene, il caso di specie non riguarda i rapporti tra l’amministrazione dell’Unione e uno dei suoi funzionari o agenti. Di conseguenza, il dovere di sollecitudine non è applicabile.
Per quanto riguarda la violazione del dovere di diligenza, il Tribunale ricorda anzitutto, da un lato, che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione può essere fatta valere solo se la persona che ritiene di aver subito un danno dimostri l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento. In particolare, il requisito di una violazione sufficientemente qualificata dipende dal potere discrezionale di cui dispone l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione che avrebbe violato tale norma e dalla questione se essi abbiano violato in modo grave e manifesto i limiti imposti a tale potere, tenuto conto, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione di detta norma, delle difficoltà di interpretazione o di applicazione che possono derivarne e della complessità della situazione da disciplinare. Dall’altro lato, le omissioni delle istituzioni dell’Unione possono far sorgere la responsabilità dell’Unione solo qualora queste ultime abbiano violato un obbligo giuridico di agire derivante da una disposizione di diritto dell’Unione.
Pertanto, il Tribunale ne deduce che l’esame della questione se un’istituzione abbia commesso una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento a causa di un’omissione implica di accertare se siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire, in primo luogo, l’esistenza di un obbligo giuridico di agire, in secondo luogo, l’esistenza di un potere discrezionale in capo all’istituzione, all’organo o all’organismo dell’Unione di cui trattasi e, in terzo luogo, la violazione in modo manifesto e qualificato, da parte di quest’ultima, dei limiti imposti a tale potere.
Il Tribunale riscontra che, nel caso di specie, la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione fosse soggetta ad un obbligo giuridico di agire. In tale contesto, esso rileva che la violazione del dovere di diligenza fatta valere dalla ricorrente è intrinsecamente legata al regolamento n. 883/2013 (1) e che, in forza di tale regolamento, la Commissione è tenuta ad assicurare il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF. Tuttavia, nonostante tale obbligo, il dovere di diligenza al quale la Commissione è soggetta non può imporle, allorché non ha violato tale obbligo di riservatezza e allorché la responsabilità della divulgazione della relazione dell’OLAF nella stampa non può esserle imputata, un obbligo di agire consistente nel condannare la divulgazione nella stampa di informazioni relative a tale indagine e nel prendere le distanze nei confronti delle informazioni pubblicate. Infatti, il dovere di diligenza non ha la portata che gli attribuisce la ricorrente. È la divulgazione di tale relazione nella stampa, e non l’omissione contestata dalla ricorrente alla Commissione, che costituisce una violazione dell’obbligo di riservatezza, la cui imputabilità alla Commissione non è stata, però, dimostrata.
Il Tribunale aggiunge che, quand’anche esistesse un obbligo giuridico di agire a carico della Commissione in virtù del suo dovere di diligenza, non si può ritenere che la violazione di tale dovere, fatta valere dalla ricorrente, costituisca una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento.
In proposito esso chiarisce che, qualora esistesse un tale obbligo, il dovere di diligenza dovrebbe essere interpretato nel senso che, in caso di divulgazione di un documento riservato all’origine della quale non è dimostrato che vi sia l’istituzione interessata, incomberebbe a detta istituzione non aggravare il pregiudizio che potrebbe derivare da tale violazione della riservatezza.
Orbene, un tale obbligo di agire al fine di non aggravare il pregiudizio causato da una violazione della riservatezza ad essa non imputabile non deriva dal regolamento n. 883/2013. Infatti, prevedendo che le istituzioni interessate assicurano il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF, detto regolamento stabilisce un obbligo a carico di tali istituzioni di assicurare che il contenuto delle indagini dell’OLAF rimanga riservato. Per contro, esso non impone loro, nell’ipotesi in cui tale riservatezza non sia stata rispettata e in cui la divulgazione non sia riconducibile all’istituzione interessata, obblighi di condannare la fuga di notizie, di porre fine alla divulgazione delle informazioni di cui trattasi o di rettificare quelle che siano erronee. Non si può ritenere che obblighi di tal genere rientrino nell’obbligo di assicurare il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF. Infatti, da un lato, dal momento che tale riservatezza è stata violata, l’obbligo di assicurarne il rispetto posto a carico della Commissione è divenuto privo di oggetto. Dall’altro lato, in primo luogo, l’eventuale necessità di condannare la fuga di notizie eccede il semplice obbligo di assicurare il rispetto della riservatezza, in secondo luogo, in un caso del genere, la Commissione si trova nell’impossibilità di porre fine alla divulgazione della relazione dell’OLAF derivante da detta fuga di notizie a mezzo stampa e, in terzo luogo, anche supponendo che talune delle informazioni diffuse siano erronee, la loro rettifica non è tale da ripristinare la loro riservatezza, che è definitivamente venuta meno.