PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
30. lipnja 2021.(*)
„Izvanugovorna odgovornost – Državne potpore – Bankarski sektor – Program dokapitalizacije koju provodi privatnopravni konzorcij banaka u korist jednog od svojih članova – Odobrenje intervencije od strane središnje banke države članice – Odustajanje od provođenja spašavanja i pokretanje postupka sanacije – Direktive 2014/49/EU i 2014/59/EU – Odluka da se ne ističu prigovori – Zahtjevi za dostavu informacija i zauzimanje stajališta Komisije tijekom faze prethodnog ispitivanja – Nepostojanje uzročne veze”
U predmetu T‑635/19,
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, sa sjedištem u Pesaru (Italija),
Montani Antaldi Srl, sa sjedištem u Pesaru,
Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, sa sjedištem u Fanu (Italija),
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi, sa sjedištem u Jesiju (Italija),
Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, sa sjedištem u Macerati (Italija),
koje zastupaju A. Sandulli i B. Cimino, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju P. Stancanelli, I. Barcew, A. Bouchagiar i D. Recchia, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 268. UFEU‑a za naknadu materijalne štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog, među ostalim, nezakonitog postupanja Komisije koja je spriječila spašavanje društva Banca delle Marche,
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: Z. Csehi, u svojstvu predsjednika, G. De Baere i G. Steinfatt (izvjestiteljica), suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 21. siječnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Predmetnom tužbom tužitelji, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi i Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, traže utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Europske unije na temelju članka 340. drugog stavka UFEU‑a jer je Europska komisija navodno nezakonitim postupanjem, uključujući i nezakonitim pritiscima koji su vršeni na talijanska tijela, posebno na središnju banku Talijanske Republike, Bancu d’Italia (u daljnjem tekstu: Banka Italije), spriječila spašavanje društva Banca delle Marche u kojem su tužitelji bili dioničari i imatelji podređenih obveznica, čime im je prouzročena šteta. Točnije, tvrde da je Komisija spriječila takvo spašavanje od strane Fonda interbancario di tutela dei depositi (Međubankarski fond za zaštitu depozita, u daljnjem tekstu: FITD), talijanskog sustava osiguranja depozita koji ima oblik privatnopravnog konzorcija banaka koji upravlja vlastitim kapitalom, te da je talijanska tijela, a posebno Banku Italije u svojstvu nadležnog državnog tijela, navela da pokrenu postupak sanacije društva Banca delle Marche u skladu s pravilima talijanskog prava kojima se prenosi Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.).
2 Društvo Banca delle Marche, nastalo spajanjem štedionica iz Macerate (Italija), Pesara (Italija) i Jesija (Italija), bilo je glavna bankovna institucija u talijanskoj regiji Marke. Na dan 30. rujna 2015. ono je još raspolagalo mrežom od oko 300 poslovnica, imovinom od ukupno 14,713 milijardi eura, štednim depozitima od 13,527 milijardi eura i neto kreditima od 12,237 milijardi eura.
3 Dana 9. siječnja 2012. Banka Italije utvrdila je da društvo Banca delle Marche pokazuje „znakove rastućih poteškoća” te je naglasila da su provedeni nadzori otkrili ozbiljne nedostatke u sustavima unutarnje kontrole, što neizbježno utječe na njegovu „značajnu izloženost […] kreditnim i financijskim rizicima”.
4 Dana 25. siječnja 2013. Banka Italije istaknula je da se društvo Banca delle Marche suočava sa „značajnim pogoršanjem tehničkih aspekata, posebno u pogledu kreditnih rizika i posljedica koje iz toga proistječu za profitabilnost i adekvatnost kapitala”.
5 Dana 8. listopada 2013. Banka Italije predložila je Ministeru dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija) da društvo Banca delle Marche stavi pod izvanrednu upravu u skladu s člancima 70. i 98. Testa Unico Bancario italiano (Pročišćeni tekst Zakona o bankama), uvedenog Decretom legislativo (Zakonodavna uredba) br. 385 od 1. rujna 1993. (GURI br. 230 od 30. rujna 1993., redovni dodatak br. 92), među ostalim zbog „ozbiljnih poremećaja i nepravilnosti”. Na taj dan računovodstvena bilanca društva Banca delle Marche uključivala je prikupljeni kapital u iznosu od 20,9 milijardi eura, regulatorni kapital u iznosu od 996 milijuna eura, ukupni udio temeljnog kapitala od 6,65 % i deficit procijenjen u odnosu na bonitetne zahtjeve od 202 milijuna eura.
6 Dana 15. listopada 2013. društvo Banca delle Marche stavljeno je pod izvanrednu upravu. Izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche proveli su prvi pokušaj radi rješavanja krize kroz koju je ta banka prolazila intervencijskom mjerom društva Credito Fondiario SpA (u daljnjem tekstu: FonSpa) i FITD‑a, za koju je potonji 12. rujna 2014. zatražio, a 3. prosinca 2014. dobio odobrenje Banke Italije. Međutim, do te intervencije nije došlo zbog teškoća nastalih prilikom provođenja dokapitalizacije društva Banca delle Marche s obzirom na to da FonSpa nije mogao na tržištu prikupiti ukupan iznos potrebnih financijskih sredstava.
7 Dana 10. listopada 2014., u sklopu faze prethodnog ispitivanja otvorene na vlastitu inicijativu u vezi s intervencijskim mjerama koje je FITD planirao poduzeti u korist jedne druge talijanske banke, Banca Tercas (SA.39451 (2014/CP)), i društva Banca delle Marche (SA.39543 (2014/CP)), Komisija je talijanskim tijelima uputila zahtjev za dostavu informacija naglašavajući da se ne može isključiti da navedene intervencije predstavljaju državne potpore.
8 U dopisu od 18. prosinca 2014. Komisija je talijanskim tijelima navela da intervencijska mjera u korist društva Banca delle Marche koju je predložio FITD može predstavljati državnu potporu i da je, u slučaju kad Banka Italije namjerava odobriti takvu intervenciju, potrebno da ta tijela obavijeste Komisiju o predmetnoj mjeri prije njezina potvrđivanja, u skladu sa zahtjevima iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
9 Dana 27. veljače 2015. Komisija je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak u vezi s intervencijskim mjerama FITD‑a u korist društva Banca Tercas (SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)) (SL 2015., C 136, str. 17.). U toj je odluci uz ostalo utvrdila da su te intervencije uključivale državne resurse i da je za njih odgovorna talijanska država.
10 U dopisu od 21. kolovoza 2015., koji se uz ostalo odnosio na postupak SA.39543 za društvo Banca delle Marche, Komisija je podsjetila na mogućnost da predmetna intervencija ima obilježja državne potpore te je pozvala talijanska tijela da joj u tom pogledu dostave ažurirane informacije i da odustanu od provođenja bilo kakve mjere FITD‑a prije obavještavanja o toj mjeri i dobivanja odluke s njezine strane.
11 U rujnu 2015. Banka Italije obavijestila je Komisiju o činjenici da su planovi za rješavanje krize kroz koju prolaze tri banke, uključujući društvo Banca delle Marche, trenutno u pripremi i da se njima predviđa pokrivanje gubitaka iz rezervi i dioničkog kapitala, anuliranje ili konverzija podređenih tražbina i povećanje kapitala, bilo putem privatnog kapitala ili intervencijom FITD‑a.
12 Izvanredni upravitelji navode da je računovodstvena bilanca društva Banca delle Marche na dan 30. rujna 2015. pokazivala neto kapital, tj. računovodstvenu vrijednost dionica, u iznosu od 13 milijuna eura te negativni kapital od 1,432 milijarde eura.
13 FITD je 8. listopada 2015. utvrdio i odobrio ključne elemente za drugi pokušaj poduzimanja intervencijske mjere u vidu dokapitalizacije društva Banca delle Marche do iznosa od 1,2 milijarde eura, „putem financiranja koje se upravo konkretizira[lo] zahvaljujući određenim bankama članicama konzorcija”, uz plan restrukturiranja te banke koji je pripremilo jedno konzultantsko društvo, te je o tome obavijestio Banku Italije u dopisima od 9. i 15. listopada 2015. U dopisu od 9. listopada 2015. FITD je naveo da, u skladu s tim ključnim elementima, s jedne strane, do njegove intervencije dolazi nakon prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo (vidjeti točku 1. ove presude) i, s druge strane, da će konkretni načini njezine provedbe biti predstavljeni vijeću FITD‑a nakon što se definira struktura kapitalne transakcije, posebno imajući u vidu činjenicu da se intervencija provodi financiranjem od strane konzorcija banaka pod tržišnim uvjetima. U njemu se konačno navodi da je cijela ta operacija bila uvjetovana, među ostalim, odobrenjem Banke Italije u pogledu izmjene statutâ FITD‑a kojima je cilj uvođenje novog mehanizma ex ante doprinosa te pravnom provedbom operacije povećanja kapitala.
14 U listopadu 2015. Banka Italije je Komisiji dostavila memorandum naslovljen „Okvir za rješenje za grupaciju Banca delle Marche”, podsjećajući na računovodstvenu bilancu navedene banke, na činjenicu da je ona bila stavljena pod izvanrednu upravu, na propali pokušaj spašavanja uz pomoć društva FonSpa te na postojanje plana restrukturiranja koji je naručio FITD, a pripremilo ga je jedno konzultantsko društvo. Banka Italije iz toga je zaključila da je, imajući u vidu činjenicu da se na dan 31. prosinca 2015. pretpostavljalo da se kapital dioničara približava nuli, dokapitalizacija banke provedena, s jedne strane, anuliranjem ili konverzijom podređenih tražbina (u visini od 427,5 milijuna eura na dan 30. rujna 2015.) i, s druge strane, povećanjem kapitala do iznosa od 1,2 milijarde eura iz FITD‑a. Uz taj memorandum bili su među ostalim priloženi FITD‑ov dopis od 9. listopada 2015. (vidjeti točku 13. ove presude) i navedeni plan restrukturiranja.
15 Dopisom od 4. studenoga 2015. izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche upozorili su Banku Italije na činjenicu da je to društvo blizu stanja insolventnosti te su naveli da se pribojavaju da njegovo spašavanje ne može biti pravodobno provedeno imajući u vidu njegovo financijsko stanje.
16 Dana 16. studenoga 2015. Talijanska Republika prenijela je u nacionalno pravo Direktivu 2014/59 donošenjem Decreta legislativo (Zakonodavna uredba) br. 180/15 (GURI br. 267 od 16. studenoga 2015., str. 1.) kojim se uređuje, među ostalim, osnivanje sanacijskog fonda ili fondova pri Banci Italije, uz mogućnost delegiranja njegovih funkcija sustavu osiguranja depozita priznatom na temelju članka 96. Pročišćenog teksta Zakona o bankama (vidjeti članke 78. do 86. navedene uredbe), kao što je FITD.
17 Zajedničkim dopisom od 19. studenoga 2015. J. Hill i M. Vestager, članovi Komisije koji su u to vrijeme bili zaduženi, prvonavedeni, za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala, drugonavedena, za tržišno natjecanje, obavijestili su talijanska tijela o svojem tumačenju zahtjeva koje postavlja Direktiva 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (SL 2014., L 173, str. 149. i ispravci SL 2014., L 309, str. 37. i SL 2014., L 212, str. 47.), tumačena u vezi s Direktivom 2014/59, te su im konkretno skrenuli pažnju na činjenicu da je korištenje sustava osiguranja depozita za dokapitalizaciju banke, u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2014/49, podlijegalo primjeni pravila u području državnih potpora. Tako prema tom dopisu, ako se zaključi da korištenje takvog sustava znači dodjelu državne potpore, sanaciju banke treba promatrati u kontekstu Direktive 2014/59 koja sve „izvanredne javne financijske potpore” kvalificira kao „državne potpore koje se dodjeljuju s ciljem očuvanja ili obnavljanja održivosti, likvidnosti ili solventnosti institucije”. Zbog toga se primjenjuju uvjeti predviđeni potonjom direktivom. Naprotiv, ako se korištenje sustavom osiguranja depozita ne kvalificira kao državna potpora već isključivo kao privatna intervencija, ono ne dovodi do sanacije na temelju te direktive.
18 Dana 21. studenoga 2015., uz suglasnost Ministarstva gospodarstva i financija danu 22. studenoga 2015., Banka Italije pokrenula je postupak sanacije za društvo Banca delle Marche na temelju članka 32. Zakonodavne uredbe br. 180/15. Program sanacije dostavljen je Komisiji 20. studenoga 2015.
19 U svojem „programu sanacije društva Banca delle Marche” Banka Italije među ostalim je istaknula činjenicu da dokapitalizacija društva Banca delle Marche od strane FITD‑a nije mogla biti provedena bez postojanja „prethodne pozitivne evaluacije koju provodi Komisija […] o usklađenosti [te operacije] s pravilima [Unije] u području državnih potpora”. U okviru svojeg „privremenog vrednovanja” u pogledu uvjeta za pokretanje postupka sanacije u smislu članka 25. Zakonodavne uredbe br. 180/15 i članka 36. stavka 9. Direktive 2014/59, Banka Italije utvrdila je da društvu Banca delle Marche prijeti stečaj, o čemu svjedoče gubici od ukupno 1,445 milijarde eura i negativni kapital od 1,432 milijarde eura zabilježeni na dan 30. rujna 2015. Banka Italije navodi da u postupku izvanredne uprave nije bilo moguće odrediti intervencije privatnog sektora koje bi mogle riješiti kriznu situaciju kroz koju je prolazilo društvo Banca delle Marche. Isto tako tvrdi da se FITD‑ova intervencija u njegovu korist pokazala neizvedivom i neprilagođenom zahtjevima brzog rješavanja krize. Naime, imajući u vidu javni značaj koji je pridavala intervencijama sustava osiguranja, tvrdi da je za provođenje planirane intervencije bilo potrebno prethodno odobrenje Komisije u pogledu njezine usklađenosti s pravilima Unije u području državnih potpora. Navodi da je ta operacija bila dostavljena Komisiji, ali da nije mogla biti provedena bez njezine prethodne pozitivne evaluacije. Tvrdi da je to privremeno vrednovanje potvrđeno konačnim vrednovanjem koje je u travnju 2016. proveo neovisni stručnjak kojeg je imenovala Banka Italije.
20 Sanacija društva Banca delle Marche, koju je naložila Banka Italije, sastojala se od prijenosa aktive i pasive te banke na novoosnovanu prijelaznu banku, tj. društvo Nuova Banca delle Marche SpA (u daljnjem tekstu: prijelazna banka), čiji je kapital upisao novoosnovani sanacijski fond pomoću doprinosa iz bankarskog sektora kako bi se omogućilo održavanje njezinih temeljnih djelatnosti do njezine prodaje u otvorenom i nediskriminirajućem postupku. Istodobno je bilo predviđeno, prvo, daljnje ustupanje imovine kojoj je umanjena vrijednost, tzv. nenaplativih tražbina, s prijelazne banke na novo društvo posebne namjene za upravljanje imovinom ili na banku za nenaplative kredite (bad bank), tj. društvo REV – Gestione Crediti SpA, koje je pod nadzorom sanacijskog fonda, po kupovnoj cijeni koja odgovara otprilike 18 % prvotne vrijednosti, drugo, potpuni otpis rezervi i dioničkog kapitala uz posljedično ukidanje upravljačkih i imovinskih prava (write down) i, treće, prijenos podređenih obveznica u pasivu „bivšeg” društva Banca delle Marche, koje je postalo „prazna ljuštura” bez mogućnosti da imatelji naplate svoje tražbine. Potpore predviđene radi provođenja tih operacija sanacije društva Banca delle Marche bile su obuhvaćene, s jedne strane, „prvom mjerom”, koja se sastojala od dokapitalizacije namijenjene pokrivanju negativnog kapitala prijelazne banke u visini od 1,005 milijarde eura i dokapitalizacije te banke u visini od 1,041 milijarde eura i, s druge strane, „drugom mjerom”, koja se sastojala od prijenosa imovine kojoj je umanjena vrijednost u iznosu od 916 milijuna eura na banku za nenaplative kredite.
21 Po provođenju faze prethodnog ispitivanja Komisija je 22. studenoga 2015. donijela Odluku C(2015) 8371 final o državnoj potpori SA.39543 (2015/N) koju je provela Italija – Potpora za sanaciju društva Banca delle Marche, u kojoj nije istaknula prigovore protiv mjera potpore planiranih u sklopu sanacije društva Banca delle Marche, s obrazloženjem da su one u skladu s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Toga dana stanje kapitala društva Banca delle Marche bilo je u minusu od 1,412 milijarde eura.
22 Dana 26. studenoga 2015. izvanredna skupština banaka udruženih u konzorcij FITD‑a potvrdila je izmjene statutâ kojima se dozvoljava „dobrovoljna” ex ante intervencija FITD‑a. Te je izmjene potom odobrila Banka Italije.
23 Između 22. studenoga i 31. prosinca 2015. prijelazna banka zabilježila je oko 12 milijuna eura neto gubitaka. Nadalje, u 2016. je generirala gubitke u iznosu od oko 775 milijuna eura, od čega 668,7 milijuna kao rezultat novog pogoršanja teško naplativih kredita.
24 Dana 9. prosinca 2015. Odbor za financije Camere dei deputati (Zastupnički dom, Italija) saslušao je voditelja Odjela za nadzor Banke Italije. Iz izvještaja s tog sastanka proizlazi, među ostalim, sljedeće:
„[U]pravljanje [za koje su bili zaduženi izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche] dugo je produljivano […] U tom se trenutku pojavila spremnost F[ITD‑a] […] [za] pokri[vanje] rizik[a] vezanih uz loše kredite. Intervencija [FITD‑a] omogućila bi, sredstvima drugih banaka, postavljanje temelja za izlazak iz krize bez ikakvog žrtvovanja vjerovnika […] To nije bilo moguće s obzirom na unaprijed formirano mišljenje – s kojim se mi nismo složili – Komisijinih službi […], koje su smatrale da intervencije [FITD‑a] treba izjednačiti s državnim potporama […]
Kao što sam već rekao, [FITD] je pažljivo razmotrio i detaljno definirao taj način intervencije […] Međutim, njezina provedba nije bila moguća jer su Komisijine službe kvalificirale FITD‑ovu intervenciju […] kao državnu potporu, izjednačavajući njezino korištenje s uporabom javnih sredstava. Kao što sam već napomenuo, mi nismo dijelili to stajalište. U Italiji su sustavi osiguranja privatni subjekti; o njihovim intervencijama koje su alternativa isplati deponenata odlučuje se samostalno i financiraju se isto tako i iz privatnih resursa […]”
25 Dana 23. prosinca 2015. Komisija je donijela Odluku (EU) 2016/1208 o državnoj potpori SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) koju je Italija provela u korist društva Banca Tercas (SL 2016., L 203, str. 1.; u daljnjem tekstu: odluka o društvu Banca Tercas), kvalificirajući predmetne FITD‑ove intervencije kao državnu potporu koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem, te nalažući njezin povrat.
26 U memorandumu koji je objavila na svojoj internetskoj stranici 25. ožujka 2016., naslovljenom „Kriza društva Banca delle Marche”, Banka Italije u bitnome je podsjetila na to da je, među ostalim, u listopadu 2014. Komisija uputila talijanskim tijelima zahtjev za dostavu informacija vezano uz planirane FITD‑ove intervencije u korist društava Banca Tercas i Banca delle Marche, imajući u vidu mogućnost da one predstavljaju državne potpore. Ta su tijela potom pokrenula, uz tehničku potporu Banke Italije, dugotrajne konzultacije s Komisijinim službama koje su uključivale brojnu prepisku elektroničkom poštom i brojna putovanja talijanskih službenika u Bruxelles (Belgija), u sklopu kojih su pokušavali uvjeriti Komisiju da teza o postojanju državne potpore nije osnovana. Banka Italije smatra da je ipak bilo neophodno ishoditi prethodno odobrenje Komisije vezano uz FITD‑ovu intervenciju jer bi u protivnom provedba te intervencije dovela do službenog pokretanja spora s Komisijom koji bi trebalo voditi pred sudovima Unije, sa svim neposrednim negativnim posljedicama koje bi to moglo proizvesti. Međutim, tvrdi da su Komisijine službe ostale pri odluci da tu intervenciju treba odbiti, čak i u obliku kako je zadnji put bila planirana, koji bi omogućio raspodjelu tereta (burden sharing) te bi u svakom slučaju bio mnogo manje štetno rješenje od onog koje je u konačnici odabrano. Navodi da je to stajalište službeno potvrđeno na najvišoj razini u dopisu članova Komisije J. Hilla i M. Vestager od 19. studenoga 2015.
27 Presudom od 30. prosinca 2016. (predmet br. 12884/2016), donesenom povodom tužbe koju su tužitelji podnijeli protiv Banke Italije i Ministarstva gospodarstva i financija radi poništenja sanacijskih mjera poduzetih u odnosu na društvo Banca delle Marche te radi naknade štete prouzročene tom sanacijom, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija) odbio je zahtjeve tužiteljâ.
28 U 2017. godini, kad je prijelazna banka prodana, bila je potrebna nova državna potpora koja se sastojala, među ostalim, od dokapitalizacije iz sanacijskog fonda u iznosu od 556 milijuna eura, a prodajna cijena bila je određena u simboličnom iznosu od jednog eura (vidjeti Odluku Komisije C(2017) 3000 final od 30. travnja 2017. o državnim potporama SA.39543 (2017/N-2), SA.41134 (2017/N-2), SA.43547 (2017/N-2) (SL 2018., C 140, str. 1.).
29 Presudom od 22. siječnja 2019. (predmet br. 00550/2019) Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odbio je žalbu tužitelja protiv presude Tribunalea amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju).
30 Presudom od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16, EU:T:2019:167), Opći je sud poništio odluku vezanu uz Bancu Tercas.
31 Dana 29. svibnja 2019. Komisija je podnijela žalbu protiv presude od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16, EU:T:2019:167), koja je registrirana pod brojem predmeta C‑425/19 P.
32 Povodom revizije koju su podnijeli tužitelji, Consiglio di Stato (Državno vijeće) je rješenjem od 7. listopada 2019. (predmet br. 03465/2019) prekinuo postupak za reviziju svoje presude navedene u točki 29. ove presude dok Sud ne donese svoju odluku kojom se okončava postupak u predmetu C‑425/19 P.
33 Rješenjem od 13. studenoga 2019., Komisija/Italija i dr. (C‑425/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:980), predsjednik Suda odbio je zahtjev tužiteljâ za intervenciju u potporu zahtjevima tužiteljâ iz glavnog postupka s obrazloženjem da nisu dokazali da imaju interes za rješavanje spora u predmetu C‑425/19 P, u smislu članka 40. drugog stavka Statuta Suda Europske unije.
34 Presudom od 2. ožujka 2021., Komisija/Italija i dr. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154), Sud je odbio Komisijinu žalbu protiv presude od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16, EU:T:2019:167).
Postupak i zahtjevi stranaka
35 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. rujna 2019., tužitelji su pokrenuli predmetni postupak.
36 U replici podnesenoj tajništvu Općeg suda 14. veljače 2020. tužitelji su od Općeg suda zatražili da u skladu s člankom 91. svojeg poslovnika naloži Komisiji da dostavi cijeli upravni spis vezan uz predmet „Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)”, uključujući i sve „povjerljive dokumente” navedene u odgovoru na tužbu, kako bi se osiguralo poštovanje njihovih prava obrane i načela kontradiktornosti, u skladu s odredbama članka 103. Poslovnika.
37 Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 14. travnja 2020., postupajući po Komisijinom zahtjevu za izvođenje dokaza kojim je tužiteljima naloženo da dostave zapisnik sa sastanka vijeća FITD‑a od 8. listopada 2015., kao i bilo koji drugi dokument iz FITD‑a vezan uz dopis od 9. listopada 2015., pridodan uz prilog A.7 tužbi, tužitelji su ponudili nove dokaze u vezi s tim dokumentima. U svojim očitovanjima od 25. lipnja 2020. Komisija se nije protivila tome da se ti dokazi ulože u spis i da ih Opći sud uzme u razmatranje.
38 Na prijedlog sutkinje izvjestiteljice Opći sud (treće vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika pozvao Komisiju da dostavi navodno povjerljive dokumente na koje se ona pozvala u svojem odgovoru na tužbu. Komisija je dostavila te dokumente u predviđenom roku navodeći da ih više ne smatra povjerljivima.
39 Opći je sud na raspravi održanoj 21. siječnja 2021. saslušao izlaganja stranaka i odgovore na pitanja koja im je postavio.
40 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– dokaže i utvrdi nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije zbog toga što je Komisija nezakonitim uputama koje je dala talijanskim tijelima spriječila FITD‑ovu dokapitalizaciju društva Banca delle Marche;
– naloži Komisiji da naknadi štetu koju im je prouzročila, procijenjenu prema kriterijima navedenima u točkama 43. do 51. tužbe ili u iznosu koji Opći sud smatra pravičnim;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
41 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao neosnovanu;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
Uvjeti za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije
42 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije podliježe ispunjavanju niza uvjeta, odnosno postojanju dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojemu je predmet dodjela prava pojedincima, postojanju stvarne štete i postojanju uzročne veze između povrede obveze autora akta i štete koju su pretrpjele oštećene osobe (vidjeti presudu od 10. rujna 2019., HTTS/Vijeće, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, t. 32. i navedena sudska praksa).
43 Kada je konkretno riječ o uvjetu vezanom uz uzročnu vezu koji je utvrđen u članku 340. drugom stavku UFEU‑a, iz sudske prakse proizlazi da se on odnosi na postojanje dovoljno izravne uzročno‑posljedične veze između postupanja institucija Unije i štete, a koju mora dokazati tužitelj, tako da postupanje koje se stavlja na teret mora biti odlučujući uzrok štete (vidjeti presudu od 5. rujna 2019., Europska unija/Guardian Europe i Guardian Europe/Europska unija, C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, t. 32. i navedena sudska praksa).
44 Nadalje, izvanugovorna odgovornost Unije ne može nastati ako pritom nisu ispunjeni svi uvjeti kojima podliježe obveza naknade štete uređena u članku 340. drugom stavku UFEU‑a (presuda od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija, C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 165.; vidjeti također rješenje od 12. ožujka 2020., EMB Consulting i dr./ESB, C‑571/19 P, neobjavljeno, EU:C:2020:208, t. 29. i navedena sudska praksa). Iz toga slijedi da je neispunjavanje jednog od tih kriterija dovoljno da se tužba odbije.
45 Opći sud smatra svrsishodnim početi od ispitivanja postojanja dovoljno izravne uzročne veze između navodno nezakonitog postupanja Komisije i navodne štete u smislu sudske prakse navedene u točki 43. ove presude.
Postojanje dovoljno izravne uzročne veze
46 Tužitelji tvrde da je nezakonito postupanje koje se stavlja na teret Komisiji, to jest, među ostalim, pogrešna primjena pojma državne potpore, kako je potvrđen u presudi od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16, EU:T:2019:167), stvarni i isključivi uzrok štete koju su oni pretrpjeli. Naime, tvrde da je dokazano, s jedne strane, da su talijanska tijela razmatrala sva moguća rješenja kako bi se izbjegla sanacija društva Banca delle Marche, ali da su ona onemogućena protivljenjem Komisije, i, s druge strane, da su ta druga rješenja znatno ograničila štetne učinke na dioničare i imatelje dotičnih obveznica. Podsjećaju na različite postupke nadzora koje su Komisijine službe vodile od listopada 2014. vezano uz tekuće operacije spašavanja, posebno u korist društava Banca Tercas i Banca delle Marche. Tvrde da iz memoranduma Banke Italije o krizi društva Banca delle Marche proizlazi da je Ministarstvo gospodarstva i financija nakon toga pokrenulo, uz tehničku potporu Banke Italije, dugotrajne konzultacije s Komisijom koje su se očitovale u brojnoj prepisci elektroničkom poštom i brojnim putovanjima talijanskih službenika u Bruxelles s obzirom na to da su talijanska tijela bila uvjerena da je teza o državnoj potpori neosnovana i da je moguće u to uvjeriti Komisiju. Navode da je unatoč tim pokušajima da se dokaže zakonitost s gledišta talijanskih tijela Komisija poslala nekoliko „sve oštrijih” dopisa, uključujući i opetovano upozorenje da provedba takve potpore društvu Banca delle Marche zahtijeva da se prethodno uputi obavijest Komisiji i da se pričeka njezina odluka. Tužitelji smatraju da su, kao što to u svojem memorandumu navodi Banka Italije, „službe [Komisije] […] uporno ustrajale na stavu da FITD‑ovu intervenciju treba odbiti, čak i u zadnje planiranom obliku koji omogućava raspodjelu tereta (burden sharing) te bi u svakom slučaju bio puno manje traumatično rješenje od onog koje je na kraju odabrano”. Navode da je to stajalište bilo „službeno potvrđeno na najvišoj razini u dopisu članova Komisije J. Hilla i M. Vestager od 19. studenoga 2015.”.
47 Tužitelji smatraju da se pokazalo da to nezakonito stajalište koje je zauzela Komisija može potpuno blokirati djelovanje talijanskih tijela. Kao što je Banka Italije navela u memorandumu spomenutom u točki 46. ove presude, bilo je neophodno ishoditi prethodno odobrenje Komisije za intervenciju FITD‑a bez kojega bi provedba te intervencije dovela do službenog pokretanja spora s Komisijom koji bi trebalo voditi pred sudovima Unije, sa svim neposrednim negativnim posljedicama koje bi to moglo proizvesti. Stoga smatraju da je Komisija svojim djelovanjem spriječila spašavanje društva Banca delle Marche usprkos naporima koje su talijanska tijela uložila.
48 Tužitelji napominju da se učinci FITD‑ova spašavanja društva Banca delle Marche razlikuju od učinaka koji su rezultat intervencije sanacijskog fonda. Tvrde da je takvo spašavanje za dotične dioničare manje štetno jer oni mogu zadržati određeni postotni udio i nastaviti biti dioničari, a istovremeno mogu očekivati i povratak vrijednosti te banke u budućnosti kad ona bude ponovno ostvarivala dobit. U tom smislu ističu da su izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche u svojem završnom izvješću naveli da bi intervencija „u obliku koji bi omogućio raspodjelu tereta (burden sharing), kako je zadnji put bila planirana, u svakom slučaju […] bila ,puno manje traumatično rješenje od onog koje je na kraju odabrano'”. Naime, tvrde da je FITD‑ova intervencija u listopadu i studenome 2015. omogućila da društvo Banca delle Marche dobije sredstva potrebna da prebrodi krizu uz održavanje poslovanja, kao što to potvrđuju navedeno završno izvješće i sama Banka Italije, bez žrtvovanja vjerovnikâ te žrtvujući u manjoj mjeri dioničare.
49 Komisija pobija argumente tužiteljâ. Ipak, na raspravi ona je odustala od osporavanja dopuštenosti memoranduma Banke Italije spomenutog u točki 46. ove presude, što je uneseno u zapisnik s rasprave.
50 Opći sud najprije podsjeća na to da tužitelji u bitnome tvrde da su postupanje i akti Komisije koji su spriječili FITD‑ovu intervenciju te samim time doveli do donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche rezultat činjenice da je Komisija pogrešno primijenila pojam potpore s obzirom na to da je pogrešno smatrala da FITD‑ove intervencije, unatoč privatnoj naravi, predstavljaju mjere za koje je odgovorna talijanska država i koje uključuju državne resurse.
51 No treba istaknuti da dopisi i privremena stajališta koja je Komisija prihvatila tijekom faze prethodnog ispitivanja u vezi sa stanjem društva Banca delle Marche, na koje se podsjeća u točki 7. i sljedećima ove presude, ne sadržavaju nikakvu pravnu ocjenu u vezi s kriterijima za pojam potpore.
52 Tako je, prvo, u zahtjevu za dostavu informacija od 10. listopada 2014. Komisija samo naglasila da se ne može isključiti da planirane intervencije FITD‑a u korist društava Banca Tercas i Banca delle Marche predstavljaju državne potpore (vidjeti točku 7. ove presude).
53 Drugo, Komisija je isto tako u dopisu od 18. prosinca 2014. talijanskim tijelima samo navela da intervencijska mjera u korist društva Banca delle Marche koju je predložio FITD može predstavljati državnu potporu i da je, u slučaju da Banka Italije namjerava odobriti takvu intervenciju, potrebno da ta tijela obavijeste Komisiju o predmetnoj mjeri prije njezina odobrenja u skladu sa zahtjevima iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti točku 8. ove presude).
54 Treće, u dopisu od 21. kolovoza 2015., posebno vezano uz postupak SA.39543 u vezi s društvom Banca delle Marche, Komisija je samo podsjetila na mogućnost da planirana intervencija ima obilježja državne potpore te je pozvala talijanska tijela da joj u tom pogledu dostave ažurirane informacije i da odustanu od provođenja bilo kakve FITD‑ove mjere prije obavještavanja o toj mjeri i dobivanja odluke s njezine strane (vidjeti točku 10. ove presude).
55 Četvrto, u dopisu od 19. studenoga 2015., dakle samo dan prije nego što su talijanska tijela obavijestila Komisiju o pokretanju postupka sanacije društva Banca delle Marche, započete 21. studenoga 2015. (vidjeti točku 18. ove presude), članovi Komisije J. Hill i M. Vestager obavijestili su ta tijela samo o svojem tumačenju zajedničkih zahtjeva utvrđenih direktivama 2014/49 i 2014/59 te pravilima u području državnih potpora. Konkretno, svratili su pažnju na činjenicu da je korištenje sustava osiguranja depozita za dokapitalizaciju banke, u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2014/49, podlijegalo primjeni pravila u području državnih potpora, istodobno priznajući da kada se korištenje tog sustava ne bi kvalificiralo kao državna potpora već kao isključivo privatna intervencija, ono ne bi dovelo do sanacije na temelju te direktive (vidjeti točke 17. i 18. ove presude).
56 Iz navedenog slijedi da su ta stajališta Komisije, prihvaćena prije pokretanja postupka sanacije društva Banca delle Marche, imala samo postupovni značaj, podsjećajući talijanska tijela na nužnost prethodnog obavještavanja i neprovođenja mjera potpore koje eventualno mogu biti donesene među ostalim i u korist te banke. Ta stajališta nisu se odnosila na neku konkretnu mjeru jer nikakva mjera još nije ni bila jasno definirana ili priopćena, niti na precizan način na koji bi Komisija u tom pogledu tumačila pojam potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
57 Naravno, iz dokumenata Banke Italije, koji su nastali nakon događaja na koje se podsjeća u točkama 52. do 55. ove presude, proizlazi da je ona bila uvjerena u to da su Komisijine službe smatrale da FITD‑ove intervencije u korist posrnule banke mogu predstavljati državne potpore, posebno stoga što je za njih bila odgovorna talijanska država i što su dolazile iz sredstava nad kojima je ona vršila kontrolu. Naime, u svojem privremenom vrednovanju uvjeta za pokretanje postupka sanacije društva Banca delle Marche, Banka Italije je u bitnome podsjetila na to da je nužno da se o svakoj eventualnoj FITD‑ovoj mjeri potpore u korist društva Banca delle Marche obavijesti Komisija i da se od nje dobije prethodno odobrenje u pogledu usklađenosti takve mjere s pravilima Unije u području državnih potpora (vidjeti točku 19. ove presude). Nadalje, svjedočenjem jednog od njezinih suradnika i njezinim memorandumom o krizi društva Banca delle Marche želi se dokazati da su Komisijine službe tijekom upravnog postupka iznijele da su intervencijske mjere FITD‑a eventualno bile državne potpore, posebno stoga što su njihova sredstva bila državne ili javne naravi. U tom smislu u zapisniku s tog svjedočenja navodi se da je, za razliku od talijanskih tijela i Banke Italije, Komisija smatrala da FITD‑ove intervencije treba izjednačiti s državnim potporama, kvalificirajući njegove resurse javnim sredstvima (vidjeti točku 24. ove presude). Suprotno navodima Komisije, sadržaj tog svjedočenja potvrđuje memorandum Banke Italije o krizi društva Banca delle Marche, u kojem se jasno navodi da su talijanska tijela i Banka Italije uzaludno pokušavali uvjeriti Komisijine službe da se FITD‑ove planirane intervencije u korist društava Banca Tercas i Banca delle Marche ne mogu kvalificirati kao državne potpore (vidjeti točku 26. ove presude).
58 Međutim, iz tih dokaza ipak ne proizlazi da je u mjerodavnoj fazi – to jest neposredno prije nego što su Banka Italije i Ministarstvo gospodarstva i financija u okviru izvršavanja svojih nadležnosti i diskrecijskih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, t. 106. do 108.) donijeli odluku o pokretanju sanacije društva Banca delle Marche – Komisija prijetila talijanskim tijelima, iz razloga na koje se podsjeća u točki 57. ove presude, da će blokirati ili zabraniti eventualne FITD‑ove intervencije u korist društva Banca delle Marche u kontekstu članka 107. UFEU‑a, niti da je s tim u vezi vršila pritiske.
59 U tom pogledu tužitelji nemaju osnove pozivati se na odluku o pokretanju službenog istražnog postupka o FITD‑ovoj intervenciji u korist društva Banca Tercas, donesenu 27. veljače 2015., dakle nekoliko mjeseci prije nego što je pokrenut postupak sanacije društva Banca delle Marche, a u kojoj je Komisija ocijenila da ta intervencija ispunjava kriterije odgovornosti države i državnih resursa (vidjeti točke 45. do 61. navedene odluke o pokretanju i točku 9. ove presude). Za razliku od tih mjera potpore u korist društva Banca Tercas, prije donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche nije postojao ni čvrsti program FITD‑ove intervencije u korist društva Banca delle Marche, ni zahtjev za odobrenje takvog programa upućen Banci Italije (vidjeti točku 13. ove presude), ni formalno obavještavanje o tom projektu, ni neki drugi razlog da Komisija pokrene službeni istražni postupak u tom smislu. U tim okolnostima Komisiji je u toj je fazi naime bilo nemoguće dovoljno precizno znati može li intervencija koju je FITD eventualno planirao u korist društva Banca delle Marche ispunjavati kriterije za državnu potporu.
60 Naprotiv, iz privremenog vrednovanja koje je provela Banka Italije i na temelju kojeg je pokrenut postupak sanacije (vidjeti točku 19. ove presude) proizlazi da su ključni elementi u prilog toj odluci bili činjenica da društvu Banca delle Marche prijeti stečaj, o čemu svjedoče gubici od ukupno 1,445 milijarde eura i negativni kapital od 1,432 milijarde eura zabilježeni na dan 30. rujna 2015., te činjenica da tijekom postupka izvanredne uprave nije bilo moguće odrediti intervencije privatnog sektora koje bi mogle riješiti njegovu kriznu situaciju. Banka Italije stoga je naglasila da se FITD‑ova intervencija pokazala neizvedivom i neprilagođenom zahtjevima brzog rješavanja krize. U tom kontekstu činjenica, na koju podsjeća Banka Italije, da je za provedbu takve intervencije bilo potrebno prethodno odobrenje Komisije u skladu s pravilima u području državnih potpora, doista je predstavljala dodatni aspekt koji ne ide u prilog takvom brzom rješavanju, ali, s obzirom na to da program intervencije FITD‑a u korist društva Banca delle Marche još nije bio potpun (vidjeti točku 59. ove presude), ta činjenica nije sama po sebi bila presudna za odluku o sanaciji koju su ta tijela konačno donijela. Nadalje, budući da je Banka Italije navela da je ta intervencija bila podnesena Komisiji, ali da nije mogla biti provedena bez postojanja prethodne pozitivne evaluacije s njezine strane, ona se očito referirala na memorandum naslovljen „Okvir za rješenje za grupaciju Banca delle Marche” (vidjeti točku 14. ove presude), u pogledu kojeg je dovoljno istaknuti da se podnošenje Komisiji ne može izjednačiti s formalnim obavještavanjem o čvrstom i konkretnom programu intervencije koji je mogao biti predmet njezine zabrane ili odobrenja.
61 Naime, kao prvo, u prilog toj ocjeni govori činjenica da je 8. listopada 2015. FITD utvrdio samo ključne elemente drugog pokušaja intervencijske mjere u korist društva Banca delle Marche, koja se sastojala od dokapitalizacije navedene banke do iznosa od 1,2 milijarde eura, zajedno s planom restrukturiranja, o čemu je obavijestio Banku Italije u dopisima od 9. i 15. listopada 2015. Tako je u dopisu od 9. listopada 2015. FITD naveo da se, u skladu s tim ključnim elementima, s jedne strane, njegova intervencija provodi tek nakon prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo i nakon što je Banka Italije odobrila izmjenu svojih statuta koja je bila potrebna za njezino provođenje i da će, s druge strane, konkretan način njezine provedbe biti predstavljen vijeću FITD‑a nakon što se definira struktura kapitalne transakcije, posebno imajući u vidu činjenicu da se intervencija provodi financiranjem od strane konzorcija banaka pod tržišnim uvjetima (vidjeti točku 13. ove presude). Prema tome, kao što to navodi Komisija, unutarnja tijela FITD‑a bila su još daleko od donošenja odluke o točnom sadržaju i načinu odobravanja takve intervencije, što je razlog zbog kojeg, za razliku od prve FITD‑ove predložene ali nerealizirane intervencije (vidjeti točku 6. ove presude), u navedenom dopisu ili nakon toga nije zatraženo nikakvo odobrenje Banke Italije. Naime, za razliku od dopisa koji je FITD uputio Banci Italije 12. rujna 2014. u vezi s programom intervencije uz potporu društva FonSpa, njegovi dopisi od 9. i 15. listopada 2015. ne mogu se tumačiti na način da uključuju takav zahtjev za odobrenje. Odgovarajući na precizno pitanje koje je Opći sud s tim u vezi postavio na raspravi, tužitelji su istaknuli da je odabrano konzultantsko društvo u toj fazi već bilo potvrdilo FITD‑ovu planiranu intervenciju i da je FITD u tim dopisima upozorio Banku Italije da ju je spreman provesti, ali da oni u tim dopisima nisu mogli pronaći odlomak koji bi se mogao shvatiti kao zahtjev za odobrenje.
62 Drugo, čak i prije prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo donošenjem Zakonodavne uredbe br. 180/15 dana 16. studenoga 2015., koja je, prema riječima samog FITD‑a, omogućila takvu intervencijsku mjeru, izvanredni upravitelji društva Banca delle Marche su u dopisu od 4. studenoga 2015. upozorili Banku Italije da je to društvo blizu stanja insolventnosti te su naveli da se pribojavaju da njegovo spašavanje neće moći biti pravodobno provedeno imajući u vidu njegovo financijsko stanje. To samo po sebi pokazuje nemogućnost brze intervencije FITD‑a, i to neovisno o eventualnoj potrebi da se o njoj prethodno obavijesti Komisija u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a (vidjeti točke 14. i 16. ove presude). Tu nemogućnost potvrđuje činjenica da je izvanredna skupština banaka udruženih u konzorcij FITD‑a odobrila izmjene FITD‑ovih statuta, što je omogućilo takvu intervenciju prema novom regulatornom okviru, tek 26. studenoga 2015. (vidjeti točku 21. ove presude), odnosno pet dana nakon donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche.
63 Treće, suprotno mišljenju tužitelja, ni svjedočenje suradnika Banke Italije ni njezin memorandum o krizi društva Banca delle Marche (vidjeti točke 24. i 26. ove presude) ne mogu dovesti u pitanje prethodnu ocjenu. Ti su dokumenti nastali dugo nakon donošenja odluke o sanaciji društva Banca delle Marche i posebno u trenutku kad se Banka Italije već suočavala s tužbama za obeštećenje koje su tužitelji podnijeli talijanskim sudovima. Nadalje, u memorandumu o krizi društva Banca delle Marche spominje se navodno odbijanje Komisije da prihvati FITD‑ovu dokapitalizaciju te banke, što je „službeno potvrđeno, na najvišoj razini, u dopisu članova Komisije J. Hilla i M. Vestager od 19. studenoga 2015.”, čak i ako se takav sadržaj ne može pripisati navedenom dopisu (vidjeti točku 55. ove presude). U svakom slučaju, ne čini se vjerojatnim da je potreba obavještavanja Komisije o takvoj mjeri intervencije FITD‑a – koja još uvijek nije dovoljno precizirana u svojem sadržaju i načinu primjene, posebno u pogledu opsega i načina sudjelovanja njegovih članova, niti su o njoj donijeli odluku unutarnja tijela FITD‑a i nadležna tijela – sama po sebi spriječila spašavanje društva Banca delle Marche, kako se to nazire iz jednog dijela navedenog svjedočenja. Memorandum Banke Italije o krizi društva Banca delle Marche ne dopušta drugačije tumačenje. Naime, iako se u navedenom memorandumu naglašava potreba da se o takvoj mjeri obavijesti Komisija i da se prethodno dobije njezino odobrenje, u njemu se prilično nelogično propušta istaknuti značaj krizne situacije kroz koju je ta banka prolazila početkom studenoga 2015. i koja je utvrđena u privremenom vrednovanju Banke Italije koje je prethodilo odluci o sanaciji i bilo osnova za njezino donošenje.
64 Četvrto, to shvaćanje odgovara onome iz presuda Tribunalea amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) i Consiglia di Stato (Državno vijeće) (vidjeti točke 27. i 29. ove presude), za koje tužitelji bez osnove tvrde da u bitnome utvrđuju da odluka Banke Italije kojom se nalaže sanacija društva Banca delle Marche nije bila „samostalna” već da ju je Komisija „nametnula”. Naime, u dijelovima navedenih presuda na koje se tužitelji pozivaju u bitnome se samo podsjeća na neke od činjenica izloženih u točki 52. i sljedećima ove presude, ali se pritom ne provodi takva pravna kvalifikacija. Tako je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija) doista podsjetio na riječi Banke Italije koja je „u izreci odluke izričito navela da intervencija [FITD‑a] nije mogla biti provedena jer se Komisija […] s njome nije složila, s obzirom na to da nije bila u skladu s pravilima u području državnih potpora, te da [joj] je intervencija [FITD‑a] prethodno morala biti službeno podnesena […] na ispitivanje kako bi ona provjerila njezinu usklađenost s navedenim pravilima”. Međutim, suprotno tvrdnjama tužiteljâ iznesenima na raspravi u odgovoru na pitanje Općeg suda, podsjećanje na te riječi ne znači da je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) smatrao da Banka Italije više nema manevarski prostor samo zbog stajališta Komisije. Naime, u okviru svoje ocjene i pravne kvalifikacije činjenica, taj je sud zapravo istaknuo različite informacije i ekonomske podatke na temelju kojih je zaključeno da je u trenutku donošenja odluke o sanaciji društvu Banca delle Marche prijetio stečaj i da je stoga njegova sanacija bila i razumna i u skladu s načelom proporcionalnosti. Osim toga, Consiglio di Stato (Državno vijeće), s druge strane, nakon što je doista naglasio da je Komisija u skladu s njegovim pristupom u predmetu društva Banca Tercas kvalificirala FITD‑ove intervencije kao državne potpore (točke 8.3. i 8.4.), nije u svojoj presudi temeljito ocijenio te činjenične i pravne elemente, nego je samo odbacio dokaz o postojanju uzročne veze između propuštanja pokretanja postupka spašavanja društva Banca delle Marche i navodne štete, kao i stvarno postojanje navedene štete (točke 8.5. i 9.).
65 Peto, usporedni postupak u predmetu društva Banca Tercas pokazuje da su, iako su talijanska tijela, Banka Italije i FITD zaista bili uvjereni i u neophodnost i u mogućnost spašavanja društva Banca delle Marche, oni mogli slijediti isti kontradiktorni pristup kao u tom drugom predmetu koji je doveo do donošenja odluke o društvu Banca Tercas, do presude od 19. ožujka 2019., Italija i dr./Komisija (T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16, EU:T:2019:167), te do žalbenog postupka u predmetu C‑425/19 P. U tom pogledu valja napomenuti da je do prve FITD‑ove intervencije u korist društva Banca Tercas došlo davno prije prenošenja Direktive 2014/59 u nacionalno pravo, tako da taj aspekt sam po sebi ne može presudno objasniti oklijevanje talijanskog privatnog bankarskog sektora da pruži pomoć društvu Banca delle Marche. Nadalje, Komisija je istaknula, što tužitelji nisu osporili, da je u međuvremenu dala suglasnost u vezi s drugom FITD‑ovom intervencijom u korist društva Banca Tercas u kontekstu pravila u području državnih potpora, što pokazuje da ona nije nužno bila navedena da zabrani sve intervencije toga tipa i da ispitivanja treba provoditi za svaki slučaj pojedinačno, pri čemu rezultat jednog konkretnog ispitivanja nije moguće prenijeti na neki drugi slučaj.
66 Šesto, treba podsjetiti na to da je predsjednik Suda u svojem rješenju od 13. studenoga 2019., Komisija/Italija i dr. (C‑425/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:980, t. 17. do 21.), odbio zahtjev tužiteljâ za intervenciju u potporu zahtjevima tužiteljâ iz glavnog postupka s obrazloženjem da oni nisu dokazali da imaju interes za rješavanje spora u predmetu C‑425/19 P, u smislu članka 40. drugog stavka Statuta Suda Europske unije. Naime, on je posebno smatrao da tužitelji nisu dokazali postojanje uzročne veze između, s jedne strane, stajališta koje je Komisija zauzela u odluci o društvu Banca Tercas ili čak pokretanja postupka koji je doveo do donošenja te odluke i, s druge strane, sanacije društva Banca delle Marche.
67 Slijedom svih navedenih razmatranja, ne mogu se prihvatiti tvrdnje tužiteljâ da je navodno nezakonito postupanje koje se stavlja na teret Komisiji spriječilo spašavanje društva Banca delle Marche usprkos naporima koje su talijanska tijela uložila i da je bilo stvarni i isključivi uzrok štete koju su oni pretrpjeli. Naime, opća ocjena relevantnih dokaza navodi na zaključak da – iako je to postupanje imalo određenu ulogu u postupku razmatranja koji je talijanska tijela naveo na odluku o saniranju te banke, u smislu da su smatrala da potreba prethodnog obavještavanja Komisije o eventualnoj mjeri potpore FITD‑a u korist navedene banke predstavlja prepreku brzom rješavanju financijske krize kroz koju je prolazilo društvo Banca delle Marche – njihova je odluka od 21. studenoga 2015. o pokretanju postupka sanacije društva Banca delle Marche, koju su ta tijela donijela u okviru izvršavanja svojih nadležnosti i diskrecijskih ovlasti (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 58. ove presude), ipak bila samostalna, na nju presudno nije utjecao stav Komisije i u bitnome se temeljila na njihovu zaključku da toj banci prijeti stečaj, što predstavlja odlučujući uzrok te sanacije u smislu sudske prakse (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2019., Europska unija/Guardian Europe i Guardian Europe/Europska unija, C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, t. 32.).
68 Drugim riječima, tužitelji ne mogu u dovoljnoj mjeri pravno dokazati vjerojatnost hipotetske pretpostavke da je, s obzirom na nepostojanje navodno nezakonitog postupanja Komisije, FITD, uz suglasnost talijanskih tijela i posebno Banke Italije, stvarno bio u mogućnosti provesti spašavanje društva Banca delle Marche u studenome 2015.
69 Prema tome, tužitelji u konkretnom slučaju nisu dokazali postojanje uzročno‑posljedične veze između navodno nezakonitog postupanja Komisije i navodne štete, što je dovoljno da se utvrdi da uvjeti za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije nisu ispunjeni (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 44. ove presude).
70 Kada je riječ o zahtjevu tužiteljâ za izvođenje dokaza koji se odnosi na cijeli upravni spis vezan uz predmet „Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)”, dovoljno je istaknuti da Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen za rješavanje spora i da nije potrebno tužiteljima omogućiti da u tom spisu traže dokumente koji ne mogu utjecati na ocjenu Općeg suda o nepostojanju uzročne veze.
71 U tim okolnostima tužbu valja odbiti a da pritom nije potrebno ispitivati druge uvjete za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije.
Troškovi
72 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi i Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata nalaže se snošenje troškova.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 30. lipnja 2021.
Potpisi