ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
6 de julho de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Artigo 12.o — Sistema de proteção rigorosa de certas espécies animais — Artigo 16.o — Derrogação — Modalidades de concessão dessa derrogação — Direito de participação do público»
No processo C‑166/22,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda), por Decisão de 14 de janeiro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 25 de fevereiro de 2022, no processo
Hellfire Massy Residents Association
contra
An Bord Pleanála,
Minister for Housing, Local Government and Heritage,
Ireland,
Attorney General,
sendo intervenientes:
South Dublin County Council,
An Taisce — The National Trust for Ireland,
Save Our Bride Otters,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, F. Biltgen e J. Passer (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Hellfire Massy Residents Association, por B. Harrington, solicitor, J. Devlin, SC, e J. Kenny, BL,
– em representação da An Bord Pleanála, por R. Minch, SC, L. Mullett, solicitor, B. Foley, SC, e S. Hughes, BL,
– em representação do Minister for Housing, Local Government and Heritage, da Ireland, e do Attorney General, por M. Browne, J. Brennan e A. Joyce, na qualidade de agentes, assistidas por E. Barrington e T. Flynn, SC,
– em representação da Save Our Bride Otters e do An Taisce — The National Trust for Ireland, por F. Logue, solicitor,
– em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara e C. Hermes, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), e do artigo 6.o, n.os 1 a 9, bem como do artigo 9.o, n.o 2, da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de junho de 1998, e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, a seguir «Convenção de Aarhus»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Hellfire Massy Residents Association à An Bord Pleanála (Agência de Ordenamento do Território, Irlanda) (a seguir «Agência»), bem como ao Minister for Housing, Local Government and Heritage (Ministro da Habitação, do Património, e da Administração Local, Irlanda), à Ireland (Irlanda) e ao Attorney General (Procurador‑Geral, Irlanda) (a seguir, conjuntamente, «autoridades irlandesas») a respeito da validade, por um lado, de uma licença de construção concedida pela Agência e, por outro, das disposições destinadas a transpor os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43 para o direito irlandês.
Quadro jurídico
Direito internacional
3 O artigo 6.o, n.o 1, da Convenção de Aarhus dispõe o seguinte:
«Cada parte:
a) Aplicará o disposto no presente artigo às decisões relativas à autorização das atividades propostas, constantes do anexo I;
b) Aplicará igualmente o disposto no presente artigo, em conformidade com a legislação nacional, às decisões relativas às atividades propostas não incluídas no anexo I que possam ter um impacto significativo no ambiente. Para este fim, as partes determinarão a pertinência da sujeição de tal atividade às disposições em apreço; e
c) Pode decidir, caso a caso, se tal possibilidade for prevista no direito interno, não aplicar o disposto no presente artigo às propostas de atividades do domínio da defesa nacional, se entender que a aplicação das disposições em apreço prejudica esse objetivo.»
4 Os n.os 2 a 9 deste artigo 6.o preveem modalidades de participação do público num processo de tomada de decisões.
5 O artigo 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus dispõe:
«Cada parte garantirá, nos termos da respetiva legislação nacional, que os membros do público em causa:
a) Que tenham um interesse suficiente; ou, em alternativa,
b) Cujo direito tenha sido ofendido, caso a lei de procedimento administrativo da parte o imponha como condição prévia,
tenham acesso a um recurso junto dos tribunais e/ou de outra instância independente instituída por lei, para impugnar a legalidade material e processual de qualquer decisão, ato ou omissão sujeita às disposições previstas no artigo 6.o e, salvo disposição em contrário no direito interno [e sem prejuízo do disposto no n.o 3], a outras disposições relevantes da presente convenção.
O interesse suficiente e a ofensa do direito serão determinados em conformidade com os requisitos do direito interno e com o objetivo de conceder ao público envolvido um amplo acesso à justiça nos termos da presente convenção. Para este fim, o interesse das organizações não governamentais que satisfaçam os requisitos mencionados no n.o 5 do artigo 2.o serão considerados suficientes para efeitos da alínea a). Presumir‑se‑á igualmente que tais organizações têm direitos suscetíveis de serem ofendidos para efeitos da alínea b).
O disposto no n.o 2 não exclui a possibilidade de interposição de recurso preliminar junto de uma autoridade administrativa e não prejudica o requisito do recurso judicial que consiste no esgotamento prévio dos recursos administrativos, caso tal requisito seja previsto no direito interno.»
Direito da União
Diretiva 92/43
6 Nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43:
«Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»
7 O artigo 12.o desta diretiva dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a) Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
b) A perturbação intencional dessas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c) A destruição ou a recolha intencionais de ovos no meio natural;
d) A deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso.
2. Relativamente a estas espécies, os Estados‑Membros proibirão a detenção, o transporte, o comércio ou a troca e a oferta para fins de venda ou de troca de espécimes capturados no meio natural, com exceção dos espécimes colhidos legalmente antes da entrada em vigor da presente diretiva.
3. As proibições referidas nas alíneas a) e b) do n.o 1 e no n.o 2 aplicam‑se a todas as fases da vida dos animais abrangidos pelo presente artigo.
4. Os Estados‑Membros instituirão um sistema de vigilância permanente das capturas ou abates acidentais das espécies da fauna enumeradas no anexo IV, alínea a). Com base nas informações recolhidas, os Estados‑Membros analisarão a necessidade de subsequentes investigações ou medidas de conservação com vista a garantir que as capturas ou abates acidentais não tenham um impacte negativo importante nas espécies em questão».
8 O artigo 16.o da referida diretiva prevê:
«1. Desde que não exista outra solução satisfatória e que a derrogação não prejudique a manutenção das populações da espécie em causa na sua área de repartição natural, num estado de conservação favorável, os Estados‑Membros poderão derrogar o disposto nos artigos 12.o, 13.o e 14.o e nas alíneas a) e b) do artigo 15.o:
a) No interesse da proteção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais;
b) Para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade;
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de caráter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente;
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para as operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas;
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma seletiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de um número limitado especificado pelas autoridades nacionais competentes de determinados espécimes das espécies constantes do anexo IV.
2. De dois em dois anos, os Estados‑Membros apresentarão à Comissão um relatório, conforme ao modelo elaborado pelo comité [estabelecido nos termos do artigo 20.o], sobre as derrogações efetuadas ao abrigo do n.o 1. A Comissão comunicará o seu parecer sobre essas derrogações num prazo máximo de doze meses a contar de receção do relatório e informará desse facto o comité.
3. Os relatórios devem mencionar:
a) As espécies que são objeto das derrogações e o motivo da derrogação, incluindo a natureza do risco e, eventualmente, a indicação das soluções alternativas não adotadas e dos dados científicos utilizados;
b) Os meios, instalações ou métodos autorizados de captura ou de abate de espécies animais e as razões da sua utilização;
c) As circunstâncias de tempo e de local em que essas derrogações são concedidas;
d) A autoridade habilitada a declarar e a controlar se se encontram reunidas as condições exigidas e a decidir quais os meios, instalações ou métodos que podem ser utilizados, em que limites e por que serviços, e ainda quais as pessoas incumbidas da execução;
e) As medidas de controlo aplicadas e os resultados obtidos.»
Diretiva 2011/92/UE
9 O considerando 2 da Diretiva 2011/92/UE do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1) (a seguir «Diretiva 2011/92»), enuncia:
«Nos termos do artigo 191.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a política da União [Europeia] no domínio do ambiente basear‑se‑á nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor‑pagador. O impacto no ambiente de todos os processos técnicos de planificação e de decisão deverá ser tido em conta, no mais breve prazo.»
10 Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 2011/92:
«Na aceção da presente diretiva, entende‑se por:
a) “Projeto”:
– a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,
– outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo;
[…]
c) “Aprovação”: a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projeto;
[…]»
11 O artigo 2.o, n.os 1 a 3, desta diretiva prevê:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter impactos significativos no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de autorização e a uma avaliação dos seus impactos no ambiente. Esses projetos são definidos no artigo 4.o
2. A avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos existentes para aprovação de projetos nos Estados‑Membros, ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objetivos da presente diretiva.
3. No caso dos projetos para os quais a obrigação de efetuar uma avaliação dos efeitos no ambiente decorra simultaneamente da presente diretiva e da Diretiva [92/43] e/ou da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7)], os Estados‑Membros devem, se necessário, garantir que são estabelecidos os processos coordenados e/ou conjuntos que cumpram os requisitos daquela legislação da União.
No caso de projetos para os quais a obrigação de proceder a avaliações dos efeitos no ambiente decorre simultaneamente da presente diretiva e de legislação da União distinta das diretivas enumeradas no primeiro parágrafo, os Estados‑Membros podem estabelecer processos coordenados e/ou conjuntos.
[…]»
12 O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2011/92 dispõe:
«A avaliação de impacto ambiental deve identificar, descrever e avaliar de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos significativos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:
a) População e saúde humana;
b) Biodiversidade, com particular ênfase nas espécies e habitats protegidos ao abrigo da Diretiva [92/43]e da Diretiva [2009/147];
c) Terra, solo, água, ar e clima;
d) Bens materiais, património cultural e paisagem;
e) Interação entre os fatores referidos nas alíneas a) a d).»
13 O artigo 8.o‑A da Diretiva 2011/92 tem a seguinte redação:
«1. A decisão que concede a autorização deve incorporar, pelo menos, as seguintes informações:
a) A conclusão fundamentada a que se refere o artigo 1.o, n.o 2, alínea g), subalínea iv);
b) As condições ambientais apensas à decisão, uma descrição das principais características do projeto e/ou das medidas previstas para evitar, prevenir ou reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos no ambiente e, se adequado, as medidas de monitorização.
[…]
4. De acordo com os requisitos previstos no n.o 1, alínea b), os Estados‑Membros asseguram que as características do projeto e/ou as medidas previstas para evitar, prevenir ou reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos no ambiente sejam executadas pelo dono da obra e determinam os procedimentos relativos à monitorização dos efeitos negativos significativos no ambiente.
O tipo de parâmetros a monitorizar e a duração da monitorização devem ser proporcionais à natureza, localização e dimensão do projeto, bem como à importância dos seus efeitos no ambiente.
Podem ser utilizadas, se for caso disso, disposições de monitorização já existentes, resultantes de legislação da União, diversa da presente diretiva, e de legislação nacional, a fim de evitar a duplicação da monitorização.
[…]»
Direito irlandês
14 O artigo 51.o do European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 [Regulamento de 2011 relativo às Comunidades Europeias (Aves e Habitats Naturais) (a seguir «Regulamento de 2011»)] prevê:
«(1) O ministro [das Artes, do Património e das Regiões de Expressão Gaélica] toma as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa da fauna composta pelas espécies referidas na primeira parte do primeiro anexo.
(2) Não obstante a existência de qualquer autorização, legal ou outra, concedida a uma pessoa por uma autoridade pública ou detida por uma pessoa, salvo em conformidade com uma derrogação concedida pelo ministro nos termos do artigo 54.o, uma pessoa que, no que respeita às espécies referidas na primeira parte do primeiro anexo,
a) capture ou abata intencionalmente qualquer espécime dessas espécies no meio natural,
b) perturbe intencionalmente essas espécies, nomeadamente durante o período de reprodução, de dependência, de hibernação e de migração;
c) recolha ou destrua intencionalmente ovos destas espécies na natureza,
d) deteriore ou destrua um local de reprodução ou uma área de repouso desse animal, ou
e) detenha, transporte, venda, troque, ofereça para venda ou troca qualquer espécime dessas espécies capturado no meio natural, com exceção dos capturados legalmente na aceção do artigo 12.o, n.o 2, da Diretiva [92/43],
é culpado de uma infração.
(3) As proibições referidas no n.o 2 aplicam‑se a todas as fases do ciclo biológico da fauna a que o presente regulamento é aplicável.
(4) O ministro instituirá um sistema de vigilância das capturas e abates acidentais da fauna composta pelas espécies animais enumeradas na primeira parte do primeiro anexo e, com base nas informações recolhidas, efetuará investigações adicionais ou tomará as medidas de conservação necessárias com vista a garantir que as capturas e abates acidentais não tenham um impacto negativo importante nas espécies em questão.»
15 O artigo 54.o do Regulamento de 2011 dispõe:
«(1) Qualquer pessoa pode pedir ao ministro, ou ao ministro ou ministros do governo responsáveis pelas espécies de peixes referidas na segunda parte do primeiro anexo, uma derrogação ao respeito dos requisitos dispostos nos artigos 51.o, 52.o e 53.o
(2) Quando não exista outra solução satisfatória e a derrogação não prejudique a manutenção das populações das espécies referidas na Diretiva [92/43] num estado de conservação favorável na sua área de repartição natural, o ministro ou o ministro ou os ministros do governo responsáveis pelas espécies de peixes referidas no quarto anexo podem conceder essa derrogação a uma ou mais pessoas, quando esta for
a) No interesse da proteção da fauna e da flora selvagens e da conservação dos habitats naturais,
b) Para evitar prejuízos sérios, nomeadamente às culturas, à criação de gado, às florestas, às zonas de pesca e às águas e a outras formas de propriedade,
c) No interesse da saúde e da segurança públicas ou por outras razões imperativas ou de interesse público prioritário, incluindo razões de caráter social ou económico e a consequências benéficas de importância primordial para o ambiente,
d) Para fins de investigação e de educação, de repovoamento e de reintrodução dessas espécies e para operações de reprodução necessárias a esses fins, incluindo a reprodução artificial das plantas,
e) Para permitir, em condições estritamente controladas e de uma forma seletiva e numa dimensão limitada, a captura ou detenção de determinados espécimes das espécies referidas no primeiro anexo, na medida especificada na derrogação.
(3) Uma derrogação concedida nos termos do n.o 2 está sujeita às condições, restrições, limitações ou requisitos que o ministro considere adequados.
(4) Qualquer condição, restrição, limitação ou requisito a que esteja sujeita uma derrogação nos termos do n.o 2 deve ser especificado nessa derrogação.
(5) Sem prejuízo das condições, restrições, limitações ou requisitos nele especificados, uma derrogação concedida nos termos do presente artigo fica sujeita ao disposto nos n.os 2 a 5 do artigo 14.o do Protection of Animals (Amendment) Act 1965 [Lei de 1965 relativa à Proteção dos Animais (alteração)].
(6) De dois em dois anos, o ministro envia à Comissão Europeia um relatório de acordo com o modelo estabelecido por esta última sobre as derrogações referidas no n.o 2.
(7) O relatório referido no n.o 6 deve mencionar:
a) As espécies que são objeto das derrogações e o motivo da derrogação, incluindo a natureza do risco mediante, eventualmente, a indicação das soluções alternativas não adotadas e dos dados científicos utilizados,
b) Os meios, instalações ou métodos de captura ou de abate de espécies animais autorizados e as razões da sua utilização,
c) As circunstâncias de tempo e de local em que essas derrogações são concedidas,
d) A autoridade habilitada a declarar e a controlar se as condições exigidas estão reunidas e a decidir quais os meios, instalações ou métodos que podem ser utilizados, em que limites e por que serviços, e ainda quais as pessoas incumbidas da execução, e
e) As medidas de controlo aplicadas e os resultados obtidos.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
16 Por Decisão de 25 de junho de 2020, a Agência concedeu ao South Dublin County Council (Conselho do Condado de Dublim Sul, Irlanda) uma licença para um projeto composto por dois edifícios que compreendiam um centro de acolhimento de visitantes em Montpelier Hill, no condado de Dublim, um passadiço ao nível da copa das árvores/ponte pedonal sobre uma estrada regional, a conversão de uma floresta de coníferas em floresta de caducifólias e obras de conservação de estruturas existentes.
17 Esta decisão refere que a Agência procedeu a um exercício de avaliação adequado, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43, e que concluiu pela inexistência de efeitos negativos nos sítios europeus.
18 Segundo a referida decisão, a Agência realizou igualmente uma avaliação do impacto ambiental, na aceção da Diretiva 2011/92, e concluiu que, sob reserva do respeito das condições enunciadas nessa mesma decisão, os efeitos do projeto proposto no ambiente eram aceitáveis.
19 Por Sentença de 2 de julho de 2021, o órgão jurisdicional de reenvio julgou improcedente a ação intentada pela recorrente no processo principal contra a Decisão de 25 de junho de 2020, com exceção do fundamento destinado a impugnar, no que respeita à situação posterior à adoção dessa decisão, a validade dos artigos 51.o e 54.o do Regulamento de 2011.
20 Com este fundamento, a recorrente no processo principal sustenta essencialmente que o sistema de proteção rigorosa previsto no artigo 12.o da Diretiva 92/43, conforme transposto para o direito irlandês, é inválido na medida em que, por um lado, não integra o mecanismo de derrogação previsto no artigo 16.o desta diretiva no processo de aprovação de projetos e, por outro, não prevê a participação adequada do público, violando, assim, a Convenção de Aarhus.
21 A Agência e as autoridades irlandesas contestam a procedência do referido fundamento. Além disso, opõem‑se a que a recorrente no processo principal possa, por um lado, invocar a Convenção de Aarhus por não ter expressamente referido essa convenção nas suas alegações e, por outro, invocar eventuais danos futuros a espécies rigorosamente protegidas.
22 Nestas condições, a High Court (Tribunal Superior, Irlanda) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. Os princípios gerais do direito da União decorrentes do primado da ordem jurídica da União têm por efeito que uma regra processual interna, segundo a qual um demandante num processo de fiscalização jurisdicional deve invocar expressamente as disposições legais pertinentes, não pode impedir um demandante que impugne a compatibilidade do direito nacional com [disposições do] direito da União identificado de invocar também uma impugnação baseada na doutrina ou em instrumentos jurídicos que devem ser considerados inerentemente pertinentes para a interpretação desse direito da União, como o princípio segundo o qual a legislação ambiental da União deve ser lida em conjugação com a [Convenção de Aarhus] como parte integrante da ordem jurídica da União[?]
(2) Os artigos 12.o e/ou 16.o da Diretiva [92/43] e/ou essas disposições lidas em conjugação com o artigo 9.o, n.o 2, da [Convenção de Aarhus], e/ou em conjugação com o princípio segundo o qual os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas específicas necessárias para a aplicação efetiva da diretiva, têm por efeito que uma regra processual interna, ao abrigo da qual um demandante não pode suscitar uma “questão hipotética” e “deve ser afetado na realidade ou de facto” antes de poder impugnar a compatibilidade do direito interno com uma disposição do direito da União, não pode ser invocada para impedir uma impugnação de um demandante que tenha invocado os direitos de participação do público a respeito de uma decisão administrativa e que pretende depois impugnar a validade de uma disposição de direito interno à luz do direito da União, antecipando danos futuros para o ambiente em resultado de uma alegada lacuna no direito interno, quando exista uma possibilidade razoável de tais danos futuros, em particular por o projeto ter sido autorizado numa área que é um habitat para espécies sujeitas a proteção rigorosa e/ou porque, aplicando uma abordagem preventiva, existe a possibilidade de os estudos posteriores à autorização poderem dar origem à necessidade de requerer uma derrogação ao abrigo do artigo 16.o [desta] diretiva[?]
(3) Os artigos 12.o e/ou 16.o da Diretiva [92/43] e/ou essas disposições lidas em conjugação com o artigo 6.o, n.os 1 a 9, e/ou com o artigo 9.o, n.o 2, da [Convenção de Aarhus], e/ou com o princípio segundo o qual os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas específicas necessárias para a aplicação efetiva da diretiva, têm por efeito que um sistema de autorização de derrogações previsto no direito interno para conferir efeito ao artigo 16.o [desta] diretiva não deve ser paralelo e independente do sistema de licenciamento dos projetos, mas deve fazer parte de um procedimento de aprovação integrado que envolva uma decisão de uma autoridade competente (por oposição a uma decisão ad hoc do próprio dono da obra com base numa disposição geral de direito penal) para determinar se deve ser requerida uma autorização de derrogação em razão de questões identificadas na sequência da concessão do licenciamento de um projeto e/ou que envolvam uma decisão de uma autoridade competente sobre os estudos que são necessários no contexto da apreciação da necessidade de requerer tal autorização[?]
(4) Os artigos 12.o e/ou 16.o da Diretiva [92/43] e/ou essas disposições lidas em conjugação com o artigo 6.o, n.os 1 a 9, e/ou com o artigo 9.o, n.o 2, da [Convenção de Aarhus], têm por consequência que, relativamente a um projeto em que a concessão do licenciamento do projeto tenha sido objeto de uma avaliação adequada ao abrigo do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva [92/43], e num contexto em que pode ser pedida uma derrogação posterior ao licenciamento ao abrigo do artigo 16.o da Diretiva [92/43], é exigido um procedimento de participação do público, em conformidade com o artigo 6.o da Convenção de Aarhus[?]»
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
23 As autoridades irlandesas e o Governo polaco sustentam que o presente pedido de decisão prejudicial é inadmissível, uma vez que incide, em substância, sobre questões de direito que assentam num cenário hipotético.
24 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, cabe exclusivamente ao juiz nacional que conhece do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as particularidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas tenham por objeto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se [Acórdão de 21 de março de 2023, Mercedes‑Benz Group (Responsabilidades dos fabricantes de veículos munidos de dispositivo manipulador), C‑100/21, EU:C:2023:229, n.o 52 e jurisprudência referida].
25 Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas [Acórdão de 21 de março de 2023, Mercedes‑Benz Group (Responsabilidades dos fabricantes de veículos munidos de dispositivo manipulador), C‑100/21, EU:C:2023:229, n.o 53 e jurisprudência referida].
26 No caso em apreço, há que salientar que o presente pedido de decisão prejudicial foi submetido ao Tribunal de Justiça no âmbito de uma ação que tem por objeto, nomeadamente, por um lado, a anulação da Decisão de 25 de junho de 2020 e, por outro, a declaração de invalidade dos artigos 51.o e 54.o do Regulamento de 2011.
27 Ora, decorre deste pedido de decisão prejudicial, bem como dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e, especialmente, da Sentença do órgão jurisdicional de reenvio de 2 de julho de 2021, que, embora este órgão jurisdicional já tenha julgado improcedente o fundamento da ação relativo à anulação da Decisão de 25 de junho de 2020 e, a este respeito, também tenha julgado improcedente o fundamento relativo à invalidade dos artigos 51.o e 54.o do Regulamento de 2011 no que toca às consequências da eventual invalidade dessas disposições na legalidade do processo de adoção dessa decisão, o referido órgão jurisdicional tem ainda de se pronunciar sobre este fundamento na parte em que este diz respeito à situação posterior à adoção da referida decisão.
28 Nestas condições, o pedido de decisão prejudicial deve ser julgado admissível.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à terceira e quarta questões
29 Com a terceira e a quarta questões, que importa examinar antes da primeira e da segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43 devem ser interpretados no sentido de que exigem que uma regulamentação nacional que visa transpor estas disposições da Diretiva 92/43 para o direito interno preveja, por um lado, um processo de aprovação que integre uma decisão de uma autoridade competente destinada a determinar se há que pedir uma derrogação ao abrigo do artigo 16.o desta diretiva em razão de elementos identificados após a aprovação de um projeto e/ou se são necessários estudos para esse efeito e, por outro, a participação do público nesse procedimento de derrogação.
30 A este respeito, basta salientar que os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43, que não incidem apenas sobre as atividades realizadas no âmbito de projetos na aceção do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2011/92, mas sobre qualquer atividade humana, não exigem que se inclua o procedimento de derrogação ao abrigo do artigo 16.o da Diretiva 92/43 nos processos de aprovação desses projetos, nem que se preveja a participação do público nesse procedimento de derrogação.
31 Com efeito, nem a Diretiva 92/43, nem aliás a Diretiva 2011/92, preveem nenhuma obrigação nesse sentido.
32 É certo que o artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2011/92 trata da questão da integração dos processos. Todavia, esta disposição limita‑se a prever a faculdade de integrar a avaliação do impacto ambiental nos processos de aprovação dos projetos existentes nos Estados‑Membros ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objetivos desta diretiva. Por outro lado, o artigo 2.o, n.o 3, da referida diretiva limita‑se a exigir que os Estados‑Membros «devem, se necessário, garantir que são estabelecidos os processos coordenados e/ou conjuntos que cumpram os requisitos daquela legislação da União» no caso dos projetos para os quais a obrigação de efetuar uma avaliação dos efeitos no ambiente decorra simultaneamente da Diretiva 2011/92 e da Diretiva 92/43 e/ou da Diretiva 2009/147.
33 Do mesmo modo, embora o artigo 8.o‑A, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2011/92 exija que a decisão que concede a autorização incorpore «se adequado, as medidas de monitorização», como as que, no processo principal, parecem, como decorre dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, ter sido previstas na Decisão de 25 de junho de 2020, esta disposição não visa expressamente o procedimento de derrogação ao abrigo do artigo 16.o da Diretiva 92/43.
34 Por conseguinte, a Irlanda não pode ser acusada, no âmbito do litígio no processo principal, de não ter adotado um quadro legislativo completo, uma vez que os artigos 51.o e 54.o do Regulamento de 2011 reproduzem, palavra por palavra, o essencial do conteúdo dos artigos 12.o e 16.o desta diretiva.
35 Não obstante, os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43 e, por conseguinte, os artigos 51.o e 54.o do Regulamento de 2011 que transpõem estas disposições para o direito interno, devem ser interpretados e aplicados em conformidade com as exigências decorrentes de outros atos da União, bem como das convenções internacionais que a vinculam, especialmente, as que decorrem da Diretiva 2011/92 e da Convenção de Aarhus, conforme interpretadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
36 Ora, resulta desta jurisprudência que, no caso específico de, por um lado, a realização de um projeto sujeito à dupla obrigação de avaliação e de aprovação prevista no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2011/92, exigir que o dono da obra solicite e obtenha uma derrogação às medidas de proteção das espécies animais e vegetais previstas nas disposições do direito interno que asseguram a transposição dos artigos 12.o e 13.o da Diretiva 92/43 e de, por outro, um Estado‑Membro confiar o poder de conceder essa derrogação a uma autoridade diferente daquela à qual confie o poder de aprovar esse projeto, essa eventual derrogação deve necessariamente ser adotada antes da aprovação do referido projeto. Com efeito, se assim não fosse, essa aprovação assentaria numa base incompleta e, por conseguinte, não cumpriria as exigências aplicáveis (v., neste sentido, Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, Namur‑Est Environnement, C‑463/20, EU:C:2022:121, n.os 52 e 59 e jurisprudência referida).
37 No entanto, como decorre dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e, particularmente, da Sentença do órgão jurisdicional de reenvio de 2 de julho de 2021, este último, que é o único competente para verificar e apreciar os factos do litígio no processo principal, já declarou que, no momento da adoção da Decisão de 25 de junho de 2020, a necessidade de obter uma derrogação ao abrigo do artigo 54.o do Regulamento de 2011 não estava demonstrada. Daqui resulta que a hipótese referida no número anterior, a saber a de a obtenção dessa derrogação ser exigida antes da aprovação, não se verificava no caso em apreço.
38 Importa acrescentar que, em conformidade com o seu artigo 3.o, n.o 1, alínea b), a Diretiva 2011/92 — cujo objetivo consiste, nos termos do seu considerando 2, em ter em conta, no mais breve prazo, o impacto no ambiente de todos os processos técnicos de planificação e de decisão, em conformidade com os princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor‑pagador — exige que a avaliação de impacto ambiental identifique, descreva e avalie de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos significativos diretos e indiretos de um projeto sobre a biodiversidade, com particular ênfase nas espécies e habitats protegidos ao abrigo da Diretiva 92/43 e da Diretiva 2009/147.
39 Por conseguinte, o resultado de uma avaliação do impacto ambiental, que deve ser completa (v., neste sentido, Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, Namur‑Est Environnement, C‑463/20, EU:C:2022:121, n.o 58 e jurisprudência referida), deve permitir determinar se, à data dessa avaliação, o projeto em causa é suscetível de ter efeitos proibidos pelo artigo 12.o da Diretiva 92/43.
40 Assim sendo, uma regulamentação nacional, como o Regulamento de 2011, que pune a prática de atos que os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 12.o da Diretiva 92/43, proibir, não se afigura, em si mesma, tanto de um ponto de vista geral como do contexto particular da aprovação de um projeto abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2011/92, suscetível de prejudicar o efeito útil desse artigo 12.o ou de violar os princípios referidos no n.o 38 do presente acórdão.
41 Por último, há que salientar que o litígio no processo principal não tem por objeto uma derrogação ao abrigo do artigo 54.o do Regulamento de 2011. Por conseguinte, não há que determinar se, e em que condições, as disposições da Convenção de Aarhus conferem aos membros do público em causa um direito de participar no procedimento administrativo relativo a essa derrogação.
42 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à terceira e à quarta questões que os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43 devem ser interpretados no sentido de que uma regulamentação nacional que visa transpor estas disposições para o direito interno não pode ser considerada contrária a esta diretiva pelo facto de não prever, por um lado, um processo de aprovação que integre uma decisão de uma autoridade competente destinada a determinar se há que pedir uma derrogação ao abrigo do artigo 16.o da referida diretiva em razão de elementos identificados após a aprovação de um projeto e/ou se são necessários estudos para esse efeito, nem, por outro, a participação do público nesse procedimento de derrogação.
Quanto à primeira e segunda questões
43 Com a primeira e a segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União deve ser interpretado no sentido de que se opõe a regras processuais nacionais relativas à fiscalização jurisdicional da legalidade de um ato, segundo as quais o demandante está obrigado a mencionar expressamente as disposições jurídicas cuja violação invoca e não pode suscitar uma «questão hipotética», mas «deve ser afetado na realidade ou de facto» antes de poder impugnar a compatibilidade de uma regulamentação nacional com o direito da União.
44 Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que estas questões foram submetidas porque, no âmbito do litígio no processo principal, as autoridades irlandesas invocaram regras processuais nacionais para impugnar a admissibilidade da argumentação da recorrente no processo principal na origem da terceira e quarta questões.
45 Nestas condições, tendo em conta a resposta a estas questões, não se afigura necessário responder à primeira e segunda questões.
Quanto às despesas
46 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:
Os artigos 12.o e 16.o da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens,
devem ser interpretados no sentido de que:
uma regulamentação nacional que visa transpor estas disposições para o direito interno não pode ser considerada contrária a esta diretiva pelo facto de não prever, por um lado, um processo de aprovação que integre uma decisão de uma autoridade competente destinada a determinar se há que pedir uma derrogação ao abrigo do artigo 16.o da referida diretiva em razão de elementos identificados após a aprovação de um projeto e/ou se são necessários estudos para esse efeito, nem, por outro, a participação do público nesse procedimento de derrogação.
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