STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 25. února 2021(1)
Věc C‑821/19
Evropská komise
proti
Maďarsku
„Nesplnění povinnosti státem – Prostor svobody, bezpečnosti a spravedlnosti – Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32/EU – Článek 33 odst. 2 – Důvody nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu – Taxativnost – Další důvod nepřípustnosti stanovený ve vnitrostátním právu – Článek 8 odst. 2 – Přístup organizací a osob poskytujících poradenské služby žadatelům o mezinárodní ochranu k hraničním přechodům – Článek 12 odst. 1 písm. c) – Možnost žadatelů o mezinárodní ochranu komunikovat s organizacemi a osobami poskytujícími poradenské služby – Článek 22 odst. 1 – Možnost žadatelů o mezinárodní ochranu se na své náklady radit s právním poradcem nebo jiným poradcem – Směrnice 2013/33/EU – Článek 10 odst. 4 – Možnost právních poradců nebo jiných poradců komunikovat s žadateli o mezinárodní ochranu – Kvalifikace činnosti, jejímž cílem je organizovaně poskytovat pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, jako trestný čin ve vnitrostátním právu – Zákaz vstupu organizací a osob poskytujících poradenské služby žadatelům o mezinárodní ochranu do pohraničního tranzitního prostoru“
I. Úvod
1. Svou žalobou Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva, a to z následujících důvodů:
– tím, že zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu vedle důvodů nepřípustnosti taxativně stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32/EU(2);
– tím, že kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany stanovená ve vnitrostátním právu, a přijalo opatření, která vedou k omezením vůči osobám stíhaným nebo trestaným pro takový trestný čin, což je v rozporu s čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a s čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i s čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33/EU(3).
2. Domnívám se, že první žalobní důvod nepřináší zvláštní obtíže a lze o něm rozhodnout s přihlédnutím k nedávným rozsudkům Soudního dvora ze dne 19. března 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa)(4), a ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(5).
3. Druhý žalobní důvod vyvolává dosud neřešenou otázku, zda členský stát může kvalifikovat jako trestný čin organizační činnost, jejímž cílem je umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany stanovená ve vnitrostátním právu.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Ustanovení týkající se důvodů nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu
4. Článek 33 směrnice 2013/32, nadepsaný „Nepřípustné žádosti“, stanoví v odstavci 2:
„Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
a) mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát;
b) země, která není členským státem, je podle článku 35 považována za první zemi azylu pro žadatele;
c) země, která není členským státem, je podle článku 38 považována za bezpečnou třetí zemi pro žadatele;
d) žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2011/95/EU [ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany(6)], nebo
e) osoba závislá na žadateli podá žádost poté, co v souladu s čl. 7 odst. 2 souhlasila, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a neexistují žádné skutečnosti týkající se situace této závislé osoby, které by odůvodňovaly samostatnou žádost.“
2. Ustanovení týkající se pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu
a) Směrnice 2013/32
5. Článek 8 směrnice 2013/32, nadepsaný „Informování a poradenství v detenčních zařízeních a na hraničních přechodech“, stanoví v odstavci 2:
„Členské státy zajistí, aby organizace a osoby poskytující poradenské služby žadatelům měly účinný přístup k žadatelům na hraničních přechodech na vnějších hranicích, včetně tranzitního prostoru. Členské státy mohou stanovit pravidla pro přítomnost takových organizací a osob na těchto hraničních přechodech a zejména stanovit, že přístup je podmíněn dohodou s příslušnými orgány členských států. Tento přístup může být omezen pouze v případě, že je podle vnitrostátního práva jeho omezení objektivně nezbytné z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo administrativního řízení daného hraničního přechodu, pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn.“
6. Článek 12 této směrnice, nadepsaný „Záruky pro žadatele“, stanoví v odstavci 1:
„S ohledem na řízení stanovená v kapitole III členské státy zajistí, aby se na všechny žadatele vztahovaly tyto záruky:
[…]
c) žadatelům nesmí být odepřena možnost komunikovat s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky nebo jinou organizací poskytující právní poradenské nebo jiné poradenské služby žadatelům v souladu s vnitrostátním právem dotyčného členského státu;
[…]“
7. Článek 22 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo na právní pomoc a zastoupení ve všech fázích řízení“, stanoví:
„1. Žadatelé dostanou příležitost, aby se na své náklady mohli v záležitostech týkajících se jejich žádostí o mezinárodní ochranu ve všech fázích řízení, včetně po vydání zamítavého rozhodnutí, účinně radit s právním poradcem nebo jiným poradcem, který je k této činnosti oprávněn podle vnitrostátního práva.
2. Členské státy mohou povolit, aby právní pomoc nebo zastoupení v řízeních podle kapitoly III a kapitoly V poskytovaly žadatelům nevládní organizace v souladu s vnitrostátním právem.“
b) Směrnice 2013/33
8. Článek 10 směrnice 2013/33, nadepsaný „Podmínky zajištění“, stanoví v odstavci 4:
„Členské státy zajistí, aby rodinní příslušníci, právní poradci nebo poradci a zástupci příslušných nevládních organizací, které jsou uznávány daným členským státem, mohli komunikovat s žadateli a navštěvovat je v podmínkách, které respektují soukromí. Přístup do detenčního zařízení může být vnitrostátním právem omezen jen tehdy, je-li to objektivně nutné z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo správy detenčního zařízení a pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn.“
B. Maďarské právo
1. Ustanovení týkající se důvodů nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu
9. Ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl, dále jen „zákon o právu na azyl“(7)), vložené ustanovením § 7 odst. 1 egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (zákon č. VI z roku 2018, kterým se mění některé zákony týkající se opatření pro boj proti nedovolenému přistěhovalectví, dále jen „zákon č. VI z roku 2018“(8)), stanoví nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu, vymezený takto:
„Žádost je nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování ve smyslu § 6 odst. 1 [zákona o právu na azyl] nebo riziku vážné újmy ve smyslu § 12 odst. 1 [tohoto zákona] či ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.“
2. Ustanovení týkající se pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu
a) Trestní zákon
10. Ustanovení § 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény(zákon č. C z roku 2012, kterým se stanoví trestní zákon, dále jen „trestní zákon“(9)), nadepsané „Napomáhání nedovolenému přistěhovalectví“, vložené ustanovením § 11 odst. 1 zákona č. VI z roku 2018, stanoví:
„1. Kdo vykonává organizační činnosti, jejichž cílem je
a) umožnit zahájení azylového řízení v Maďarsku osobě, která není pronásledována v zemi, jejímž je státním příslušníkem, v zemi jejího obvyklého bydliště nebo v jakékoli jiné zemi, přes kterou přicestovala, z důvodu její rasy, státní příslušnosti, příslušnosti k určité sociální skupině, jejího náboženského nebo politického přesvědčení, nebo která nemá pádný důvod se obávat přímého pronásledování, nebo
b) pomoci osobě, která protiprávně přicestovala do Maďarska nebo v něm protiprávně pobývá, získat povolení k pobytu,
bude potrestán krátkodobým trestem odnětí svobody, pokud nespáchal závažnější trestný čin.
2. Kdo poskytne materiální prostředky umožňující spáchat trestný čin uvedený v odstavci 1 nebo vykonává takové organizační činnosti pravidelně, bude potrestán odnětím svobody s horní hranicí trestní sazby jeden rok.
3. Kdo spáchá trestný čin uvedený v odstavci 1
a) za účelem dosažení finančního zisku,
b) a pomůže více než jedné osobě nebo
c) ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od hranice nebo hraničního ukazatele odpovídajícího vnější hranici podle čl. 2 druhého pododstavce nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex)[(10)], bude potrestán podle odstavce 2.
4. Trest pro pachatele trestného činu uvedeného v odstavci 1 může být snížen bez omezení nebo v případech, které si zaslouží zvláštní zacházení, může být zrušen, pokud pachatel odhalí okolnosti, za nichž byl trestný čin spáchán, nejpozději v době jeho obvinění.
5. Pro účely tohoto článku zahrnují organizační činnosti pro účely uvedené v odstavci 1 zejména:
a) provádění dohledu na hranicích, hranici nebo hraničním ukazateli odpovídajícím vnější hranici Maďarska podle čl. 2 druhého pododstavce Schengenského hraničního kodexu,
b) přípravu nebo šíření informačních materiálů nebo pověření třetí osoby k provádění těchto činností a
c) založení nebo využívání sítě.“
b) Zákon o policii
11. Ustanovení § 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (zákon č. XXXIV z roku 1994 o policii, dále jen „zákon o policii“(11)), nadepsaný „Vyhoštění v rámci bezpečnosti hranic“, vložené do kapitoly V tohoto zákona ustanovením § 2 zákona č. VI z roku 2018, stanoví:
„1. Za účelem zachování pořádku na státních hranicích a zabránění možnému narušení ostrahy hranic policie zabrání jakékoliv osobě, s níž je vedeno trestní stíhání pro trestné činy nedovoleného překročení pohraničního plotu (§ 352/A trestního zákona), poškození pohraničního plotu (§ 352/B trestního zákona), maření výstavby nebo údržby pohraničního plotu (§ 352/C trestního zákona), obchodování s lidmi (§ 353 trestního zákona), pomoci při nedovoleném pobytu (§ 354 trestního zákona) nebo napomáhání nedovolenému přistěhovalectví (§ 353/A trestního zákona), ve vstupu do prostoru ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od hranice nebo hraničního ukazatele odpovídajícího vnější hranici maďarského území, podle čl. 2 druhého pododstavce [nařízení 2016/399], nebo této osobě uloží, aby tento prostor opustila, pokud se v něm nachází.“
III. Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
12. Dne 20. června 2018 schválil maďarský parlament zákon č. VI z roku 2018. Tento zákon zejména vložil § 51 odst. 2 písm. f) do zákona o právo na azyl, § 353/A do trestního zákona a § 46/F do zákona o policii.
13. Komise zaslala Maďarsku dne 19. července 2018 výzvu dopisem a dne 24. ledna 2019 odůvodněné stanovisko, ve kterých vůči tomuto členskému státu uplatnila obě výtky shrnuté v bodě 1 tohoto stanoviska.
14. Maďarsko odpovědělo na výzvu dopisem dne 19. září 2018 a na odůvodněné stanovisko dne 23. března 2019 s tvrzením, že dotčená maďarská právní úprava je v souladu s unijním právem.
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
15. Návrhem ze dne 8. listopadu 2019 podala Komise projednávanou žalobu.
16. Komise a Maďarsko přednesly na jednání, které se konalo dne 23. listopadu 2020, ústní vyjádření.
17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– rozhodl, zaprvé že Maďarsko tím, že zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu vedle důvodů stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z tohoto ustanovení, a zadruhé že Maďarsko tím, že kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany stanovená ve vnitrostátním právu, a přijalo opatření, která vedou k omezením vůči osobám stíhaným nebo trestaným pro takový trestný čin, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33;
– uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
18. Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr:
– žalobu zamítl;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
V. Analýza
A. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zavedení důvodu nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu neslučitelného s unijním právem
19. Ve svém prvním žalobním důvodu Komise navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl, že Maďarsko tím, že ustanovením § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu vedle důvodů stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 33 odst. 2 této směrnice.
20. Úvodem je třeba připomenout, že v ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl maďarský zákonodárce stanovil, že žádost o mezinárodní ochranu je nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.
21. Tento zákon v podstatě zavedl důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu, který není výslovně stanoven v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.
22. Vyvstává tedy otázka, zda lze tento důvod nepřípustnosti považovat za pouhé vysvětlení důvodů stanovených v tomto ustanovení, zejména důvodu týkajícího se „bezpečné třetí země“ ve smyslu čl. 33 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32, a pokud nikoli, zda je tento nový důvod neslučitelný s tímto ustanovením.
23. V tomto ohledu uvádím, že v nedávném rozsudku Tompa, který se rovněž týkal ustanovení maďarské právní úpravy zpochybněné v projednávaném žalobním důvodu, a sice § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, Soudní dvůr rozhodl následovně:
– nejprve potvrdil taxativnost výčtu uvedeného v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32(12);
– poté vyloučil, že by důvody nepřípustnosti stanovené maďarskou právní úpravou mohly představovat provedení důvodů stanovených v čl. 33 odst. 2 této směrnice(13), včetně důvodu týkajícího se „bezpečné třetí země“(14) a důvodu týkajícího se „první země azylu“(15);
– konečně rozhodl, že článek 33 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustnou z důvodu, že žadatel přicestoval na území dotyčného členského státu přes stát, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany(16).
24. Tento výklad byl zopakován Soudním dvorem v rozsudku Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, který se týkal taktéž § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl(17).
25. Proto se domnívám, že jelikož maďarská vláda nepředložila nové důkazy odůvodňující nezbytnost nebo vhodnost změny této judikatury, řešení použité Soudním dvorem ve výše uvedených věcech umožňuje v konečném výsledku rozhodnout o otázce posuzované v rámci tohoto žalobního důvodu.
26. Navrhuji tudíž vyhovět prvnímu žalobnímu důvodu Komise a rozhodnout, že Maďarsko tím, že přijalo nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu vedle důvodů taxativně stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z tohoto ustanovení.
B. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z omezení přístupu přijatých vůči žadatelům o mezinárodní ochranu a vůči organizacím a osobám, které jim poskytují poradenství
27. V druhém žalobním důvodu Komise vyzývá Soudní dvůr, aby rozhodl, že Maďarsko tím, že na základě ustanovení § 353/A trestního zákona kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany stanovená ve vnitrostátním právu, a zakotvením ustanovení § 46/F zákona o policii přijalo opatření, která vedou k omezením vůči osobám stíhaným nebo trestaným pro takový trestný čin, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
28. V tomto ohledu předesílám, že ustanovení unijního práva týkající se pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu(18) zaručují jednak právo takových žadatelů radit se s organizacemi a osobami, které poskytují poradenství, a jednak právo těchto organizací a těchto osob na přístup k těmto žadatelům, včetně zajištěných žadatelů.
29. Je tedy třeba ověřit, zda § 353/A trestního zákona a § 46/F zákona o policii představují překážku výkonu práv zaručených v čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a článku 22 směrnice 2013/32, jakož i v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 a v případě kladné odpovědi zda je taková překážka z hlediska těchto ustanovení odůvodněná.
1. K první části druhého žalobního důvodu, týkající se § 353/A trestního zákona
a) K omezující povaze § 353/A trestního zákona
30. Ustanovení § 353/A trestního zákona kvalifikuje jako trestný čin jakoukoli „organizační činnost“, která umožňuje zahájení azylového řízení v Maďarsku osobě, která v podstatě nemá právo na mezinárodní ochranu podle vnitrostátních norem. Tento článek může prima facie představovat překážku právům zaručeným ustanoveními unijního práva, kterých se dovolává Komise, tím, že vystavuje jakoukoli osobu nebo organizaci, která má v úmyslu poskytnout pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, nejistotě, nebo dokonce konkrétnímu riziku, že bude potrestána.
31. Maďarská vláda na prvním místě tvrdí, že trestnost činu je omezena na porušení spáchaná s „kvalifikovaným úmyslem“ a týká se pouze činností prováděných ve formě „organizační činnosti“; na druhém místě uvádí, že sporná právní úprava nemá žádný prokazatelný odrazující účinek, a na třetím místě se podle ní tato právní úprava vztahuje pouze na kroky, které předcházejí zahájení azylového řízení, a proto se nevztahuje na „žadatele o mezinárodní ochranu“ v užším slova smyslu, kteří jsou nositeli práv přiznaných směrnicemi 2013/32 a 2013/33.
32. Pokud jde na prvním místě o subjektivní prvek trestného činu a o pojem „organizační činnost“, jak podotýká maďarská vláda, dosah § 353/A trestního zákona musí být vykládán s ohledem na objasnění, která poskytl Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko) ve svém rozhodnutí č. 3/2019(19), které je pro výklad tohoto paragrafu směrodatné, a to tím spíše, že uvedené ustanovení zatím nebylo často uplatňováno, jak maďarská vláda potvrdila na jednání.
33. Co se zaprvé týče subjektivního prvku trestného činu, Alkotmánybíróság (Ústavní soud) v tomto rozhodnutí upřesnil, že § 353/A trestního zákona netrestá nedbalostní jednání, ale výlučně jednání spáchaná úmyslně na základě „kvalifikovaného úmyslu“ spáchat trestný čin, a že je na vnitrostátních orgánech, aby existenci takového úmyslu prokázaly. V každém případě tento soud vyloučil z působnosti tohoto ustanovení altruistická jednání v zájmu pomoci chudým a potřebným, která nesouvisejí s cílem sledovaným tímto ustanovením, přičemž upřesnil, že je na soudech rozhodujících ve věci samé, aby ve své soudní praxi určily, za jakých okolností lze organizační činnost postavit na roveň humanitární pomoci, jaké formy pomoci nejsou trestné a kdy skutkové okolnosti tento rámec přesahují(20).
34. Podotýkám však, že v zásadě každá organizace nebo osoba, která si přeje poskytnout pomoc, nutně jedná s úmyslem umožnit osobě, které pomáhá, zahájit azylové řízení a může mít přinejmenším pochybnosti o tom, zda tato osoba splňuje požadavky nezbytné pro přiznání mezinárodní ochrany. Pochybnosti o pravdivosti tvrzení žadatelů jsou totiž neodmyslitelně spjaty s azylovým řízením, které je vedeno právě s cílem určit, zda jsou splněny podmínky pro přiznání mezinárodní ochrany. Je na příslušných vnitrostátních orgánech, nikoli na právních poradcích, organizacích nebo osobách nabízejících pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, aby posoudily, zda důvody uvedené v žádosti odůvodňují přiznání mezinárodní ochrany v souladu s podmínkami požadovanými vnitrostátními právními předpisy.
35. Mimoto nejdůležitější je podle mého názoru to, že v projednávané věci je třeba zohlednit jednak přijetí ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, které je předmětem prvního žalobního důvodu, a jednak skutečnost, že – jak uvedla Komise, aniž jí Maďarsko oponovalo – odchylující se ustanovení použitelná v případě krize způsobené hromadným přistěhovalectvím ukládají osobám žádajícím o mezinárodní ochranu odebrat se do některého z tranzitních prostorů na srbsko-maďarské hranici proto, aby podaly svou žádost a zahájily tak azylové řízení. Srbsko je přitom obvykle třetí zemí, kde neexistuje riziko pronásledování ve smyslu § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl. Ze spojení obou těchto prvků vyplývá, že každá osoba nebo každá organizace, která poskytuje pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, si bude dobře vědoma toho, že za těchto okolností jsou takové žádosti velmi pravděpodobně odsouzeny k neúspěchu, a tím se vystavuje konkrétnímu riziku trestního stíhání(21).
36. V každém případě kvalifikace pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu jako trestné činnosti může mít obzvláště významný odrazující účinek pro všechny osoby nebo organizace, které se vědomě snaží podporovat změnu právních předpisů nebo pružnější výklad vnitrostátního práva, nebo dokonce uplatňovat neslučitelnost relevantního vnitrostátního práva s unijním právem. Zajistit „pokrok“ ve vnitrostátní právní úpravě nebo usnadnit přístup žadatelů k azylovému řízení nebo humanitární pomoci, i když je velmi nejisté, zda splňují všechny podmínky stanovené vnitrostátním právem pro přiznání mezinárodní ochrany, nebo, jako v projednávané věci, velmi pravděpodobné, že tyto podmínky nesplňují, je ostatně obecně součástí legitimních cílů organizace na podporu žadatelů o mezinárodní ochranu.
37. Za těchto okolností se domnívám, že jedinou legitimní „sankcí“, která se použije v případě, že činnost těchto osob nebo organizací má žadatelům umožnit přístup k azylovému řízení nad rámec podmínek legitimně uložených vnitrostátními právními předpisy při dodržení unijního práva, a zejména čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32, může být zamítnutí žádostí z důvodu nepřípustnosti nebo neopodstatněnosti, a nikoli trestní stíhání osob nebo organizací, které usnadňují zahájení azylových řízení. Toto konstatování však nijak nepředjímá možnost zavést a zachovat trestní sankce, pokud se činnost uvedených osob nebo organizací neomezuje na pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu při podávání jejich žádosti a zahájení azylového řízení, ale představuje skutečnou činnost napomáhání nedovolenému přistěhovalectví, zejména na základě směrnice 2002/90/ES(22).
38. Co se zadruhé týče pojmu „organizační činnost“, Alkotmánybíróság (Ústavní soud) vyloučil, že by tato činnost, i když formulovaná velmi obecně, mohla porušovat zásadu legality (nullum crimen, nulla poena sine lege) vzhledem k tomu, že v trestním zákoně jsou i další ustanovení, která odkazují na pojem „organizace“ nebo „organizační činnost“ a umožňují vyvodit podstatné znaky tohoto pojmu(23).
39. Domnívám se však, že skutečnost, že je trestána pouze činnost vykonávaná organizovaně, nepostačuje k vyloučení restriktivní povahy sporného trestného činu. Samotné znění § 353/A trestního zákona umožňuje velmi široký výklad tohoto trestného činu, který zahrnuje již pouhou pomoc jediné osobě při zahájení azylového řízení. Skutečnost, že „pravidelná činnost“ a pomoc „více než jedné osobě“ jsou stanoveny jako přitěžující okolnosti v § 353/A odst. 2 a 3 trestního zákona, totiž znamená, že se působnost tohoto ustanovení může vztahovat dokonce i na činnost, která není vykonávána pravidelně a jejímž cílem je pomoci pouze jediné osobě. Nejdůležitější však je, že organizace, které poskytují pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu a jsou hlavními adresáty tohoto ustanovení, již pojmově vykonávají „organizovanou činnost“. I když je tedy dosah § 353/A trestního zákona omezen na organizační činnosti v užším slova smyslu, toto ustanovení může narušovat činnost téměř všech osob nebo organizací, které poskytují pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu.
40. Na druhém místě, i kdyby zkoumaná právní úprava měla – jak tvrdí maďarská vláda – omezený dosah a zanedbatelné praktické důsledky, neboť byla uplatňována velmi zřídka a dosud nevedla k odsouzení organizací nebo osob, a tudíž nemá žádný prokazatelný odrazující účinek, je třeba konstatovat, že podle ustálené judikatury žaloba pro nesplnění povinnosti má objektivní povahu, takže nesplnění povinností, jež pro členské státy vyplývají ze Smlouvy nebo ze sekundárního práva, je považováno za existující bez ohledu na rozsah nebo četnost dotčených situací(24).
41. Na třetím místě se na rozdíl od argumentu předloženého maďarskou vládou na jednání nelze domnívat, že jednání předcházející zahájení azylového řízení(25) se netýkají „žadatelů o mezinárodní ochranu“ ve smyslu směrnic 2013/32 a 2013/33. Vzhledem k tomu, že status žadatele o azyl je deklaratorní status, který existuje od okamžiku, kdy byla osoba vystavena pronásledování, lze totiž tuto osobu považovat za „žadatele o mezinárodní ochranu“, i když dosud formálně nepředložila svou žádost. Maďarská vláda kromě toho svým argumentem nesprávně staví učinění žádosti o mezinárodní ochranu na roveň jejímu podání. V tomto ohledu je třeba konstatovat, jak rozhodl Soudní dvůr, že se má za to, že žádost o mezinárodní ochranu byla učiněna v okamžiku, kdy dotyčná osoba projevila před příslušnými vnitrostátními orgány vůli požívat mezinárodní ochrany; projev této vůle přitom nemůže podléhat žádným správním formalitám(26). Přiznání práv zaručených touto směrnicí až po podání žádosti o mezinárodní ochranu by kromě toho bylo v rozporu s cílem směrnice 2013/32, kterým je zajistit lidem, kteří potřebují mezinárodní ochranu, přístup k řádným právním azylovým řízením, která jsou účinná.
42. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji vyslovit závěr, že § 353/A trestního zákona může představovat překážku výkonu práv zaručených unijním právem v oblasti pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu.
b) K případným odůvodněním
43. Ohledně možných odůvodnění uvedených omezení je třeba zaprvé poznamenat, že čl. 8 odst. 2 směrnice 2013/32 a čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33 stanoví možnost odůvodnit omezení přístupu organizací a osob poskytujících poradenství, jakož i přístupu právních poradců a jiných poradců k žadatelům o mezinárodní ochranu, pokud jsou tato omezení objektivně nezbytná z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo administrativního řízení daného hraničního přechodu a pokud tím tento přístup není omezen příliš nebo znemožněn.
44. V tomto ohledu stačí poznamenat, že § 353/A trestního zákona nestanoví žádné ověření kritérií nezbytnosti a proporcionality. Naopak, tato právní úprava, zejména ve spojení s § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, de facto brání jakékoli činnosti spočívající v pomoci žadatelům o mezinárodní ochranu prováděné osobami nebo organizacemi nebo tuto činnost přinejmenším značně omezuje(27).
45. Zadruhé je třeba připomenout, že i když ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. c) směrnice 2013/32 dochází ke komunikaci s jakoukoli organizací poskytující právní poradenské nebo jiné poradenské služby „v souladu s vnitrostátním právem dotyčného členského státu“, toto ustanovení nicméně neumožňuje členskému státu zpochybnit nebo nepřiměřeně omezit účinnost práv, která jsou v něm zaručena.
46. Domnívám se tedy, že překážky, které vnitrostátní právní úprava, a sice § 353/A trestního zákona, stanoví pro výkon práv zaručených v čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i v čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33, nejsou ve smyslu těchto ustanovení odůvodněné.
47. Navrhuji proto vyhovět první části druhého žalobního důvodu Komise a rozhodnout, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i z čl. 10 odst. 4 směrnice 2013/33.
2. K druhé části druhého žalobního důvodu, týkající se § 46/F zákona o policii
48. Ustanovení § 46/F zákona o policii stanoví, že policie zabrání jakékoliv osobě, s níž je vedeno trestní stíhání zejména pro trestný čin napomáhání nedovolenému přistěhovalectví stanovený v § 353/A trestního zákona, ve vstupu do prostoru ve vzdálenosti méně než osm kilometrů od hranice nebo hraničního ukazatele odpovídajícího vnější hranici maďarského území, nebo této osobě uloží, aby tento prostor opustila, pokud se v něm nachází.
49. Domnívám se, že § 46/F zákona o policii, který zavádí dodatečný zákaz vůči osobám nebo organizacím stíhaným pro trestné činy v užším slova smyslu, nepopiratelně zesiluje negativní účinky ustanovení, k nimž se toto ustanovení vztahuje, včetně § 353/A trestního zákona.
50. Domnívám se však, že samotný § 46/F zákona o policii nenastoluje otázky slučitelnosti s relevantními ustanoveními unijního práva. Podle mého názoru toto ustanovení totiž představuje legitimní použití obecného pravidla, podle něhož policejní orgány zakazují osobám podezřelým ze spáchání trestných činů přístup do „citlivých“ míst, zejména do míst, u kterých panuje podezření, že by zde tyto osoby mohly spáchat trestný čin nebo jej opakovat.
51. Mimoto považuji skutečnost, že se zákaz týká osob, u nichž je dáno pouhé „podezření“ ze spáchání trestného činu, za slučitelnou s prozatímní a zajišťovací povahou tohoto zákazu. Přiměřená povaha této právní úpravy ostatně vyplývá ze skutečnosti, že se vztahuje pouze na osoby, „s nimiž je vedeno trestní stíhání“, a že jak uvádí maďarská vláda, k trestnímu stíhání jsou nutná poměrně závažná podezření nebo podezření založená na konkrétních důkazech.
52. Navíc se domnívám, že Komise nepředkládá argumenty prokazující, že by § 46/F zákona o policii byl již ze své podstaty omezující, ale pouze zdůrazňuje, že toto ustanovení zesiluje omezující účinek § 353/A trestního zákona.
53. Proto se domnívám, že sice § 353/A trestního zákona, ať už samostatně nebo ve spojení s § 46/F zákona o policii, představuje překážku práva žadatelů o mezinárodní ochranu radit se s organizacemi, osobami nebo právními poradci a odpovídajícího práva těchto organizací, osob a poradců na přístup k těmto žadatelům, neplatí to však v případě § 46/F zákona o policii, je-li posuzován samostatně a z hlediska okolností projednávaného případu.
54. Domnívám se proto, že druhá část druhého žalobního důvodu Komise musí být zamítnuta.
VI. K nákladům řízení
55. Podle čl. 138 odst. 3 první věty jednacího řádu Soudního dvora ponese v zásadě každý z účastníků řízení vlastní náklady řízení, pokud – stejně jako v projednávaném případě – měli ve věci částečně úspěch i neúspěch. Druhá věta tohoto ustanovení nicméně stanoví, že jeví-li se to vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
56. V rámci navrženého závěru má Komise úspěch ve věci ve značném rozsahu, zatímco argumentům Maďarska bylo vyhověno pouze v rámci menší části předmětu sporu, a sice ve druhé části druhého žalobního důvodu. Proto se v projednávané věci jeví jako odůvodněné rozhodnout, že Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení Komise, zatímco Komise ponese jednu pětinu vlastních nákladů řízení.
VII. Závěry
57. S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:
– rozhodl, že Maďarsko jednak nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 33 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, tím, že zavedlo nový důvod nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu vedle důvodů nepřípustnosti taxativně stanovených v tomto ustanovení, a jednak nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 8 odst. 2, čl. 12 odst. 1 písm. c) a čl. 22 odst. 1 směrnice 2013/32, jakož i z čl. 10 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, tím, že kvalifikovalo jako trestný čin organizační činnost vyvíjenou za účelem umožnit zahájení azylového řízení osobám, jež nesplňují kritéria pro přiznání mezinárodní ochrany stanovená ve vnitrostátním právu;
– ve zbývající části žalobu zamítl;
– rozhodl, že Maďarsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení Evropské komise a že Komise ponese jednu pětinu vlastních nákladů řízení.