JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. április 7.(1)
C‑442/14. sz. ügy
Bayer CropScience SA‑NV
Stichting De Bijenstichting
kontra
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(a College van Beroep voor het bedrijfsleven [gazdasági ügyekben eljáró közigazgatási fellebbviteli bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„2003/4/EK irányelv – Környezeti információkhoz való hozzáférés – Kivételek – Üzemi és üzleti titkok – A környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ – Titkosság – 1107/2009/EK rendelet – Növényvédő szerek – 98/8/EK irányelv – Biocidtermékek”
I – Bevezetés
1. Az európai környezetvédelmi politika egyik vezérmotívuma az átláthatóság. Nemcsak a hatóságokat és a vállalkozásokat, hanem a polgárokat, a nem kormányzati szervezeteket és a független tudósokat is olyan helyzetbe kell hozni, hogy felkészülten vehessenek részt a környezetvédelemről folytatott vitákban, és ily módon hozzájárulhassanak a környezetvédelem javításához.
2. Különösen élénk vita folyik a növényvédő szerek úgynevezett „méhpusztulásban”, vagyis a méhállománynak, de a növények beporzásában közreműködő más rovarfajok számának csökkenésében is játszott szerepéről.(2) Ezért különös közérdek fűződik azon információkhoz, amelyeket a gyártók az uniós jog által szabályozott engedélyezési eljárásban nyújtanak be a hatóságoknak a hatóanyagok és növényvédő szerek engedélyezése érdekében. E gyártók mindazonáltal versenyhátrányoktól tartanak abban az esetben, ha versenytársaik számára hozzáférhetővé válnak ezek az információk.
3. Ezt az érdekellentétet a környezeti információkról szóló irányelv(3) kezeli, amely az ezen információkhoz való hozzáférést szabályozza.(4) Ezen irányelv alapján a hatóságok az üzleti vagy üzemi titkok védelme érdekében főszabály szerint megtagadhatják ugyan a rendelkezésükre álló környezeti információkhoz való hozzáférést, de mégis hozzáférhetővé kell tenniük a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt és azt az információt, amelynek hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik.
4. A jelen eljárás tárgyát a növényvédő szerek és egy biocidtermék engedélyezésére irányuló eljárásban benyújtott információkhoz való hozzáférés képezi. Annak kérdése mellett, hogy kibocsátással kapcsolatos információról van‑e szó, különösen azt kell tisztázni, hogy a bizalmas adatkezelés iránti kérelem hiánya milyen hatást gyakorol a környezetiinformáció‑kérésre. Ilyen kérelmet a gyártó nyújthat be a növényvédő szerek és biocidtermékek engedélyezésére irányuló eljárások keretében.
II – Jogi háttér
A – A nemzetközi jog
5. A környezeti információkhoz való hozzáférés jogát a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény(5) (a továbbiakban: Århusi Egyezmény) rögzíti, amelyet a Közösség 1998. június 25‑én Århusban (Dánia) írt alá.(6)
6. Az egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének d) pontja szabályozza a környezeti információk hozzáférhetővé tételének a kereskedelmi és ipari információ bizalmas jellegére tekintettel történő megtagadását:
„A környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben az információ feltárása [helyesen: hozzáférhetővé tétele] hátrányosan érintené:
[…]
d) a kereskedelmi és ipari információ bizalmas jellegét, ahol ez a bizalmas jelleg méltányolható gazdasági érdekekre figyelemmel a jog által védett. E körben azonban a környezetvédelem szempontjából releváns kibocsátási adatok nyilvánosak kell, hogy legyenek;
[…]”
7. Az – állami hatóságoknak átadott – üzleti titok védelme a tárgya a TRIPS‑Megállapodás(7) 39. cikke (3) bekezdésének is:
„Amennyiben a tagok vegyi elemeket hasznosító gyógyszer‑ vagy mezőgazdasági vegyi termék forgalomba hozatalának jóváhagyásához olyan, még nyilvánosságra nem hozott tesztek vagy más adatok rendelkezésre bocsátását követelik meg, amelyekhez csak számottevő erőfeszítés révén lehet hozzájutni, védeniük kell az ilyen adatokat a tisztességtelen kereskedelmi felhasználással szemben. Emellett a tagoknak védelmet kell nyújtaniuk az ilyen adatok nyilvánosságra jutásával szemben, kivéve, ha azt a közérdek védelme teszi szükségessé, vagy ha lépéseket tesznek annak biztosítására, hogy az ilyen adatok a tisztességtelen kereskedelmi felhasználással szemben védelemben részesüljenek.”
B – Az uniós jog
1. A környezeti információkról szóló irányelv
8. A környezeti információkhoz való hozzáférés jogát a környezeti információkról szóló irányelv biztosítja. Az átülteti a környezeti információkhoz való hozzáférésnek az Århusi Egyezmény szerinti jogát.
9. A környezeti információkról szóló irányelv 2. cikke meghatározza többek között a környezeti információ fogalmát:
„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:
1. »Környezeti információ«: minden olyan írásbeli, vizuális, szóbeli, elektronikus vagy bármilyen más materiális formában lévő információ, amely az alábbiak valamelyikére vonatkozik:
a) a környezeti elemek állapota, mint például a levegő vagy a légkör, a víz, a talaj, a föld, a tájkép és a természetes környezet, beleértve a vizes élőhelyeket, a part menti és tengeri területeket, a biológiai sokféleséget és annak összetevőit, beleértve a géntechnológiával módosított szervezeteket, valamint az ezen elemek közötti kölcsönhatást;
b) olyan tényezők, mint például a különböző anyagok, az energia, a zaj, a sugárzás vagy a hulladék, beleértve a radioaktív hulladékot, a környezetbe történő kibocsátás, bevezetés vagy egyéb módon való kijuttatás, amelyek hatással vannak, illetve hatással lehetnek [helyesen: valószínűleg hatást gyakorolnak] a környezet a) pontban említett elemeire;
[…]”
10. A környezeti információkhoz való hozzáférés jogát a környezeti információkról szóló irányelv 3. cikkének (1) bekezdése rögzíti:
„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hatóságok ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban kérelemre kötelesek legyenek bármely kérelmező rendelkezésére bocsátani a birtokukban lévő vagy számukra tárolt környezeti információkat anélkül, hogy a kérelmezőnek indokolnia kellene a kérelmét.”
11. A kivételeket a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke szabályozza. A jelen ügyben a (2) bekezdés d), e) és g) pontja bír különös jelentőséggel:
„A tagállamok előírhatják a környezeti információ kérésének visszautasítását, ha az információ közzététele [helyesen: a környezeti információ iránti kérelem elutasítását, ha az információ hozzáférhetővé tétele] hátrányosan befolyásolná a következőket:
[…]
d) üzleti titok vagy üzemi titok, amennyiben e jelleget nemzeti vagy közösségi jogszabály írja elő a jogos gazdasági érdekek védelme céljából, beleértve a statisztikai titok és az adótitok megőrzéséhez fűződő közérdeket;
e) a szellemi tulajdonjogok;
[…]
g) bármely olyan személy érdeke vagy védelme, aki a kért információt önként szolgáltatta, anélkül, hogy erre törvény kötelezné, illetve törvény által kötelezhették volna, kivéve, ha ez a személy az érintett információk kiszolgáltatásához [helyesen: hozzáférhetővé tételéhez] hozzájárult;
[…]
Az (1) és (2) bekezdésben említett megtagadás alapját szűken kell értelmezni, minden egyes esetben figyelembe véve a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket. Az egyes esetekben a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket mérlegelni kell a megtagadás által szolgált érdekkel szemben. A tagállamok nem rendelhetik el a kérés megtagadását [helyesen: A tagállamok nem írhatják elő a kérelem elutasíthatóságát] a (2) bekezdés a), d), f), g) és h) pontja alapján, ha az a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt érint.
[…]”
2. A növényvédő szerekről szóló irányelv
12. A növényvédő szerek forgalomba hozatalát először a növényvédő szerekről szóló irányelv(8) szabályozta.
13. A növényvédő szerekről szóló irányelv 13. cikke (7) bekezdésének negyedik albekezdése a felesleges állatkísérletek elkerülésére vonatkozik:
„Ha a kérelmező és az azonos termékre vonatkozó engedélyek birtokosai mégsem jutnak megegyezésre az adatok megosztásáról, a tagállamok nemzeti szintű intézkedéseket vezethetnek be, kötelezve a kérelmezőt és a korábbi engedélyek birtokosai közül azokat, akiknek telephelye a tagállam területén van, hogy osszák meg az adatokat a gerinces állatokon végzett vizsgálatok ismétlésének elkerülése céljából, és meghatározhatják mind az adatok felhasználásának eljárását, mind az érintett felek érdekeinek észszerű egyensúlyát.”
14. A növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke a következő szabályozást tartalmazza:
„A tagállamok és a Bizottság a [környezeti információkról szóló] irányelv előírásainak sérelme nélkül biztosítják a kérelmezők által benyújtott ipari és kereskedelmi titkokat tartalmazó adatok bizalmas kezelését, ha azt a kérelmező, aki a hatóanyagnak az I. mellékletbe való felvételét vagy a növényvédő szer engedélyezését kéri, úgy kívánja, és a tagállamok vagy a Bizottság annak jogosultságát [helyesen: igazolását] elfogadja.
A titkosság nem vonatkozik a következőkre:
[…]”
3. A növényvédő szerekről szóló rendelet
15. A növényvédő szerekről szóló rendeletet(9) 84. cikke értelmében 2011. június 14‑től kell alkalmazni, és az a növényvédő szerekről szóló irányelv helyébe lép.
16. A növényvédő szerekről szóló rendelet (39) preambulumbekezdése értelmében:
„A tudományos vizsgálatok jelentős befektetést jelentenek. Ezt a befektetést a kutatás ösztönzése céljából védeni kell. Ezért, ha egy kérelmező valamely tagállamban benyújtja egy adott teszt vagy vizsgálat eredményeit – a gerinces állatokon végzettek kivételével, amelyekre a kötelező adatmegosztás vonatkozik –, azokat a más kérelmezők általi felhasználástól védeni kell. Ennek a védelemnek azonban időben korlátozottnak kell lennie a verseny lehetővé tétele érdekében. A védelemnek továbbá olyan vizsgálatokra kell korlátozódnia, amelyek valóban szükségesek a szabályozás céljainak eléréséhez, elkerülendő, hogy a kérelmezők újabb, de szükségtelen vizsgálatok eredményeinek benyújtásával mesterségesen meghosszabbítsák a védelem idejét. A vállalkozásoknak – különösen a kis‑ és középvállalkozásoknak – ugyanazokkal a lehetőségekkel kell rendelkezniük a piacra jutás terén.”
17. A növényvédő szerekről szóló rendelet (41) preambulumbekezdése az információkéréssel foglalkozik. Ennek értelmében:
„Tekintettel arra, hogy a dokumentumok hozzáférésével és bizalmas kezelésével kapcsolatban a tagállamok, a Bizottság és a Hatóság eltérő szabályokat alkalmaz, indokolt pontosan meghatározni a birtokukban lévő dokumentumokban foglalt információkhoz való hozzáférésre, valamint a dokumentumok bizalmas kezelésére vonatkozó rendelkezéseket.”
18. A növényvédő szerekről szóló rendelet 7. cikke a hatóanyagok jóváhagyására irányuló eljárással foglalkozik. E cikk (3) bekezdése értelmében:
„A kérelem benyújtásakor a kérelmező a 63. cikk értelmében kérheti bizonyos információk – ideértve a dokumentáció egyes részeit is – bizalmas kezelését, és ezeket az információkat fizikailag elkülöníti.
A tagállamok elbírálják a bizalmas kezelés iránti kérelmeket. Az információhoz való hozzáférés iránti kérelmek esetén a jelentéstevő tagállam határoz arról, hogy mely információkat kell bizalmasan kezelni.”
19. A növényvédő szerekről szóló rendelet 33. cikke a növényvédő szerek engedélyezésére irányuló eljárásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz:
„(1) A növényvédő szert forgalomba hozni kívánó kérelmező személyesen vagy képviselőjén keresztül engedélykérelmet vagy engedélymódosítási kérelmet nyújt be minden olyan tagállamban, ahol a növényvédő szert forgalmazni szándékozik.
[…]
(4) A kérelem benyújtásakor a kérelmező a 63. cikk értelmében kérheti bizonyos információk – ideértve a dokumentáció egyes részeit is – bizalmas kezelését, és ezeket az információkat fizikailag elkülöníti.
A kérelem benyújtásával egy időben a kérelmező benyújtja a 8. cikk (2) bekezdése szerint benyújtott vizsgálatok teljes listáját, valamint azon kísérleti és vizsgálati jelentések listáját, amelyek tekintetében az 59. cikk szerinti adatvédelmet igényel.
Az információhoz való hozzáférés iránti kérelmek esetén a kérelmet vizsgáló tagállam határoz arról, hogy mely információk kezelendők bizalmasan.
[…]”
20. A növényvédő szerekről szóló rendelet 59. cikke az adatvédelmet szabályozza. Annak értelmében:
„(1) A kísérleti és vizsgálati jelentések az e cikkben megállapított feltételek szerinti adatvédelemben részesülnek.
[…]
Amennyiben a jelentés adatvédelem alatt áll, a jelentést kézhez vevő tagállam – az e cikk (2) bekezdésében, a 62. cikkben vagy a 80. cikkben foglaltak kivételével – azt nem használhatja fel növényvédő szerek, védőanyagok, kölcsönhatás‑fokozók és hatásjavítók engedélyezését kérő más kérelmező javára.
[…]
(3) Az (1) bekezdés szerinti adatvédelem kizárólag akkor biztosítható, ha az első kérelmező a dokumentáció benyújtásával egy időben adatvédelmet kért a hatóanyagra, védőanyagra, kölcsönhatás‑fokozóra vagy hatásjavítóra és a növényvédő szerre vonatkozó kísérleti és vizsgálati jelentések tekintetében, és minden egyes kísérleti vagy vizsgálati jelentés vonatkozásában megadta az érintett tagállamnak a 8. cikk (1) bekezdésének f) pontjában és a 33. cikk (3) bekezdésének d) pontjában említett információkat, megerősítve továbbá, hogy a kísérleti vagy vizsgálati jelentés tekintetében eddig még soha sem biztosítottak adatvédelmi időszakot, illetve a biztosított időszak még nem járt le.”
21. A rendeletnek „Az információkhoz való nyilvános hozzáférés” című VI. fejezetét a 63. cikk alkotja, amely az információk bizalmas kezelésére vonatkozik:
„(1) Amennyiben egy személy az e rendelet alapján benyújtott információk bizalmas kezelését kéri, ellenőrizhető bizonyítékokkal kell igazolnia, hogy az információk nyilvánosságra hozatala veszélyeztetné üzleti érdekeit vagy a magánélet és az adott személy feddhetetlenségének védelmét.
(2) A következő információk nyilvánosságra hozatalát általában úgy kell tekinteni, hogy az sérti az érintett személyek kereskedelmi érdekeinek vagy magánéletének vagy személyes feddhetetlenségének védelmét:
a) a gyártás módja;
b) a hatóanyagban található szennyező anyagok specifikációja, kivéve azokat a szennyező anyagokat, amelyek toxikológiai, ökotoxikológiai vagy környezetvédelmi szempontból fontosnak számítanak;
c) a hatóanyaggyártási tételekre vonatkozó eredmények, beleértve a szennyező anyagokat is;
d) az előállított hatóanyagban lévő szennyező anyagok elemzésére szolgáló módszerek, az azon szennyező anyagok elemzésére szolgáló módszerek kivételével, amelyek toxikológiai, ökotoxikológiai vagy környezetvédelmi szempontból fontosnak tekintendők;
e) a gyártó, illetve az importőr és a kérelmező, illetve az engedély jogosultja közötti kapcsolatok;
f) a növényvédő szer teljes összetételére vonatkozó információ;
g) a gerinces állatokon végzett kísérletekben részt vevő személyek neve és címe.
(3) E cikk nem sérti a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2003. január 28‑i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet.”
4. A biocidirányelv
22. A biocidirányelv(10) többek között a biocidtermékek tagállamokon belüli engedélyezésére és forgalomba hozatalára vonatkozó uniós szabályokat állít fel. A – „Bizalmas adatkezelés” című – 19. cikk értelmében:
„(1) A [környezeti információkról szóló] irányelv […] sérelme nélkül a kérelmezők az illetékes hatóság felé megjelölhetik azokat az információkat, amelyeket kereskedelmi szempontból kényesnek tartanak és amelyek nyilvánosságra kerülése számukra ipari vagy kereskedelmi szempontból káros, és ezért azt kívánják, hogy azokat az illetékes hatóság és a Bizottság kivételével minden más személyre nézve bizalmasan kezeljék. Minden ilyen esetben követelmény a teljes körű indoklás. A (3) bekezdésben említett információk és a 67/548/EGK és 88/379/EGK irányelvek sérelme nélkül, a tagállamok megteszik a szükséges lépéseket a termék teljes összetételének bizalmas kezelésére, ha a kérelmező ezt kezdeményezi.
(2) A kérelmet átvevő illetékes hatóság a kérelmező által elé tárt írásos bizonyítékok alapján eldönti, hogy mely adatok részesülnek az (1) bekezdésben értelmezett [helyesen: az (1) bekezdés értelmében vett] bizalmas kezelésben.
Az átvevő illetékes hatóság által bizalmasnak elfogadott információkat a többi illetékes hatóság, a tagállamok és a Bizottság is bizalmasan kezeli.
(3) Miután az engedélyt megadták, a bizalmas kezelés egyetlen esetben sem vonatkozik a következőkre:
[…]”
23. A biocidirányelvnek 2013. szeptember 1‑jei hatállyal a biocidrendelet(11) lépett a helyébe. Mivel azonban a vonatkozó engedélykérelmeket már 2011‑ben benyújtották, e rendelet nem bír jelentőséggel a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása szempontjából.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24. A Bayer CropScience SA‑NV (a továbbiakban: Bayer CropScience) számos – imidacloprid hatóanyagú – növényvédő szerre, valamint egy – szintén imidacloprid hatóanyagú – biocidtermékre vonatkozó engedély birtokosa. A Stichting de Bijenstichting (a továbbiakban: méhalapítvány), egy a méhek pusztulásával foglalkozó szervezet, azt kéri a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező holland hatóságtól, a College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biocidentől (a továbbiakban: engedélyező hatóság), hogy betekinthessen e szerek engedélyezési dokumentumaiba.
25. A Bayer CropScience sem a szerek első engedélyezésekor, sem ezen engedély, illetve a törvényi alkalmazási előírások 2011. április 28‑i és 2011. július 8‑i módosítása alkalmával nem kérte az engedélyezés keretében benyújtott dokumentumok bizalmas kezelését. A Bayer CropScience csak a hozzáférés iránti kérelmek méhalapítvány általi előterjesztését követően ellenezte a hozzáférhetővé tételt a szerzői jog, az üzleti és üzemi titkok, valamint az adatvédelemhez való jog lehetséges megsértésére hivatkozva.
26. 2012. július 9‑i határozatával az engedélyező hatóság elutasította a méhalapítvány 2011. május 11‑i, 2011. augusztus 24‑i és 2011. október 25‑i kérelmeit azzal az indokkal, hogy e kérelmek nem a „környezetbe történő kibocsátással” kapcsolatos információt érintenek, és az egyrészt a hozzáférhetővé tétel által szolgált közérdek, másrészt az engedély birtokosának a titokvédelemhez fűződő különleges érdeke közötti mérlegelés nem igazolja a hozzáférés biztosítását.
27. A méhalapítvány által benyújtott panasz tárgyában 2013. március 18‑án született határozat, amellyel az engedélyező hatóság részben helyt adott a panasznak, és 35 dokumentum hozzáférhetővé tételét rendelte el, mivel azok a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt tartalmaztak. 49 további dokumentum tekintetében megállapította, hogy azok nem tartalmaznak ilyen jellegű információt, és nyomós közérdek sem fűződik hozzáférhetővé tételükhöz. Az engedélyező hatóság ez utóbbi dokumentumok tekintetében elutasította a panaszt.
28. Az a 35 dokumentum, amelyet az engedélyező hatóság hozzáférhetővé kíván tenni, laboratóriumi vizsgálatokat, (félig) helyszíni tanulmányokat, egy összefoglalást és két prezentációt tartalmaz. A laboratóriumi vizsgálatok az imidacloprid méhekre gyakorolt hatásait vizsgáló kísérletekkel kapcsolatos adatokat tartalmaznak. A (félig) helyszíni tanulmányok a növényvédőszer‑ és/vagy hatóanyag‑maradványok mérési eredményeit tartalmazzák, beleértve a metabolitokat és a bomlás vagy a reakció során környezetbe bocsátott termékeket is. Általában a növényvédő szer, illetve a biocidtermék felhasználását követően a kezelt vetőmagban, valamely (kezelt vetőmagból kikelt) növény leveleiben, pollenjében vagy nektárjában, a mézben és a méhekben, illetve ezek felületén megtalálható maradékanyagokról van szó..
29. Erre tekintettel mind a Bayer CropScience, mind a méhalapítvány keresetet indított e határozat ellen. Ezen eljárásban a College van Beroep voor het bedrijfsleven (gazdasági ügyekben eljáró közigazgatási fellebbviteli bíróság) a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
1) Azzal járnak‑e a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikkében, illetve a növényvédő szerekről szóló rendelet 59. cikkével összefüggésben értelmezett 63. cikkében, illetve a biocidirányelv 19. cikkében foglalt rendelkezések, hogy a hivatkozott 14., 63. és 19. cikkben említett kérelmező e cikkek értelmében vett bizalmas adatkezelés iránti kérelméről minden egyes információforrás tekintetében az engedély kiadása előtt vagy kiadásakor, illetve az engedély módosítása előtt vagy módosításakor kell határozni egy harmadik felek által megismerhető határozat útján?
2) Az előző kérdésre adott igenlő válasz esetén: úgy kell‑e értelmezni a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikkének (2) bekezdését, hogy az előző kérdés értelmében vett határozat hiányában az alperes mint nemzeti hatóság köteles hozzáférhetővé tenni a kért környezeti információkat, ha az engedély kiadását, illetve módosítását követően ilyen kérelmet terjesztenek elő?
3) Hogyan kell értelmezni a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikkének (2) bekezdésében szereplő „környezetbe történő kibocsátás” fogalmát, figyelembe véve a feleknek a jelen közbenső határozat 5.5. pontjában a dokumentumok 5.2. pontban vázolt tartalmának ismeretében bemutatott, ezzel kapcsolatos érveit?
4) a) A „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információnak” tekintendők‑e a valamely szernek, a szer hatóanyagának, illetve hatóanyagainak és egyéb összetevőinek a környezetbe történő kijuttatását a szer felhasználását követően értékelő adatok?
b) Amennyiben igen: jelentőséggel bír‑e e szempontból, hogy az említett adatokat (félig) helyszíni tanulmányok vagy másfajta tanulmányok (például laboratóriumi vizsgálatok és áthelyeződési tanulmányok) útján nyerték‑e?
5) A „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információnak” tekintendők‑e az olyan laboratóriumi vizsgálatokkal kapcsolatos információk, amelyek esetében a kísérletek megtervezése elszigetelt szempontok szabványfeltételek mellett történő vizsgálatára irányul, ha e vizsgálatok keretében több tényezőt (például az éghajlattani hatásokat) kizárnak, és a kísérleteket gyakran – a tényleges felhasználáshoz képest – nagy dózisértékekkel végzik?
6) Ezzel összefüggésben azon maradványok is a „környezetbe történő kibocsátás” körébe tartoznak‑e, amelyek a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazását követően például a levegőben vagy a talajon, valamely (kezelt vetőmagból kikelt) növény levelein, pollenjén vagy nektárján, a mézben vagy nem célszervezeteken találhatók meg?
7) Ugyanez vonatkozik‑e a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazása során bekövetkező (anyag)sodródás mértékére is?
8) Azzal jár‑e a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdése második albekezdésének második mondata értelmében vett „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalma, hogy abban az esetben, ha környezetbe történő kibocsátásról van szó, a teljes információforrást hozzáférhetővé kell tenni, nem pedig csak az abból adott esetben levezethető (mérési) adatokat?
9) Az előzőekben említett 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja értelmében vett üzleti vagy üzemi titkok mint a megtagadás indoka szempontjából különbséget kell‑e tenni egyrészről a „kibocsátás”, és másrészről a környezeti információkról szóló irányelv 2. cikke 1. pontjának b) alpontja értelmében vett „környezetbe történő bevezetés vagy egyéb módon való kijuttatás” között?
30. Az eljárás írásbeli szakaszában a Bayer CropScience és a méhalapítvány mellett a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Holland Királyság, a Svéd Királyság és az Európai Bizottság vett részt. Görögország és Németország kivételével e felek a 2016. február 4‑i tárgyaláson is tettek észrevételeket.
IV – Jogi értékelés
31. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem kilenc kérdése három kérdéskört érint: először azt kell tisztázni, hogy a kívánt adatok bizalmas kezelésének feltétele‑e, hogy az érintett vállalkozások időben kérjék ezt (első és második kérdés, erről lásd az A pontot). Majd a „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalmának terjedelmét kell meghatározni (harmadik és kilencedik kérdés, erről lásd a B pontot). Végül pedig e fogalmat az információk bizonyos fajtáira kell alkalmazni (negyedik, ötödik, hatodik, hetedik és nyolcadik kérdés; erről lásd a C pontot).
A – A bizalmas adatkezelés iránti kérelemről
32. Első két – együtt megválaszolandó – kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az engedély kiadása előtt vagy kiadásakor harmadik felek által megismerhető határozatnak kell‑e születnie a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke értelmében vett bizalmas adatkezelés iránti kérelemről, és, amennyiben igen, kötelező‑e a kért környezeti információk hozzáférhetővé tétele, ha csak az engedély kiadását vagy módosítását követően terjesztenek elő ilyen kérelmet.
33. A kérdést előterjesztő bíróság ezzel annak a méhalapítvány által képviselt jogi álláspontnak jár utána, amely szerint az engedély vagy engedélymódosítás iránti kérelemről döntő hatóságokhoz – mint a jelen esetben – be nem nyújtott bizalmas adatkezelési nyilatkozat később nem pótolható. Az érintett információk ezért nem kezelendők bizalmasan.
34. Első pillantásra ezen álláspontot tűnik alátámasztani a Stichting Natuur en Milieu ítélet. A Bíróság ezen ítéletben megállapította, hogy a tagállamok és a Bizottság a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke alapján biztosítják a növényvédő szer forgalombahozatali engedélyét kérelmezők által benyújtott, ipari és kereskedelmi titkokat tartalmazó adatok bizalmas kezelését, ha azt a kérelmező úgy kívánja, és a tagállamok vagy a Bizottság annak érdekeltek általi igazolását elfogadja.(12)
35. A Bíróság kijelentése azonban nem értelmezhető úgy, hogy az adatok bizalmas kezelésére csak akkor van lehetőség, ha azt a kérelmező úgy kívánja. E megállapítás valójában csak a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke szerinti kérelmezési eljárás alkalmazására vonatkozik.
36. Az említett rendelkezés ugyanis a környezeti információkról szóló irányelv rendelkezéseinek sérelme nélkül alkalmazandó, amelynek követelményeit tiszteletben kell tartani egy környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelem előterjesztése esetén.(13) Az említett irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok – kivéve, ha a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információról van szó – előírhatják az ilyen kérelem elutasítását, ha az információ hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolna valamely üzleti vagy üzemi titkot, amennyiben e jelleget nemzeti vagy uniós jogszabály írja elő.
37. A környezeti információkról szóló irányelvnek sem a szövege, sem a rendszere nem teszi függővé a tagállamok üzleti vagy üzemi titkok védelmére vonatkozó lehetőségét a bizalmas adatkezelés iránti kérelem előzetes benyújtásától. A növényvédő szerekről szóló irányelv is csak lehetőségként kínál jogot ilyen kérelem benyújtásához. Kérelem benyújtása hiányában az egyetlen felismerhető jogkövetkezmény az, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok az érintett információk bizalmas kezelésére vonatkozóan ebben az időpontban nem hoznak határozatot.
38. Azonban még a bizalmas adatkezelésről történő határozathozatal sem mentesíti a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságokat azon kötelezettségük alól, hogy a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikkének tiszteletben tartásával kezeljék a környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelmet.(14) Ezért a bizalmas adatkezelésre vonatkozó határozat hiánya sem gátolhatja a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságokat a 4. cikk alkalmazásában.
39. A növényvédő szerekről szóló irányelv 13. cikke (7) bekezdésének negyedik albekezdéséből sem következik más. E rendelkezés értelmében a korábbi engedély birtokosa arra kötelezhető, hogy megosszon bizonyos adatokat a későbbi kérelmezőkkel, ha ezzel elkerülhető az állatkísérletek megismétlése.
40. A méhalapítvány azt a következtetést vonja le az egymástól eltérő „kérelmező” és „korábbi engedélyek birtokosai” fogalmak használatából, hogy csak a „kérelmező” kérheti az adatok bizalmas kezelését. Aki egyszer már „korábbi engedélyek birtokosává” vált, nem kérheti (visszamenőlegesen) az adatok bizalmas kezelését.
41. Ilyen következtetés azonban nem vonható le. A növényvédő szerekről szóló irányelv 13. cikke (7) bekezdésének negyedik albekezdése ugyanis kizárólag azzal a különleges kérdéssel foglalkozik, hogy hogyan kezelendő a kérelmező és a korábbi engedélyek birtokosa között a gerinces állatokon végzett kísérletek eredményei tekintetében fennálló ellentét. A „korábbi engedélyek birtokosai” fogalma ezzel szemben nem bír jelentőséggel egyéb kérdéseknek a növényvédő szerekről szóló irányelv általi kezelése tekintetében. Ez különösen így van az adatok engedélykérelmek vonatkozásában történő bizalmas kezelése esetében.
42. Ez a bizalmas adatkezelés kéréséhez való jog és az üzleti és üzemi titkoknak a környezeti információkról szóló irányelv által biztosított védelme közötti viszony egyébként az adott szabályozások céljainak is megfelel. A növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke szerinti kérelmezési jog az érzékeny információk azonosítását könnyíti meg a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság számára. E hatékonysághoz fűződő érdek megsértése azonban nem igazolja az érintett vállalkozásoknak a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének d) pontja által az üzleti vagy üzemi titkok védelme útján védett (nyomós) jogos gazdasági érdekeinek megsértését.
43. A bizalmas adatkezelés iránti kérelem hiánya azonban a gyakorlatban következményekkel járhat az üzleti vagy üzemi titkok védelmére nézve. Ilyen kérelem nélkül ugyanis a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok főszabály szerint abból indulhatnak ki, hogy a nem nyilvánvalóan üzleti vagy üzemi titokként védendő információk hozzáférhetővé tehetők. Ilyen esetekben nem kötelesek a vállalkozással a hozzáférhetővé tétel előtt konzultálni.
44. A biocidirányelv 19. cikke és a növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikke – a jelen kérdés szempontjából releváns részeikben – nagy mértékben megfelelnek a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikkének, és ezért nem vezetnek eltérő következtetésre.
45. Az első két kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a növényvédő szerekről szóló irányelv vagy a biocidirányelv szerinti engedélyezési eljárás keretében benyújtott adatok bizalmas kezelésének a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében nem feltétele az, hogy ezt a bizalmas adatkezelést előzőleg a növényvédő szerekről szóló irányelv 14. cikke, a biocidirányelv 19. cikke vagy a növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikkének (1) bekezdése alapján kérjék.
B – A kibocsátási klauzula értelmezéséről
46. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem központi kérdésének tárgya a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondatában foglalt kibocsátási klauzula. E klauzula értelmében a tagállamok nem rendelhetik el a kérés megtagadását a 4. cikk (2) bekezdésének a), d), f), g) és h) pontja szerinti megtagadási indokok alapján, ha az a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt érint. A kibocsátással kapcsolatos információ hozzáférhető tétele nem tagadható meg tehát a hatósági tanácskozások, az üzleti titkok, a személyes adatok, az önként információt szolgáltató személyek, valamint a környezetvédelmi érdekek védelmére hivatkozva.
47. Maga a környezeti információkról szóló irányelv azonban nem határozza meg a „környezetbe történő kibocsátás” fogalmát. A környezeti információkról szóló irányelvvel részlegesen átültetett Århusi Egyezmény sem tartalmazza e fogalom meghatározását.
48. A Stichting Natuur en Milieu ügyre vonatkozó indítványomban már állást foglaltam e kérdéssel kapcsolatban, és azt az álláspontot képviseltem, hogy mind a magának az anyagnak a kijuttatására vonatkozó információk, mind az ezen kijuttatás következményeire vonatkozó információk a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információnak tekintendők.(15) A Bíróságnak viszont mind ez idáig nem nyílt alkalma erről dönteni.
49. A kilencedik kérdés mindazonáltal egy ez idáig még nem vizsgált hipotézist vet fel, mégpedig azt, hogy különbséget kell‑e tenni egyrészt a kibocsátás, másrészt a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás között (erről lásd az 1. pontot). Majd a harmadik kérdés első részével foglalkozom, amely arra vonatkozik, hogy a kibocsátás fogalma megfelel‑e a 96/61 irányelv(16) 2. cikkének 5. pontja, illetve az ipari kibocsátásokról szóló irányelv(17) 3. cikkének 4. pontja szerinti fogalommeghatározásnak (erről lásd a 2. pontot). Ezután a harmadik kérdés második részére adok választ, mégpedig arra, hogy a kibocsátási klauzulát a tényleges kibocsátással kapcsolatos információra kell‑e korlátozni (erről lásd a 3. pontot). A kibocsátási klauzula ily módon elvégzett értelmezését azonban árnyalni kell a növényvédő szerekről szóló rendelet fényében (erről lásd a 4. pontot).
1. A kibocsátás, a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás közötti különbségtételről
50. A kilencedik kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében vett üzleti vagy üzemi titkok mint a megtagadás indoka szempontjából különbséget kell‑e tenni a „kibocsátás” és a „környezetbe történő bevezetés vagy egyéb módon való kijuttatás” között. Amennyiben igen, úgy szűken kell értelmezni a kibocsátás fogalmát.
51. A különbségtétel mellett szóló érvekkel szolgálnak a környezeti információkról szóló irányelv keletkezésének körülményei és rendszere.
52. A környezeti információkról szóló irányelvre vonatkozó javaslat a 4. cikk (2) bekezdésének d) pontjában olyan szabályozást tartalmazott, amelynek értelmében a tagállamok nem rendelhetik el a kérés megtagadását üzleti titokra vagy üzemi titokra hivatkozva, ha az a közösségi jog által szabályozott, a környezetbe történő kibocsátással, bevezetéssel vagy egyéb módon való kijuttatással kapcsolatos információt érint.(18) A környezetbe történő kibocsátásra, bevezetésre és egyéb módon való kijuttatásra tehát egységes szabályozásnak kell vonatkoznia.
53. A tanácsi közös álláspontban azonban e rendelkezése szövege a kibocsátásra korlátozódott, mégpedig azzal az indokkal, hogy újból az Århusi Egyezmény szövegéhez kell közeledni.(19)
54. A Parlament ezzel szemben továbbra is a „kibocsátás”, a „bevezetés” és az „egyéb módon való kijuttatás” fogalmának párhuzamos használata mellett emelt szót.(20) Az egyeztető bizottságban azonban nem tudta érvényre juttatni ezen álláspontot, és így nyerte el a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikkének (2) bekezdése a jelenlegi szövegét.
55. Ez arra engedhet következtetni, hogy a kibocsátási klauzula nem foglalja magában a „környezetbe történő bevezetést vagy egyéb módon való kijuttatást”.
56. Ezen álláspont egy változatát képviseli Németország és a Bayer CropScience a környezeti információkról szóló irányelv 2. cikke 1. pontjának b) alpontjára hivatkozva. E rendelkezés értelmében a „környezeti információ” fogalma minden olyan információt magában foglal, amely többek között olyan tényezőkre vonatkozik, mint például a környezetbe történő kibocsátás, bevezetés vagy egyéb módon való kijuttatás, amelyek hatással vannak, illetve hatással lehetnek a környezet 2. cikk 1. pontjának a) alpontjában említett elemeire.
57. Németország és a Bayer CropScience ebből azt a következtetést vonják le, hogy a kibocsátás fogalmát szűken kell értelmezni, mivel máskülönben a „bevezetés” és az „egyéb módon való kijuttatás” fogalma alkalmazási kör nélkül maradna.
58. Én mindazonáltal tévútnak vélem ezt a különbségtételt. A kibocsátás és a bevezetés közötti pontos elhatárolás sem a kibocsátási klauzula célkitűzésének nem felel meg, sem az egyes szavak jelentéséből nem következik.
59. Az Århusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében ugyanis a környezetvédelem szempontjából releváns kibocsátási adatoknak nyilvánosnak kell lenniük. A kibocsátás, a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás közötti különbségtétel azonban nem nyilvánvalóan releváns a környezetvédelem szempontjából.
60. A kibocsátás, a bevezetés és a kijuttatás fogalmának jelentése alátámasztja ezt a célkitűzést, mivel e fogalmak nagy mértékben átfedik egymást. Hajlamosak lehetünk ugyan a kibocsátást a légkörbe való kijuttatásra, a bevezetést pedig a folyékony anyagok kijuttatására korlátozni, ez a két fogalom közötti elhatárolás azonban inkább mesterséges jellegű lenne.
61. Ezt támasztják alá a kibocsátás fogalmának egyéb uniós jogi szabályozásokban szereplő meghatározásai, amelyek a fogalmat nagy mértékben a kijuttatás fogalmával veszik egy tekintet alá. Az ipari kibocsátásokról szóló irányelv 3. cikkének 4. pontja például úgy határozza meg a kibocsátás fogalmát, mint „anyag, rezgés, hő vagy zaj közvetlen vagy közvetett kiengedése a létesítmény egyedi vagy diffúz forrásaiból a levegőbe, a vízbe vagy a talajba”. A környezeti felelősségről szóló irányelv(21) 2. cikkének 8. pontja pedig anyagok, készítmények, szervezetek és mikroorganizmusok környezetbe juttatásaként jellemzi a kibocsátást. E fogalommeghatározások nem kínálnak lehetőséget a kibocsátás, a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás közötti különbségtételre.
62. A három fogalomnak a környezeti információkról szóló irányelv 2. cikke 1. pontjának b) alpontjában való együttes szerepeltetése sem a kibocsátás fogalmának korlátozását célozza. Valójában abból kell kiindulni, hogy az elsődlegesen a környezetbe való kijuttatás lehető legátfogóbb meghatározását szolgálja. Ez megfelel a környezeti információkról szóló irányelv célkitűzésének, amely az 1. cikk b) pontja értelmében a környezeti információk terjesztése és a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körben történő hozzáférhetővé tétele.(22) A környezeti információ fogalmának ezért tág jelentést kell tulajdonítani.(23)
63. A kibocsátás, a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás fogalmai ezért szükségszerűen átfedik egymást, ami nem idegen a környezeti információkról szóló irányelvtől.(24) Nem szolgálnak ellenben egymástól élesen elkülönülő és a hozzáférés tekintetében eltérő jogkövetkezményekkel járó környezetiinformáció‑kategóriák létrehozására.
64. Nem irányulhatott másra a három fogalom kibocsátási klauzulában való időközi szerepeltetése sem a környezeti információkról szóló irányelv megvitatása során. Semmi sem utal a kibocsátás fogalmának korlátozására vagy arra, hogy a három fogalom eltérő jogkövetkezményekkel járna. A mindhárom fogalom szerepeltetéséről való lemondás inkább egyrészt az Århusi Egyezménnyel való összhanggal, másrészt pedig azzal magyarázható, hogy már a kibocsátás fogalma is megfelelően körülírja a figyelembe veendő kijuttatásokat.
65. A környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondata szerinti kibocsátási klauzula keretében tehát nem kell különbséget tenni a kibocsátás, a bevezetés és az egyéb módon való kijuttatás között.
2. A kibocsátás fogalmának más irányelvekben szereplő meghatározásairól
66. A kibocsátás fogalmának az ipari kibocsátásokról szóló irányelv 3. cikkének 4. pontjában szereplő – fent említett – meghatározása elvezet a harmadik kérdés első részéhez, mégpedig ahhoz, hogy a létesítményekből származó kibocsátásra kell‑e korlátozni a kibocsátási klauzulát. A növényvédő szerek és biocidek használata ebben az esetben főszabály szerint nem lenne kibocsátásnak tekintendő, mivel e szereket nem valamely létesítmény engedi ki.
67. Ezen álláspontot nem támasztja alá a környezeti információkról szóló irányelv szövege, mivel az nem hivatkozik más irányelvekre a kibocsátás fogalmának meghatározása céljából. Ellenkezőleg: a kibocsátási klauzulának „a közösségi jog által szabályozott […] kibocsátás[ra]” – vagyis a más irányelvekben meghatározott kibocsátásokra – való korlátozására vonatkozó eredeti bizottsági javaslat nem jutott érvényre.(25)
68. Az eljárás egyes résztvevői mindazonáltal az Århusi Egyezmény végrehajtási útmutatójára alapozzák a kibocsátási klauzula létesítményekből származó kibocsátásokra való korlátozását. Ezen útmutató először a 96/61 irányelv 2. cikkének 5. pontja szerinti fogalommeghatározás használatát javasolta az Århusi Egyezmény kibocsátási klauzulájának alkalmazása körében.(26) A második kiadásban ehelyett a kibocsátás fogalmának az ipari kibocsátásokról szóló irányelv 3. cikkének 4. pontjában szereplő azonos szövegű meghatározására hivatkozik.(27) Mindkét fogalommeghatározás a létesítmények általi kiengedésre korlátozza a kibocsátás fogalmát.
69. Igaz, hogy az útmutató tekinthető olyan magyarázó jellegű dokumentumnak, amely adott esetben más releváns elemekkel együttesen figyelembe vehető az egyezmény értelmezése céljából. Az abban szereplő elemzéseknek azonban egyáltalán nincs kötelező erejük, és nem rendelkeznek olyan normatív jelleggel, mint amellyel az Århusi Egyezmény rendelkezései bírnak.(28)
70. A jelen kérdés szempontjából hangsúlyozandó, hogy az útmutató nem indokolja meg, hogy miért éppen a 96/61 irányelv és az ipari kibocsátásokról szóló irányelv szerinti fogalommeghatározás alkalmazandó. Például a környezeti felelősségről szóló irányelv 2. cikkének 8. pontja szerinti fogalommeghatározás is alkalmazható lehetne, amely nem valamely létesítményt vesz alapul a kibocsátás előidézőjeként, hanem csak azt, hogy az emberi tevékenység eredménye‑e.
71. Olyan különleges kapcsolat sem áll fenn a környezeti felelősségről szóló irányelv, illetve az ipari kibocsátásokról szóló irányelv és a környezeti információkhoz való hozzáférés joga között, amely éppen a kibocsátás fogalma létesítményközpontú meghatározásának alkalmazását tenné indokolttá. Igaz ugyan, hogy a 96/61 irányelv és az ipari kibocsátásokról szóló irányelv megfelelő szakaszai az Århusi Egyezmény átültetéséhez járulnak hozzá.(29) Az Århusi Egyezmény létesítményekre vonatkozó rendelkezéseinek hatálya azonban egyértelműen szűkebb, mint a környezeti információkhoz való hozzáférés jogának alkalmazási köre.
72. Az Århusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerinti kibocsátási klauzulát jobban szemügyre véve pedig nyilvánvalóvá válik, hogy a célkitűzéssel is ellentétes a létesítmények kibocsátására való korlátozás. Annak értelmében ugyanis a környezetvédelem szempontjából releváns kibocsátási adatoknak nyilvánosnak kell lenniük. Az azonban, hogy a kibocsátás valamely létesítményből származik‑e, nem bír jelentőséggel annak környezeti hatása szempontjából. Gondoljunk csak a közlekedésből származó kibocsátásokra.(30) Ennek megfelelően az útmutató közvetlenül a kibocsátás fogalmának az ipari kibocsátásokról szóló irányelvben szereplő meghatározására való hivatkozás előtt azt is megállapítja, hogy főszabály szerint minden kibocsátással kapcsolatos információ az egyezmény kibocsátási klauzulájának hatálya alá tartozik.(31)
73. Mivel tehát a kibocsátási klauzulát tágan kell értelmezni, célszerűbb a fogalom különböző meghatározásaira példaként tekinteni és minden olyan korlátozást figyelmen kívül hagyni, amely csak az egyes szabályozások a céljából ered.
74. A kibocsátás fogalmának a közepes tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló irányelv(32) 3. cikkének 1. pontjában szereplő meghatározásából például az derül ki, hogy a kibocsátás fogalma mindenképpen magában foglalja valamely anyag kijuttatását. Az e fogalommeghatározásban szereplő, a tüzelőberendezésből a levegőbe juttatásra való korlátozás viszont kizárólag az említett irányelv rendkívül korlátozott céljából ered, és ezért nem bír jelentőséggel.
75. A kibocsátás fogalmának az ipari kibocsátásokról szóló irányelv 3. cikkének 4. pontjában szereplő meghatározása megerősíti, hogy a kibocsátás magában foglalja valamely anyag kiengedését. Ezen túlmenően az is kiderül belőle, hogy a rezgés, hő vagy zaj kiengedését is ide kell érteni, mivel azok az Århusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében nyilvánvalóan relevánsak lehetnek a környezetvédelem szempontjából. Az pedig kézenfekvő, hogy nemcsak a levegőbe való kiengedés releváns a környezetvédelem szempontjából, hanem a vízbe vagy a talajba való kiengedés is.
76. A létesítményekből származó kibocsátásra való kifejezett korlátozás viszont csak az ipari kibocsátásokról szóló irányelv e különleges kibocsátásfajta szabályozására irányuló céljának felel meg. E cél azonban nem bír jelentőséggel a környezetvédelem tekintetében releváns kibocsátási adatokhoz való hozzáférés szempontjából.
77. A kibocsátás fogalmának a környezeti felelősségről szóló irányelv 2. cikkének 8. pontjában szereplő meghatározása megerősíti, hogy nem bírhat döntő jelentőséggel, hogy a kibocsátás valamely létesítményből származik‑e. Inkább az a döntő, hogy az emberi tevékenység eredménye‑e. Az említett fogalommeghatározásból ezen túlmenően az is kiderül, hogy a szervezetek és mikroorganizmusok kijuttatása is kibocsátásnak minősülhet, mivel ez is releváns lehet a környezetvédelem szempontjából. Az a körülmény viszont, hogy e fogalommeghatározás nem említi a rezgést, hőt vagy zajt, nem indokolhatja ezek kibocsátási klauzulából való kizárását.
78. Ezért úgy javasolom értelmezni a kibocsátási klauzulát, hogy az emberi tevékenység eredményeként anyagok, szervezetek és mikroorganizmusok, rezgés, hő vagy zaj környezetbe juttatásával, különösen a levegőbe, a vízbe vagy a talajba való kiengedésével kapcsolatos információkat foglal magában.
3. A tényleges kibocsátással kapcsolatos információra való korlátozásról
79. A harmadik kérdés második része annak tisztázását szolgálja, hogy a kibocsátási klauzulát a tényleges kibocsátásra kell‑e korlátozni. E tekintetben egyrészt a hipotetikus kibocsátástól való elhatárolásról (erről lásd az a) pontot), másrészt annak kérdéséről van szó, hogy a kibocsátással kapcsolatos információ csak magát a kibocsátást foglalja‑e magában, vagy pedig a kibocsátás hatásaival kapcsolatos információt is (erről lásd a b) pontot).
a) A hipotetikus kibocsátástól való elhatárolásról
80. A Ville de Lyon ügyre vonatkozó indítványomra hivatkozva különösen a Bizottság azzal érvel, hogy a kibocsátási klauzula csak a tényleges kibocsátásra vonatkozik, a hipotetikusra azonban nem. A jelen ügyben szóban forgó információk azonban nem tényleges kibocsátásra vonatkoznak.
81. Igaz, hogy az említett indítványban azt az álláspontot képviseltem, hogy az üzleti titok védelme csak azon anyagok kijuttatásával szűnik meg, amelyekre a titokban tartott információk vonatkoznak.(33)
82. Már a környezeti információ fogalma is megköveteli a kibocsátás esetében, hogy az hatással legyen, illetve valószínűleg hatást gyakoroljon a környezeti információkról szóló irányelv 2. cikke 1. pontjának a) alpontja szerinti környezeti elemekre. Ha a hatás legfeljebb hipotetikusan képzelhető el, az irányelv egyáltalán nem is alkalmazható.
83. A Bizottsággal ezért egyet kell érteni abban, hogy a hipotetikus kibocsátással kapcsolatos információt nem foglalja magában a kibocsátási klauzula.
84. Az engedélyezett növényvédő szereket mindazonáltal rendszerint rendeltetésüknek megfelelően kijuttatják. Ezért abból kell kiindulni, hogy az engedélyezésükre vonatkozó információk nem hipotetikus kibocsátással kapcsolatosak.
b) A kibocsátás hatásaival kapcsolatos információról
85. Sokkal fontosabb annak kérdése, hogy azt jelenti‑e a kibocsátási klauzula tényleges kibocsátásra való korlátozása, hogy az csak a magával a kibocsátással kapcsolatos információra, tehát azokra az adatokra vonatkozik, hogy mikor és hol került sor egy bizonyos kibocsátásra. Ebben az esetben csak nagyon kevés, a növényvédő szerek vagy biocidek engedélyezésére irányuló eljárásokból származó információ tartozna a kibocsátási klauzula hatálya alá. Lényegében a szer helyszíni vizsgálatok keretében történő kijuttatására vonatkozó adatokról lenne szó. Ellenben már e vizsgálatok eredményei sem lennének kibocsátással kapcsolatos információnak tekintendők.
86. Mint azt azonban már a Stichting Natuur és társai ügyre vonatkozó indítványomban kifejtettem,(34) éppen a kibocsátás következményei az okai annak, hogy a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információkat rendszerint nyilvánosságra kell hozni. A nyilvánosságnak fokozott érdeke fűződik ugyanis ahhoz, hogy megtudja, hogy valamely kibocsátás miként hathat rá. A kibocsátást megelőzően az emberekre és a környezetre gyakorolt hatások inkább valószínűtlenek voltak, vagy azok legalábbis az üzleti titok birtokosának érdekkörére korlátozódtak. A kijuttatott anyagok ezzel szemben szükségszerűen kölcsönhatásba lépnek a környezettel, és adott esetben az emberekkel is. Ezért hangsúlyozza az Århusi Egyezmény végrehajtási útmutatója, hogy az üzleti titok védelmének meg kell szűnnie azon anyagok kijuttatásával, amelyekre a titokban tartott információk vonatkoznak.(35) A lehetséges környezeti hatások eszerint éppen hogy nem értelmezhetők üzleti titokként.
87. A méhalapítvány helyzete szemlélteti ezen értelmezés szükségességét. Attól tartanak, hogy bizonyos növényvédő szerek károsítják az általuk védett méheket. Hogy ezen aggályoknak utánajárjanak, az e szerek engedélyezésére vonatkozó dokumentációhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférésre van szükségük. Csak e dokumentáció teszi ugyanis lehetővé a növényvédő szerek engedélyezése indokainak megértését, megvizsgálását és adott esetben a méhekre jelentett kockázatok nem megfelelő figyelembevétele miatt azok kifogásolását.(36)
88. A kibocsátási klauzula következésképpen nemcsak a magával a kibocsátással kapcsolatos adatokat, hanem a kibocsátás hatásaival kapcsolatos információt is magában foglalja.
4. A növényvédő szerekről szóló rendeletről
89. A kibocsátási klauzulát követően elfogadott növényvédő szerekről szóló rendelet mindazonáltal megváltoztatja a jogi helyzetet, mivel a 63. cikk (2) bekezdése felsorolja azokat az információkat, amelyek nyilvánosságra hozatala sértené a kereskedelmi érdekek védelmét.
90. A növényvédő szerekről szóló rendelet az alapügyben időbeli szempontból alkalmazandó. 84. cikkének első bekezdése értelmében ugyanis az 2011. június 14. óta alkalmazandó, és azóta hatályban volt, amit megerősít a 80. cikk (5) bekezdésében foglalt, a folyamatban lévő engedélyezési és módosítási eljárásokra vonatkozó átmeneti rendelkezés.
91. A növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikkének (3) bekezdése alapján a védendő információk felsorolása formálisan nem zárja ki a környezeti információkról szóló irányelv kibocsátási klauzulájának alkalmazását.
92. A felsorolás egyrészt a növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikkének (3) bekezdése értelmében nem sérti a környezeti információkról szóló irányelvet, nem érinti tehát a kibocsátási klauzulát.
93. A felsorolás másrészt csak azt teszi egyértelművé, hogy mely információk tartoznak a hozzáférés joga alóli bizonyos kivételek védelme alá. Ezzel tehát még nem dől el annak kérdése, hogy az információkat ennek ellenére mégis hozzáférhetővé kell‑e tenni nyomós közérdek miatt. Éppen e kérdést rendezi a kibocsátási klauzula a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információk esetében a nyomós közérdek fennállásának jogi vélelme útján.
94. Az ilyen formális megközelítés mindazonáltal figyelmen kívül hagyná azt a tényt, hogy a jogalkotónak a felsorolás megalkotásakor tudnia kellett, hogy ezen információk növényvédő szerek engedélyezésével összefüggésben keletkeznek. Ha abból indult volna ki, hogy az engedélyezési eljárásból származó információk a kibocsátási klauzula hatálya alá tartoznak, mert a növényvédő szereket a környezetbe való kijuttatásra szánják, akkor a különösen titokban tartandó információk olyan felsorolását készítette volna el, amely egyáltalán nem érvényesülhetne hatékonyan. Ebben az esetben ugyanis ezen információk tekintetében minden esetben a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek vélelme állna fenn. Amint azt azonban a Bizottság helyesen megjegyzi, nem feltételezhető, hogy a jogalkotó hatékony érvényesülés nélküli szabályozást kívánt volna elfogadni.
95. Abból kell tehát kiindulni, hogy a jogalkotó hallgatólagosan újraértékelte az érintett alapvető jogok és elvek közötti megelőlegezett mérlegelést, és ezért megszorítóan pontosította a kibocsátási klauzula hatályát.
96. Ez az újraértékelés különösen a növényvédő szer teljes összetételére és a hatóanyagban található szennyeződésekre vonatkozó információ védendő jellegét rögzíti. Mint annak kifejtésére a C‑673/13. P. sz. ügyben folyamatban lévő eljárásban sor került, ezen információk mindenekelőtt azért érzékenyek, mert azokból következtetni lehet a gyártás módjára, és ezzel megkönnyítik a hamisítást.(37) Ez a jogalkotó általi újraértékelés tehát megfelel a Bíróság által az ABNA‑ítéletben elvégzett mérlegelésnek,(38) amelyre a Bayer CropScience hivatkozik.
97. A kibocsátási klauzula nem alkalmazható tehát a növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikkének (2) bekezdésében felsorolt információkra. Ezen információk hozzáférhetővé tételéről ezért a környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik mondata alapján az egyes esetek mérlegelése útján kell dönteni.
98. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy a biocidrendelet 66. cikke az információkhoz való hozzáférésre vonatkozó további különös rendelkezéseket tartalmaz, amelyek mindazonáltal időbeli okokból még nem alkalmazandók az alapügyre a biocidtermék vonatkozásában sem.
5. Következtetés
99. A környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondatában szereplő „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalmát tehát úgy kell értelmezni, hogy az emberi tevékenység eredményeként anyagok, szervezetek és mikroorganizmusok, rezgés, hő vagy zaj környezetbe juttatásával, különösen a levegőbe, a vízbe vagy a talajba való kiengedésével kapcsolatos információkat, valamint az ezen kibocsátások hatásaival kapcsolatos információkat foglal magában, azonban az 1107/2009/EK rendelet 63. cikkének (2) bekezdésében felsorolt információkat nem foglalja magában.
100. Sem az üzleti titoknak a kibocsátással kapcsolatos információk vonatkozásában történő alapjogi védelmével, sem a TRIPS‑Megállapodás 39. cikkének (3) bekezdésével nem ellentétes feltétlenül ez az értelmezés. A jogalkotónak ugyanis lehetősége volt nagyobb jelentőséget tulajdonítani a kibocsátások környezeti hatásaihoz fűződő érdeknek, mint az üzleti és üzemi titkok védelméhez fűződő gazdasági érdekeknek.(39)
101. Ami különösen a TRIPS‑Megállapodást illeti, a jogalkotó abból indulhatott ki, hogy a növényvédő szerek és biocidek esetében a közérdek védelme szükségessé teszi a kérdéses információkhoz való hozzáférést, és a különösen érzékeny információknak a peszticidrendelet 63. cikkének (2) bekezdésében szereplő felsorolása megfelelő védelmet biztosít. A tisztességtelen kereskedelmi felhasználás kérdése ettől független, és különös szabályok tárgyát képezi, például a növényvédő szerekre vonatkozó jog szerinti „adatvédelem” tekintetében.
102. Végül meg kell jegyezni, hogy a Bíróság a dokumentumokhoz való hozzáférés jogának alkalmazási körében már többször mellőzte az eseti vizsgálatot és ismert el általános vélelmeket.(40) E vélelmek ugyan minden esetben a hozzáférés megtagadására vonatkoztak, de a hozzáférésre vonatkozó vélelmeknek is lehetségesnek kell lenniük.
C – Különböző részkérdésekről
103. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem negyedik, ötödik, hatodik, hetedik és nyolcadik kérdése különböző részproblémákra vonatkozik, amelyekre a kibocsátási klauzula imént kialakított értelmezése alapján viszonylag könnyű választ adni. Ugyanis e kérdések mindegyike a szerek kijuttatása következményeinek értékelését szolgáló információkra vonatkozik. Az érintett információk pedig prima facie nem tartoznak a növényvédő szerekről szóló rendelet 63. cikke (2) bekezdésének hatálya alá, jóllehet ezt megfelelő kifogások esetén a nemzeti bíróságnak kellene megerősítenie.
104. A környezeti információkról szóló irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondata értelmében vett „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalma tehát különösen a következőket foglalja magában:
– a valamely szernek, a szer hatóanyagának, illetve hatóanyagainak és egyéb összetevőinek a környezetbe történő kijuttatását a szer felhasználását követően értékelő adatok, függetlenül attól, hogy az említett adatokat (félig) helyszíni tanulmányok vagy másfajta tanulmányok (például laboratóriumi vizsgálatok és áthelyeződési tanulmányok) útján nyerték‑e;
– az olyan laboratóriumi vizsgálatokkal kapcsolatos információk, amelyek esetében a kísérletek megtervezése elszigetelt szempontok szabványfeltételek mellett történő vizsgálatára irányul, ha e vizsgálatok keretében több tényezőt (például az éghajlattani hatásokat) kizárnak, és a kísérleteket gyakran – a tényleges felhasználáshoz képest – nagy dózisértékekkel végzik;
– azon maradványok, amelyek a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazását követően például a levegőben vagy a talajon, valamely (kezelt vetőmagból kikelt) növény levelein, pollenjén vagy nektárján, a mézben vagy nem célszervezeteken találhatók meg;
– a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazása során bekövetkező (anyag)sodródás mértéke; valamint
– a teljes információforrás, nem pedig csak az abból adott esetben levezethető (mérési) adatok.
V – Végkövetkeztetések
105. Azt javasolom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 91/414/EGK irányelv vagy a biocidtermékek forgalomba hozataláról szóló 98/8/EK irányelv szerinti engedélyezési eljárás keretében benyújtott adatok bizalmas kezelésének a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében nem feltétele az, hogy ezt a bizalmas adatkezelést előzőleg a 91/414 irányelv 14. cikke, a 98/8/EK irányelv 19. cikke vagy a növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 1107/2009 rendelet 63. cikkének (1) bekezdése alapján kérjék.
2) A 2003/4 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondatában szereplő „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az emberi tevékenység eredményeként anyagok, szervezetek és mikroorganizmusok, rezgés, hő vagy zaj környezetbe juttatásával, különösen a levegőbe, a vízbe vagy a talajba való kiengedésével kapcsolatos információkat, valamint az ezen kibocsátások hatásaival kapcsolatos információkat foglal magában, azonban az 1107/2009/EK rendelet 63. cikkének (2) bekezdésében felsorolt információkat nem foglalja magában.
3) A 2003/4 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének negyedik mondata értelmében vett „környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információ” fogalma különösen a következőket foglalja magában:
– a valamely szernek, a szer hatóanyagának, illetve hatóanyagainak és egyéb összetevőinek a környezetbe történő kijuttatását a szer felhasználását követően értékelő adatok, függetlenül attól, hogy az említett adatokat (félig) helyszíni tanulmányok vagy másfajta tanulmányok (például laboratóriumi vizsgálatok és áthelyeződési tanulmányok) útján nyerték‑e;
– az olyan laboratóriumi vizsgálatokkal kapcsolatos információk, amelyek esetében a kísérletek megtervezése elszigetelt szempontok szabványfeltételek mellett történő vizsgálatára irányul, ha e vizsgálatok keretében több tényezőt (például az éghajlattani hatásokat) kizárnak, és a kísérleteket gyakran – a tényleges felhasználáshoz képest – nagy dózisértékekkel végzik;
– azon maradványok, amelyek a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazását követően például a levegőben vagy a talajon, valamely (kezelt vetőmagból kikelt) növény levelein, pollenjén vagy nektárján, a mézben vagy nem célszervezeteken találhatók meg;
– a szernek a kísérlet felépítésében történő alkalmazása során bekövetkező (anyag)sodródás mértéke; valamint
– a teljes információforrás, nem pedig csak az abból adott esetben levezethető (mérési) adatok.