ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA

(Segunda Secção)

19 de junho de 2013

Processo F‑89/11

Charles Dieter Goetz

contra

Comité das Regiões da União Europeia

«Função pública — Funcionários — Responsabilidade extracontratual — Ação de indemnização — Admissibilidade — Início do prazo para agir — Inquérito do OLAF — Inquérito administrativo — Processo disciplinar no Conselho de Disciplina — Obrigação de a Administração agir com diligência — Duração de um processo disciplinar — Responsabilidade pela abertura de um processo disciplinar encerrado sem sanção»

Objeto:      Recurso, interposto nos termos do artigo 270.° TFUE, aplicável ao Tratado CEEA por força do seu artigo 106.°‑A, em que C. Goetz pede, no essencial, a condenação do Comité das Regiões da União Europeia na reparação, em primeiro lugar, do prejuízo moral que sofreu com o prolongamento excessivo do estado de incerteza em que se encontrou a partir do momento em que foram dirigidas acusações contra ele, em segundo lugar, do prejuízo moral que sofreu devido a erros e negligências cometidas pelo Comité das Regiões no desenrolar dos procedimentos administrativos e disciplinar contra ele instaurados, em terceiro lugar, do prejuízo material que sofreu devido à sua passagem à reforma forçada e antecipada.

Decisão:      É negado provimento ao recurso. C. Goetz suporta as suas próprias despesas e é condenado a suportar as despesas efetuadas pelo Comité das Regiões da União Europeia.

Sumário

1.      Recursos dos funcionários — Prazos — Pedido de indemnização dirigido a uma instituição — Observância de um prazo razoável — Duração e início da contagem do prazo

(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 46.°; Estatuto dos Funcionários, artigo 90.°)

2.      Funcionários — Responsabilidade extracontratual das instituições — Requisitos — Reparação dos danos causados a um funcionário ou a um agente — Dever de solicitude que incumbe à Administração — Alcance

(Artigos 268.° TFUE, 270.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto dos Funcionários, artigos 24.°, 90.° e 91.°)

3.      Recursos dos funcionários — Ação de indemnização — Pedido de reparação do prejuízo moral causado pela duração excessiva de um processo disciplinar — Admissibilidade — Requisitos

(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)

4.      Funcionários — Regime disciplinar — Processo disciplinar — Prazos — Obrigação de o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e de a Administração agirem com diligência — Apreciação — Inobservância — Circunstâncias especiais — Ónus da prova

(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 1; Estatuto dos Funcionários, anexo IX)

5.      Funcionários — Regime disciplinar — Processo disciplinar — Prazos — Obrigação de a Administração agir num prazo razoável — Inquérito prévio à abertura do processo disciplinar — Poder de apreciação da Administração — Alcance

(Estatuto dos Funcionários, anexo IX)

6.      Funcionários — Regime disciplinar — Processo no Conselho de Disciplina — Prazos fixados no anexo IX do Estatuto — Prazos não perentórios

(Estatuto dos Funcionários, anexo IX)

7.      Funcionários — Regime disciplinar — Processo disciplinar — Processos disciplinares e criminais instaurados concomitantemente sobre os mesmos factos — Suspensão do processo disciplinar — Justificação — Pedido do funcionário em causa no sentido de se aguardar por uma decisão das autoridades judiciais que lhe diga respeito — Admissibilidade

(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigo 25.°)

8.      Funcionários — Regime disciplinar — Processo disciplinar — Competências da autoridade investida do poder de nomeação e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Alcance

(Estatuto dos Funcionários, anexo IX, artigo 3.°; Decisão 1999/352 da Comissão)

9.      Recursos dos funcionários — Ato lesivo — Conceito — Relatório de auditoria interna — Exclusão

(Estatuto dos Funcionários, artigo 90.°)

10.    Funcionários — Regime disciplinar — Processo disciplinar — Abertura de um inquérito pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e, em seguida, de um processo disciplinar pela autoridade investida do poder de nomeação — Poder de apreciação — Alcance — Necessidade de indícios sérios — Respeito do princípio da presunção de inocência

(Estatuto dos Funcionários, anexo IX)

1.      Quando um pedido de ressarcimento for estritamente indemnizatório, no sentido de que se destina à reparação de um prejuízo alegadamente causado por uma falta ou uma omissão que, na falta de qualquer efeito jurídico, não pode ser qualificada de ato lesivo, o pedido só será admissível se o requerente o tiver previamente formulado por ocasião de um pedido de indemnização apresentado à Administração dentro de um prazo razoável, prazo esse que há que considerar que corre a partir da concretização efetiva do alegado dano e, em seguida, por ocasião de uma reclamação da decisão de indeferimento do pedido de indemnização nos prazos previstos no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto.

A este respeito, apesar de o prazo razoável dever ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, nomeadamente, da importância do litígio para o interessado, da complexidade do processo e do comportamento das partes presentes, pode ser estabelecido um termo de comparação com o prazo de prescrição de cinco anos previsto em matéria de ação de indemnização extracontratual pelo artigo 46.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, mesmo que este último prazo não seja aplicável aos litígios entre a União e os seus agentes.

(cf. n.os 95 e 96)

Ver:

Tribunal de Justiça: 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comissão, C‑282/05 P n.° 33; 17 de julho de 2008, Comissão/Cantina sociale di Dolianova e o., C‑51/05 P, n.° 63

Tribunal de Primeira Instância: 5 de outubro de 2004, Eagle e o./Comissão, T‑144/02, n.° 71

Tribunal da Função Pública: 2 de maio de 2007, Giraudy/Comissão, F‑23/05, n.° 69

2.      As ações de indemnização por danos causados por uma instituição a um funcionário ou a um agente, intentadas com base no artigo 270.° TFUE e nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto, obedecem a regras particulares e especiais relativamente às que decorrem dos princípios gerais que regulam a responsabilidade extracontratual da União no âmbito do artigo 268.° TFUE e do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE. Com efeito, resulta do Estatuto que, diferentemente dos demais particulares, o funcionário ou o agente da União está vinculado à instituição de que depende por uma relação de trabalho que comporta um equilíbrio de direitos e de obrigações recíprocos específicos, que se reflete no dever de solicitude que a instituição tem para com o interessado. Daqui decorre que, quando age na qualidade de entidade empregadora, a União está sujeita a uma responsabilidade acrescida, manifestada na obrigação de reparar os danos causados ao seu pessoal por qualquer ilegalidade cometida na sua qualidade de entidade empregadora, sem que seja necessário, para provar a responsabilidade extracontratual de uma instituição em sede de contencioso da função pública europeia, demonstrar a existência de uma violação suficientemente caracterizada ou da inobservância manifesta e grave, por parte da instituição, dos limites do seu poder de apreciação.

(cf. n.° 98)

Ver:

Tribunal Geral da União Europeia: 16 de dezembro de 2010, Comissão/Petrilli, T‑143/09 P, n.° 46 e jurisprudência referida; 12 de julho de 2012, Comissão/Nanopoulos, T‑308/10 P, n.os 103 e 104

3.      O facto de o prejuízo moral, invocado pelo funcionário, em razão da duração excessiva de um processo disciplinar, não estar, à data em que aquele apresentou o seu pedido de indemnização, integralmente constituído não constitui um requisito de admissibilidade de um pedido de indemnização relativo à duração excessiva de um processo. Com efeito, caso assim não fosse, a Administração poderia atrasar ad eternum o encerramento de um processo a fim de obstar à efetivação da sua responsabilidade por duração excessiva do mesmo.

(cf. n.° 122)

Ver:

Tribunal de Primeira Instância: 11 de abril de 2006, Angeletti/Comissão, T‑394/03

4.      A Administração tem a obrigação de agir com diligência quando trata da situação de determinada pessoa. Esta obrigação constitui um princípio geral do direito da União, cujo respeito é assegurado pelo juiz da União e que é retomado como uma componente do direito a uma boa administração pelo artigo 41.°, n.° 1, Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, cujo desrespeito constitui a União em responsabilidade. Quando se afigura que a Administração incorreu em falta de diligência, incumbe à mesma provar a existência de circunstâncias especiais justificativas do seu comportamento.

A este respeito, em matéria disciplinar, a Autoridade Investida do Poder de Nomeação ou, consoante os casos, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), tem a obrigação de agir com diligência desde o momento em que toma conhecimento de factos e condutas suscetíveis de constituir infrações às obrigações estatutárias de um funcionário a fim de apreciar se há que abrir um inquérito, bem como, se a ele houver lugar, na condução desse inquérito e, tratando‑se da referida autoridade, na condução do processo disciplinar. No que diz respeito ao processo disciplinar, essa autoridade deve, nomeadamente, zelar por que cada ato seja adotado num prazo razoável relativamente ao anterior.

Para apreciar se a falta de diligência da Administração dificultou o exercício, por parte do funcionário em causa, dos seus direitos de defesa, justificando assim, à semelhança de uma regra de prescrição, a anulação da sanção adotada no termo desse processo, há que ter em conta o prazo que separa a data em que foram cometidos os factos controvertidos e a data em que a Autoridade Investida do Poder de Nomeação, ou o OLAF, teve conhecimento desses factos. Em contrapartida, este prazo é irrelevante para apreciar se a referida autoridade e o OLAF causaram a determinada pessoa, ao mantê‑la durante um período excessivo numa situação de ansiedade por ser suspeita de incumprimento das suas obrigações estatutárias, danos que devem ser reparados, visto que, nesta hipótese, enquanto não forem levados ao conhecimento dessa autoridade ou do OLAF factos suscetíveis de provar um incumprimento do funcionário em causa, nem um nem outro podem ser acusados de terem mantido demasiado tempo o referido funcionário num estado de incerteza por falta de diligência.

(cf. n.os 123 e 125 a 127)

Ver:

Tribunal de Justiça: 21 de setembro de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comissão, C‑105/04 P, n.° 35

Tribunal de Primeira Instância: Angeletti/Comissão, já referido, n.° 162

Tribunal da Função Pública: 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão, F‑124/05 e F‑96/06, n.° 395; 8 de março de 2012, Kerstens/Comissão, F‑12/10, n.os 124 a 126

5.      O facto de a autoridade investida do poder de nomeação optar por proceder, além do inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), a um inquérito administrativo interno leva necessariamente à extensão da duração do período disciplinar, não sendo possível considerar contudo que, por princípio, a realização do referido inquérito administrativo interno torne a duração desse período excessiva. Com efeito, quando os factos controvertidos demonstram uma certa complexidade ou quando a Administração não dispõe dos conhecimentos suficientes para apreciar se determinadas práticas, nomeadamente em matéria financeira, constituem irregularidades, a Autoridade Investida do Poder de Nomeação poderá ter de recorrer a serviços de terceiros para obter esclarecimentos sobre o alcance dos atos apurados pelo OLAF no seu relatório de inquérito.

(cf. n.os 135 e 136)

6.      O anexo IX do Estatuto não estabelece nenhum prazo dentro do qual, uma vez adotada a sua decisão de instaurar o processo disciplinar no Conselho de Disciplina, a Autoridade Investida do Poder de Nomeação deve transmitir o seu relatório ao referido conselho. Em todo o caso, os prazos constantes do anexo IX do Estatuto não são perentórios e poderão ser necessários prazos mais alargados do que os previstos no referido anexo para proceder a uma apreciação suficientemente completa dos factos, com as garantias pretendidas pelo Estatuto para o interessado.

(cf. n.° 141)

Ver:

Tribunal de Primeira Instância: 18 de dezembro de 1997, Daffix/Comissão, T‑12/94, n.os 130 e 131; 10 de junho de 2004, François/Comissão, T‑307/01, n.° 47

7.      Um motivo ligado à preocupação de aceder em sentido favorável ao pedido de um funcionário, arguido num processo disciplinar e num processo judicial nacionais, de que seja aguardada a decisão das autoridades nacionais a seu respeito pode servir para justificar a suspensão do processo disciplinar e, assim, a prorrogação da duração do período disciplinar.

A este respeito, é verdade que o artigo 25.° do anexo IX do Estatuto não impõe ao Conselho de Disciplina a suspensão dos seus trabalhos. Por um lado, nos termos deste artigo, o processo criminal não impede que o processo disciplinar corra os seus termos, mas apenas que a Autoridade Investida do Poder de Nomeação adote a sua decisão. Por outro lado, a Administração só está obrigada a suspender o processo disciplinar se o funcionário demonstrar que foi instaurado contra ele um processo criminal, conceito que, por implicar o exercício da ação pública para efeitos da aplicação das penas, não inclui a existência de um inquérito, de uma informação ou de uma instrução, mas pressupõe a instauração de um processo criminal.

Todavia, o facto de a formação do Conselho de Disciplina não ser obrigada a suspender o processo disciplinar não significa que a sua decisão de suspender o processo disciplinar não esteja justificada. Com efeito, para determinar a oportunidade de tal suspensão, importa ter em conta exclusivamente os elementos à disposição da autoridade ou do órgão disciplinar que, ao adotar a sua decisão, a tiver decretado.

Em contrapartida, os motivos ligados à complexidade dos autos, ao número de depoimentos a coligir e às demais medidas de instrução consideradas pelo Conselho de Disciplina não justificam a suspensão do processo disciplinar e, consequentemente, a prorrogação do período disciplinar, mas, quando muito, devem levar o Conselho de Disciplina a investir mais recursos no tratamento do processo do requerente. De igual modo, quanto ao calendário estival, este não justifica a suspensão do processo disciplinar.

(cf. n.os 147 e 150 a 153)

Ver:

Tribunal da Função Pública: 17 de julho de 2012, BG/ Provedor de Justiça Europeu, F‑54/11, n.° 70

8.      Embora o artigo 3.° do anexo IX do Estatuto preveja que, no termo do inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), cabe à autoridade investida do poder de nomeação e não ao OLAF decidir da instauração do processo disciplinar e, em seguida, da oportunidade de adotar uma sanção, não se pode deduzir destas disposições, sob pena de pôr em causa o princípio da independência dos inquéritos do OLAF, conforme consagrado no artigo 3.° da Decisão 1999/352, que institui o OLAF, que a referida autoridade pode encerrar o inquérito do OLAF.

(cf. n.° 159)

9.      Não constitui um ato lesivo na aceção do artigo 90.°, n.° 1, do Estatuto um relatório de auditoria interna de uma instituição que visa analisar o funcionamento de um serviço e não os atos de uma pessoa e que, portanto, não está ligado à ilegalidade de um ato lesivo dos interesses do funcionário do qual este último deve, para que o seu pedido seja admissível, apresentar uma reclamação no prazo de três meses previsto no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto.

(cf. n.° 170)

10.    O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e a Autoridade Investida do Poder de Nomeação dispõem reciprocamente de um amplo poder de apreciação para decidir se, atendendo aos elementos que possuem, há que abrir a fase de inquérito e, em seguida, sendo caso disso, um dos processos disciplinares previstos nas secções 4 e 5 do anexo IX do Estatuto.

Contudo, este amplo poder de apreciação não justifica que, consoante os casos, o OLAF ou a referida autoridade, instaure um processo sem sequer dispor de um início de prova contra as pessoas em causa. Por conseguinte, para proteger os direitos do funcionário em causa, tanto o OLAF como a Autoridade Investida do Poder de Nomeação devem assegurar‑se de que dispõem, antes de abrirem um inquérito, de indícios de incumprimento, por parte da pessoa em causa, das suas obrigações estatutárias e, antes de instaurar o processo disciplinar, de elementos suficientemente precisos e pertinentes para sustentar as suas suspeitas. Além disso, o OLAF e a referida autoridade devem ter em conta o princípio da presunção da inocência, que exige que, durante todo o processo disciplinar, se mantenham comedidos nas palavras que proferem.

(cf. n.os 184 e 185)

Ver:

Tribunal da Função Pública: Giraudy/Comissão, já referido, n.° 99

Tribunal Geral da União Europeia: Comissão/Nanopoulos, já referido, n.os 150 e 152