ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)
z 8. mája 2019 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 2008/98/ES – Zhodnocovanie alebo zneškodňovanie odpadov – Zavedenie integrovaného systému odpadového hospodárstva zaručujúceho vnútroštátnu sebestačnosť – Vybudovanie spaľovacích zariadení alebo zvýšenie kapacity existujúcich zariadení – Kvalifikácia spaľovacích zariadení ako ‚strategickej infraštruktúry a zástavby mimoriadneho národného významu‘ – Rešpektovanie zásady ‚hierarchie odpadového hospodárstva‘ – Smernica 2001/42/ES – Nevyhnutnosť vykonať ‚environmentálne posudzovanie‘“
Vo veci C‑305/18,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) z 28. februára 2018 a doručený Súdnemu dvoru 4. mája 2018, ktorý súvisí s konaním:
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus,
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
proti
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Regione Lazio,
Regione Toscana,
Regione Lombardia,
za účasti:
Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus,
Comitato Donne 29 Agosto,
SÚDNY DVOR (šiesta komora),
v zložení: predsedníčka šiestej komory C. Toader (spravodajkyňa), sudcovia A. Rosas a M. Safjan,
generálny advokát: G. Hogan,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Verdi Ambiente e Società (VAS) – APS Onlus a Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare ApS, v zastúpení: F. Pernazza a A. Ciervo, avvocati,
– Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus a Comitato Donne 29 Agosto, v zastúpení: C. Auriemma, avvocatessa,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci M. Santoro, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara, M. Noll‑Ehlers a F. Thiran, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (Ú. v. ES L 197, 2001, s. 30; Mim. vyd. 15/006, s. 157, ďalej len „smernica o SEP“), ako aj smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3, ďalej len „smernica o odpadoch“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi združeniami na ochranu životného prostredia Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus a Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps na jednej strane a Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov, Taliansko) a i. na strane druhej, v súvislosti so žalobou o neplatnosť decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (dekrét predsedu Rady ministrov, ktorým sa určuje celková kapacita zariadení na spaľovanie komunálneho odpadu a podobného odpadu, ktoré sú v prevádzke alebo boli povolené na vnútroštátnej úrovni, a ktorým sa určuje spaľovanie ako spôsob zhodnocovania komunálneho odpadu a podobného odpadu), z 10. augusta 2016 (GURI č. 233 z 5. októbra 2016, ďalej len „dekrét z 10. augusta 2016“).
Právny rámec
Právo Únie
Smernica o SEP
3 V zmysle odôvodnení 4, ako aj 15 až 18 smernice o SEP:
„(4) Environmentálne posudzovanie je dôležitý nástroj na začlenenie environmentálnych hľadísk do prípravy a schvaľovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významný účinok na životné prostredie členských štátov, pretože zabezpečí, aby sa tieto účinky prijatých plánov a programov zohľadnili počas ich prípravy a pred schválením.
…
(15) Aby sa prispelo k transparentnejšiemu rozhodovaniu s cieľom zaistiť komplexnosť a spoľahlivosť informácií poskytovaných pre posudzovanie, je potrebné zabezpečiť, aby sa počas posudzovania plánov a programov uskutočnili porady s orgánmi s príslušnou environmentálnou zodpovednosťou a s verejnosťou a aby sa stanovili vhodné časové rámce, ktoré by poskytovali dostatočný čas na porady, vrátane vyjadrenia stanovísk.
(16) Tam, kde má vykonávanie plánu alebo programu vytvoreného v jednom štáte pravdepodobne významný vplyv na životné prostredie iných členských štátov, malo by sa umožniť dotknutým členským štátom aby sa zúčastnili porád a príslušné orgány a verejnosť by mali byť informované a mali by mať možnosť vyjadriť svoje stanovisko.
(17) Environmentálna správa a stanoviská relevantných orgánov a verejnosti, ako aj výsledky každej cezhraničnej porady by sa mali vziať do úvahy počas prípravy plánu alebo programu a pred jeho schválením alebo postúpením na legislatívne konanie.
(18) Členské štáty by mali zabezpečiť, že pri schválení plánu alebo programu sú príslušné orgány a verejnosť informovaní a že sú im sprístupnené relevantné informácie.“
4 Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Ciele“, stanovuje:
„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
5 Článok 2 uvedenej smernice znie:
„Na účely tejto smernice:
a) ‚plány a programy‘ sú plány a programy vrátane tých, na ktorých financovaní sa podieľa Európsk[a] [únia], ako aj ich akékoľvek modifikácie:
– ktoré sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni alebo ktoré úrad pripravuje na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu a
– ktoré vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy;
b) ‚environmentálne posudzovanie‘ je príprava environmentálnej správy, uskutočnenie porád, zohľadnenie environmentálnej správy a výsledkov porád pri rozhodovaní a poskytnutie informácií o rozhodnutí v súlade s článkami 4 až 9;
…“
6 Podľa článku 3 smernice o SEP, nazvaného „Rozsah“:
„1. Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
2. Podľa [S výnimkou uvedenou v – neoficiálny preklad] odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a) ktoré sa pripravujú pre poľnohospodárstvo, lesníctvo, rybárstvo, energetiku, dopravu, odpadové hospodárstvo, vodné hospodárstvo, telekomunikácie, turistiku, plánovanie miest a vidieka alebo využívanie územia a ktoré stanovujú rámec pre súhlas [odsúhlasenie – neoficiálny preklad] budúceho rozvoja projektov uvedených v prílohách I a II k smernici [Rady] 85/337/EHS [z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, 1985, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248)], alebo
b) pri ktorých sa určilo, že vyžadujú posudzovanie podľa článku 6 alebo 7 smernice 92/43/EHS s ohľadom na ich pravdepodobný účinok na lokality.
…“
7 Článok 4 ods. 1 smernice o SEP uvádza:
„Environmentálne posudzovanie uvedené v článku 3 sa vykonáva počas prípravy plánu alebo programu a pred jeho schválením alebo postúpením na legislatívne konanie.“
8 Článok 6 tejto smernice, nazvaný „Porady“, vo svojom odseku 2 stanovuje:
„Orgány uvedené v odseku 3 a verejnosť uvedená v odseku 4 dostanú včasnú a účinnú príležitosť vyjadriť svoje stanovisko k návrhu plánu alebo programu a k sprievodnej environmentálnej správe vo vhodnom čase pred schválením plánu alebo programu alebo ich postúpeniu na legislatívne konanie.“
Smernica o odpadoch
9 V zmysle odôvodnení 6, 8, 28 a 31 smernice o odpadoch:
„(6) Prvoradým cieľom každej politiky v oblasti odpadov by mala byť minimalizácia negatívnych účinkov tvorby a nakladania s odpadmi na zdravie ľudí a životné prostredie. Politika týkajúca sa odpadu by sa mala zameriavať aj na obmedzovanie využívania zdrojov a uprednostňovať praktické uplatňovanie hierarchie odpadového hospodárstva.
…
(8) Je preto potrebné zrevidovať smernicu 2006/12/ES, aby sa objasnili kľúčové pojmy, ako napríklad odpad, zhodnocovanie a zneškodňovanie, aby sa posilnili opatrenia, ktoré sa musia prijať v rámci predchádzania vzniku odpadu, aby sa zaviedol prístup, ktorý zohľadní celý životný cyklus výrobkov a materiálov, a nie len odpadovú fázu, a aby sa sústredila pozornosť na zníženie vplyvov vzniku odpadu a nakladania s ním na životné prostredie, čím sa zvýši hospodárska hodnota odpadu. Okrem toho by sa malo podporovať zhodnocovanie odpadu a používanie zhodnotených materiálov s cieľom šetriť prírodné zdroje. V záujme jasnosti a zrozumiteľnosti by sa preto smernica 2006/12/ES mala zrušiť a nahradiť novou smernicou.
…
(28) Táto smernica by mala pomôcť EÚ v tom, aby sa priblížila ‚recyklujúcej spoločnosti‘, ktorá sa snaží predchádzať vzniku odpadu a využívať odpad ako zdroj. Najmä v šiestom environmentálnom akčnom programe Spoločenstva sa vyzýva na prijatie opatrení zameraných na zabezpečenie triedenia odpadov priamo pri zdroji, na zber a recykláciu prioritných prúdov odpadov. V súlade s týmto cieľom a ako prostriedok na uľahčenie zhodnocovania odpadu alebo zlepšenie jeho potenciálu zhodnocovania by sa odpad predtým, než sa podrobí činnostiam zhodnocovania, ktorými sa dosiahne najlepší celkový environmentálny výsledok, mal zbierať separovane, ak je to technicky, environmentálne a hospodársky uskutočniteľné. Členské štáty by mali podporovať oddelenie nebezpečných zložiek z odpadových tokov, ak je to potrebné na dosiahnutie environmentálne priaznivého odpadového hospodárstva.
…
(31) Hierarchia odpadového hospodárstva vo všeobecnosti ustanovuje poradie priorít toho, čo predstavuje v právnych predpisoch o odpadoch a politike odpadového hospodárstva z celkového hľadiska najlepšiu environmentálnu voľbu, aj keď odklonenie sa od nej môže byť potrebné v prípade špecifických prúdov odpadov, ak je to odôvodnené okrem iného technickou uskutočniteľnosťou, ekonomickou životaschopnosťou a ochranou životného prostredia.“
10 Kapitola I tejto smernice, nazvaná „Predmet úpravy, rozsah pôsobnosti a vymedzenie pojmov“, zahŕňa články 1 až 7 tejto smernice. Článok 1 uvedenej smernice znie takto:
„Táto smernica ustanovuje opatrenia na ochranu životného prostredia a zdravia ľudí predchádzaním alebo znižovaním nepriaznivých vplyvov vzniku odpadu a nakladania s ním a znižovaním celkových vplyvov využívania zdrojov a zvyšovaním efektívnosti takéhoto využívania.“
11 Článok 4 tejto smernice o odpadoch, nazvaný „Hierarchia odpadového hospodárstva“, stanovuje:
„1. V právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, sa ako poradie priorít uplatňuje táto hierarchia odpadového hospodárstva:
a) predchádzanie vzniku;
b) príprava na opätovné použitie;
c) recyklácia;
d) iné zhodnocovanie, napr. energetické zhodnocovanie; a
e) zneškodňovanie.
2. Pri uplatňovaní hierarchie odpadového hospodárstva uvedenej v odseku 1 prijmú členské štáty opatrenia na podporu možností, ktoré poskytujú najlepší celkový environmentálny výsledok. To si môže vyžadovať odklon určitých odpadových tokov od hierarchie, ak je to odôvodnené úvahami o životnom cykle vo vzťahu k celkovým vplyvom vzniku a nakladania s takýmto odpadom.
Členské štáty zabezpečia, aby bol rozvoj právnych predpisov a politiky v oblasti odpadov plne transparentným procesom v duchu existujúcich vnútroštátnych pravidiel o konzultovaní a zapojení občanov a iných zúčastnených strán.
Členské štáty zohľadnia všeobecné zásady ochrany životného prostredia, ako sú zásada obozretnosti a zásada trvalej udržateľnosti, technickú uskutočniteľnosť a ekonomickú životaschopnosť, ochranu zdrojov, ako aj celkové vplyvy na životné prostredie a zdravie ľudí a hospodárske a sociálne vplyvy v súlade s článkami 1 a 13.“
12 Kapitola II tejto smernice, nazvaná „Všeobecné požiadavky“, zahŕňa najmä článok 13 tejto smernice, nazvaný „Ochrana zdravia ľudí a životného prostredia“, ktorý stanovuje:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozovania zdravia ľudí, poškodzovania životného prostredia, a najmä:
a) bez rizika pre vodu, ovzdušie, pôdu, rastliny alebo živočíchy;
b) bez obťažovania okolia hlukom alebo zápachmi; a
c) bez nepriaznivého vplyvu na krajinu alebo miesta osobitného záujmu.“
Talianske právo
13 Článok 35 decreto‑legge no 133 (zákonný dekrét č. 133), z 12. septembra 2014 (GURI č. 212 z 12. septembra 2014), zmeneného na zákon, v upravenom znení, zákonom č. 164, z 11. novembra 2014 (GURI č. 262 z 11. novembra 2014) (ďalej len „zákonný dekrét č. 133/2014“), vo svojom odseku 1 stanovuje:
„V lehote 90 dní odo dňa nadobudnutia účinnosti zákona, ktorým sa mení tento dekrét, predseda Rady ministrov na návrh ministra pre životné prostredie, ochranu prírodných zdrojov a mora, po vypočutí stálej konferencie pre vzťahy medzi štátom, regiónmi a autonómnymi provinciami Trento a Bolzano, stanoví dekrétom na národnej úrovni celkovú kapacitu spracovania komunálneho odpadu a podobného odpadu spaľovacích zariadení, ktoré sú v prevádzke alebo boli povolené na národnej úrovni, pričom výslovne uvedie kapacitu každého zariadenia, ako aj spaľovacích zariadení na energetické zhodnocovanie komunálneho odpadu a podobného odpadu, ktoré majú byť vybudované na pokrytie zostávajúcich potrieb s cieľom pristúpiť k postupnému dosiahnutiu rovnováhy v sociálnej a hospodárskej oblasti medzi jednotlivými štátnymi územnými oblasťami a so zreteľom na ciele separovaného zberu a recyklácie na základe regionálneho plánovania. Takto určené zariadenia tvoria strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu, predstavujú integrovaný a moderný systém nakladania s komunálnym odpadom a podobným odpadom, pričom tým, že zaručujú národnú bezpečnosť a sebestačnosť, umožňujú ukončiť konania o porušení povinnosti a predísť ďalším takýmto konaniam z dôvodu neprebratia sektorových predpisov Únie a obmedzujú ukladanie odpadu na skládky.“
14 Na základe tohto ustanovenia bol prijatý dekrét z 10. augusta 2016.
15 Článok 1 dekrétu z 10. augusta 2016, nazvaný „Predmet“, stanovuje:
„1. Na základe článku 35 ods. 1 [zákonného dekrétu č. 133/2014] je predmetom tohto dekrétu:
a) určiť súčasnú vnútroštátnu kapacitu zariadení na spaľovanie komunálneho a podobného odpadu, ktoré sú v prevádzke k mesiacu novembru 2015;
b) určiť potenciálnu vnútroštátnu kapacitu zariadení na spaľovanie komunálneho a podobného odpadu, ktoré sú povolené, ale nie sú v prevádzke k mesiacu novembru 2015;
c) určiť podľa makrozón a jednotlivých regiónov spaľovacie zariadenia s energetickým zhodnocovaním komunálneho a podobného odpadu, ktoré sa majú vybudovať alebo posilniť, aby pokrývali zostávajúce vnútroštátne potreby spracovania týchto odpadov.“
16 Články 3 až 5 dekrétu z 10. augusta 2016 obsahujú tabuľky, ktoré určujú tri kategórie zariadení, t. j. spaľovacie zariadenia v prevádzke s uvedením povolenej kapacity spracovania a kapacity spracovania komunálneho a podobného odpadu (tabuľka A), povolené spaľovacie zariadenia, ktoré nie sú v prevádzke s uvedením potenciálnej kapacity spracovania a ich umiestnenia na regionálnej úrovni (tabuľka B), a zariadenia, ktoré sa majú vybudovať alebo posilniť s prihliadnutím na regionálne programovanie (tabuľka C). Pre každú z týchto troch kategórií príslušné tabuľky uvádzajú aj celkovú vnútroštátnu kapacitu spracovania odpadov v spaľovacích zariadeniach v prevádzke k novembru 2015 (tabuľka A), potenciálnu vnútroštátnu kapacitu spracovania odvodenú od povolených zariadení, ktoré však neboli v prevádzke k tomuto dátumu (tabuľka B), ako aj regióny, v ktorých sa zariadenia potrebné na splnenie vnútroštátnych potrieb musia vytvoriť alebo posilniť a príslušné kapacity (tabuľka C).
17 Podľa článku 6 dekrétu z 10. augusta 2016 s názvom „Záverečné ustanovenia“:
„1. … zariadenia, ktoré sa nachádzajú v tabuľkách A, B a C tvoria strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu a predstavujú integrovaný a moderný systém nakladania s komunálnym odpadom a podobným odpadom, a tým zaručujú národnú bezpečnosť a sebestačnosť integrovaného systému nakladania s odpadmi, ako to vyžaduje článok 16 [smernice o odpadoch].
2. Aby sa zaručila národná bezpečnosť a sebestačnosť a súčasne rešpektovanie cieľov postupného dosiahnutia rovnováhy v sociálnej a hospodárskej oblasti medzi jednotlivými štátnymi územnými oblasťami… menšie kapacity spracovania komunálneho odpadu a podobného odpadu spaľovacích zariadení v dôsledku politík stanovených v odseku 6 sa prerozdeľujú v rámci tej istej makrozóny podľa všeobecných kritérií a postupov určenia uvedených v prílohe III.“
18 Všetky tri prílohy dekrétu z 10. augusta 2016 uvádzajú spôsoby, ktoré umožnili určiť všetky tri kategórie uvedené v tabuľkách A, B a C. Konkrétne príloha I obsahuje zložky, ktoré určujú súčasnú vnútroštátnu kapacitu spaľovacích zariadení pri spracovaní komunálneho odpadu a podobného odpadu, zariadení v prevádzke alebo povolených zariadení, ktoré však nie sú v prevádzke k novembru 2015. Príloha II uvádza podmienky, za akých boli určené zvyšné potreby spaľovania komunálneho odpadu a podobného odpadu, s rozdelením výpočtu jednotlivo na každý z regiónov. Príloha III spresňuje okrem iného „všeobecné kritériá“ stanovené v odseku 1 článku 35 zákonného dekrétu č. 133/2014, ktoré sa používajú na určenie zariadení, ktoré sa majú vybudovať alebo posilniť, aby pokryli zostávajúce vnútroštátne potreby spaľovania komunálneho odpadu alebo podobného odpadu.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
19 Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že združenia VAS a Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare podali na vnútroštátny súd Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko) žalobu na zrušenie dekrétu z 10. augusta 2016, v ktorej uviedli päť žalobných dôvodov.
20 Tieto žalobné dôvody možno v podstate rozdeliť do dvoch skupín. Prvá skupina združuje dôvody založené na porušení zásady „hierarchie odpadového hospodárstva“ podľa článkov 4 a 13 smernice o odpadoch, pretože dekrét z 10. augusta 2016 označil spaľovacie zariadenia ako „strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu“. Žalobkyne vo veci samej sa však domnievajú, že spaľovanie odpadov by sa malo používať len ako posledná možnosť, keď už nie je možné použiť techniky zhodnocovania alebo recyklácie. Druhá skupina dôvodov sa zakladá na porušení smernice o SEP, keďže prijatiu tohto dekrétu nepredchádzalo environmentálne posudzovanie jeho vplyvov.
21 Vnútroštátny súd poukazuje na to, že žalovaní vo veci samej sa v štádiu dokazovania obmedzili len na poskytnutie dokumentov a jednej správy, pričom k nim nepriložili písomné podania či vyjadrenia. Z toho vyplýva, že na účely svojej obrany sa obmedzili na tvrdenie o súlade vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie.
22 Vnútroštátny súd na jednej strane považuje za nevyhnutné, aby Súdny dvor poskytol výklad zásady „hierarchie odpadového hospodárstva“ v zmysle smernice o odpadoch. Na druhej strane si kladie otázku, či vnútroštátny orgán mohol bez predchádzajúceho environmentálneho posudzovania zvýšiť kapacity zariadení na spaľovanie odpadu.
23 V tomto kontexte Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bránia články 4 a 13 [smernice o odpadoch] s prihliadnutím na odôvodnenia 6, 8, 28 a 31 tejto smernice vnútroštátnym primárnym právnym predpisom a súvisiacim sekundárnym vykonávacím právnym predpisom – ako je článok 35 ods. 1 [zákonného dekrétu č. 133/2014] a [dekrét z 10. augusta 2016] – v časti, v ktorej iba tie spaľovacie zariadenia, ktorých sa tieto predpisy týkajú, a to na základe údajov uvedených v prílohách a tabuľkách [dekrétu z 10. augusta 2016], označujú ako strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu, prostredníctvom ktorej sa realizuje integrovaný a moderný systém nakladania s komunálnym odpadom a podobným odpadom a zaručuje národná bezpečnosť a sebestačnosť, a to z dôvodu, že podobnú kvalifikáciu vnútroštátny zákonodarca rovnako nepriznal zariadeniam určeným na spracovanie odpadu na účely recyklácie a opätovného použitia, hoci tieto dva spôsoby spracovania majú prednosť v rámci hierarchie odpadového hospodárstva podľa [smernice o odpadoch]?
2. Subsidiárne, v prípade zápornej odpovede na prvú otázku, bránia články 4 a 13 [smernice o odpadoch] vnútroštátnym primárnym právnym predpisom a súvisiacim sekundárnym vykonávacím právnym predpisom – ako je článok 35 ods. 1 [zákonného dekrétu č. 133/2014] a [dekrét z 10. augusta 2016] – v časti, v ktorej spaľovacie zariadenia komunálneho odpadu označujú ako strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu, a to s cieľom ukončiť konania o porušení povinnosti a predísť ďalším takýmto konaniam z dôvodu neprebratia sektorových predpisov Únie, ako aj obmedziť ukladanie odpadu na skládky?
3. Bránia články 2 až 4, ako aj 6 až 12 smernice [o SEP], vykladané či už samostatne, alebo vo vzájomnom spojení, uplatňovaniu vnútroštátnych primárnych právnych predpisov a súvisiacich sekundárnych vykonávacích právnych predpisov – ako je článok 35 ods. 1 [zákonného dekrétu č. 133/2014] a [dekrét z 10. augusta 2016] – v časti, v ktorej stanovujú, že predseda Rady ministrov má právomoc zvýšiť prostredníctvom dekrétu kapacitu existujúcich spaľovacích zariadení a tiež určiť počet, kapacitu a regionálne umiestnenie spaľovacích zariadení s energetickým zhodnocovaním komunálneho a podobného odpadu, ktoré sa majú vybudovať na pokrytie stanovených zvyšných potrieb, a to s cieľom pristúpiť k postupnému dosiahnutiu rovnováhy v sociálnej a hospodárskej oblasti medzi jednotlivými štátnymi územnými oblasťami a v súlade s cieľmi separovaného zberu a recyklácie, pričom predmetné vnútroštátne predpisy neukladajú povinnosť uplatniť vo fáze prípravy tohto plánu vyplývajúceho z dekrétu predsedu Rady ministrov, ustanovenia týkajúce sa strategického environmentálneho posudzovania podľa uvedenej smernice [o SEP]?“
24 Uznesením z 3. júla 2018, Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus a i. (C‑305/18, neuverejnený, EU:C:2018:549), predseda Súdneho dvora nevyhovel návrhu vnútroštátneho súdu na prejednanie tejto veci v skrátenom konaní upravenom v článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
25 Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa zásada „hierarchie odpadového hospodárstva“, tak ako je vyjadrená v článku 4 smernice o odpadoch, má s prihliadnutím na článok 13 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá kvalifikuje zariadenia na spaľovanie odpadov ako „strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu“.
26 Zdá sa, že otázky tohto súdu vyplývajú zo skutočnosti, že podobná kvalifikácia nebola v dekréte z 10. augusta 2016 priznaná zariadeniam na spracovanie odpadu na účely recyklácie a opätovného využívania, zatiaľ čo článok 4 uvedenej smernice ukladá členským štátom uplatňovať v ich právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, určitú hierarchizáciu činnosti spracovania odpadov.
27 Treba pripomenúť, že článok 4 ods. 1 smernice o odpadoch stanovuje, že „v právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, sa ako poradie priorít uplatňuje táto hierarchia odpadového hospodárstva: a) predchádzanie vzniku; b) príprava na opätovné použitie; c) recyklácia; d) iného zhodnocovanie, napríklad energetické zhodnocovanie, a e) zneškodňovanie.“
28 Toto ustanovenie, ktoré stanovuje takú hierarchiu odpadového hospodárstva, akú treba uplatňovať v právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, neumožňuje prijať záver, že treba uprednostniť systém, ktorý umožňuje pôvodcom odpadu, aby sami vykonali jeho zneškodňovanie. Naopak zneškodňovanie odpadu sa nachádza až na poslednom mieste tejto hierarchie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2014, SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, bod 44).
29 Treba dodať, že hierarchia odpadového hospodárstva predstavuje cieľ, ktorý ponecháva určitú mieru voľnej úvahy členským štátom a nenúti ich zvoliť si riešenie predchádzania vzniku odpadu a konkrétneho nakladania s ním.
30 V zmysle článku 4 ods. 2 smernice o odpadoch členské štáty pri uplatňovaní zásady „hierarchie odpadového hospodárstva“ prijmú opatrenia na podporu možností, ktoré poskytujú najlepší celkový environmentálny výsledok. To si môže vyžadovať odklon určitých odpadových tokov od hierarchie, ak je to odôvodnené úvahami o životnom cykle vo vzťahu k celkovým vplyvom vzniku a nakladania s takýmto odpadom.
31 Ďalej podľa článku 13 smernice o odpadoch členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozovania zdravia ľudí, poškodzovania životného prostredia, a najmä bez rizika pre vodu, ovzdušie, pôdu, rastliny alebo živočíchy.
32 V tomto ohľade Súdny dvor už rozhodol, že hoci tento článok 13 neupresňuje konkrétny obsah opatrení, ktoré sa majú prijať na zaistenie toho, aby sa nakladalo s odpadom bez ohrozenia ľudského zdravia a bez poškodenia životného prostredia, platí však, že tento článok zaväzuje členské štáty, pokiaľ ide o cieľ, ktorý majú dosiahnuť, pričom im ponecháva určitú mieru voľnej úvahy pri posudzovaní potreby takýchto opatrení (rozsudok zo 6. apríla 2017, Komisia/Slovinsko, C‑153/16, neuverejnený, EU:C:2017:275, bod 61 a citovaná judikatúra).
33 V prejednávanej veci skutočnosť, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, kvalifikuje zariadenia na spaľovanie odpadov ako „strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu“, neznamená, že vnútroštátny zákonodarca mal v úmysle nepostupovať podľa usmernení vyplývajúcich zo zásady „hierarchie odpadového hospodárstva“ upravenej v smernici o odpadoch.
34 Na jednej strane totiž, ako potvrdzujú aj žalobkyne vo veci samej, uvedená vnútroštátna kvalifikácia sa uplatňuje len na tieto zariadenia.
35 Skutočnosť, že vnútroštátna právna úprava kvalifikuje zariadenia na spaľovanie odpadu ako „prioritné“, neznamená, že spracovateľské činnosti, ktoré sa k nim viažu, budú mať rovnakú kvalitu, a že by sa v dôsledku toho uvedeným činnostiam priznával akýkoľvek stupeň priority pred ostatnými činnosťami predchádzania vzniku odpadu a nakladania s nim.
36 Na druhej strane, ako tvrdí talianska vláda, cieľom takejto kvalifikácie je racionalizácia a zjednodušenie postupu udeľovania povolení s cieľom napraviť neexistenciu primeranej vnútroštátnej siete nakladania s odpadmi, ktorá bola konštatovaná v predchádzajúcich rozsudkoch Súdneho dvora z 26. apríla 2007, Komisia/Taliansko (C‑135/05, EU:C:2007:250); zo 14. júna 2007, Komisia/Taliansko (C‑82/06, neuverejnený, EU:C:2007:349); zo 4. marca 2010, Komisia/Taliansko (C‑297/08, EU:C:2010:115); z 15. októbra 2014, Komisia/Taliansko (C‑323/13, neuverejnený, EU:C:2014:2290); z 2. decembra 2014, Komisia/Taliansko (C‑196/13, EU:C:2014:2407), ako aj zo 16. júla 2015, Komisia/Taliansko (C‑653/13, neuverejnený, EU:C:2015:478).
37 V tomto ohľade, ako vyplýva z článku 260 ods. 1 ZFEÚ, ak Súdny dvor Európskej únie konštatuje, že členský štát si nesplnil povinnosť, ktorá mu vyplýva zo Zmlúv, tento štát je povinný urobiť potrebné opatrenia, aby vyhovel rozsudku Súdneho dvora.
38 Napokon, hoci členským štátom prináleží, aby si vybrali najvhodnejší spôsob dodržiavania zásady „hierarchie odpadového hospodárstva“, musia však dodržiavať ostatné ustanovenia tejto smernice, ktoré stanovujú konkrétnejšie povinnosti.
39 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že zásada „hierarchie odpadového hospodárstva“, tak ako je vyjadrená v článku 4 smernice o odpadoch, sa má v spojení s článkom 13 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá kvalifikuje zariadenia na spaľovanie odpadov ako „strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu“, pokiaľ je táto právna úprava zlučiteľná s ostatnými ustanoveniami tejto smernice, ktoré stanovujú konkrétnejšie povinnosti.
O tretej otázke
40 Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica o SEP vykladať v tom zmysle, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, zložená zo základných predpisov a vykonávacích predpisov, ktorá stanovuje zvýšenie kapacity existujúcich zariadení na spaľovanie odpadu a predpokladá vybudovanie nových zariadení tohto druhu, patrí pod pojem „plány a programy“ v zmysle tejto smernice, ktoré by mohli mať významné účinky na životné prostredie a v dôsledku toho by mali podliehať predchádzajúcemu environmentálnemu posudzovaniu.
41 V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej má za cieľ zvýšiť prevádzkovú kapacitu 40 zariadení na spaľovanie odpadu spomedzi 42 existujúcich zariadení, ktoré sú v prevádzke na území tohto členského štátu, ako aj zabezpečiť vybudovanie nových zariadení tohto druhu. Takáto vnútroštátna právna úprava vykonáva strategické rozhodnutie členského štátu v oblasti zhodnocovania alebo zneškodňovania odpadu, ako je výpočet zostatkových vnútroštátnych potrieb kvantifikovaných na 1 818 000 ton ročne a ich rozdelenie medzi makrozóny, zvýšenie prevádzkovej činnosti existujúcich zariadení až do vyčerpania ich jednotlivých povolených kapacít, ako aj regionálne umiestnenie nových zariadení.
42 Je potrebné určiť, či taká právna úprava spadá do rozsahu pôsobnosti smernice o SEP.
43 V tejto súvislosti článok 3 tejto smernice stanovuje, že niektoré plány alebo niektoré programy, ktoré môžu mať významné environmentálne účinky, musia podliehať vykonaniu environmentálneho posudzovania.
44 Článok 2 písm. a) smernice o SEP definuje „plány a programy“, ktoré uvádza, ako plány a programy, ktoré spĺňajú dve kumulatívne podmienky, a to na jednej strane tú, že sú predmetom prípravy a/alebo schvaľovania úradom na štátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, alebo pripravené úradom na schválenie prostredníctvom parlamentného alebo vládneho legislatívneho postupu, a na druhej strane tú, že vyžadujú legislatívne, regulatívne alebo správne predpisy.
45 Súdny dvor vykladal toto ustanovenie tak, že v zmysle a na účely uplatnenia smernice o SEP sa za „vyžadované“ plány a programy, čiže také, ktoré podliehajú posudzovaniu ich vplyvov na životné prostredie na základe podmienok stanovených touto smernicou, majú považovať tie plány a programy, ktorých prijímanie upravujú vnútroštátne legislatívne a regulatívne predpisy, ktoré určia orgány príslušné na ich prijatie, ako aj postup ich vypracovania (rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 37, ako aj citovaná judikatúra).
46 V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že dekrét z 10. augusta 2016 spĺňa tieto dve podmienky, keďže bolo prijatý predsedom Rady ministrov na základe článku 35 zákonného dekrétu č. 133/2014.
47 Treba tiež doplniť, že na základe článku 3 ods. 2 písm. a) smernice o SEP sú systematicky environmentálne posudzované plány a programy vyhotovené pre niektoré odvetvia, ktoré stanovujú rámec odsúhlasenia budúceho rozvoja projektov vymenovaných v prílohách I a II smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1, ďalej len smernica o PVŽP), ktorá zrušila smernicu 85/337.
48 V tomto ohľade sa medzi odvetviami dotknutými týmto ustanovením nachádza nakladanie s odpadom, takže prvé z týchto kritérií je splnené.
49 V druhom rade zariadenia na zneškodňovanie odpadu spaľovaním a ich zmeny alebo rozšírenia sú uvedené v bodoch 9, 10 a 24 prílohy I k smernici o PVŽP, a v prípade, že nepatria do kategórií uvedených vyššie, v bode 11 písm. b) prílohy II k smernici o PVŽP.
50 Pokiaľ ide o otázku, či taká vnútroštátna práva úprava, o akú ide vo veci samej, definuje rámec odsúhlasenia budúceho rozvoja projektov, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa pojem „plány a programy“ vzťahuje na každý akt, ktorý tým, že vymedzuje pravidlá a kontrolné postupy uplatniteľné v dotknutom odvetví, stanovuje významný súbor kritérií a pravidiel pre povoľovanie a vykonávanie jedného alebo viacerých projektov, ktoré by mohli mať významný vplyv na životné prostredie (rozsudok z 27. októbra 2016, D’Oultremont a i., C‑290/15, EU:C:2016:816, bod 49; zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 53, a zo 7. júna 2018, Thybaut a i., C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 54).
51 V tejto súvislosti pojem „významný súbor kritérií a pravidiel“ treba chápať kvalitatívne. Je totiž potrebné zamedziť prípadným stratégiám na obchádzanie povinností uvedených v smernici o SEP, ktoré by mohli mať podobu roztrieštených opatrení, čím by sa znížil potrebný účinok tejto smernice (rozsudky zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 55, ako aj zo 7. júna 2018, Thybaut a i., C–160/17, EU:C:2018:401, bod 55).
52 Cieľom takéhoto výkladu pojmu „plány a programy“, ktorý zahŕňa nielen ich vypracovanie, ale aj ich zmenu, je zabezpečiť, aby požiadavky, ktoré môžu mať významné environmentálne účinky, boli predmetom environmentálneho posudzovania (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, body 54 a 58).
53 Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby s prihliadnutím na judikatúru citovanú v bodoch 50 až 52 tohto rozsudku overil, či vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, vymedzuje rámec odsúhlasenia budúceho rozvoja projektov.
54 Za predpokladu, že ide o takýto prípad, je namieste konštatovať, že táto právna úprava, ktorej cieľ je pripomenutý v bode 41 tohto rozsudku, by mohla mať významné environmentálne účinky, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
55 Navyše ako uvádza vnútroštátny súd, zvýšenie prevádzkových kapacít zariadení na spaľovanie odpadu vyvoláva pochybnosti o dostatočnosti posudzovaní, ktoré boli predtým vykonané na účely povolení na uvedenie do prevádzky existujúcich spaľovacích zariadení.
56 Ďalej okolnosť, že environmentálne posudzovanie v zmysle smernice o SEP sa uskutoční neskôr, počas plánovania na regionálnej úrovni, nemá vplyv na uplatniteľnosť ustanovení týkajúcich sa tohto posudzovania. Posudzovanie účinkov na životné prostredie vykonané podľa smernice o PVŽP nemôže zbavovať povinnosti vykonať environmentálne posudzovanie, ktoré si vyžaduje smernica o SEP na účely spĺňania environmentálnych aspektov, ktoré špecifikuje (rozsudok zo 7. júna 2018, Thybaut a i., C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 64).
57 Okrem toho v každom prípade nemožno prijať námietku, ktorú vzniesla talianska vláda, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej predstavuje len referenčný rámec, a teda že druhá podmienka uvedená v článku 3 ods. 2, písm. a) smernice o SEP nie je splnená. Okolnosť, že vnútroštátna právna úprava vykazuje určitý stupeň abstrakcie a sleduje cieľ transformácie existujúceho rámca, odzrkadľuje jej programovú alebo plánovaciu dimenziu a nie je prekážkou jej zahrnutia pod pojem „plány a programy“ (rozsudok zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 60, ako aj citovaná judikatúra).
58 Takýto výklad potvrdzujú jednak požiadavky vyplývajúce z článku 6 smernice o SEP s prihliadnutím na jej odôvodnenia 15 až 18, keďže cieľom smernice je nielen prispieť k ochrane životného prostredia, ale aj umožniť účasť verejnosti na rozhodovacom procese. Na druhej strane, ako vyplýva z článku 4 ods. 1 tejto smernice „environmentálne posudzovanie… sa vykonáva počas prípravy plánu alebo programu a pred jeho schválením alebo postúpením na legislatívne konanie“. Rovnako z článku 6 ods. 2 tejto smernice vyplýva, že environmentálne posudzovanie sa má vykonať čo najskôr, aby jeho závery mohli ešte ovplyvniť prípadné rozhodnutia. Je to práve v tomto štádiu, keď možno analyzovať rôzne alternatívy a keď možno uskutočniť strategické rozhodnutia [pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. októbra 2011, Seaport (NI) a i., C‑474/10, EU:C:2011:681, bod 45, ako aj zo 7. júna 2018, Inter‑Environnement Bruxelles a i., C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 63].
59 Vzhľadom na tieto skutočnosti, ktorých existenciu a dosah vzhľadom na predmetnú právnu úpravu prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu, treba prijať záver, že vnútroštátna právna úprava, ktorou sa zvyšuje kapacita existujúcich zariadení na spaľovanie odpadu a predpokladá vybudovanie nových zariadení tohto druhu, o akú ide vo veci samej, môže patriť pod pojem „plány a programy“ v zmysle článku 3 ods. 1 a 2 smernice o SEP a musí podliehať environmentálnemu posudzovaniu.
60 Z toho vyplýva, že na tretiu otázku je potrebné odpovedať tak, že článok 2 písm. a), článok 3 ods. 1 a článok 3 ods. 2 písm. a) smernice o SEP sa majú vykladať v tom zmysle, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, zložená zo základných predpisov a vykonávacích predpisov, ktorá stanovuje zvýšenie kapacity existujúcich zariadení na spaľovanie odpadu a predpokladá vybudovanie nových zariadení tohto druhu, patrí pod pojem „plány a programy“ v zmysle tejto smernice, keďže môže mať významné environmentálne účinky a v dôsledku toho musí podliehať predchádzajúcemu environmentálnemu posudzovaniu.
O trovách
61 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:
1. Zásada „hierarchie odpadového hospodárstva“, tak ako je vyjadrená v článku 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc, sa má s prihliadnutím na článok 13 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá kvalifikuje zariadenia na spaľovanie odpadu ako „strategickú infraštruktúru a zástavbu mimoriadneho národného významu“, pokiaľ je táto právna úprava zlučiteľná s ostatnými ustanoveniami tejto smernice, ktoré stanovujú konkrétnejšie povinnosti.
2. Článok 2 písm. a), článok 3 ods. 1 a článok 3 ods. 2 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie, sa majú vykladať v tom zmysle, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, zložená zo základných predpisov a vykonávacích predpisov, ktorá stanovuje zvýšenie kapacity existujúcich zariadení na spaľovanie odpadu a predpokladá vybudovanie nových zariadení tohto druhu, patrí pod pojem „plány a programy“ v zmysle tejto smernice, keďže môže mať významné environmentálne účinky a v dôsledku toho musí podliehať predchádzajúcemu environmentálnemu posudzovaniu.
Podpisy