WYROK SĄDU (trzecia izba w składzie powiększonym)

z dnia 28 maja 2020 r.(*)

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące przestrzegania lub nieprzestrzegania przez Irlandię decyzji ramowych 2008/909/WSiSW, 2008/947/WSiSW i 2009/829/WSiSW – Odmowa dostępu – Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 – Wyjątek dotyczący ochrony czynności kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie poufności

W sprawie T‑701/18

Liam Campbell, zamieszkały w Dundalku (Irlandia), którego reprezentowali J. MacGuill, solicitor, i adwokat E. Martin-Vignerte,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, którą reprezentowali A. Spina oraz C. Ehrbar, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2018) 6642 final z dnia 4 października 2018 r. o odmowie dostępu do dokumentów dotyczących przestrzegania lub nieprzestrzegania przez Irlandię jej zobowiązań wynikających z decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonania tych wyroków w Unii Europejskiej (Dz.U. 2008, L 327, s. 27), decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych (Dz.U. 2008, L 337, s. 102) i decyzji ramowej Rady 2009/829/WSiSW z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stosowania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej zasady wzajemnego uznawania do decyzji w sprawie środków nadzoru stanowiących alternatywę dla tymczasowego aresztowania (Dz.U. 2009, L 294, s. 20),

SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym),

w składzie: S. Papasavvas, prezes, A.M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (sprawozdawca) i G. Steinfatt, sędziowie,

sekretarz: P. Cullen, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 grudnia 2019 r.,

wydaje następujący

Wyrok

 Okoliczności powstania sporu

1        Skarżący, Liam Campbell, jest obywatelem Irlandii, który został w Irlandii zatrzymany w dniu 2 grudnia 2016 r. na podstawie europejskiego nakazu aresztowania dotyczącego trzech przestępstw, wydanego przez organy litewskie w dniu 26 sierpnia 2013 r. Skarżący kwestionuje przed sądami irlandzkimi wniosek o przekazanie pochodzący od organów litewskich.

2        Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. skarżący złożył do Komisji Europejskiej wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43). Wniosek ten dotyczył wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Komisji, a dotyczących przestrzegania lub nieprzestrzegania przez Irlandię jej zobowiązań wynikających z decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonania tych wyroków w Unii Europejskiej (Dz.U. 2008, L 327, s. 27), decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych (Dz.U. 2008, L 337, s. 102) i decyzji ramowej Rady 2009/829/WSiSW z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stosowania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej zasady wzajemnego uznawania do decyzji w sprawie środków nadzoru stanowiących alternatywę dla tymczasowego aresztowania (Dz.U. 2009, L 294, s. 20) (zwanych dalej łącznie „decyzjami ramowymi”). Do wniosku skarżący załączył pismo komisarza ds. sprawiedliwości z dnia 18 stycznia 2018 r., adresowane do wielu członków Parlamentu Europejskiego, mające związek z jego osobistą sytuacją i wspominające o decyzjach ramowych.

3        Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Komisja odpowiedziała skarżącemu, że nie posiada żadnego dokumentu odpowiadającego jego wnioskowi.

4        Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. skarżący złożył ponowny wniosek, w którym zwrócił się do Komisji o ponowne rozpatrzenie jej decyzji. Skarżący wskazał, że skoro w załączonym do jego pierwotnego wniosku piśmie komisarza ds. sprawiedliwości wspomniano, że Irlandia nie transponowała jeszcze decyzji ramowych do prawa krajowego, należy przyjąć, że Komisja posiada przynajmniej jeden dokument dotyczący transponowania przez Irlandię decyzji ramowych.

5        Pismami elektronicznymi z dnia 12 września i 3 października 2018 r. Komisja dwukrotnie przedłużyła termin odpowiedzi na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.

6        Decyzją z dnia 4 października 2018 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja oddaliła wniosek skarżącego o udzielenie dostępu do żądanych dokumentów. Komisja wskazała, że w następstwie ponownego zbadania wniosku zidentyfikowała ona objęte wnioskiem skarżącego dokumenty dotyczące transponowania przez Irlandię decyzji ramowych. Dodała, co następuje:

„Dokumenty te zawierają wymianę korespondencji między odpowiedzialnymi służbami Komisji i Irlandii i stanowią część akt spraw dotyczących trzech następujących postępowań EU Pilot:

–        postępowania EU Pilot o numerze referencyjnym EUP(2015) 8138, dotyczącego decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW;

–        postępowania EU Pilot o numerze referencyjnym EUP(2015) 8140, dotyczącego decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW;

–        postępowania EU Pilot o numerze referencyjnym EUP(2015) 8147, dotyczącego decyzji ramowej Rady 2009/829/WSiSW”.

7        Komisja poinformowała skarżącego, że odmawia mu dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony celów czynności kontroli, dochodzenia oraz audytu.

8        Przede wszystkim Komisja wskazała, że postępowania EU Pilot zostały zakończone w dniu 16 marca 2018 r. i że nie została jeszcze przyjęta żadna decyzja dotycząca wszczęcia formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, lecz jej służby debatują jeszcze nad możliwością wszczęcia takiego postępowania. Uznała ona, że z tych powodów dochodzenie w sprawie naruszenia przeciwko Irlandii w związku z transpozycją decyzji ramowych jest jeszcze w toku. Komisja uznała, że udzielenie publicznego dostępu do dokumentów żądanych przez skarżącego miałoby negatywny wpływ na dialog między nią a państwem członkowskim, dla którego to dialogu kluczowe znaczenie ma atmosfera zaufania, zaszkodziłoby dwustronnemu charakterowi nieformalnych i formalnych etapów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianego w art. 258 TFUE oraz uniemożliwiłoby podjęcie wolnej od wszelkiego niepożądanego wpływu zewnętrznego decyzji w tych trzech sprawach.

9        Komisja uznała zatem, że wszystkie dokumenty zawarte w aktach są objęte ogólnym domniemaniem poufności opartym na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony celów czynności dochodzeniowych, co oznacza, że konkretne i indywidualne badanie treści każdego żądanego dokumentu nie jest konieczne.

10      Następnie Komisja wskazała, że w swoim ponownym wniosku skarżący nie powołał się na żaden szczególny nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby publiczne ujawnienie szczególnego rodzaju informacji zawartych w przedmiotowych dokumentach i który przeważałby nad koniecznością ochrony tych informacji w świetle wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Dodała, że nie była w stanie stwierdzić istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie przedmiotowych dokumentów.

11      Wreszcie Komisja uznała, że udzielenie częściowego dostępu było niemożliwe, ponieważ żądane dokumenty były w całości objęte zastosowanym wyjątkiem.

 Przebieg postępowania i żądania stron

12      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 listopada 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy prawnej. Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. prezes ósmej izby Sądu przyznał skarżącemu pomoc prawną.

13      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.

14      Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.

15      Na wniosek trzeciej izby Sąd – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.

16      Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.

17      Skarżący wnosi do Sądu o:

–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

–        obciążenie każdej ze stron jej własnymi kosztami lub obciążenie kosztami Komisji, jeżeli skarga zostanie uwzględniona.

18      Komisja wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi;

–        obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

 Co do prawa

19      Na poparcie skargi skarżący podnosi zasadniczo dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy niezgodnego z prawem zastosowania ogólnego domniemania poufności, a drugi – oczywistego błędu w ocenie w odniesieniu do istnienia nadrzędnego interesu publicznego.

20      W ramach zarzutu pierwszego skarżący podnosi, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że żądane dokumenty zawierały wymianę korespondencji wpisującą się kontekst trzech postępowań EU Pilot, i odmówiła dostępu do nich na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, stosując ogólne domniemanie poufności. Nie kwestionuje on okoliczności, że zgodnie z orzecznictwem dokumenty objęte postępowaniem EU Pilot są chronione ogólnym domniemaniem poufności. Podnosi on jednak, że jest to domniemanie wzruszalne, co skutkuje przeniesieniem ciężaru dowodu z instytucji na stronę skarżącą, która powinna wówczas wykazać, że ujawnienie dokumentów, co do których twierdzi się, że są objęte domniemaniem, nie zagraża celom czynności dochodzeniowych.

21      Skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie ponosi on niesprawiedliwy ciężar dowodu, z którego nie jest w stanie się wywiązać, co narusza jego prawo do rzetelnego procesu. Po pierwsze podnosi on, że ten ciężar dowodu zmusza go do wykazania, że ujawnienie określonych, konkretnych dokumentów, o których istnieniu nie wiedział, nie stanowi żadnego zagrożenia dla celów postępowania EU Pilot oraz że dokumenty te nie są chronione ogólnym domniemaniem poufności. O ile pismo komisarza ds. sprawiedliwości z dnia 18 stycznia 2018 r. sugerowało, że istnieją dokumenty dotyczące niewdrożenia decyzji ramowych, o tyle skarżący nie miał żadnej pewności co do ich istnienia, natury, formy lub treści. Wymaganie od skarżącego, by przedstawił argumenty dotyczące istoty dokumentu, o którego istnieniu nie wie, nie jest jego zdaniem realistyczne.

22      Po drugie skarżący twierdzi, że nie jest możliwe wzruszenie ogólnego domniemania poufności i wykazanie, że dokumenty, których zażądał, nie stwarzają zagrożenia dla celów dochodzenia, w sytuacji gdy nie wie on, jakie są to dokumenty lub co zawierają. Uważa on, że Komisja naruszyła prawo, obciążając go ciężarem dowodu niemożliwego, co prowadzi do utrwalenia się niewzruszalnego domniemania, sprzecznego z orzecznictwem Trybunału.

23      Komisja przypomina, że istnienie ogólnego domniemania poufności oznacza, że jeżeli wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów jest złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, nie ma ona obowiązku dokonywania specyficznej i indywidualnej oceny każdego z żądanych dokumentów. W związku z tym argument, zgodnie z którym niezgodnie z prawem powołała się ona na ogólne domniemanie poufności, jest jej zdaniem niezasadny. Twierdzi ona, że skarżący nie kwestionuje, że w chwili, gdy składał wniosek, z jednej strony, żądane dokumenty stanowiły cześć postępowania EU Pilot oraz, z drugiej strony, Komisja nie podjęła jeszcze decyzji o rezygnacji z wszczęcia formalnego postępowania w sprawie naruszenia przeciwko Irlandii. Komisja nie popełniła więc w swoim przekonaniu oczywistego błędu w ocenie, gdy powołała się na ogólne domniemanie poufności.

24      Komisja podnosi, że skarżący nie przedstawił specyficznych i konkretnych elementów wskazujących, że w niniejszej sprawie ujawnienie odnośnych dokumentów nie zagroziłoby interesowi polegającemu na zachowaniu poufności w trakcie dochodzeń, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia oraz umożliwiają wzruszenie ogólnego domniemania poufności. Wskazuje ona, że domniemanie ze swej istoty skutkuje przeniesieniem ciężaru dowodu oraz że skarżący, nie kwestionując tego, że żądane dokumenty stanowią cześć postępowań EU Pilot, nie przytoczył żadnego argumentu wykazującego, że domniemanie jest nieracjonalne lub nieuzasadnione lub że jego stosowanie jest „niesprawiedliwe”. Skarżący nie może odsyłać do pierwotnego wniosku, podczas gdy wniosek o udzielenie dostępu doprowadził do nowego pełnego badania na etapie rozpatrywania ponownego wniosku.

25      Tytułem wstępu należy przypomnieć, że z motywu 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że przejrzystość pozwala na powierzenie instytucjom Unii Europejskiej silniejszej legitymacji, skuteczności i odpowiedzialności względem obywateli w systemie demokratycznym (wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście art. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że ma ono na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii. Jednocześnie z art. 4 tego rozporządzenia, który ustanawia system wyjątków w tym względzie, wynika, że to prawo dostępu do dokumentów jest mimo wszystko poddane pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 51, 52 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 5 grudnia 2018 r., Campbell/Komisja, T‑312/17, niepublikowany, EU:T:2018:876, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

26      Niemniej jednak takie wyjątki wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów powinny podlegać ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu (zob. wyroki: z dnia 17 października 2013 r. Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 5 grudnia 2018 r., Campbell/Komisja, T‑312/17, niepublikowany, EU:T:2018:876, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

27      Na podstawie podnoszonego przez Komisję wyjątku, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celów kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem tego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.

28      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, zasadniczo nie wystarczy powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

29      Trybunał przyznał jednak, że dopuszczalne jest, by w tym względzie dana instytucja Unii oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 5 grudnia 2018 r., Campbell/Komisja, T‑312/17, niepublikowany, EU:T:2018:876, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

30      Cel takich domniemań polega zatem na umożliwieniu danej instytucji, danemu organowi lub danej jednostce organizacyjnej Unii stwierdzenia, że ujawnienie danych kategorii dokumentów narusza co do zasady interes chroniony powoływanym wyjątkiem, poprzez oparcie się na tego rodzaju ogólnych względach, bez konieczności badania konkretnie i indywidualnie każdego dokumentu, którego dotyczy wniosek o udzielenie dostępu (wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

31      I tak generalnie sprawy zakończone wyrokami, w których zastosowano ogólne domniemania poufności, dotyczyły okoliczności, w których odmowa dostępu dotyczyła zbioru dokumentów jasno określonych poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do postępowania administracyjnego lub sądowego w toku (zob. wyroki: z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 81).

32      W tej kwestii należy zauważyć, że w pkt 51 wyroku z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), Trybunał przyjął istnienie ogólnego domniemania poufności w wypadku dokumentów związanych z postępowaniem EU Pilot.

33      Zdaniem Trybunału postępowanie EU Pilot stanowi procedurę współpracy między Komisją a państwami członkowskimi, która pozwala upewnić się, czy prawo Unii jest w tych państwach przestrzegane i prawidłowo stosowane. Tego rodzaju postępowanie ma na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa Unii w skuteczny sposób, a przy tym uniknięcie, na ile to tylko możliwe, wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Funkcją postępowania EU Pilot jest zatem przygotowanie lub uniknięcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 38, 39).

34      Trybunał orzekł, że o ile w pkt 78 wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), uściślił on, że ogólnego domniemania poufności nie stosuje się do dokumentów, które w chwili wydania decyzji odmawiającej udzielenia dostępu nie były włączone do akt dotyczących toczącego się postępowania administracyjnego lub sądowego, o tyle rozumowanie to nie stoi na przeszkodzie stosowaniu tego domniemania do dokumentów związanych z postępowaniem EU Pilot, które są jasno określone poprzez ich przynależność do toczącego się postępowania administracyjnego (wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 44).

35      I tak, dopóki na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w dochodzeniu prowadzonym w ramach postępowania EU Pilot istnieje ryzyko zmiany charakteru postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zmiany jego przebiegu lub naruszenia celów tego postępowania, dopóty stosowanie do dokumentów wymienianych między Komisją a danym państwem członkowskim ogólnego domniemania poufności jest uzasadnione zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym przez Trybunał w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Ryzyko to istnieje aż do chwili zamknięcia postępowania EU Pilot i ostatecznego wykluczenia wszczęcia formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 45).

36      Wszystkie sprawy wspomniane w pkt 32–35 powyżej cechowały się tym, że rozpatrywany wniosek o udzielenie dostępu dotyczył nie jednego dokumentu, lecz ogółu dokumentów. Dopuszczenie stosowania w tego typu sytuacji ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zagrażałoby co do zasady ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 11 grudnia 2018 r., Arca Capital Bohemia/Komisja, T‑440/17, EU:T:2018:898, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

37      To ogólne domniemanie nie wyklucza jednak możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 [zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 września 2018 r., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Komisja, T‑39/17, niepublikowany, EU:T:2018:560, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo].

38      Natomiast wymogu, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie można interpretować w ten sposób, że Komisja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty. Taki wymóg pozbawiałby to ogólne domniemanie skuteczności, czyli pozwolenia Komisji na ustosunkowanie się do wniosku o udzielenie całościowego dostępu również w sposób całościowy [zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 września 2018 r., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Komisja, T‑39/17, niepublikowany, EU:T:2018:560, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo].

39      Wreszcie, jak wynika z wspomnianego w pkt 29 i 30 powyżej orzecznictwa, potwierdzenie istnienia ogólnego domniemania obejmującego nową kategorię dokumentów wiąże się jednak z uprzednim wykazaniem tego, że ujawnienie rodzaju dokumentów należących do tej kategorii mogłoby w rozsądnie przewidywalny sposób stanowić rzeczywiste zagrożenie dla chronionego danym wyjątkiem interesu. Ponadto, ze względu na to, że te ogólne domniemania stanowią wyjątek od obowiązku konkretnego i indywidualnego zbadania przez daną instytucję Unii każdego dokumentu objętego wnioskiem o udzielenie dostępu oraz, ogólniej, od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii, podlegają one ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).

40      Z orzecznictwa tego wynika, że jeżeli dana instytucja uzna, iż ogólne domniemanie poufności ma zastosowanie, to może ona ustosunkować się do wniosku o udzielenie dostępu w sposób całościowy, w tym znaczeniu, że domniemanie to zwalnia ją z obowiązku wyjaśnienia, w jaki sposób dostęp do dokumentu objętego wnioskiem narusza konkretnie chroniony interes.

41      Jednakże, wbrew twierdzeniom Komisji przedstawionym na rozprawie, stosowania ogólnego domniemania poufności nie można rozumieć w ten sposób, że pozwala instytucji na udzielenie całościowej odpowiedzi, iż ogół dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu wchodzi w skład akt chronionych ogólnym domniemaniem poufności, bez konieczności ich zidentyfikowania lub sporządzenia wykazu tych dokumentów.

42      W braku takiego zidentyfikowania wnioskodawca nie byłby bowiem w stanie podnosić, że dany dokument nie jest chroniony stosowaniem ogólnego domniemania poufności, i nie mógłby w związku z tym wzruszyć tego domniemania.

43      I tak należy wskazać, że w dziedzinie pomocy państwa Trybunał orzekł, że ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt administracyjnych co do zasady naruszałoby ochronę celów czynności dochodzeniowych, nie jest niewzruszalne i nie wyklucza, że pewne określone dokumenty spośród tych zawartych w aktach Komisji, dotyczące postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, można ujawnić (zob. wyrok z dnia 13 marca 2019 r., AlzChem/Komisja, C‑666/17 P, niepublikowany, EU:C:2019:196, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

44      Bardziej ogólnie rzecz ujmując, o ile stosowanie ogólnego domniemania poufności zwalnia instytucję z obowiązku przeprowadzenia indywidualnego badania każdego dokumentu, o tyle nie może ono jednak zwolnić jej z obowiązku poinformowania wnioskodawcy, które dokumenty zidentyfikowała ona jako wchodzące w skład akt chronionych stosowaniem tego domniemania, oraz przedstawienia mu wykazu tych dokumentów.

45      Należy bowiem stwierdzić, że dopiero wówczas, gdy instytucja zidentyfikowała już dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie dostępu, może ona podzielić je na kategorie ze względu na ich wspólne cechy, ten sam charakter lub przynależność do tego samego postępowania i wtedy może zastosować do nich ogólne domniemanie poufności.

46      W braku takiego zidentyfikowania, jak podnosi skarżący, domniemanie poufności byłoby niewzruszalne.

47      W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że w pierwszej odpowiedzi Komisja twierdziła, że nie posiada żadnego dokumentu odpowiadającego wnioskowi skarżącego u udzielenie dostępu. W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, ze jej sekretariat generalny ostatecznie zidentyfikował dokumenty dotyczące wdrażania decyzji ramowych w Irlandii, a zatem objęte ponownym wnioskiem skarżącego. Ograniczyła się ona do wskazania, że „dokumenty te zawierają wymianę korespondencji między służbami [tej instytucji] i Irlandii w sprawie trzech postępowań EU Pilot” Na tej podstawie wywnioskowała, że żądane dokumenty były chronione wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

48      Wynika stąd, że Komisja nie zidentyfikowała w zaskarżonej decyzji dokumentów objętych wnioskiem skarżącego. O ile bowiem Komisja utrzymuje, że zidentyfikowała dokumenty objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu, o tyle nie precyzuje ona, które rodzaje lub kategorie dokumentów zostały zidentyfikowane przez jej służby, ani ich liczby, ani daty.

49      Na rozprawie Komisja twierdziła, że zidentyfikowanie każdego dokumentu stwarzałoby niebezpieczeństwo osłabienia zaufania między państwami członkowskimi a nią samą i byłoby niekorzystne dla ochrony nieformalnego dialogu między nimi w ramach postępowań EU Pilot.

50      Z pewnością z orzecznictwa wynika, że stosowanie ogólnych domniemań jest podyktowane zasadniczo bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania odnośnych procedur oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia w niektórych postępowaniach dostępu do dokumentów z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku stworzenia zagrożenia dla tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji osób trzecich (zob. wyrok z dnia 4 października 2018 r., Daimler/Komisja, T‑128/14, EU:T:2018:643, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).

51      Jednakże, z jednej strony, należy wskazać, że Komisja nie może pomijać faktu, że powołując się w zaskarżonej decyzji na stosowanie ogólnego domniemania poufności w związku z istnieniem postępowania EU Pilot, poinformowała ona skarżącego o samym istnieniu tego postępowania, a zatem o istnieniu dialogu między jej służbami a zainteresowanym państwem członkowskim w przedmiocie braku transpozycji decyzji ramowych. Wspomniała również o zamknięciu tego postępowania w dniu 16 marca 2018 r. oraz o możliwym wszczęciu przeciwko Irlandii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

52      Z drugiej strony, wbrew stanowisku zajętemu przez Komisję na rozprawie, nie sposób przyjąć, że przekazanie wykazu dokumentów zidentyfikowanych jako żądane dokumenty ze wskazaniem, przykładowo, ich daty, charakteru oraz instytucji lub organu będących ich autorem, bez ujawnienia treści, stanowi ujawnienie informacji poufnych.

53      Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 35 powyżej istnienie ryzyka zmiany charakteru postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zmiany jego przebiegu lub naruszenia celów tego postępowania dotyczy wyłącznie ryzyka związanego z ujawnieniem treści dokumentów, a nie ryzyka związanego z samym ich zidentyfikowaniem.

54      W tej kwestii należy wskazać, że z wyroków z dnia 11 maja 2017 r., Szwecja/Komisja (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, pkt 11, 12), i z dnia 4 października 2018 r. Daimler/Komisja (T‑128/14, EU:T:2018:643, pkt 14), wynika, że Komisja przystąpiła do identyfikacji dokumentów objętych wnioskami o udzielenie dostępu do dokumentów, zanim zastosowała ogólne domniemanie poufności w związku z istnieniem postępowania EU Pilot.

55      Nie sposób wreszcie przyjąć, że ciążący na Komisji obowiązek zidentyfikowania – w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów – dokumentów, które zamierza zaliczyć do kategorii chronionej ogólnym domniemaniem poufności, pozbawiłby to domniemanie jego skuteczności (effet utile) w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 powyżej. Zidentyfikowanie żądanych dokumentów nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by Komisja – uznawszy, że dokumenty są związane z postępowaniem EU Pilot – odstąpiła od ich konkretnego i indywidualnego badania.

56      Należy zresztą zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że dokumenty zidentyfikowane jako odpowiadające wnioskowi skarżącego „zawierają wymianę korespondencji między służbami [tej instytucji] i Irlandii w sprawie trzech postępowań EU Pilot”. Takie sformułowanie nie pozwalało zaś skarżącemu ocenić, czy istniały inne dokumenty, które można było objąć wnioskiem, ani czy wszystkie dokumenty objęte wnioskiem dotyczyły tych postępowań.

57      Ponadto ze względu na swój przedmiot akta postępowania EU Pilot muszą zawierać wymianę korespondencji między danym państwem członkowskim a Komisją. Wydaje się, że jeżeli chodzi o badanie ponownego wniosku skarżącego, Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że postępowania EU Pilot zostały wszczęte w odniesieniu do transpozycji przez Irlandię decyzji ramowych, i na tej podstawie stwierdziła, że domniemanie poufności znajduje zastosowanie. Tymczasem taka odpowiedź Komisji nie jest wystarczająca do wykazania, że przeprowadziła ona wcześniej konkretne badanie wniosku skarżącego ani że przystąpiła do rzeczywistej identyfikacji dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu.

58      Wynika stąd, że sformułowanie użyte przez Komisję w zaskarżonej decyzji nie jest wystarczające, by umożliwić zidentyfikowanie dokumentów objętych wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu.

59      Należy również wskazać, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie dostępu nie dotyczył „dokumentów odnoszących się do tych postępowań EU Pilot” lecz „wszystkich dokumentów dotyczących przestrzegania lub nieprzestrzegania przez Irlandię jej zobowiązań wynikających z decyzji ramowych”. Wbrew twierdzeniom Komisji skarżący nie przyznał, że dokumenty objęte jego wnioskiem były dokumentami z akt trzech postępowań EU Pilot.

60      Tak więc wniosek skarżącego o udzielenie dostępu nie dotyczył wyłącznie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie stwierdzenia braku transpozycji decyzji ramowych przez Irlandię, lecz był szerszy, niż zrozumiała go Komisja.

61      Komisja powołała się zresztą na rozprawie na wyrok z dnia 25 marca 2015 r., Sea Handling/Komisja (T‑456/13, niepublikowany, EU:T:2015:185), argumentując, że dotyczył identycznej kwestii stosowania ogólnego domniemania poufności jak obecnie rozpatrywana, oraz że w tamtej sprawie Sąd uznał za ważną jej odmowę przekazania wykazu korespondencji między nią skarżącą w ramach dochodzenia w sprawie pomocy państwa.

62      Jednak sprawa zakończona wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., Sea Handling/Komisja (T‑456/13, niepublikowanym, EU:T:2015:185), nie jest porównywalna ze sprawą niniejszą. Tamta sprawa dotyczyła bowiem dokumentów, a przynajmniej rodzaju dokumentów, które były już wskazane we wniosku o udzielenie dostępu, i wnioskodawca co do zasady miał możliwość argumentowania, że dany dokument nie był chroniony stosowaniem ogólnego domniemania poufności (wyrok z dnia 25 marca 2015 r. Sea Handling/Komisja, T‑456/13, niepublikowany, EU:T:2015:185, pkt 5, 74, 75).

63      Z ogółu powyższych rozważań wynika, że Komisja – by móc zastosować domniemanie dotyczące przynależności żądanych dokumentów do postępowania EU Pilot – powinna była przede wszystkim zidentyfikować w zaskarżonej decyzji dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie dostępu, by następnie podzielić je na kategorie lub zakwalifikować jako należące do szczególnej sprawy administracyjnej, by wreszcie stwierdzić, że należą one do postępowania EU Pilot, co pozwoliłoby jej na zastosowanie ogólnego domniemania poufności.

64      Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja ograniczyła się do wskazania, że istnieją trzy postępowania EU Pilot dotyczące transponowania przez Irlandię decyzji ramowych i że wniosek skarżącego dotyczył zatem dokumentów podlegających ogólnemu domniemaniu poufności. Zaskarżona decyzja zwyczajnie odmawia dostępu do trzech postępowań EU Pilot, lecz nie zawiera żadnego uzasadnienia w odniesieniu do dokumentów żądanych przez skarżącego.

65      Skarżący słusznie zatem twierdzi, że skoro nie wiedział, które dokumenty Komisja zidentyfikowała jako odpowiadające jego wnioskowi o udzielenie dostępu, nie był w stanie wzruszyć domniemania poufności.

66      Ponadto należy wskazać, że zidentyfikowanie w zaskarżonej decyzji dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu jest konieczne, by umożliwić Sądowi sprawowanie kontroli i ustalenie, czy Komisja zasadnie przyjęła, że żądane dokumenty należały do postępowania EU Pilot.

67      Należy zatem stwierdzić, że nie identyfikując w zaskarżonej decyzji dokumentów objętych wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu, Komisja błędnie zastosowała ogólne domniemanie poufności mające zastosowanie do dokumentów związanych z postępowaniem EU Pilot i w ten sposób naruszyła prawo przy stosowaniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

68      Wynika stąd, że należy uwzględnić zarzut pierwszy i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez potrzeby badania drugiego zarzutu podniesionego przez skarżącego.

 W przedmiocie kosztów

69      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżącego obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów

SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)

orzeka, co następuje:

1)      Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej C(2018) 6642 final z dnia 4 października 2018 r. o odmowie dostępu do dokumentów dotyczących przestrzegania lub nieprzestrzegania przez Irlandię jej zobowiązań wynikających z decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności – w celu wykonania tych wyroków w Unii Europejskiej, decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych i decyzji ramowej Rady 2009/829/WSiSW z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stosowania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej zasady wzajemnego uznawania do decyzji w sprawie środków nadzoru stanowiących alternatywę dla tymczasowego aresztowania.

2)      Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.

Papasavvas

Collins

Kreuschitz

De Baere

 

      Steinfatt

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 maja 2020 r.

Podpisy


*      Język postępowania: angielski.