UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
11 päivänä syyskuuta 2019 (*)
Henkilöstö – Virkamiehet – Ylennys – Ylennysvuosi 2017 – Päätös jättää kantaja ylentämättä palkkaluokkaan AD 7 1.1.2017 alkavin vaikutuksin – Henkilöstösääntöjen 45 artikla – Henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 9 artiklan 3 kohta – Harkintavallan väärinkäyttö – Kurinpitoseuraamus
Asiassa T-545/18,
YL, Euroopan komission virkamies, edustajinaan asianajajat P. Yon ja B. de Lapasse,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi L. Radu Bouyon ja R. Striani, sittemmin Radu Bouyon ja B. Mongin,
vastaajana,
jossa on kyseessä SEUT 270 artiklaan perustuva kanne, jossa vaaditaan ensinnäkin kumoamaan komission henkilöstölle 13.11.2017 tiedoksi annettu komission päätös jättää kantaja ylentämättä palkkaluokkaan AD 7 ylennysvuoden 2017 yhteydessä, toiseksi ylentämään kantaja palkkaluokkaan AD 7 1.1.2017 alkavin vaikutuksin ja kolmanneksi korvaamaan kantajalle väitetysti aiheutunut vahinko,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Gervasoni sekä tuomarit K. Kowalik-Bańczyk (esittelevä tuomari) ja C. Mac Eochaidh,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Marescaux,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 3.7.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Kantaja YL on työskennellyt virkamiehenä Euroopan komission [luottamuksellinen](1) pääosastossa 16.5.2010 lähtien. Hän on ollut palkkaluokassa AD 6 1.1.2012 lähtien.
2 Kantaja oli virkavapaana henkilökohtaisista syistä 6.1.2014–15.1.2016.
3 Komission nimittävä viranomainen (jäljempänä nimittävä viranomainen) määräsi 23.3.2016 tekemällään päätöksellä (jäljempänä 23.3.2016 tehty päätös) kantajalle seuraamuksena ikälisien alentamisen sillä perusteella, että kantaja oli ensinnäkin pitänyt sääntöjenvastaisesti sairauslomapäivän 18.6.2013, jonka aikana hän oli osallistunut poliittiseen toimintaan; toiseksi julkaissut henkilökohtaisella internetsivustollaan 6.2.2014 polemiikkia herättäneen kirjoituksen Euroopan unionista ilmoittamatta siitä etukäteen nimittävälle viranomaiselle; kolmanneksi välittänyt 11.4.–1.5.2014 toimittajille tietoja, jotka saattoivat vaarantaa komission maineen; neljänneksi jättänyt ilmoittamatta nimittävälle viranomaiselle 30.3.2014 tapahtuneesta valinnastaan julkiseen virkaan, vaikka oli tuolloin virkavapaana henkilökohtaisista syistä, ja viidenneksi harjoittanut viranhoitoon kuulumatonta toimintaa 25.2.–15.4.2014 kysymättä tähän etukäteen lupaa nimittävältä viranomaiselta.
4 Valittaja ei ole riitauttanut 23.3.2016 tehtyä päätöstä.
5 [Luottamuksellinen] pääosaston pääjohtaja ilmoitti kantajalle marraskuussa 2017 päivätyllä kirjeellä, että kantaja ylennettäisiin ylennyskomitean suosituksen mukaisesti palkkaluokkaan AD 7 taannehtivasti 1.1.2017 alkavin vaikutuksin.
6 Nimittävä viranomainen julkaisi 13.11.2017 ylennysvuoden 2017 yhteydessä ylennettyjen virkamiesten luettelon. Luetteloon ei sisältynyt kantajan nimeä.
7 Kantaja valitti 12.2.2018 nimittävän viranomaisen päätöksestä jättää hänet ylentämättä. Kantajan mukaan nimittävä viranomainen ei voinut ottaa tässä huomioon 23.3.2016 tehtyä päätöstä.
8 Nimittävä viranomainen hylkäsi kantajan valituksen 8.6.2018 sillä perusteella, ettei Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) 45 artiklaan sisältynyt tyhjentävää luetteloa perusteista, jotka on otettava huomioon kyseisen artiklan mukaisessa ansioiden vertailussa, joten 23.3.2016 tehty päätös voitiin ottaa huomioon kyseisessä vertailussa. Lisäksi se toi esille, että myös ”käytös viranhoidossa” saattoi olla yksi näistä perusteista.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
9 Kantaja nosti käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.9.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä. Komissio jätti vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.12.2018.
10 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa päätöksen jättää hänet ylentämättä palkkaluokkaan AD 7 ylennysvuoden 2017 yhteydessä
– kumoaa hänen valituksensa hylkäämisestä tehdyn päätöksen
– ylentää hänet palkkaluokkaan AD 7 1.1.2017 alkavin vaikutuksin
– korvaa 100 000 euron suuruiseksi arvioidun vahingon, joka on aiheutunut päätöksestä jättää hänet ylentämättä palkkaluokkaan AD 7 ylennysvuoden 2017 yhteydessä
– velvoittaa komission korvaamaan 10 000 euron suuruisiksi arvioidut oikeudenkäyntikulut.
11 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
12 Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimihenkilön jättämä valitus ja sen hylkääminen toimivaltaisen viranomaisen toimesta kuuluvat olennaisena osana monitahoiseen menettelyyn, ja vaikka kanne muodollisesti koskeekin asianomaisen toimihenkilön valituksen hylkäämistä, se vaikuttaa siten, että asianomaiselle vastainen toimi, josta hallinnollinen valitus on tehty, saatetaan unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi (tuomio 17.1.1989, Vainker v. parlamentti, 293/87, EU:C:1989:8, 8 kohta, ja tuomio 25.10.2018, KF v. EUSK, T‑286/15, EU:T:2018:718, 115 kohta).
13 Tämän perusteella kantajan valituksen hylkäämisestä tehdyn nimittävän viranomaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksen on katsottava koskevan kantajan jättämisestä ylentämättä palkkaluokkaan AD 7 ylennysvuoden 2017 yhteydessä tehdyn päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
14 Vaikka kantaja esittää muodollisesti kaksi erillistä kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee oikeusnormin ilmeistä rikkomista ja toinen harkintavallan ja menettelyn väärinkäyttöä, on katsottava, että nämä kaksi kanneperustetta muodostavat sisällöltään yhden ainoan kanneperusteen, joka koskee sitä, että 23.3.2016 tehdyn päätöksen huomioon ottaminen henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisessa ansioiden vertailussa on johtanut siihen, että kantajaa on rangaistu toistamiseen samojen tosiseikkojen perusteella. Kantaja väittää siis, että nimittävä viranomainen on rikkonut samalla kertaa henkilöstösääntöjen 45 artiklaa, henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 9 artiklan 3 kohtaa ja ne bis in idem ‑periaatetta sekä käyttänyt väärin harkintavaltaa ja menettelyä.
15 Komissio kiistää kantajan väitteet.
16 Unionin oikeuden yleinen ne bis in idem ‑periaate toistetaan henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 9 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan yksi virhe voi johtaa vain yhteen kurinpitoseuraamukseen.
17 Lisäksi henkilöstösääntöjen 44 ja 45 artiklan perusteella on niin, että ikälisien kertymisen osalta virkamiehet etenevät palkkaluokan seuraavalle tasolle lähtökohtaisesti automaattisesti tietyn ajan jälkeen, mutta sen sijaan ylennys suoritetaan vasta ylennyskelpoisten virkamiesten ansioiden vertailun jälkeen.
18 Tästä seuraa, että henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti ikälisien kertymisen keskeyttäminen, samoin kuin ennen kaikkea ikälisien alentaminen, on seuraamus. Ylentämättä jättäminen, jota ei sitä vastoin mainita kyseisessä artiklassa, ei kuitenkaan ole lähtökohtaisesti seuraamus, sillä se perustuu ylennyskelpoisten virkamiesten ansioiden vertailuun.
19 Tässä yhteydessä on todettava, että henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaan ansioiden vertailemiseksi ”nimittävä viranomainen ottaa erityisesti huomioon virkamiehistä tehdyt arvioinnit, virkamiesten tehtäviensä hoitamisessa käyttämät muut kielet kuin se kieli, jonka perusteellinen taito on osoitettu – –, sekä virkamiesten hoitamien tehtävien vastuullisuuden”.
20 Henkilöstösääntöjen 45 artiklassa käytetyllä ilmauksella ”erityisesti” täsmennetään kolme pääperustetta, jotka on otettava huomioon ansioiden vertailussa. Siinä ei kuitenkaan suljeta pois sellaisten muiden perusteiden huomioon ottamista, jotka voivat niin ikään olla osoituksena ylennettävien virkamiesten ansioista (tuomio 28.9.2011, AC v. neuvosto, F‑9/10, EU:F:2011:160, 25 kohta, ja tuomio 14.11.2012, Bouillez v. neuvosto, F‑75/11, EU:F:2012:152, 57 kohta).
21 Nimittävä viranomainen voi siis ottaa huomioon virheellisen menettelyn, siltä osin kuin siinä on kyseessä henkilöstösääntöjen mukaisten virkamiehelle kuuluvien velvoitteiden laiminlyönti, ja jättää sen vuoksi tarvittaessa suorittamatta asianomaiselle ehdotetun ylennyksen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 23.2.2001, De Nicola v. EIP, T‑7/98, T‑208/98 ja T‑109/99, EU:T:2001:69, 220 kohta). On nimittäin toimielimen edun mukaista, että vain henkilöt, joiden käyttäytyminen viranhoidossa on moitteetonta, nimitetään vastuullisiin tehtäviin (tuomio 2.4.1998, Apostolidis v. yhteisöjen tuomioistuin, T‑86/97, EU:T:1998:71, 58 kohta).
22 On vielä muistettava, että vaikka henkilöstösääntöjen 45 artiklan yleisistä täytäntöönpanosäännöistä 16.12.2013 tehdyn komission päätöksen C(2013)8968 final 5 artiklan 7 kohdan mukaisesti ylennyskomitean on esitettävä nimittävälle viranomaiselle luettelo virkamiehistä, joita se suosittelee ylennettäviksi, vain nimittävällä viranomaisella on vastuu ylennyspäätöksistä ja henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisesta ansioiden vertailusta (ks. vastaavasti tuomio 14.11.2017, HL v. komissio, T‑668/16 P, ei julkaistu, EU:T:2017:802, 30 kohta).
23 Näissä olosuhteissa on tuotava ensinnäkin esille yhtäältä, etteivät ylennyskomitean suositukset velvoita nimittävää viranomaista, ja toisaalta, että nimittävän viranomaisen on ollut perusteltua ottaa huomioon 23.3.2016 tehty päätös henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisen ansioiden vertailun yhteydessä, kun se jätti kantajan ylentämättä.
24 Tätä päätelmää ei kyseenalaista kantajan väite, jolla hän moittii nimittävän viranomaisen katsoneen valituksen hylkäämisestä tehdyssä päätöksessä, että käsite ”käytös viranhoidossa” saattoi sisältää 23.3.2016 tehdyn päätöksen tai tosiseikat, joiden johdosta kyseisessä päätöksessä määrättiin seuraamus.
25 Vaikka tämä väite voisi perustua henkilöstösääntöjen 43 artiklassa käytettyyn käsitteeseen ”käytös viranhoidossa”, on tuotava yhtäältä esille, että kyseinen käsite koskee itse asiassa virkamiesten arviointikertomusten sisältöä; kuten edellä 20 kohdassa muistutetaan, nämä arviointikertomukset ovat vain yksi henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisessa ansioiden vertailussa huomioon otettava peruste.
26 Toisaalta huolimatta siitä, että kantajan mukaan tosiseikat, joiden johdosta 23.3.2016 tehdyllä päätöksellä määrättiin seuraamus, eivät kyseisen päätöksen mukaan ”liittyneet hänen tehtäviinsä ja vastuisiinsa [luottamuksellinen] pääosastossa”, ja ne olivat ennen kaikkea tapahtuneet hänen ollessaan virkavapaana henkilökohtaisista syistä, on riittävää todeta, että kyseiset tosiseikat katsotaan joka tapauksessa niiden velvoitteiden laiminlyönniksi, jotka kuuluivat kantajalle virkamiehenä, joten ne olivat edellä 20 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu osoitus hänen ansioistaan. Vaikka osa kyseisistä tosiseikoista on tapahtunut kantajan ollessa virkavapaana henkilökohtaisista syistä, tämä ei yksin estä ottamasta niitä huomioon henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisessa ansioiden vertailussa.
27 Toiseksi on todettava, ettei kantaja esitä mitään todistetta, joka osoittaisi, ettei riidanalaista päätöstä ole tehty henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisen ansioiden vertailun pohjalta, vaan kantajan rankaisemiseksi toistamiseen 23.3.2016 tehdyn päätöksen taustalla olleiden tosiseikkojen perusteella.
28 Kantaja tyytyy nimittäin tuomaan tässä yhteydessä esille ainoastaan yhtäältä, että nimittävä viranomainen jätti ylentämättä kantajan ilmoittamatta asiasta etukäteen [luottamuksellinen] pääosastolle, ja toisaalta, että henkilöstöhallinnon pääosaston käytäntönä on jättää ylentämättä virkamiehet, joille on määrätty seuraamus, ylennyskomitean suosituksista huolimatta.
29 Yhtäältä on kuitenkin tuotava esille, että vaikka [luottamuksellinen] pääosasto odotti, että kantaja ylennettäisiin, ja kyseisen pääosaston pääjohtaja oli ilmoittanut kantajalle virheellisesti, että kantaja ylennettäisiin ylennysvuoden 2017 yhteydessä, tämä ei osoita, että riidanalainen päätös olisi tehty seuraamuksen määräämiseksi kantajalle eikä henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisen ansioiden vertailun päätteeksi.
30 Toisaalta on huomautettava, että kantaja on esittänyt esille ottamansa ylentämättä jättämistä koskevan käytännön olemassaolon osoittamiseksi ainoastaan ammattijärjestöjen edustajien ja henkilöstöhallinnon pääosaston pääjohtajan välillä järjestetyn kokouksen pöytäkirjaluonnoksen sekä muistion, jonka osa näistä ammattijärjestöistä oli osoittanut kyseiselle pääjohtajalle. Näistä asiakirjoista ilmenee, että ammattijärjestöjen näkemyksen mukaan seuraamuksen kohteena olleiden virkamiesten ylentämättä jättämisestä tehtävä päätös ”voi johtaa” kyseisten virkamiesten rankaisemiseen kahdesti, joten ammattijärjestöjen ja komission välillä olisi neuvoteltava ”selkeä oikeudellinen kehys”. Vaikka nimittävä viranomainen on kieltäytynyt ylentämästä muita virkamiehiä, joille on määrätty aiemmin seuraamus, ja vaikka mainitut ammattijärjestöt katsovat asiaa sen enempää tarkentamatta, etteivät kyseisten virkamiesten ansioiden vertailua koskevat säännökset ole riittävän selkeitä, nämä seikat eivät kuitenkaan yksin osoita, että riidanalainen päätös olisi tehty käsiteltävässä asiassa kantajan rankaisemiseksi eikä henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisen ansioiden vertailun päätteeksi.
31 Kolmanneksi, vaikka kantaja väittää esittäneensä ”riittävästi merkityksellisiä ja yhtäpitäviä aihetodisteita” osoittaakseen nimittävän viranomaisen tehneen ilmeisen arviointivirheen henkilöstösääntöjen 45 artiklan mukaisen ansioiden vertailun yhteydessä, on riittävää todeta, ettei kyseistä väitettä ole täsmennetty niin, että sen perusteltavuus voitaisiin arvioida.
32 Tästä seuraa, ettei käsiteltävässä asiassa ole osoitettu henkilöstösääntöjen 45 artiklan, henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevan 9 artiklan 3 kohdan eikä ne bis in idem ‑periaatteen rikkomista eikä harkintavallan väärinkäyttöä, jonka yksi muoto on menettelyn väärinkäyttö (tuomio 2.4.1998, Apostolidis v. yhteisöjen tuomioistuin, T‑86/97, EU:T:1998:71, 84 kohta).
33 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan esittämillä muilla perusteluilla. Kantaja väittää nimittäin, että kun nimittävä viranomainen rankaisi kantajaa jättämällä tämän ylentämättä, saattoi viranomainen yhtäältä jättää ”vahvistamatta määräajan hänen urakehityksensä estämiselle”, mikä on vastoin oikeusvarmuuden periaatetta, ja toisaalta se vei kantajalta oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sillä kantaja ei pystynyt riitauttamaan nimittävän viranomaisen ”23.3.2016 tehdyllä päätöksellä tavoittelemaa täyttä vaikutusta”.
34 On kuitenkin riittävää todeta, että edellä 33 kohdassa mainitut väitteet perustuvat virheelliseen oletukseen siitä, että riidanalainen päätös on seuraamus, mitä ei ole osoitettu käsiteltävässä asiassa, kuten edellä 27 kohdassa tuodaan esille.
35 Riidanalaisen päätöksen ei voida katsoa johtavan myöskään kantajan urakehityksen estämiseen mielivaltaisesti rajoittamattoman ajan, mikä olisi vastoin oikeusvarmuuden periaatetta. Yhtäältä nimittävä viranomainen on nimittäin ottanut huomioon 23.3.2016 eli välittömästi ylennysvuotta edeltävänä vuonna tehdyn seuraamusta koskevan päätöksen. Riidanalainen päätös ei toisaalta estä sitä, että kantaja voidaan tarvittaessa ylentää myöhemmän ylennysvuoden aikana, kuten itse asiassa tapahtui ylennysvuoden 2018 yhteydessä.
36 Ainoa kanneperuste on siis hylättävä perusteettomana. Kantajan vaatimukset, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen kumoamista, on siis hylättävä, ja tämän seurauksena kantajan vaatimukset, jotka koskevat yhtäältä hänen ylentämistään palkkaluokkaan AD 7 1.1.2017 alkavin vaikutuksin ja toisaalta mainitun päätöksen tekemisestä väitetysti aiheutuneen vahingon korvaamista, on niin ikään hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
37 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska komissio on sitä vaatinut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) YL velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Julistettiin Luxemburgissa 11 päivänä syyskuuta 2019.
Allekirjoitukset