FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 23. februar 2016 (1)
Sag C-461/14
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Spanien
»Traktatbrud – bevisniveau krævet for at påvise en tilsidesættelse – direktiv 85/337/EØF – vurdering af indvirkning på miljøet – højhastighedsjernbane – spørgsmålet om, hvorvidt vurderingen er tilstrækkelig – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – særlige bevaringsområder – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper«
1. Hvad er en tilstrækkelig vurdering af indvirkningen på miljøet, når det vurderede projekt (i dette tilfælde anlæg af en højhastighedsjernbanelinje) har indvirkning på et område af særlig miljømæssig betydning? Under hvilke omstændigheder er anlæg af infrastruktur vedrørende et sådant projekt i strid med de bevarings- og beskyttelsesmål, der følger af EU’s miljøret?
2. Disse grundlæggende spørgsmål er ved første øjekast kernen i den foreliggende sag, som Europa-Kommissionen har anlagt mod Kongeriget Spanien i henhold til artikel 258, stk. 2, TEUF. Ved nærmere eftersyn handler denne sag imidlertid om, hvorvidt Kommissionen har godtgjort, at der reelt er tale om en overtrædelse af de relevante miljøbestemmelser. Som jeg viser i det følgende, er det kun delvist lykkedes for Kommissionen.
I – Retsforskrifter
A – VVM-direktivet
3. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337/EØF (2) om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (herefter »VVM-direktivet«) bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
4. Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:
»Vurderingen af indvirkningen på miljøet skal, afhængigt af hvert enkelt tilfælde og i overensstemmelse med artikel 4 til 11, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på følgende faktorer:
– mennesker, fauna og flora
– jordbund, vand, luft, klima og landskab
[…]«
5. VVM-direktivets artikel 4 bestemmer:
»1. […] projekter, der er opført i bilag I, [skal] vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2. […] medlemsstaterne [skal] for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a) en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller
b) grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b) nævnte procedurer.
3. Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.
[…]«
6. Bilag I til VVM-direktivet indeholder en liste over projekter, der er omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1. Det nævner bl.a. anlæg af motorveje og motortrafikveje og anlæg til jernbanefjerntrafik.
7. I punkt 2 i bilag III til VVM-direktivet udpeges vådområder og områder, der er registreret eller fredet ved medlemsstaternes lovgivning, eller særligt beskyttede områder udpeget af medlemsstater som nogle af de udvælgelseskriterier, der er omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 3.
B – Fugledirektivet
8. Artikel 1 i direktiv 2009/147/EF (3) om beskyttelse af vilde fugle (herefter »fugledirektivet«) har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.
[…]«
9. Fugledirektivets artikel 4 bestemmer:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
[…]
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
[…]
4. Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
10. Blandt en række andre arter nævnes Otis tarda (stortrappe) i direktivets bilag I.
C – Habitatdirektivet
11. Artikel 6 i direktiv 92/43/EØF (4) om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (herefter »habitatdirektivet«) bestemmer:
»1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger […].
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
[…]«
12. Habitatdirektivets artikel 7 bestemmer, at forpligtelserne i direktivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i fugledirektivet for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri. Disse forpligtelser erstattes fra datoen for iværksættelsen af habitatdirektivet eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter fugledirektivet, hvis denne dato er senere.
II – Sagens baggrund og den administrative procedure
13. Sagens baggrund kan sammenfattes således: Sagen omhandler et projekt vedrørende en ny højhastighedsjernbanelinje mellem Sevilla og Almeria i Spanien. Indtil videre er der udført en vurdering af indvirkningen på miljøet for nogle af de infrastrukturarbejder, der er nødvendige for driften af højhastighedsjernbanen. Vurderingen af indvirkningen på miljøet blev forelagt til offentlig høring den 4. juli 2006 og godkendt ved afgørelse om udtalelsen om vurderingen af indvirkningen på miljøet den 24. november 2006 (5). Arbejderne vedrørende højhastighedsjernbanelinjen blev indledt den 4. december 2007. Disse arbejder blev standset i 2009.
14. Jernbanen går gennem et naturområde, som de spanske myndigheder den 29. juli 2008 udlagde som et særligt beskyttet område for fugle. Området blev med andre ord udlagt som et særligt beskyttet område efter de spanske myndigheders godkendelse af projektet og vurdering af indvirkningen på miljøet. Inden området blev udlagt som et særligt beskyttet område, havde det været udpeget som område nr. 238 (Ecija-Osuna-sletten) i Inventory of Important Birds Areas in the European Community (IBA) siden 1998. I området lever flere arter, som er anført i fugledirektivets bilag I, herunder Otis tarda.
15. På den baggrund blev der i februar 2010 indgivet en klage til Kommissionen vedrørende jernbanestrækningerne »Marchena-Osuna I«, »Marchena-Osuna II« og »Variante de Osuna«. I forlængelse af denne klage fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til den spanske regering den 17. juni 2011. I åbningsskrivelsen gjorde Kommissionen gældende, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 3, fugledirektivets artikel 4, stk. 4, og habitatdirektivets artikel 6.
16. Den spanske regering besvarede åbningsskrivelsen den 20. september 2011. Uanset dette svar fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Kongeriget Spanien den 20. juni 2013, hvori den gjorde gældende, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 3, fugledirektivets artikel 4, stk. 4, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
17. Den 21. august 2013 besvarede den spanske regering den begrundede udtalelse.
18. Med den begrundelse, at den spanske regerings foranstaltninger stadig var utilstrækkelige, fastholdt Kommissionen sin vurdering og anlagde nærværende sag ved Domstolen.
III – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
19. I stævningen har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 3, fugledirektivets artikel 4, stk. 4, indtil den 29. juli 2008 og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, siden det omhandlede område blev udlagt som et særligt beskyttet område.
– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20. Den spanske regering har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21. Kommissionen og den spanske regering har indgivet skriftlige indlæg. I henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, er der ikke afholdt retsmøde.
IV – Analyse
A – Formaliteten
22. Den spanske regering har bestridt, at Kommissionens søgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører jernbanestrækningen »Variante de Osuna«. Den spanske regering har gjort gældende, at åbningsskrivelsen til medlemsstaten og følgelig den begrundede udtalelse fra Kommissionen i henhold til fast retspraksis afgrænser søgsmålets genstand. Søgsmålets genstand kan ikke efterfølgende udvides.
23. Det er fast retspraksis, at Kommissionens begrundede udtalelse og dens søgsmål skal hvile på de samme klagepunkter som i den åbningsskrivelse, der indledte den administrative procedure (6).
24. I den forelæggende sag er strækningerne »Marchena-Osuna I«, »Marchena-Osuna II« og »Variante de Osuna« nævnt i åbningsskrivelsen. De faktiske omstændigheder, som Kommissionen har fremført med henblik på konstatering af det formodede traktatbrud, vedrører imidlertid de to førstnævnte strækninger af jernbanen.
25. Kommissionen er tilsyneladende ikke uenig heri. I sin duplik har Kommissionen faktisk forklaret, at de faktiske omstændigheder, som den har lagt til grund for påstanden om tilsidesættelse af visse forpligtelser, specifikt vedrører jernbanestrækningerne »Marchena-Osuna I« og »Machena-Osuna II«. Kommissionens henvisning til strækningen »Variente de Osuna« under proceduren var derimod nødvendig for at give et billede af projektets bredere sammenhæng.
26. Under disse omstændigheder kan den foreliggende sag ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører strækningen »Variante de Osuna«.
B – Det første klagepunkt: VVM-direktivets artikel 3
1. Parternes argumenter
27. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 3.
28. I denne retning har Kommissionen først forklaret, hvad den ikke har hævdet. Kommissionen har ikke hævdet, at den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet ikke dækker hele projektet. Kommissionen har heller ikke hævdet, at projektet er opdelt i strækninger for at undgå vurderingen af potentielt kumulative virkninger på miljøet.
29. Kommissionen har dernæst forklaret, hvad den har hævdet. Kommissionen har grundlæggende gjort gældende, at Kongeriget Spanien ikke på passende måde har påvist, beskrevet og vurderet projektets direkte og indirekte virkninger på miljøet, herunder navnlig på fugle. Den omhandlede vurdering af indvirkningen på miljøet er kort sagt ikke tilstrækkelig til at opfylde kravene i VVM-direktivets artikel 3. Det skyldes, at den omhandlede vurdering af indvirkningen på miljøet efter Kommissionens opfattelse ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til det forhold, at projektet gik gennem et område, der var udlagt som et vigtigt fuglebeskyttelsesområde. Dette område blev efterfølgende udlagt som det særligt beskyttede område ES6180017, »Campiñas de Sevilla«, i 2008.
30. Kommissionen har anført, at Kongeriget Spanien – som en logisk følge af tilsidesættelsen af VVM-direktivets artikel 3 – endvidere ikke underrettede offentligheden om projektets sandsynlige indvirkninger, inden landet besluttede at fortsætte med projektet.
31. Den spanske regering har til gengæld anført, at Kommissionens klagepunkt bør forkastes.
32. Den spanske regering har for det første anført, at den har opfyldt kravene i VVM-direktivets artikel 3 ved at påvise den berørte fauna og træffe hensigtsmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse eventuelle potentielt skadelige indvirkninger på miljøet.
33. Den spanske regering har for det andet bemærket, at en klassificering som vigtigt fuglebeskyttelsesområde ikke har bindende virkning. Efter den spanske regerings opfattelse kan en vurdering af indvirkningen på miljøet opfylde kravene i VVM-direktivets artikel 3, selv om den ikke nævner en klassificering som vigtigt fuglebeskyttelsesområde.
34. Den spanske regering har for det tredje anført, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet ikke er tilstrækkelig, og ikke har godtgjort, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser.
2. Vurdering
35. Som nævnt indledningsvis handler denne sag om, hvorvidt Kommissionen har godtgjort, at der reelt er tale om en overtrædelse. I det følgende vil jeg forklare, hvorfor det efter min opfattelse ikke er tilfældet med hensyn til VVM-direktivets artikel 3.
36. Først er det nødvendigt klart at definere det projekt, som den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet vedrører.
37. Vurderingen af indvirkningen på miljøet – der efter Kommissionens opfattelse er i strid med VVM-direktivets artikel 3 – vedrører en bestemt fase i anlæggelsen af højhastighedsjernbanelinjen. Projektet, og dermed den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet, vedrører infrastrukturarbejder, der er nødvendige for driften af en højhastighedsjernbane. Projektet omfatter anlægsarbejder på sporene og strækningen, herunder anlæg af en hævet og udvidet platform. Yderligere arbejder, der er nødvendige for driften af jernbanen (herunder elektriske arbejder med henblik på installation af luftledninger), var ikke omfattet af dette projekt. Som det fremgår af både Kommissionens begrundede udtalelse og Kommissionens anbringender ved Domstolen, har Kommissionen ikke anfægtet de spanske myndigheders beslutning om kun at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet vedrørende forbedringen af infrastruktur (herunder »det omhandlede projekt«).
38. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at vurderingen af indvirkningen på miljøet var utilstrækkelig. Dette skyldes – som jeg opfatter det – at vurderingen efter Kommissionens opfattelse ikke tog behørigt hensyn til området af særlig miljømæssig betydning (som anerkendt i IBA-fortegnelsen og senere i den procedure, hvorefter området blev udlagt som et særligt beskyttet område), der er berørt af det omhandlede projekt.
39. I denne forbindelse vil jeg minde om formålet med en vurdering af indvirkningen på miljøet. Den har til formål at påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på en passende måde på baggrund af forholdene i hvert enkelt tilfælde. Den indvirkning, der skal vurderes, vedrører bl.a. fauna og flora (7). I denne henseende er VVM-direktivets anvendelsesområde ifølge Domstolens faste praksis vidt, og dets formål er meget bredt (8). Domstolen har derfor anlagt en formålsfortolkning af VVM-direktivet. Direktivet tilstræber en samlet vurdering af den indvirkning på miljøet, projekterne eller ændringen af dem ville få (9).
40. Dette forhold alene fritager imidlertid ikke Kommissionen for dens pligt til at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. I overtrædelsesprocedurer i henhold til artikel 258 TEUF påhviler det Kommissionen at godtgøre de fremsatte påstande. Det er Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud. Kommissionen kan i denne forbindelse ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (10).
41. Bortset fra generelle udtalelser vedrørende den påståede manglende tilstrækkelighed af vurderingen af indvirkningen på miljøet har Kommissionen ikke begrundet sit klagepunkt. Dette kan illustreres ved en gennemgang af Kommissionens ufuldstændige argumenter.
42. Kommissionen har for det første forklaret, at der ikke tages behørigt hensyn til et område af særlig miljømæssig betydning, der burde have været udlagt som et særligt beskyttet område, men ikke var det på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, ved blot at nævne de arter, der findes i området. I denne retning har Kommissionen også anført, at de foranstaltninger, der er udpeget til at afhjælpe projektets negative påvirkninger (navnlig med hensyn til fuglefauna og forbuddet mod fjernelse af vegetation fra marts til juli for at undgå en negativ indvirkning på reproduktion) i vurderingen af indvirkningen på miljøet, var utilstrækkelige. Kommissionen har imidlertid ikke forklaret, hvorfor dette forholder sig således.
43. Kommissionen har for det andet anfægtet den omstændighed, at udtalelsen om miljøvurderingen ikke nævner Ojuelos-lagunen, som er en del af det område, der senere er blevet udlagt som et særligt beskyttet område. Det fremgår imidlertid af de sagsakter, der er forelagt for Domstolen, at Ojuelos-lagunen rent faktisk var nævnt i vurderingen af indvirkningen på miljøet (selv om den ikke var nævnt i udtalelsen (11) om vurderingen af indvirkningen på miljøet). Kommissionen har ikke anfægtet dette punkt. I denne vurdering beskrives lagunens karakteristika. Der henvises også til de adskillige fuglearter, der findes i området. Også her har Kommissionen anført, at vurderingen var utilstrækkelig, men har ikke forklaret, hvorfor den er af den opfattelse.
44. Det er for det tredje bestemt korrekt, at virkningerne af et projekt, der har indvirkning på et område, som er opført i en IBA-fortegnelse, og som senere er blevet udlagt som et særligt beskyttet område, bør vurderes med særlig omhu. Dette illustreres, som Kommissionen har påpeget, af VVM-direktivets bilag III. Dette bilag nævner vådområder og særligt beskyttede områder som udvælgelseskriterier for vurderingen af projekter, for hvilke gennemførelsen af en vurdering af indvirkningen på miljøet ikke per se er påkrævet. I denne retning er det klart, at EU-lovgiver anser sådanne områder for områder af særlig miljømæssig betydning.
45. Den omstændighed, at den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet ikke nævner et område af særlig miljømæssig betydning, der er anerkendt som sådant i en IBA-fortegnelse (eller et særligt beskyttet område), kan ikke i sig selv betragtes som manglende opfyldelse af forpligtelsen til at påvise, beskrive og vurdere et projekts virkninger på en passende måde i henhold til VVM-direktivets artikel 3.
46. Dette forholder sig således af mindst to grunde.
47. Den manglende angivelse af IBA-fortegnelsen (eller et særligt beskyttet område) betyder på den ene side ikke automatisk, at denne fortegnelse – eller snarere de områder og arter, der er nævnt deri – ikke er blevet taget i betragtning. Som den spanske regering korrekt har påpeget, har IBA-fortegnelsen på den anden side ingen bindende virkning over for medlemsstater (12).
48. Med hensyn til betydningen af det område, der efterfølgende blev udlagt som et særligt beskyttet område, fremgår det af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at området – på trods af den manglende udtrykkelige henvisning til IBA-fortegnelsen – var beskrevet i vurderingen af indvirkningen på miljøet som et område med særlig fuglefauna, nemlig steppefugle. I denne henseende var Otis tarda specifikt nævnt i vurderingen. Kommissionen har alligevel ikke forklaret, hvorfor denne beskrivelse er utilstrækkelig. Den har blot alene hævdet, at dette var tilfældet. Med henblik på at godtgøre, at en forpligtelse i henhold til VVM-direktivets artikel 3 er blevet tilsidesat, er blotte påstande herom ikke tilstrækkelige.
49. Kommissionen er, efter min opfattelse, særligt bekymret over virkningerne af den faktiske drift af jernbanen. Kommissionen har gentagne gange hævdet, at driften af jernbanen potentielt kan have en betydelig indvirkning på den fuglefauna, navnlig steppefugle og vandfugle, der findes i området. Dette er grunden til, at Kommissionen har anført, at den omtvistede vurdering er utilstrækkelig i forhold til de foranstaltninger, der er udpeget med henblik på navnlig at undgå, at fugle rammer infrastruktur og tog og dræbes af den elektriske strøm. I denne retning er parterne enige om, at særlige foranstaltninger med det formål at undgå disse risici ikke specifikt var anført i den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet.
50. Jeg er naturligvis lydhør over for disse argumenter. Det siger sig selv, at driften af højhastighedstog vil have en betydelig indvirkning på et særligt beskyttet område, såsom det område, der er omhandlet i denne sag.
51. Det kan dog ikke siges klart nok, at Kommissionen i den begrundede udtalelse og under denne sag udtrykkeligt har påpeget, at den ikke har hævdet, at den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet er i strid med VVM-direktivets artikel 3 med den begrundelse, at den ikke dækker hele projektet. Denne institution har ikke specifikt hævdet – bortset fra forsinkede bemærkninger herom i duplikken – at direktivet ville være blevet tilsidesat som følge af den omstændighed, at vurderingen er blevet begrænset til forbedring af infrastruktur i stedet for at dække hele projektet, herunder den faktiske drift af jernbanen (13).
52. Som anført i udtalelsen om vurderingen af indvirkningen på miljøet vedrører det omhandlede projekt kun forbedringen af jernbaneinfrastrukturen. Yderligere installationsarbejder, som er nødvendige for den efterfølgende drift af jernbanen, vil blive genstand for en yderligere vurdering af indvirkningen på miljøet. I denne henseende kan et argument vedrørende arbejder, der vil blive underkastet en anden vurdering af indvirkningen på miljøet, eller for den sags skyld driften af jernbanen ikke antages til realitetsbehandling. Enhver anden konklusion ville være i alvorlig strid med retssikkerhedsprincippet.
53. For det femte og sidste har parterne udvekslet synspunkter om relevansen af den omstændighed, at højhastighedsjernbanelinjen er blevet bygget parallelt med en eksisterende jernbane, der blev anlagt i det 19. århundrede. Kommissionen har, tilsyneladende uden at blive modsagt, anført, at kravene vedrørende en vurdering af indvirkningen på miljøet er de samme, uanset om højhastighedsjernbanen løber parallelt med et andet konventionelt jernbanespor. Kommissionen har påpeget, at tilstedeværelsen af de to parallelle jernbanelinjer kan have kumulative virkninger i flere henseender. Disse argumenter er igen efter min opfattelse blotte påstande, der ikke godtgør, at forpligtelser er blevet tilsidesat. Disse påstande synes under alle omstændigheder at blive modsagt af det faktum, at Kommissionen ikke har hævdet, at vurderingen af indvirkningen på miljøet var utilstrækkelig som følge af det manglende hensyn til kumulative virkninger.
54. I lyset af ovennævnte konkluderer jeg, at Kommissionens første klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af VVM-direktivets artikel 3 ikke kan tiltrædes. Det klagepunkt, der logisk fulgte heraf, vedrørende manglende tilstrækkelig underretning af offentligheden om projektets virkninger kan følgelig heller ikke tiltrædes.
55. Uanset afgørelsen af det første klagepunkt kan jeg ikke se nogen begrundelse for, at Domstolen skulle behandle den yderligere klage, som Kommissionen har fremsat i henhold til VVM-direktivet. Kommissionen har ikke anført et retsgrundlag for dette klagepunkt. Bortset fra en indskudt bemærkning herom har Kommissionen ikke uddybet sit argument i denne retning.
C – Det andet klagepunkt: fugledirektivets artikel 4, stk. 4
1. Parternes argumenter
56. Kommissionen har anført, at Kongeriget Spanien ved at godkende anlæggelsen af en højhastighedsjernbanelinje i et område, der er nævnt i IBA-fortegnelsen – inden dette område var blevet udlagt som et særligt beskyttet område – også tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4.
57. Kommissionen har i denne forbindelse påpeget, at anlægsarbejderne krævede betydelige ændringer af områdets miljømæssige karakteristika, som f.eks. flytning af en meget stor mængde jord, anlæg af en dobbelt sikkerhedsbarriere og en hævet platform med en længde på 16 km (14). Disse ændringer vil sandsynligvis medføre betydelige begrænsninger af fuglenes adgang til yngle-, hvile- og fodersteder. Kommissionen har desuden anført, at Kongeriget Spaniens tilsidesættelse af dets forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 3 betød, at de potentielle risici i forbindelse med projektet ikke blev påvist på passende måde.
58. Den spanske regering har til gengæld anført, at overholdelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, ikke kræver, at direktivets procedurer vedrørende særligt beskyttede områder følges. Efter den spanske regerings opfattelse er det tilstrækkeligt at vedtage foranstaltninger, der har til formål at bevare og beskytte det omhandlede område, inden det blev udlagt som særligt beskyttet område. Den spanske regering har i den forbindelse anført, at den på passende måde har truffet sådanne foranstaltninger ved at begrænse anlægsarbejdet i fuglenes yngleperioder, installere udstyr, der skal hindre sammenstød, og anlægge gangstier langs jernbanen.
2. Bedømmelse
59. Kommissionens påstande vedrørende den manglende tilstrækkelighed af vurderingen af indvirkningen på miljøet har farvet hele denne institutions ræsonnement. Dette gælder også dette klagepunkt. På baggrund af denne sags særlige omstændigheder kunne man fejlagtigt forledes til at tro, at der er en uundgåelig sammenhæng mellem konstateringen af en overtrædelse i henhold til VVM-direktivet og en lignende konstatering i henhold til fugledirektivet (og habitatdirektivet) (eller manglen derpå). Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet. Disse spørgsmål skal klart adskilles fra hinanden. Den omstændighed, at der ikke er påvist en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til VVM-direktivets artikel 3, betyder ikke automatisk, at fugledirektivets artikel 4, stk. 4 (og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2), ikke er blevet overtrådt, eller vice versa. Det skyldes, at de forpligtelser, der følger af VVM-direktivets artikel 3, grundlæggende er af proceduremæssig karakter. De forpligtelser, der følger af fugledirektivets artikel 4, stk. 4 (og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2), er derimod materielle.
60. Uanset Domstolens afgørelse vedrørende det første klagepunkt skal det andet (og det tredje) klagepunkt derfor behandles ud fra de konkrete omstændigheder.
61. Med hensyn til påstanden om en overtrædelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, er visse elementer af retspraksis særligt relevante.
62. I forbindelse med denne sag er det især vigtigt, at de forpligtelser, der følger af artikel 4, stk. 4, også gælder for områder, der burde have været udlagt som et særligt beskyttet område, men som, ligesom »Campiñas de Sevilla«, ikke var det. Disse forpligtelser er faktisk gældende, indtil området er udlagt som et særligt beskyttet område (15).
63. I sager anlagt af Kommissionen – hvor en tilsidesættelse af forpligtelser anses for at have fundet sted – har Domstolen fået forelagt bevis for faktisk forringelse af fuglenes levesteder (16), alvorlig reduktion af fuglebestanden og faktisk ødelæggelse af områder af særlig miljømæssig betydning (17).
64. Af særlig betydning for denne sag er det endvidere, at medlemsstaterne ifølge retspraksis ikke kan ændre eller reducere det geografiske areal af et særligt beskyttet område. Domstolen har i denne henseende fastslået, at anlæggelsen af en ny landevej medførte en formindskelse af et særligt beskyttet områdes areal i strid med fugledirektivets artikel 4, stk. 4. Formindskelsen af arealet blev forværret ved opførelsen af nye bygninger og forstyrrelser forårsaget af vejbyggeriet (18).
65. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at der vil forekomme væsentlige forringelser og forstyrrelser som følge af de betydelige ændringer af områdets miljømæssige karakteristika. Kommissionen har også udtrykt bekymring over risiciene for, at fauna rammer infrastruktur og tog og dræbes af den elektriske strøm i senere faser af anlæggelsen og driften af jernbanen.
66. I denne henseende er jeg ikke i tvivl om, at anlæg af en højhastighedsjernbane gennem et område, der er levested for adskillige arter, som er nævnt i fugledirektivets bilag I, må anses for en forringelse af områdets miljømæssige karakteristika og en forstyrrelser af arter, der kræver særlig beskyttelse. Anlægsarbejderne (som er godkendt indtil videre) kræver som ethvert andet større jernbaneanlægsprojekt flytning af jord, anlæg af spor og opførelse af en hævet platform samt en række andre indgreb i områdets morfologi. Dette dokumenteres af den omtvistede vurdering af indvirkningen på miljøet.
67. I modsætning dertil bør Kommissionens argumenter vedrørende risiciene for, at fauna rammer infrastruktur og tog og dræbes af den elektriske strøm, ikke antages til realitetsbehandling.
68. Dette skyldes en særlig omstændighed i denne sag. I modsætning til, hvad der normalt antages at være tilfældet, er det ingen tegn på, at projektet vil blive færdiggjort. Ifølge parterne har projektet været standset siden 2009 som følge af mangel på finansiering. Eventuelle yderligere arbejder for at færdiggøre infrastrukturen vil desuden kræve en yderligere vurdering af indvirkningen på miljøet (og dermed godkendelse).
69. Det er ganske vist korrekt, at virkningen af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, ville være alvorligt kompromitteret, hvis en tilsidesættelse først kunne fastslås ved faktiske skader, men ikke ved statslige handlinger, der tillader, at sådan skade kan forvoldes i fremtiden (19). I den foreliggende sag vedrører det projekt, som de spanske myndigheder har godkendt, som nævnt forbedring af infrastrukturen, herunder anlæg og udvidelse af en hævet platform. Det vedrører ikke yderligere installationsarbejder, der er nødvendige for driften af jernbanen. På denne baggrund vedrører risiciene for, at fauna rammer infrastruktur og tog og dræbes af den elektriske strøm, hypotetiske virkninger, der kun vil opstå, hvis der gives godkendelse til den næste fase af projektet efter en yderligere vurdering af indvirkningen på miljøet.
70. Det er imidlertid endnu ikke afklaret, om det kan fastslås, at Kongeriget Spanien ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at undgå forringelse af levestederne eller forstyrrelse, der er væsentlig i lyset af fugledirektivets artikel 4.
71. Den spanske regering har anført, at fuglebestanden rent faktisk voksede under og efter anlægsperioden.
72. Domstolen har tidligere fastslået, at de forpligtelser vedrørende beskyttelse og bevaring, der i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, påhviler medlemsstaterne, består allerede inden, der er konstateret en formindskelse af de relevante fuglebestande (20). Bevis for en forøgelse af den berørte fuglebestand indebærer ligeledes ikke nødvendigvis, at medlemsstaten har opfyldt sine forpligtelser. Fugledirektivets artikel 4 forpligter faktisk medlemsstaterne til at beskytte, opretholde og genskabe levestederne som sådanne på grund af deres økologiske værdi.
73. Trækfugle er relevante for sagen. De udgør således størstedelen af de vilde delvise trækfugle på EU’s område (21). For sådanne arter, herunder Otis tarda (hovedgenstanden for forhandlingerne mellem parterne), er fuglebestanden ikke afgørende for vurderingen. Det skyldes, at beskyttelsen af levesteder, hvor man finder fugle, der er anført i direktivets bilag I, sikrer, at der findes et reservat til fuglebestande, som opholder sig i eller kommer til et bestemt område i EU.
74. På denne baggrund er den mulige stigning i fuglebestanden i det berørte område uden relevans, når det skal afgøres, om en medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4.
75. Uanset om opførelsen af højhastighedsjernbanen fortsættes i fremtiden, er det en kendsgerning, at en hævet platform – i tillæg til de forstyrrelser, der blev forårsaget af selve anlægsarbejderne – nu går gennem det omhandlede beskyttede område. Det kan med sikkerhed antages, at dette i væsentlig grad ændrer det pågældende levesteds karakteristika, således at det er mindre egnet til arter, der lever i steppelandskaber (22).
76. I sit svarskrift har den spanske regering henvist til flere foranstaltninger, som den har gennemført for at udligne virkningerne af anlægsarbejderne. Disse omfatter begrænsning af anlægsarbejdet i fuglenes yngleperioder, installation af udstyr, der skal hindre sammenstød, og anlæg af gangstier langs jernbanen.
77. For at være sikre skal medlemsstaterne træffe foranstaltninger for at formindske skaderne, som under visse omstændigheder begrænser eller endog udelukker en forringelse. I den foreliggende sag ændrer de foranstaltninger, hvortil den spanske regering har henvist, så vidt jeg kan se, ikke på nogen måde det bagvedliggende problem: at en hævet platform nu går gennem et vigtigt levested for arter, der lever i steppelandskaber. Disse foranstaltninger kan ganske vist hjælpe med at sikre, at de berørte fuglearter ikke forsvinder. Alligevel afhjælper disse foranstaltninger ikke formindskelsen og fragmenteringen af det omhandlede område.
78. Jeg konkluderer derfor, at Kommissionens andet klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, skal tiltrædes.
D – Det tredje klagepunkt: habitatdirektivets artikel 6, stk. 2
1. Parternes argumenter
79. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien, efter at området »Campiñas de Sevilla« blev udlagt som et særligt beskyttet område, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2. Kommissionens argumenter i denne retning er grundlæggende de samme som dens argumenter under det andet klagepunkt.
80. Den spanske regering har anført, at den siden juli 2008 har overholdt kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Kommissionen har efter den spanske regerings opfattelse ikke godtgjort, at der siden juli 2008 er sket en faktisk forstyrrelse af fuglene eller en faktisk forringelse af deres beskyttelse. Den spanske regering har anført, at de risici, som Kommissionen har gjort gældende, vedrører det »andet projekt« (dvs. yderligere arbejder og idriftsættelse af højhastighedsjernbanen). Disse risici er under alle omstændigheder udførligt omhandlet i vurderingen af det omhandlede projekts indvirkning på miljøet.
2. Bedømmelse
81. »Campiñas de Sevilla«, det i denne sag omhandlede område, blev udlagt som et særligt beskyttet område den 29. juli 2008. I henhold til habitatdirektivets artikel 7 træder forpligtelserne i bl.a. direktivets artikel 6, stk. 2, i stedet for forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt et område som et særligt beskyttet område efter fugledirektivet (23).
82. Selv om ordlyden af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, forekommer strengere end ordlyden af den tilsvarende bestemmelse i habitatdirektivet, ville det være vanskeligt at forsvare et synspunkt, hvorefter medlemsstaternes skøn med hensyn til indgreb i et særligt beskyttet område er videre, når et bestemt område er blevet udlagt som sådant (24). Det ville mere præcist være i strid med de bevaringsmål, der ligger til grund for habitatdirektivet – som svarer til fugledirektivets – hvis mere vidtrækkende forstyrrelser blev tilladt, efter at et område er blevet udlagt som et særligt beskyttet område.
83. Derfor finder min analyse ovenfor vedrørende tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, tilsvarende anvendelse her. Det er derfor tilstrækkeligt blot at tilføje følgende.
84. Ifølge Domstolens praksis anses en virksomhed kun for at være i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører forstyrrelser, der mærkbart vil kunne påvirke direktivets formål, navnlig dets beskyttelsesmålsætninger (25). I denne retning har Domstolen accepteret et relativt lavt bevisniveau med hensyn til forringelse og forstyrrelse. Det er mere specifikt tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der er en sandsynlighed eller en risiko for væsentlige forstyrrelser (26).
85. Som jeg har forklaret ovenfor, forekommer en væsentlig indvirkning på miljøet – navnlig på levestedet for fuglebestanden i det omhandlede område – sandsynlig, hvis ikke sikker, alene fordi en hævet platform ændrer og fragmenterer et område, der er udlagt som et særligt beskyttet område. Med henblik på at påvise en overtrædelse af habitatdirektivet er den statiske eksistens af en jernbaneplatform inden for grænserne af det særligt beskyttede område på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, nemlig fra den 29. juli 2008, imidlertid ikke tilstrækkelig til at påvise en overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Denne bestemmelse kræver faktisk en form for aktiv og/eller passiv forringelse eller forstyrrelse, for at bestemmelsen finder anvendelse. Ellers kunne eksistensen af et tidligere anlæg inden for et område, der senere udlægges som et særligt beskyttet område, føre til en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til denne bestemmelse.
86. I den foreliggende sag fremgår det imidlertid klart af parternes anbringender, at anlægsarbejderne vedrørende det omhandlede projekt fortsatte (og var i fuld gang) på det relevante tidspunkt. Anlægsarbejderne blev først standset i 2009. Eftersom det ikke er godtgjort, at de arbejder, der blev udført efter den 29. juli 2008, var mindre forbedringer af allerede opført infrastruktur, eller at de kun vedrørte en mindre del af jernbanelinjen inden for det særligt beskyttede område, må jeg erklære mig enig med Kommissionen.
87. Med hensyn til risici vedrørende fremtidige arbejder og driften af jernbanen har den spanske regering anført, at der i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ikke omgående skal iværksættes udbedrende eller forebyggende foranstaltninger vedrørende risici, der muligvis opstår (eller ikke opstår) i fremtiden. Jeg deler denne opfattelse. Jeg henviser her til mine bemærkninger i punkt 69 ovenfor.
88. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fra den dato, hvor området blev udlagt som et særligt beskyttet område.
V – Sagens omkostninger
89. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Eftersom Kommissionen kun har fået medhold i en del af sine påstande, bør hver part bære sine egne omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
90. På baggrund af det ovennævnte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Med hensyn til strækningerne »Marchena-Osuna I« og »Machena-Osuna II« af det omtvistede jernbaneprojekt har Kongeriget Spanien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle indtil den dato, hvor det naturområde, der er berørt af projektet, blev udlagt som et særligt beskyttet område, og artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter siden den dato, hvor det naturområde, der er berørt af projektet, blev udlagt som et særligt beskyttet område.
– I øvrigt frifindes Kongeriget Spanien.
– Parterne bærer hver deres egne omkostninger.«