CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 21 oktober 2014 (1)
Zaak C‑623/13
Ministre de l’Économie et des Finances
tegen
Gérard de Ruyter
[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Sociale zekerheid – Verordening (EEG) nr. 1408/71 – Materiële werkingssfeer – Inkomsten uit vermogen – Rechtstreekse en voldoende relevante samenhang tussen bijdragen en de wettelijke regeling betreffende de in artikel 4 van verordening nr. 1408/71 genoemde takken van sociale zekerheid”
1. Het onderhavige verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) (hierna: „verwijzende rechter”) om een prejudiciële beslissing betreft de vraag of verordening nr. 1408/71(2) van toepassing is op bijdragen die worden geheven over inkomsten uit vermogen en die dan specifiek ter financiering van sociale zekerheid worden benut. Het antwoord op die vraag is afhankelijk van de uitlegging van artikel 4 van die verordening, waarin de takken van sociale zekerheid zijn genoemd die binnen de materiële werkingssfeer ervan vallen.
2. In twee in 2000 gewezen arresten(3) heeft het Hof in wezen reeds geoordeeld dat de „contribution sociale généralisée” (de algemene sociale bijdrage; hierna: „CSG”) en de „contribution au remboursement de la dette sociale” (bijdrage ter vereffening van de sociale schuld; hierna: „CRDS”), die door Frankrijk worden geheven over inkomsten uit arbeid en vervangende inkomsten(4), een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang hebben met de wetten die de in artikel 4 van verordening nr. 1408/71 genoemde takken van sociale zekerheid regelen, en dus binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen. Dat was het geval omdat, in tegenstelling tot heffingen ter voorziening in de algemene behoeften van de overheid, deze bijdragen specifiek en rechtstreeks tot doel hadden het Franse socialezekerheidsstelsel te financieren of de tekorten van het Franse algemene socialezekerheidsstelsel aan te zuiveren.(5) Bijgevolg werd het heffen van dergelijke bijdragen over inkomsten uit arbeid en vervangende inkomsten van personen die in Frankrijk wonen maar aan de socialezekerheidsregeling van een andere lidstaat zijn onderworpen (in het typische geval: omdat zij in laatstbedoelde lidstaat werken), geacht onverenigbaar te zijn zowel met het in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 vervatte verbod van cumulatie van de toepasselijke socialezekerheidswetgevingen als met de Verdragswaarborgen van het vrije verkeer van werknemers en van de vrijheid van vestiging.
3. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of die redenering ook opgaat voor lasten van vergelijkbare aard die door Frankrijk worden geheven over inkomsten uit vermogen in plaats van inkomsten uit arbeid of vervangende inkomsten. Betekent het doel van verordening nr. 1408/71, het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Europese Unie te verzekeren, dat de werkingssfeer ervan is beperkt tot lasten die worden geheven over inkomsten die verband houden met het verrichten van een beroepsactiviteit?
4. De kwestie is gerezen omdat G. de Ruyter, een Nederlands staatsburger die zijn fiscale woonplaats in Frankrijk heeft, bezwaar maakt tegen de CSG, de CRDS en andere sociale bijdragen die specifiek bedoeld zijn om de sociale zekerheid te financieren en die deze lidstaat van hem heft over inkomsten uit bepaalde lijfrentepolissen die hij in Nederland had gesloten (hierna: „zijn lijfrentepolissen” of „de lijfrentepolissen”) en die geen verband hielden met zijn beroepsactiviteiten. Hij stelt dat hij vanwege zijn arbeid in Nederland alleen aan de socialezekerheidsregeling van die lidstaat onderworpen dient te zijn.
Toepasselijke regeling
Unierecht
5. De Raad heeft verordening nr. 1408/71 vastgesteld op de grondslag van met name artikel 51 van het EEG-Verdrag (thans artikel 48 VWEU), teneinde de nationale socialezekerheidswetgevingen tussen de verschillende lidstaten te coördineren en zoveel mogelijk de belemmeringen uit de weg te ruimen die nationale wetgevingen vormen voor het vrij verkeer van alle werknemers en zelfstandigen. De considerans van verordening nr. 1408/71 luidt meer in het bijzonder:
„[...]
[...] de voorschriften ter coördinatie van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid behoren tot de regelingen inzake het vrije verkeer van personen, en [...] moeten [derhalve] bijdragen tot de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden [punt 1];
[...]
[...] de eigen kenmerken van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid moeten worden gerespecteerd en [...] er [moet] enkel een coördinatiemethode worden uitgewerkt [punt 4];
[...] in het kader van deze coördinatie moet worden gegarandeerd dat binnen de Gemeenschap alle werknemers die onderdaan zijn van de lidstaten [...] gelijke behandeling genieten ten opzichte van de verschillende nationale wetgevingen [punt 5];
[...] de coördinatievoorschriften [moeten] aan de werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen [...] de handhaving van de verworven en in wording zijnde rechten en voordelen waarborgen [punt 6];
[...]
[...] de werknemers en zelfstandigen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen [moeten] aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen zijn, om de samenloop van toepasbare nationale wetgevingen en de verwikkelingen die daaruit ontstaan, te vermijden [punt 8];
[...]
[...] de gelijke behandeling van alle werknemers die op het grondgebied van een lidstaat werken [wordt] het best gegarandeerd door, als algemene regel, de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de persoon zijn beroepswerkzaamheden als loontrekkende of zelfstandige uitoefent als toepasbare wetgeving aan te wijzen [punt 10];
[...]”
6. Artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 definieert „werknemer” als ieder „die verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid voor werknemers of zelfstandigen of tot een bijzonder stelsel voor ambtenaren”.
7. Ingevolge artikel 1, sub j, van verordening nr. 1408/71 „worden ten aanzien van elke lidstaat onder ‚wetgeving’ of ‚wettelijke regeling’ verstaan de bestaande of toekomstige wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen, welke betrekking hebben op de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde takken en stelsels van sociale zekerheid, of de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis”.
8. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 omschrijft op wie deze verordening van toepassing is, te weten „werknemers of zelfstandigen en [...] studenten op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen”.
9. Artikel 4 van verordening nr. 1408/71, met als opschrift „Materiële werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) prestaties bij ziekte en moederschap;
b) prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit;
c) uitkeringen bij ouderdom;
d) uitkeringen aan nabestaanden;
e) prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
f) uitkeringen bij overlijden;
g) uitkeringen bij werkloosheid;
h) gezinsbijslagen.
2. Deze verordening is van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten, alsmede op de regelingen betreffende de verplichtingen van de werkgever of de reder met betrekking tot de in lid 1 bedoelde prestaties.
[...]”
10. Artikel 13 van verordening nr. 1408/71, dat deel uitmaakt van titel II („Vaststelling van de toe te passen wetgeving”), luidt als volgt:
„1. Onder voorbehoud van de artikelen 14 quater en 14 septies zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van deze titel vastgesteld.
2. Onder voorbehoud van de artikelen 14 tot en met 17:
a) is op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich bevindt op het grondgebied van een andere lidstaat;
[...]”(6)
Frans recht
11. Volgens artikel 1600‑0 C van de Code général des impôts (algemene belastingwetboek) zijn natuurlijke personen die in Frankrijk hun fiscale woonplaats hebben, onderworpen aan de CSG over het nettobedrag dat in aanmerking wordt genomen voor de vaststelling van de inkomstenbelasting over de in dat artikel opgesomde inkomsten uit vermogen.(7) De CSG wordt in het bijzonder geheven over „revenus fonciers” (inkomsten uit onroerend goed), „rentes viagères constituées à titre onéreux” (lijfrenten onder bezwarende titel)(8), „revenus de capitaux mobiliers” (inkomsten uit investeringen) en bepaalde „plus-values” (meerwaarden) (artikel L. 136‑6 van de Code de la sécurité sociale; wetboek sociale zekerheid).
12. Overeenkomstig de artikelen 1600‑0 G en 1600‑0 H van het algemene belastingwetboek, die eveneens in samenhang met artikel L. 136‑6 van het wetboek sociale zekerheid moeten worden gelezen, zijn dergelijke personen tevens onderworpen aan de CRDS, op basis van diezelfde inkomsten.
13. Ten slotte zijn dergelijke personen ingevolge artikel 1600‑0 F bis van het algemene belastingwetboek, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, ook onderworpen aan een „prélèvement social” (sociale heffing) van 2 % over die inkomsten en, vanaf 1 juli 2004, aan een aanvullende bijdrage van 0.3 % uit hoofde van artikel L. 14‑10‑4 van de Code de l’action sociale et des familles (wetboek maatschappelijk welzijn en gezin). Deze laatste werd voor het eerst toegepast op in 2003 ontvangen inkomsten uit vermogen.
14. Volgens de verwijzende rechter worden deze bijdragen gebruikt om de Franse verplichte socialezekerheidsregelingen te financieren. De CSG draagt bij aan de financiering van de prestaties van ziektekostenverzekering, gezinsbijslagen, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen bij ouderdom en verzorgingsuitkeringen. De CRDS wordt geheven ten gunste van de Caisse d’amortissement de la dette sociale (fonds ter aanvulling van de tekorten van de sociale zekerheid) en is bedoeld om de tekorten van de sociale zekerheid aan te zuiveren. De sociale heffing van 2 % wordt geheven ten gunste van de Caisse nationale d’allocations familiales (nationaal kinderbijslagfonds) en de Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (nationaal fonds voor de ouderdomsverzekering van werknemers). De aanvullende bijdrage van 0.3 % is bestemd voor de Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (nationaal solidariteitsfonds voor zelfstandigen).
Feiten, procedure en prejudiciële vraag
15. Gérard de Ruyter heeft zijn fiscale woonplaats sinds 1994 in Frankrijk. Vanaf 1996 was hij werknemer bij een in Nederland gevestigd bedrijf. Van 1997 tot en met 2004 gaf De Ruyter inkomsten op bestaande in salaris, inkomsten uit roerend vermogen, bedrijfs‑ en handelswinsten en lijfrenten. Zijn salaris was uitsluitend uit Nederland afkomstig. Volgens de verwijzende rechter maakten de lijfrenten geen deel uit van de inkomsten uit arbeid van De Ruyter omdat hij niet stelde dat zij afkomstig waren uit een eerder gevormd vermogensfonds waaraan zijn werkgever had bijgedragen.
16. Daar hij zijn fiscale woonplaats in Frankrijk had, was De Ruyter daar onderworpen aan de inkomstenbelasting over zijn volledige inkomen, zijn lijfrenten daaronder begrepen. Over die lijfrenten werden bovendien de CSG, de CRDS, de sociale heffing van 2 % en, vanaf 2003, de aanvullende bijdrage van 0.3 % daarbij geheven.
17. De beroepen die De Ruyter bij de bestuursrechtelijke gerechten van eerste aanleg te Marseille en te Nîmes (Frankrijk) had ingesteld tegen de besluiten waarbij hem die bijdragen werden opgelegd, werden verworpen. In hoger beroep vernietigde de cour administrative d’appel de Marseille de in eerste aanleg gedane uitspraken en stelde De Ruyter vrij van de verschillende sociale bijdragen die waren toegepast op de lijfrenten die tussen 1997 en 2004 aan hem waren uitgekeerd. De reden voor dat oordeel was in wezen dat De Ruyter in Nederland reeds onderworpen was aan de sociale bijdragen over die inkomsten. Bijgevolg vormde het heffen van bijkomende sociale bijdragen in Frankrijk een belemmering voor zijn rechten van vrij verkeer.
18. De minister van Begroting, Openbare financiën, Openbare dienst en Staatshervorming (hierna: „minister”) kwam op tegen die uitspraken bij de Conseil d’État, die deze heeft vernietigd op grond dat de cour administrative d’appel de Marseille blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de betrokken bijdragen inbreuk maken op het recht van de belastingbetaler om zich vrij te verplaatsen binnen de Europese Unie, zonder te onderzoeken of de Europese Unie maatregelen had vastgesteld die bedoeld zijn om een einde te maken aan een dergelijke dubbele belastingheffing. Voor de Conseil d’État betoogt De Ruyter dat hij overeenkomstig het in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 geformuleerde verbod van cumulatie van wettelijke regelingen, alleen aan de Nederlandse socialezekerheidsregeling dient te worden onderworpen. De minister stelt in wezen dat het verband tussen de CSG, de CRDS, de sociale heffing en de aanvullende bijdrage, enerzijds, en de socialezekerheidswetgeving, anderzijds, ontoereikend is om tot toepassing van die wetgeving te leiden.
19. Daar de beslechting van het cassatieberoep afhangt van de uitlegging van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71, heeft de Conseil d’État verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Vertonen fiscale heffingen over inkomsten uit vermogen zoals de [CSG], de [CRDS], de sociale heffing van 2 % en de aanvullende bijdrage [van 0,3 %] bij die heffing, alleen al vanwege het feit dat zij bijdragen aan de financiering van de Franse verplichte socialezekerheidsregelingen, een rechtstreekse en relevante samenhang met bepaalde takken van sociale zekerheid die worden genoemd in artikel 4 van [verordening nr. 1408/71], en vallen zij derhalve binnen de werkingssfeer van die verordening?”
20. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door De Ruyter, de Franse regering en de Europese Commissie. Hoewel de Franse regering erom verzocht, heeft er geen terechtzitting plaatsgevonden.
Beoordeling
Opmerkingen vooraf
21. Ik zal beginnen met een korte uiteenzetting van de voornaamste kenmerken van het bij verordening nr. 1408/71 ingestelde systeem van coördinatie van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten en van de belangrijkste verduidelijkingen die het Hof in de twee arresten Commissie/Frankrijk(9) heeft gegeven over de vraag wanneer lasten binnen de werkingssfeer van die verordening vallen.
22. Zoals het Hof uitdrukkelijk heeft beklemtoond, hadden die twee zaken enkel betrekking op de heffing van sociale bijdragen over de inkomsten uit arbeid en vervangende inkomsten die in Frankrijk woonachtige en aldaar belastingplichtig zijnde werknemers en zelfstandigen ontvangen ter zake van in een andere lidstaat verrichte beroepswerkzaamheden.(10) Ik zal daarom voorts onderzoeken of bijdragen die specifiek bestemd zijn voor de financiering van de sociale zekerheid maar die worden geheven over inkomsten die geen verband houden met de uitoefening van beroepswerkzaamheden, eveneens onder verordening nr. 1408/71 vallen, rekening gehouden met het feit dat die verordening tot doel heeft het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen te waarborgen. Bestaat er een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang tussen dergelijke bijdragen en de socialezekerheidswetgeving?
23. Ten slotte zal ik kort ingaan op de vraag of de betrokken bijdragen, gesteld dat zij binnen de werkingssfeer van die verordening vallen, verenigbaar zijn met het verbod van cumulatie van socialezekerheidswetgevingen overeenkomstig artikel 13, lid 1, daarvan.
Leidraad van de rechtspraak over verordening nr. 1408/71
24. Lidstaten zijn bevoegd om hun eigen stelsels van sociale zekerheid in te richten.(11) Bij het ontbreken van harmonisatie staat het aan elke lidstaat om de voorwaarden waaronder een persoon zich kan of moet aansluiten bij een stelsel van sociale zekerheid alsmede de hoogte van de door de verzekerden verschuldigde premies en bijdragen vast te stellen(12) en te bepalen welke inkomsten bij de berekening van deze premies en bijdragen in aanmerking moeten worden genomen.(13) Bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel het Unierecht naleven.(14)
25. Verordening nr. 1408/71 voert een coördinatiestelsel in, met name om te bepalen welke wetgeving of wetgevingen van toepassing zijn op werknemers en zelfstandigen die, in verschillende omstandigheden, gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer.(15) Verordening nr. 1408/71 moet worden uitgelegd in het licht van het doel dat wordt nagestreefd met de Verdragsbepaling waarop zij is gebaseerd (artikel 48 VWEU), namelijk bijdragen tot het tot stand brengen van een zo groot mogelijke vrijheid van verkeer voor migrerende werknemers.(16) Zoals duidelijk blijkt uit de vijfde, de zesde en de tiende overweging van de considerans van die verordening en uit artikel 3 ervan, beoogt die verordening zo doeltreffend mogelijk de gelijke behandeling te waarborgen van alle personen die economisch actief zijn op het grondgebied van een lidstaat, en werknemers die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, niet te benadelen.
26. Voorts vormen de bepalingen van titel II van verordening nr. 1408/71, waaronder artikel 13, lid 1, een volledig stelsel van conflictregels zodat de lidstaten niet langer mogen bepalen op wie hun wetgeving van toepassing is en wat het grondgebied is waarbinnen die wetgeving effect sorteert.(17) Deze bepalingen hebben niet alleen tot doel, de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen, maar ook te beletten dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende personen wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten.(18) In beginsel is het derhalve in strijd met verordening nr. 1408/71, in het bijzonder met artikel 13, lid 1, daarvan, om van een person te verlangen dat hij sociale bijdragen betaalt in een andere lidstaat dan die welke overeenkomstig verordening nr. 1408/71 is aangewezen.(19)
27. Artikel 4 van verordening nr. 1408/71 maakt duidelijk dat nationale stelsels van sociale zekerheid in hun geheel aan de toepassing van de regels van het Unierecht zijn onderworpen.(20) Opdat een bijdrage binnen de werkingssfeer van die verordening valt, moet die bijdrage een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang vertonen met wetgeving die een van de in dat artikel 4 genoemde takken van sociale zekerheid regelt.(21) Het doorslaggevende criterium in dit verband is of een bijdrage specifiek bestemd is voor de financiering van het socialezekerheidsstelsel van een lidstaat, ongeacht of in ruil daarvoor prestaties worden ontvangen.(22) In de arresten Commissie/Frankrijk heeft het Hof in dit opzicht een onderscheid gemaakt tussen enerzijds lasten als de CSG en de CRDS, die worden geheven over inkomsten uit arbeid of vervangende inkomsten, en die „specifiek en rechtstreeks zijn bestemd voor de financiering van het Franse socialezekerheidsstelsel” en derhalve een dergelijke samenhang vertonen, en anderzijds heffingen „ter voorziening in de algemene behoeften van de overheid”.(23) Dat deze bijdragen in een nationale wetgeving als belasting werden gekwalificeerd, betekende niet dat zij niet konden worden geacht binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te vallen en dat de in artikel 13, lid 1, van die verordening vervatte regel van non-cumulatie van de toepasselijke wetgevingen niet daarop van toepassing was.(24)
28. De beginselen hebben belangrijke consequenties voor de onderhavige prejudiciële verwijzing, waarin niet omstreden is dat de sociale bijdragen over inkomsten uit vermogen specifiek bedoeld zijn ter financiering van bepaalde takken van sociale zekerheid of om de tekorten van de Franse sociale zekerheid aan te zuiveren.(25)
29. Ten eerste is het feit dat de CSG over inkomen uit vermogen volgens Frans recht wordt aangemerkt als een bijkomende inkomstenbelasting in plaats van als een afzonderlijke socialezekerheidsbijdrage, en dat de CSG wordt geïnd en beheerd door de belastingautoriteiten overeenkomstig de voor inkomstenbelasting geldende voorschriften, niet van invloed op de vraag of die bijdrage al dan niet onder verordening nr. 1408/71 valt. Die slotsom vloeit rechtstreeks voort uit de arresten Commissie/Frankrijk en is in overeenstemming met het doel van die verordening, namelijk tussen de lidstaten een coördinatiestelsel in te voeren, onder meer om te bepalen welke wetgeving van toepassing is op werknemers en zelfstandigen die gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer.(26) Rekening gehouden met de verscheidenheid van methoden waarmee sociale zekerheid wordt gefinancierd, waaronder belastingheffing(27), zou die coördinatie in gevaar kunnen worden gebracht indien het zou volstaan om een bijdrage in het nationale recht als belasting te kwalificeren om deze buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te laten vallen.
30. Ten tweede is, anders dan de verwijzende rechter en de Commissie suggereren, het feit dat de betaling van de betrokken sociale bijdragen de betaler ervan geen recht geeft op enige rechtstreekse en identificeerbare prestatie, irrelevant voor de beoordeling of die bijdragen een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang vertonen met de socialezekerheidswetgeving. Zoals het Hof in het arrest Perez Naranjo heeft bevestigd, is de vraag of er een voldoende identificeerbaar verband bestaat tussen een sociale bijdrage en een uitkering relevant om die uitkering als een niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 te kunnen aanmerken. Die vraag staat echter los van de meer algemene kwestie of een sociale bijdrage binnen de materiële werkingssfeer van die verordening valt.(28)
31. Ten derde is het argument van de Franse regering dat de betrokken bijdragen niet in de plaats komen van sociale bijdragen, niet beslissend. In het arrest Commissie/Frankrijk dat de CSG over inkomsten uit arbeid en vervangende inkomsten betrof, heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat de samenhang tussen die bijdrage en de wetten die de sociale zekerheid in Frankrijk regelen eveneens bleek „uit het feit dat [...] die heffing gedeeltelijk in de plaats [kwam] van de zwaar op de lage en middeninkomens drukkende socialezekerheidsbijdragen [...]”.(29) Zowel uit die bewoordingen als uit het feit dat het Hof geen vergelijkbare vaststelling deed in zijn andere arrest van diezelfde dag (betreffende de CRDS) blijkt evenwel dat een dergelijke omstandigheid niet van wezenlijk belang is om vast te stellen dat een sociale bijdrage een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang vertoont met de socialezekerheidswetgeving. Meer fundamenteel, meen ik dat in principe het antwoord op de vraag of verordening nr. 1408/71 van toepassing is op een door een lidstaat geheven bijdrage niet afhankelijk dient te zijn van de aard van de door die lidstaat in het verleden geheven sociale bijdragen. Het met verordening nr. 1408/71 nagestreefde coördinatiedoel zou worden ondermijnd indien alleen lasten die worden ingevoerd ter vervanging van reeds bestaande sociale bijdragen, onder die verordening zouden vallen.
Doet het ter zake dat de betrokken bijdragen worden geheven over inkomsten die geen verband houden met de uitoefening van een beroepsactiviteit?
32. Thans ga ik in op het centrale argument van de Franse regering en de Commissie, namelijk dat bijdragen die worden geheven over inkomsten die geen verband houden met voormalige of huidige beroepsactiviteiten, geen rechtstreekse en voldoende relevante samenhang met de socialezekerheidswetgeving kunnen vertonen en derhalve buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.
33. Noch artikel 4 noch artikel 13 van verordening nr. 1408/71 maakt een onderscheid op basis van de aard van de inkomsten waarover een sociale bijdrage wordt geheven.
34. Deze bepalingen moeten worden uitgelegd in het licht van het doel van artikel 48 VWEU, namelijk bijdragen tot het tot stand brengen van een zo groot mogelijke vrijheid van verkeer voor migrerende werknemers.(30) Zoals duidelijk blijkt uit de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71, is het in artikel 13, lid 1, vervatte verbod van cumulatie van wetgevingen bedoeld om te voorkomen dat migrerende werknemers, doordat zij aan meer dan één wettelijke regeling zijn onderworpen, complicaties ondervinden die eraan in de weg zouden staan dat zij hun rechten van vrij verkeer uitoefenen.(31)
35. Naar mijn mening vormen bijdragen als die welke hier aan de orde zijn, net zo zeer een belemmering voor het vrije verkeer van werknemers als de over inkomsten uit arbeid en vervangende inkomsten geheven CSG en de CRDS.
36. Ten eerste mag ook de werkstaat sociale bijdragen heffen over inkomsten uit vermogen. Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, lijkt dat inderdaad het geval te zijn in het hoofdgeding: de lijfrenten die De Ruyter van 1997 tot en met 2004 ontving, waren kennelijk inbegrepen in de berekeningsgrondslag voor de sociale bijdragen die hij in Nederland betaalde. Mijns inziens zal het vooruitzicht om twee keer sociale bijdragen over dezelfde inkomsten te moeten betalen in twee lidstaten een werknemer zoals De Ruyter er ongetwijfeld van kunnen weerhouden om zijn arbeid in Nederland te houden terwijl hij zijn woonplaats naar Frankrijk verplaatst.(32)
37. Ten tweede, zelfs indien de werkstaat geen sociale bijdragen over inkomsten uit vermogen heft, blijft de ongelijke behandeling bestaan.
38. Ik breng hier in herinnering dat het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing dient te zijn, ertoe strekt de gelijke behandeling van alle werknemers die op het grondgebied van een lidstaat werken, zo goed mogelijk te garanderen.(33)
39. In de arresten Commissie/Frankrijk heeft het Hof in wezen geoordeeld dat het vereiste dat werknemers die in hun werkstaat zijn verzekerd, daarenboven moeten meebetalen, al is het slechts gedeeltelijk, aan de sociale zekerheid van hun woonstaat, leidt tot ongelijke behandeling in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1408/71, aangezien de overige ingezetenen in die staat uitsluitend bijdragen hoeven te betalen aan het socialezekerheidsstelsel van laatstbedoelde staat.(34) Een dergelijke ongelijke behandeling vormt automatisch een belemmering van het vrije verkeer van werknemers waarvoor, gelet op die bepaling, geen enkele rechtvaardiging kan worden aanvaard.(35)
40. Die redenering kan worden toegepast op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sociale bijdragen. Die bijdragen, die worden geheven van iedereen die fiscaal in Frankrijk woont, ongeacht of zij zijn onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van een andere lidstaat, brengt ingezetenen die in een andere lidstaat werken, in een nadeliger positie ten opzichte van degenen die in Frankrijk wonen en werken en derhalve alleen bijdragen aan de financiering van de sociale zekerheid van die lidstaat (en het kan zijn dat de werkstaat het niet heffen van sociale bijdragen over inkomsten uit vermogen compenseert met hogere bijdragen over andere typen inkomsten, of dat hij, binnen het totale socialezekerheidsstelsel, eenvoudigweg lagere prestaties biedt).
41. Voorts strekt verordening nr. 1408/71 er weliswaar toe het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Europese Unie te verzekeren, doch de uitoefening (thans of in het verleden) van een beroepsactiviteit is irrelevant bij de beoordeling of een persoon onder die verordening valt.
42. Volgens vaste rechtspraak is iemand werknemer in de zin van verordening nr. 1408/71, indien hij, al is het tegen slechts één risico, verplicht of vrijwillig verzekerd is bij een algemeen of bijzonder stelsel van sociale zekerheid genoemd in artikel 1, sub a, van die verordening, ongeacht of er een arbeidsverhouding bestaat.(36)
43. Bij de bepaling van de materiële en personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 dient een coherente benadering te worden gevolgd. Het begrip „wetgeving” of „wettelijke regeling” in artikel 1, sub j, omvat alle maatregelen die specifiek bedoeld zijn ter financiering van sociale zekerheid. Mijns inziens is er dus geen reden om niettemin een onderscheid te maken naargelang van de aard van de inkomsten waarop die financiering steunt. Gebeurt dat wel, dan zou dat mijns inziens verschillen in het leven roepen in het niveau van de bescherming die bij artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 wordt geboden aan zich binnen de Europese Unie verplaatsende personen (of aan personen met het voornemen daartoe) naargelang hun totale inkomen is voortgekomen uit de uitoefening van een beroepsactiviteit, uit vermogen of uit een combinatie van beide.
Bevoegdheid van de lidstaten om sociale zekerheid en belastingheffing te regelen
44. Ik stem niet in met de stelling van de Franse regering dat het toepassen van verordening nr. 1408/71 op de betrokken sociale bijdragen ingrijpt in de bevoegdheid van de lidstaten om de financiering van hun socialezekerheidsstelsels te organiseren of in hun bevoegdheid om belasting te heffen.
45. De lidstaten moeten bij de uitoefening van hun bevoegdheid om hun socialezekerheidsstelsels in te richten het Unierecht in acht nemen.(37) Het feit dat de nationale wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, de financiering van de sociale zekerheid middels belastingheffing betreft, sluit bijgevolg niet uit dat de bepalingen van het Verdrag, met name die betreffende het vrije verkeer van werknemers, van toepassing zijn.(38)
46. Zoals advocaat-generaal La Pergola heeft opgemerkt in zijn conclusie bij de arresten Commissie/Frankrijk(39), trekt die slotsom niet de vrijheid van de lidstaten in twijfel om in de financiering van sociale zekerheid te voorzien door middel van fiscale maatregelen. Veeleer gaat het om de vrijheid om belasting te heffen enkel voor zover de belasting de inkomsten van migrerende werknemers raakt, of meer in het algemeen: van alle onderdanen van een lidstaat die door de uitoefening van een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden van verkeer onderworpen zijn of zijn geweest aan de socialezekerheidswetgeving van een of meer lidstaten.
47. Voorts deel ik niet de opvatting van de Franse regering dat het toepassen van de redenering die het Hof in de arresten Commissie/Frankrijk heeft gegeven op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sociale bijdragen noodzakelijkerwijs zou betekenen dat elke belasting die bijdraagt aan de financiering van sociale zekerheid, wordt geacht een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang te vertonen met de socialezekerheidswetgeving (de Franse regering heeft dit argument specifiek aangevoerd in de context van verbruiksbelasting).
48. Ten eerste moeten alleen heffingen die specifiek bestemd zijn voor de financiering van sociale zekerheid, worden geacht deel uit te maken van de socialezekerheidswetgeving van een lidstaat en dus onder het verbod van cumulatie van wetgevingen in de zin van verordening nr. 1408/71 te vallen. Het enkele feit dat een deel van de door belastingheffing opgebrachte inkomsten bijdraagt aan de financiering van sociale zekerheid, volstaat derhalve niet om die belasting binnen de werkingssfeer van die verordening te brengen.(40)
49. Ten tweede zou het naar mijn mening onwaarschijnlijk zijn dat er een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang bestaat tussen een in een lidstaat geheven verbruiksbelasting en de socialezekerheidswetgeving in die lidstaat, zelfs indien die belasting specifiek bestemd is voor de financiering van sociale zekerheid.(41) Het valt moeilijk in te zien hoe het enkele feit dat een in de ene lidstaat verzekerde persoon in een andere lidstaat wordt onderworpen aan verbruiksbelasting die specifiek bestemd is voor de financiering van zijn sociale zekerheid, voor die persoon tot complicaties zou leiden.
50. Anders dan bij inkomstenbelasting het geval is, wordt verbruiksbelasting door een staat geheven over de aanschaf van goederen en diensten op zijn grondgebied, ongeacht de woonplaats en de plaats van tewerkstelling van de consument. Indien dus een persoon als De Ruyter op Frans grondgebied goederen en diensten verwerft, dan leidt die aankoop normalerwijze alleen in Frankrijk tot betaling van verbruiksbelasting, ook al is die persoon in een andere lidstaat werkzaam (en daar verzekerd).
51. Dat blijkt ook duidelijk uit de context van de btw en accijnzen, waarvoor specifieke Unieregelingen gelden die ertoe strekken dubbele belastingheffing te vermijden.(42) Meer in het algemeen vormt een verbruiksbelasting op de aanschaf van diensten in een andere lidstaat mijns inziens echter een beperking van het vrije verkeer van diensten binnen de Unie en is deze derhalve in beginsel verboden, ook wanneer deze wordt geheven over vergelijkbare binnenlandse diensten.(43) Evenzo lijkt het mij moeilijk dat een lidstaat een verbruiksbelasting heft over de aanschaf van goederen in een andere lidstaat zonder het verbod op heffingen van gelijke werking als invoerrechten te schenden, indien een dergelijke heffing niet wordt opgelegd voor vergelijkbare binnenlandse producten.(44) Zelfs indien een gelijkwaardige heffing zou worden opgelegd op de verwerving van vergelijkbare goederen op het nationale grondgebied, zou de verbruiksbelasting noodzakelijkerwijs voor de consument een verplichting meebrengen om aan te geven dat hij de betrokken goederen in een andere lidstaat had gekocht. Dat zou de verwerving van goederen buiten de nationale grenzen gecompliceerder maken. Het zou derhalve waarschijnlijk worden aangemerkt als een met artikel 34 VWEU onverenigbare maatregel van gelijke werking als een invoerbeperking.(45)
52. Kortgezegd: terwijl het heffen van sociale bijdragen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, voor De Ruyter complicaties kan meebrengen omdat hij in Nederland reeds is verzekerd(46), kan hetzelfde niet worden gezegd voor verbruiksbelastingen die hij moet betalen wanneer hij in Frankrijk goederen en diensten verwerft. Het valt moeilijk in te zien hoe over dergelijke aankopen rechtmatig bijkomende verbruiksbelastingen kunnen worden geheven in een andere lidstaat.
53. Meer in het algemeen wordt verbruiksbelasting, anders dan heffingen over inkomsten, verschuldigd (samen met de nettoprijs) omdat een goed of een dienst is verworven. Indien personen die zijn verzekerd in lidstaat A en daar zijn onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving, worden vrijgesteld van het betalen van in lidstaat B geheven verbruiksbelasting die specifiek bestemd is voor de financiering van zijn socialezekerheidsstelsel, zou dit een stimulans creëren om de betrokken goederen en diensten in lidstaat B in plaats van in lidstaat A te verwerven. Het daaruit volgende concurrentienadeel voor in lidstaat A verhandelde goederen en diensten (ten minste als deze aan vergelijkbare verbruiksbelasting zijn onderworpen) zou moeilijk te verenigen zijn met de logica en de geest van de interne markt.
Artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71
54. Ten slotte heeft de Franse regering betoogd dat, gesteld dat de betrokken bijdragen onder verordening nr. 1408/71 vallen, de heffing ervan slechts onverenigbaar met die bepaling zou zijn indien over de door De Ruyter ontvangen lijfrenten ook in Nederland socialezekerheidsbijdragen zouden worden geheven. In dat verband betwist de Franse regering de stelling van De Ruyter dat hij in Nederland sociale bijdragen over zijn lijfrenten betaalde.(47) Zij verwijst ook naar het arrest Piatkowski, waarin het Hof heeft onderzocht of over een specifiek inkomen in twee lidstaten sociale bijdragen werden geheven.(48)
55. Dat argument is gebaseerd op een verkeerd begrip van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71.
56. Het is juist dat het heffen van sociale bijdragen over dezelfde inkomsten in meer dan één lidstaat onder die bepaling valt.(49) De werkingssfeer ervan is echter niet beperkt tot dergelijke omstandigheden. Wanneer een persoon eenmaal binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt, is de regel in artikel 13, lid 1, dat cumulatie van wetgevingen verboden is, een absolute regel waarvoor alleen de uitzonderingen van de artikelen 14 quater en 14 septies gelden.(50) Overeenkomstig artikel 13, lid 2, sub a, dient op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, alleen de wetgeving van die staat van toepassing te zijn, zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont. De verwijzingsbeslissing maakt duidelijk dat De Ruyter in Nederland werkt maar in Frankrijk woont. Hij moet derhalve alleen aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving worden onderworpen.
57. Aangenomen (zoals ik hierboven heb geconcludeerd) dat de betrokken sociale bijdragen een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang met de socialezekerheidswetgeving in Frankrijk vertonen om tot toepassing van verordening nr. 1408/71 te leiden, zou bijgevolg het opleggen daarvan aan De Ruyter erop neerkomen dat wordt voorbijgegaan aan het verbod van artikel 13, lid 1, op cumulatie van wetgevingen, en aan de conflictregel in artikel 13, lid 2, sub a, van die verordening.(51) Of over de door De Ruyter in Nederland ontvangen lijfrenten inderdaad aldaar sociale bijdragen zijn geheven, is dus irrelevant.
58. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de uitspraak van het Hof in het arrest Piatkowski. Die zaak betrof de specifieke situatie van een person die tegelijkertijd in de ene lidstaat arbeid in loondienst verrichtte en in een andere lidstaat als zelfstandige werkte. Als uitzondering op artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 valt een dergelijke persoon (anders dan De Ruyter) tegelijkertijd onder de socialezekerheidswetgeving van beide lidstaten: hij is derhalve in beginsel verplicht de premies of bijdragen te betalen die van hem in voorkomend geval worden geheven op grond van de wetgeving van elk van deze beide lidstaten.(52) Het Hof heeft echter duidelijk gemaakt dat indien artikel 14 quater, sub b, van verordening nr. 1408/71 aldus zou worden uitgelegd dat over dezelfde inkomsten een dubbele premie of bijdrage mag worden geheven, zulks – zelfs in die situatie – de werknemers en zelfstandigen die hun recht op vrij verkeer uitoefenen zou benadelen en derhalve onmiskenbaar in strijd zou zijn met de doelstelling van deze verordening.(53)
Conclusie
59. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Conseil d’État gestelde vraag als volgt te beantwoorden:
„Bijdragen over inkomsten uit vermogen zoals de algemene sociale bijdrage (CSG), de bijdrage ter vereffening van de sociale schuld (CRDS), de sociale heffing van 2 % en de aanvullende bijdrage bij die heffing, die in het hoofdgeding aan de orde zijn, vertonen een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang met de Franse wetgeving betreffende de takken van sociale zekerheid genoemd in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd. Zij vallen dus binnen de materiële werkingssfeer van die verordening.”