РЕШЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
7 август 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2011/92/ЕС — Оценка на въздействието на някои проекти върху околната среда — Приложение II — Точка 1, буква г) — Понятие „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ — Разчистване на горско трасе, свързано със строителството и използването на надземен електропровод“
По дело C‑329/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) с акт от 19 май 2017 г., постъпил в Съда на 1 юни 2017 г., в рамките на производство по дело
Gerhard Prenninger,
Karl Helmberger,
Franziska Zimmer,
Franz Scharinger,
Norbert Pühringer,
Agrargemeinschaft Pettenbach,
Marktgemeinde Vorchdorf,
Marktgemeinde Pettenbach,
Gemeinde Steinbach am Ziehberg
срещу
Oberösterreichische Landesregierung,
в присъствието на:
Netz Oberösterreich GmbH,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: J. Malenovský, председател на състава, M. Safjan и M. Vilaras (докладчик), съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Prenninger и др., от W. List, Rechtsanwalt,
– за Netz Oberösterreich GmbH, от H. Kraemmer и M. Mendel, Rechtsanwälte,
– за австрийското правителство, от G. Eberhard, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от A. C. Becker и C. Zadra, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 2 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1, наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“) и на приложение II към нея.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Gerhard Prenninger и осем други жалбоподатели, от една страна, и Oberösterreichische Landesregierung (правителството на провинция Горна Австрия), от друга страна, относно подлагането на проект за изграждане на надземен електропровод, наречен „110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf“, на предварителна оценка за въздействието му върху околната среда.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 3, 7, 9 и 11 от Директивата за ОВОС гласят:
„(3) Принципите за оценяване на въздействието върху околната среда следва да се хармонизират по-специално по отношение на проектите, които подлежат на оценка, основните задължения на инвеститорите и съдържанието на оценките. Държавите членки могат да въвеждат по-строги правила за защита на околната среда.
[…]
(7) Разрешението за осъществяване на публични или частни проекти, за които има вероятност да окажат значително въздействие върху околната среда, следва да се дава само след извършване на оценяване на вероятното въздействие върху околната среда на тези проекти. Това оценяване следва да се извърши на основата на подходяща информация, предоставена от възложителя, която може да се допълва от органите и обществеността, които може да бъдат засегнати от въпросния проект.
[…]
(9) Проекти от друг вид може да нямат значително въздействие върху околната среда във всеки един случай и тези проекти следва да се оценяват, когато държавите членки считат, че същите има вероятност те да окажат значително въздействие върху околната среда.
[…]
(11) Когато се определят подобни прагове или критерии или се разглеждат проекти въз основа на всеки отделен случай, с цел да се определи кои проекти следва да бъдат предмет на оценка въз основа на значителното им въздействие върху околната среда, държавите членки следва да вземат предвид съответните критерии за подбор, предвидени в настоящата директива. Съгласно принципа на субсидиарност най-подходящо е държавите членки да прилагат тези критерии в конкретните случаи“.
4 В член 1, параграф 1 от посочената директива се предвижда следното:
„Настоящата директива се прилага за оценката на въздействието върху околната среда на такива публични и частни проекти, за които се предполага, че биха оказали значително въздействие върху околната среда“.
5 Член 2, параграф 1 от посочената директива гласи:
„Държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда. Тези проекти са дефинирани в член 4“.
6 Член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС гласи:
„При спазването на член 2, параграф 4 за проектите, изброени в приложение II държавите членки вземат решение относно това, дали проектът да бъде предмет на оценка в съответствие с разпоредбите на членове 5—10. Държавите членки определят това чрез:
a) разглеждане на всеки отделен случай,
или
б) прагове или критерии, определени от държавата членка.
Държавите членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б)“.
7 В приложение II към тази директива са изброени „Проекти, посочени в член 4, параграф 2“. В точка 1 от него относно проектите в областта на селското, горското и водното стопанство фигурират в буква г) проектите относно „Първоначално залесяване или обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“.
Националното право
8 Член 3 от Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 – UVP-G 2000 (Федерален закон за оценка на въздействието върху околната среда от 2000 г. — UVP-G 2000) (BGBl. 697/1993), в редакцията му, публикувана в BGBl. I, 4/2016, се отнася до предмета на оценката на въздействието върху околната среда. В него се установява принципът, че по отношение на проектите, изброени в приложение 1 към закона, трябва да се извършва такава оценка, и се посочва процедурата, както и условията, които трябва да бъдат спазени в това отношение.
9 Приложение 1 към посочения закон гласи:
„В приложението се съдържат проекти, които съгласно член 3 трябва задължително да са предмет на [оценката на въздействието върху околната среда].
В колони 1 и 2 са посочени проектите, които при всяко положение трябва задължително да бъдат предмет на [оценка на въздействието върху околната среда] и които трябва да бъдат подложени на [такава процедура за оценка] (колона 1) или на опростена процедура (колона 2). […]
В колона 3 са изброени проектите, които трябва задължително да бъдат предмет на [оценка на въздействието върху околната среда] само ако са изпълнени някои особени условия. Над указания минимален праг тези проекти трябва да се разглеждат във всеки отделен случай. Ако в резултат на това разглеждане възниква задължение за извършване на [оценка на въздействието върху околната среда], следва да се прилага опростената процедура.
Точка 46 | a) обезлесяванеl4a) на площ от най-малко 20 хектара; […] | […] |
10 Във Forstgesetz 1975 (Федерален закон за управление на горите) от 3 юли 1975 г. (BGBl. 440/1975), в редакцията му, публикувана в BGBl. I, 56/2016, се съдържа член 13, озаглавен „Повторно залесяване“, в който се предвижда следното:
„[…]
(10) Доколкото наличието на електропровод изключва на трасето му пълното осъществяване на растежа във височина и доколкото по изключение е издадено разрешение на основание член 81, параграф 1, буква b), титулярят на електропровода трябва след всяка сеч да следи да се извършва своевременно повторно залесяване на площта на трасето“.
11 Член 17 от този закон, озаглавен „Обезлесяване“, гласи:
„(1) Използването на горските земи за други цели освен за отглеждането на горски култури (обезлесяване), е забранено.
[…]“.
12 В раздел VI от посочения закон относно „използването на горите“ се съдържа член 81, озаглавен „Разрешаване по изключение“, който гласи:
„(1) Въз основа на искане властите трябва да предоставят дерогации от забраната, посочена в член 80, параграф 1, когато
[…]
b) разчистването на горско трасе е необходимо за монтиране на електропровод и за времето на законното му съществуване на това място,
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
13 С писмо от 29 март 2016 г. електроенергийният системен оператор Netz Oberösterreich GmbH отправя запитване към правителството на провинция Горна Австрия дали за представения от него проект за изграждане на надземен електропровод, наречен „110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf“, трябва да се направи оценка на въздействието му върху околната среда.
14 С решение от 14 юни 2016 г. посоченото правителство решава, че за проекта не следва да се извърши такава оценка.
15 Г‑н Prenninger и осем други жалбоподатели подават жалба пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия) срещу това решение, която е била отхвърлена като неоснователна.
16 Тази юрисдикция посочва, първо, че разглежданият проект се отнася до изграждането на електропровод с обща дължина от 23,482 km, до изграждането на нова електрическа подстанция и разширяване на съществуваща електрическа подстанция.
17 Второ, тя разграничава горската площ от 0,4362 хектара, която трябва да се „обезлеси“, от площта, на която трябва да се разчисти горското трасе, т.е. площта, на която дърветата, които се намират под електропровода, трябва да бъдат отсечени, за да се гарантира минимално разстояние за безопасност от електрическите кабели, и чиято площ е 17,82 хектара.
18 Трето, Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) приема, че такова разчистване не може да се определи като „обезлесяване“ по смисъла на вътрешното право, тъй като тази квалификация предполага, че засегнатите горски земи спират да се използват за целите на отглеждането на горски култури. От разглеждания проект обаче е видно, че засегнатата от сеч територия продължава да бъде предмет на нормално управление на горите, доколкото е възможно редовно да се извършва сеч, извозване на дървения материал извън сечището и засаждане на нови дървета.
19 Според посочената юрисдикция такова тълкуване се потвърждавало от точка 1, буква г) от приложение II към Директива 2011/92. Тя счита, че понятието „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че изисква също така промяна на горските площи с цел друго използване на земите.
20 Г‑н Prenninger и осем други жалбоподатели подават ревизионна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия).
21 Тази юрисдикция за разлика от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) приема, че разчистването на горско трасе не представлява използване на горските земи за цели, различни от отглеждането на горски култури, и следователно че не може да се смята за обезлесяване по смисъла на вътрешното право.
22 Въпреки това запитващата юрисдикция иска да установи дали такова тълкуване на понятието „обезлесяване“ е в съответствие с Директива 2011/92. Несъмнено от текста на точка 1, буква г) от приложение II към посочената директива е видно, че се имат предвид само обезлесяванията, които имат за цел да променят естеството на използване на земите. Следователно възможно е да се приеме, че разчистването на горско трасе, което не води до такава промяна, но което е извършено при заявено намерение да се запазят горите, не би могло да бъде определено като „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на тази разпоредба.
23 В решението от 3 юли 2008 г., Комисия/Ирландия (C‑215/06, EU:C:2008:380), Съдът обаче приема, че като е разрешила обезлесяване, без то да е предшествано от оценка на неговото въздействие върху околната среда, Ирландия не е изпълнила задълженията си съгласно правото на Съюза. Тя отбелязва, че в точка 109 от това съдебно решение Съдът подчертава нестабилната екологична характеристика на засегнатия географския район, която е част от посочените в приложение III към Директива 2011/92 критерии за подбор и която трябва да се разгледа, като по-специално се вземе под внимание „абсорбционният капацитет на природната среда“ и се обърне специално внимание на определени области като планинските и горските райони. Запитващата юрисдикция счита, че такива обстоятелства могат да бъдат разбрани като разширяване на обхвата на понятието „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на точка 1, буква г) от приложение II към Директива 2011/92, дори като признак, че трябва да бъде направено тълкуване на това понятие, което да е различно от посоченото в точка 22 от настоящото съдебно решение.
24 При тези условия Verwaltungsgerichtshof (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли [Директивата за ОВОС] да се тълкува в смисъл, че „разчистване на горско трасе“ с цел строителство на инсталация за пренос на електроенергия и дългосрочното ѝ законно съществуване на това място представлява „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на точка 1, буква г) от приложение II към Директивата за ОВОС?“.
По преюдициалния въпрос
25 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали точка 1, буква г) от приложение II към Директивата за ОВОС трябва да се тълкува в смисъл, че попада в обхвата на понятието „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на тази разпоредба, разчистването на горско трасе за целите на монтирането и използването на надземен електропровод, като разглеждания в главното производство, за времето на законното му съществуване на това място.
26 Най-напред следва да се отбележи, че в представените пред Съда становища жалбоподателите по главното производство оспорват размера на площите, засегнати от разчистването на разглежданото по главното производство горско трасе. Те считат, че засегнатата от това разчистване площ обхваща 39 хектара, а не, както сочи запитващата юрисдикция, 17,82 хектара.
27 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 267 от Договора, който се основава на ясно разделение на правомощията на националните юрисдикции и Съда, всякаква преценка на фактите е от изключителната компетентност на националния съд. Съдът по-специално е оправомощен единствено да се произнася по тълкуването или валидността на акт на Съюза с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция. Националната юрисдикция е тази, която трябва в тази рамка да установи фактите, дали повод за спора, и да направи въз основа на тях изводите за решението, което е призована да постанови (решение от 8 май 2008 г., Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, т. 23).
28 Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС държавите членки вземат решение или чрез разглеждане на всеки отделен случай, или въз основа на прагове или критерии, определени от тях, дали изброените в приложение II към Директивата проекти да бъдат предмет на оценка на въздействието върху околната среда.
29 Сред тези проекти в точка 1, буква г) от посоченото приложение II фигурира обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята.
30 В това отношение Съдът вече е приел, че съдържащите се в посоченото приложение понятия са понятия от правото на Съюза, които трябва да бъдат тълкувани самостоятелно (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2008 г., Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, т. 29).
31 Освен това съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се вземат предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част.
32 От текста на точка 1, буква г) от посоченото приложение II е видно, че то се отнася не до всяко обезлесяване, а само до дейностите по обезлесяване, извършени с цел да се придаде ново предназначение на съответните земи.
33 Следва обаче да се констатира, че доколкото разчистването на горско трасе, като разглежданото по главното производство, е планирано с цел монтирането и използването на надземен електропровод, на съответните земи се придава ново предназначение. Следователно разчистване като разглежданото по главното производство попада в точка 1, буква г) от приложение II към Директивата за ОВОС.
34 Това тълкуване впрочем се подкрепя и от преследваната от Директивата за ОВОС цел.
35 Всъщност Съдът е приел, че както е видно от член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС, нейната основна цел е, преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, по-специално поради своя характер, мащаби или местоположение, да бъдат предмет на предварителна оценка относно тяхното въздействие върху околната среда (решение от 19 септември 2000 г., Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, т. 52).
36 Освен това Съдът многократно е отбелязвал, че приложното поле на Директивата за ОВОС е обширно, а целта ѝ е много широка (решения от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др., C‑72/95, EU:C:1996:404, т. 31 и от 28 февруари 2008 г., Abraham и др., C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 32).
37 Би противоречало обаче на основната цел на Директивата за ОВОС, както и на широкото приложно поле, което трябва да ѝ се признае, изключването от приложното поле на приложение II към посочената директива на дейности, състоящи се в разчистването на горски трасета, със съображението че такива дейности не са изрично посочени в нея. Всъщност подобно тълкуване би позволило на държавите членки да се отклонят от задълженията им, които произтичат за тях от Директивата за ОВОС, когато разрешават разчистването на горско трасе, независимо от неговия размер.
38 От това следва, че дейности по разчистване на горско трасе с цел монтирането и използването на надземен електропровод попадат в точка 1, буква г) от приложение II към Директивата за ОВОС.
39 Това тълкуване въобще не се поставя под въпрос от обстоятелството, че австрийският законодател, като е разрешил практиката на извършване на такива разчиствания на горски трасета, възнамерява да преследва целта за опазване на гората. От една страна, Съдът е постановил, че преследването на благоприятни последици за околната среда е без значение при преценката на необходимостта даден проект да бъде предмет на оценка на екологичното му въздействие (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2008 г., Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, т. 41).
40 От друга страна, фактът, че отсечените дървета веднага ще бъдат заместени с друга горска растителност, било по естествен или по изкуствен начин, е без значение за факта, че засегнатите от разчистването на горско трасе земи придобиват ново предназначение, а именно това да подпомагат преноса на електроенергия.
41 Предвид гореизложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че точка 1, буква г) от приложение II към Директивата за ОВОС трябва да се тълкува в смисъл, че попада в обхвата на понятието „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на тази разпоредба разчистването на горско трасе за целите на монтирането и използването на надземен електропровод, като разглеждания в главното производство, за времето на законното му съществуване на това място.
По съдебните разноски
42 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Точка 1, буква г) от приложение II към Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда трябва да се тълкува в смисъл, че попада в обхвата на понятието „обезлесяване с цел промяна на предназначението на земята“ по смисъла на тази разпоредба разчистването на горско трасе за целите на монтирането и използването на надземен електропровод, като разглеждания в главното производство, за времето на законното му съществуване на това място.
Подписи