SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA

(Seconda Sezione)

11 dicembre 2013

Causa F‑15/10

Carlos Andres e a.

contro

Banca centrale europea (BCE)

«Funzione pubblica – Personale della BCE – Riforma del regime previdenziale – Congelamento del piano pensioni – Attuazione del regime pensionistico – Consultazione del Comitato di sorveglianza – Consultazione del Comitato del personale – Consultazione del Consiglio generale – Consultazione del Consiglio direttivo – Valutazione triennale del piano pensioni – Violazione delle condizioni di impiego – Errore manifesto di valutazione – Principio di proporzionalità – Diritti quesiti – Principi di certezza del diritto e di prevedibilità – Dovere di informazione»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 36.2 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, con il quale il sig. Andres e altri 168 ricorrenti chiedono in sostanza, da un lato, l’annullamento del loro foglio paga del mese di giugno 2009, in quanto con tale foglio viene data attuazione per la prima volta, nei loro confronti, alla riforma del regime previdenziale della Banca centrale europea (BCE) decisa il 4 maggio 2009, nonché l’annullamento di tutti i fogli paga successivi e di tutti i bollettini di pensione futuri e, d’altro lato, la condanna della BCE al pagamento della differenza fra la retribuzione o la pensione che essi avrebbero percepito in applicazione del precedente regime previdenziale e la retribuzione o la pensione risultante dal nuovo regime previdenziale nonché al risarcimento dei danni che essi ritengono di aver subito a causa della riduzione del proprio potere d’acquisto.

Decisione:      Il ricorso è respinto. Il sig. Andres e gli altri 168 ricorrenti i cui nomi figurano in allegato sopporteranno le proprie spese e sono condannati a sopportare le spese sostenute dalla Banca centrale europea.

Massime

1.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Rappresentanza – Comitato di sorveglianza del piano pensioni – Consultazione obbligatoria – Portata – Riforma del regime previdenziale – Inclusione – Limiti

(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, allegato III, art. 2.2)

2.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Rappresentanza – Comitato di sorveglianza del piano pensioni – Consultazione obbligatoria – Portata – Obbligo di fornire al Comitato tutte le informazioni pertinenti – Limiti – Documenti preparatori interni e verbali delle riunioni degli organi decisionali – Esclusione

(Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 10.4; Regolamento interno della Banca centrale europea, art. 23.1)

3.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Rappresentanza – Comitato del personale – Consultazione obbligatoria – Portata – Ragion d’essere

(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, artt. 48 e 49)

4.      Banca centrale europea – Comitato esecutivo – Riunioni – Convocazione – Obbligo del presidente della Banca di convocare una riunione per esaminare una lettera del Comitato del personale della Banca – Insussistenza

(Regolamento interno della Banca centrale europea, art. 6; Regolamento interno del Comitato esecutivo della Banca centrale europea, art. 4)

5.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Pensioni – Finanziamento del regime pensionistico – Obbligo del Consiglio direttivo di ovviare al deficit strutturale del piano pensioni versando contributi supplementari provenienti dall’attivo generale della Banca – Insussistenza

(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, allegato III, artt. 5.1, 6.3 e 6.6)

6.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Pensioni – Finanziamento del regime pensionistico – Modalità di mantenimento dell’equilibrio attuariale del regime previdenziale della Banca – Fissazione – Potere discrezionale del Consiglio direttivo – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Riforma del regime previdenziale che comporta conseguenze diverse in termini di contribuzione per i membri del personale e per la Banca – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

(Statuto dei funzionari, allegato XII; Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, allegato III bis, art. 23)

7.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Natura del rapporto di impiego – Contrattuale e non statutario – Modifica delle condizioni di impiego relative al piano pensioni della Banca da parte del Consiglio direttivo – Obbligo di ottenere l’accordo preventivo degli agenti interessati – Insussistenza

[Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 36.1; Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, artt. 9, a), e 10, a), e allegato III; direttiva del Consiglio 91/533, art. 2, § 2, j), i)]

8.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Pensioni – Sostituzione del piano pensioni con un regime pensionistico – Soppressione del diritto alla pensione anticipata senza riduzioni a partire dall’età di 60 anni – Applicazione delle nuove disposizioni agli agenti che non abbiano raggiunto tale età alla data di entrata in vigore della riforma – Violazione del principio del mantenimento dei diritti acquisiti – Insussistenza – Diritto al mantenimento dei precedenti fattori di conversione della pensione – Insussistenza

(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, allegato III, artt. 11.1 e 11.5)

9.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Pensioni – Sostituzione del precedente piano pensioni della Banca con un regime previdenziale – Introduzione di disposizioni meno favorevoli – Ammissibilità – Presupposto – Applicazione di un periodo transitorio di durata sufficiente

(Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, allegato III, art. 6.3)

1.      Dato che le mansioni del Comitato di sorveglianza della Banca centrale europea riguardano unicamente il funzionamento del piano pensioni e non il modo di concepirlo, detto comitato può solo formulare pareri relativi ad aspetti del funzionamento generale del piano pensioni, mentre non ha alcuna competenza a formulare pareri sulle modifiche, previste dalla Banca centrale europea, al regime previdenziale in generale. Pertanto, le competenze del Comitato di sorveglianza non sono violate qualora la consultazione dello stesso sia limitata alla parte della riforma che si riferisce al congelamento del piano pensioni.

A tal proposito, il dovere di sollecitudine che certamente s’impone alla Banca centrale europea quando adotta un atto di portata generale nei confronti dei suoi agenti non può comportare che l’amministrazione non tenga conto della portata delle disposizioni applicabili. Se è vero, quindi, che né il vecchio allegato III delle Condizioni di impiego del personale né il mandato del Comitato di sorveglianza vietano espressamente la consultazione di detto comitato sulle modifiche previste nell’ambito della riforma del regime previdenziale, è pur vero, da un lato, che dette disposizioni non prevedono l’obbligo di effettuare tale consultazione e, dall’altro, che il Comitato di sorveglianza può soltanto formulare pareri su questioni relative al funzionamento generale del piano pensioni. In tali circostanze, non si può contestare alla Banca di non aver preso in considerazione l’interesse del personale decidendo di non consultare il Comitato di sorveglianza sull’istituzione del regime pensionistico.

(v. punti 141, 143, 146 e 147)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 15 dicembre 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, punto 106; 29 settembre 2011, Angé Serrano/Parlamento, F‑9/07, punto 89

2.      L’obbligo di consultazione cui è tenuta la Banca centrale europea in sede di riforma del proprio regime previdenziale implica che essa debba fornire al Comitato di sorveglianza del piano pensioni le informazioni pertinenti per tutta la durata della procedura di consultazione, poiché l’obiettivo è di consentire al suddetto comitato di partecipare al processo di consultazione nel modo più completo ed effettivo possibile. A tal fine la Banca deve fornirgli ogni nuova informazione pertinente sino all’ultimo istante di detto processo.

Sono esclusi da tale obbligo i documenti preparatori interni per i quali la Banca può, in linea di principio, negare l’accesso a organi diversi dai suoi organi decisionali. Lo stesso vale per i documenti preparatori delle riunioni tenute dal Consiglio direttivo, dal Comitato esecutivo e dal Consiglio generale nonché per le presentazioni su schermo realizzate nei corso delle medesime riunioni. Inoltre, per quanto riguarda i verbali delle riunioni tenute dal Consiglio direttivo, dal Comitato esecutivo e dal Consiglio generale, conformemente all’articolo 10, paragrafo 4, del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e all’articolo 23, paragrafo 1, del Regolamento interno della Banca, le riunioni degli organi decisionali della Banca sono riservate, salvo il Consiglio direttivo autorizzi il presidente della Banca a rendere pubblico il risultato delle loro deliberazioni. La Banca non è dunque tenuta a trasmetterli di propria iniziativa al Comitato di sorveglianza.

(v. punti 153, 154, 157, 164 e 220)

Riferimento:

Corte: 10 settembre 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK e a., C‑44/08, punto 53

3.      La consultazione del Comitato del personale comporta soltanto il diritto di essere sentiti. Anche se la consultazione preventiva di detto comitato costituisce un elemento essenziale del dialogo sociale, in quanto consente al medesimo di partecipare effettivamente, in talune materie riguardanti gli interessi del personale, al processo decisionale, si tratta, tuttavia, di una forma modesta di partecipazione all’adozione di una decisione, giacché l’amministrazione non è obbligata a dar seguito alle osservazioni formulate dal Comitato del personale nell’ambito della consultazione. Ciò premesso, e pena comprometterne l’efficacia, l’amministrazione deve osservare rigorosamente l’obbligo di consultare il Comitato del personale, qualora tale consultazione possa influire sul contenuto dell’atto da adottare.

Pertanto, il diritto del Comitato del personale della Banca centrale europea di essere consultato non implica la garanzia di influire sul processo decisionale, in quanto la Banca non è tenuta a seguire i punti di vista espressi dall’organo consultato. La risposta alla questione se la procedura di consultazione sia stata o meno inefficace non dipende, quindi, dal numero o dal contenuto delle modifiche apportate dalla Banca, su richiesta del Comitato del personale, alla sua proposta di riforma iniziale, ma dalle reali possibilità che siano state offerte al suddetto comitato di esprimersi utilmente sulle proposte della Banca e di esaminare altre eventuali soluzioni.

(v. punti 191 e 192)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 20 novembre 2003, Cerafogli e Poloni/BCE, T‑63/02, punto 23, e la giurisprudenza citata

4.      Il presidente della Banca centrale europea non è tenuto in nessun caso ad adottare provvedimenti, compresa la convocazione di una riunione del Comitato esecutivo della Banca, affinché una lettera del Comitato del personale possa essere sottoposta all’esame dei membri del Comitato esecutivo e dei membri del Consiglio direttivo. Infatti, se è vero che, conformemente all’articolo 6 del Regolamento interno della Banca, il presidente di quest’ultima può convocare riunioni del Comitato esecutivo quando lo reputi necessario e che l’articolo 4 del Regolamento interno del Comitato esecutivo prevede la possibilità per tale comitato di adottare decisioni in teleconferenza, spetta nondimeno al suddetto presidente valutare la necessità di convocare una riunione del Comitato esecutivo oppure di organizzare una teleconferenza.

(v. punto 241)

5.      Conformemente al principio di buona gestione finanziaria, è responsabilità della Banca centrale europea adottare i provvedimenti che ritenga adeguati per ovviare al deficit strutturale del suo piano pensioni.

Tuttavia, per quanto l’articolo 6.3 del vecchio allegato III delle Condizioni di impiego della Banca preveda che quest’ultima paghi dal proprio attivo generale i contributi supplementari che il Consiglio direttivo, su parere attuariale, reputi adeguati, qualora detto consiglio ritenga che non sia opportuno mantenere l’obbligo della Banca di versare contributi supplementari rispetto al piano, la Banca non è tenuta a procedere a un tale versamento. Parimenti, non si può validamente sostenere che la Banca centrale europea avrebbe dovuto ristabilire l’equilibrio finanziario del piano con l’aumento dei propri contributi ordinari, in forza dell’articolo 6.6 del vecchio allegato III delle Condizioni di impiego. Infatti, dalla stessa formulazione di detta disposizione emerge che una tale decisione rientra nella piena discrezionalità del Consiglio direttivo.

Peraltro, il Consiglio direttivo può porre fine in qualsiasi momento ai contributi della Banca e al piano pensioni propriamente detto, conformemente agli articoli 5.1 e 6.6 del vecchio allegato III delle Condizioni di impiego. A fortiori, esso può altresì adottare decisioni assai meno drastiche, quali il diniego di contributi supplementari o di contributi ordinari maggiorati.

(v. punti 268, 269, 271 e 272)

6.      L’equilibrio attuariale del regime pensionistico dei funzionari dell’Unione, del quale l’allegato XII dello Statuto definisce le modalità, presuppone che si tenga conto, nel lungo periodo, delle evoluzioni economiche e di variabili finanziarie e richiede calcoli statistici complessi. Per tale ragione il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale nello stabilire le modalità dell’equilibrio attuariale di detto regime previdenziale. Lo stesso vale necessariamente per la regolamentazione prevista dal Consiglio direttivo della Banca centrale europea, che dispone a propria volta di un ampio potere discrezionale nel garantire l’equilibrio attuariale del regime previdenziale applicabile ai membri del personale della Banca. Tuttavia, trattandosi di un settore in cui il legislatore ha ampia discrezionalità, il controllo di proporzionalità è limitato unicamente all’esame della manifesta inadeguatezza del provvedimento controverso rispetto all’obiettivo che l’istituzione competente deve perseguire.

A tal proposito, la mera circostanza che le conseguenze della riforma siano diverse in termini di contribuzione per i membri del personale e per la Banca, nella sua qualità di datore di lavoro, non dimostra di per sé una violazione del principio di proporzionalità, in quanto il vecchio allegato III delle Condizioni di impiego non imponeva affatto alla Banca di versare automaticamente contributi supplementari al fine di colmare un eventuale deficit del piano pensioni; un tale versamento era del resto subordinato al consenso del Consiglio direttivo, il quale ha ritenuto che occorra congelare il piano e sostituirlo con il regime pensionistico.

(v. punti da 315 a318 e 321)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 11 luglio 2007, Wils/Parlamento, F‑105/05, punti 70, 72 e 73

7.      Sebbene i rapporti di lavoro tra la Banca e il suo personale siano di natura contrattuale, dall’articolo 9, lettera a), delle Condizioni di impiego emerge altresì che i contratti di lavoro che li disciplinano vengono conclusi in conformità alle Condizioni di impiego. Ne consegue che i termini delle Condizioni di impiego e del loro vecchio allegato III, relativo al regime previdenziale della Banca, costituiscono parte integrante dei contratti di lavoro del personale. Al riguardo, le Condizioni di impiego non possono essere considerate accordi collettivi ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera j), i), della direttiva 91/533, relativa all’obbligo del datore di lavoro di informare il lavoratore delle condizioni applicabili al contratto o al rapporto di lavoro, in quanto esse sono state adottate unilateralmente dal solo Consiglio direttivo nell’esercizio del potere regolamentare conferitogli dall’articolo 36.1 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e non sono state oggetto di negoziazioni tra gli agenti e l’istituzione.

Pertanto, poiché i contratti di lavoro sono conclusi in conformità alle Condizioni di impiego, ai sensi del suddetto articolo 9, lettera a), ne consegue che, controfirmando la lettera di assunzione prevista dall’articolo 10, lettera a), delle Condizioni di impiego, gli agenti aderiscono a queste ultime senza poterne negoziare singolarmente alcun elemento. L’accordo di volontà è quindi parzialmente limitato all’accettazione dei diritti e degli obblighi stabiliti dalle Condizioni di impiego. Tali contratti di lavoro sono in gran parte di tipo statutario e, già in fase di conclusione, l’autonomia contrattuale dei futuri agenti è assai ridotta. È vero che i contratti possono contenere altri elementi, accettati dall’agente interessato in seguito a discussioni relative, ad esempio, alle caratteristiche essenziali delle mansioni affidategli. Tuttavia, l’esistenza di siffatti elementi non osta di per sé all’esercizio, da parte degli organi direttivi della Banca, del potere discrezionale di cui dispongono per attuare le misure che gli obblighi di interesse generale derivanti dal particolare compito affidato alla Banca comportano. Detti organi possono essere quindi costretti, per far fronte a tali esigenze del servizio, e in particolare per consentire a quest’ultimo di adattarsi a nuovi bisogni, a prendere decisioni o misure unilaterali in grado di modificare, inter alia, le condizioni di esecuzione dei contratti di lavoro. Ne deriva che, nell’esercizio di tale potere, gli organi direttivi della Banca non si trovano affatto in una situazione diversa da quella nota agli organi direttivi degli altri organismi e istituzioni dell’Unione nei loro rapporti con i propri agenti.

Di conseguenza, le disposizioni contenute nelle Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea, nonché quelle contenute nel vecchio allegato III relativo al piano pensioni non possono essere considerate condizioni intangibili del rapporto di lavoro tra la Banca e il suo personale, tali che la Banca centrale europea sarebbe giuridicamente incapace di modificarle senza il consenso del suo personale e che, avendole nondimeno modificate, avrebbe violato i fondamenti dei corrispondenti contratti di lavoro.

(v. punti da 373 a 375 e da 377 a 380)

Riferimento:

Corte: 14 ottobre 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, punti 34‑37, 49 e 53

Tribunale di primo grado: 18 ottobre 2001, X/BCE, T‑333/99, punto 61

8.      Un funzionario può far valere un diritto quesito solo qualora il fatto generatore del suo diritto si sia verificato sotto la vigenza di un regime statutario precedente alla modifica apportata a tale regime che egli contesta con il suo ricorso.

Trattandosi di una riforma delle Condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea che modifica il vecchio allegato III di dette condizioni per congelare il piano pensioni della Banca e sostituirlo con un nuovo regime previdenziale, ossia il regime pensionistico, per quanto riguarda il diritto quesito di un membro di detto personale a percepire la pensione a partire dall’età di 60 anni senza riduzione delle prestazioni in applicazione degli articoli 11.1 e 11.5 del vecchio allegato III summenzionato, deriva da tali disposizioni che, per un membro del personale, è la circostanza di raggiungere l’età di 60 anni a costituire il fatto generatore e a consentirgli di chiedere la liquidazione immediata dei suoi diritti a pensione nonché il pagamento delle prestazioni senza subire alcuna riduzione delle medesime. Di conseguenza, un membro del personale della Banca che non abbia raggiunto tale età alla data di entrata in vigore della riforma può vantare, in tale data, soltanto un diritto in corso di acquisizione e, in nessun caso, un diritto quesito alla liquidazione del suo diritto a pensione senza riduzione delle prestazioni.

Peraltro, poiché sussiste una distinzione netta tra la fissazione del diritto a pensione e il pagamento delle prestazioni che ne derivano, i diritti quesiti in termini di fissazione della pensione non sono violati quando le variazioni negli importi effettivamente versati derivino dal meccanismo dei fattori di conversione, in quanto si tratta di variazioni che non ledono il diritto a pensione propriamente detto. I fattori di conversione della pensione non fanno parte, infatti, dei diritti a pensione propriamente detti, ma costituiscono uno strumento che garantisce che le prestazioni pensionistiche siano calcolate a partire da tabelle di mortalità attualizzate. Ora, siccome i fattori di conversione sono basati, in particolare, su tabelle di mortalità, un aggiornamento periodico è imperativo perché riflettano le previsioni in materia di speranza di vita. Pertanto, un membro del personale della Banca non può vantare un diritto quesito al mantenimento dei fattori di conversione della pensione applicati prima dell’entrata in vigore della riforma, né alla liquidazione, giunto il momento, dei suoi diritti a pensione per i periodi maturati nell’ambito del piano congelato secondo, appunto, i suddetti fattori.

(v. punti da 385 a 387, 389 e 390)

Riferimento:

Corte: 11 marzo 1982, Grogan/Commissione, 127/80, punti 14 e 15

Tribunale di primo grado: 29 novembre 2006, Campoli/Commissione, T‑135/05, punti 78 e 80; 11 luglio 2007, Centeno Mediavilla e a./Commissione, T‑58/05, punto 58, e la giurisprudenza citata

9.      Nell’ambito di una riforma del regime pensionistico dei funzionari dell’Unione, il legislatore dell’Unione è libero di apportare in qualsiasi momento alle norme statutarie le modifiche che ritenga conformi all’interesse del servizio e di adottare, per il futuro, disposizioni statutarie più sfavorevoli per i funzionari interessati, salvo fissare un periodo transitorio di durata sufficiente a evitare che le modalità di liquidazione delle pensioni, quali saranno acquisite all’età della pensione, siano modificate inopinatamente. L’obbligo di prevedere un periodo transitorio adeguato vale altresì nel caso in cui sia istituito un regime previdenziale più sfavorevole.

È conforme a tale obbligo una riforma del regime previdenziale degli agenti della Banca centrale europea che preveda che i membri del personale che abbiano assunto le loro funzioni prima dell’entrata in vigore delle modifiche nonché gli ex membri del personale continuino a rientrare nel precedente piano pensioni per i servizi resi, nell’ambito del piano, prima dell’entrata in vigore della riforma. Parimenti, conformemente all’articolo 6.3 del nuovo allegato III delle Condizioni di impiego, la Banca è tenuta a finanziare ogni eventuale deficit connesso al passivo passato e futuro corrispondente ai servizi resi dai suoi membri nell’ambito del precedente piano pensioni. È stato quindi istituito un periodo transitorio che si protrarrà nel tempo sino a quando sia stata versata l’ultima prestazione dovuta sotto il precedente piano e durante il quale la Banca si farà garante del pagamento delle somme dovute.

(v. punti da 391 a 394)

Riferimento:

Corte: 17 luglio 2008, Campoli/Commissione, C‑71/07 P, punto 74

Tribunale di primo grado: Campoli/Commissione, cit., punti 85 e 105