ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
11 juillet 2024 (*)
« Recours en annulation – Aides d’État – Exonération d’impôts en faveur des exploitants des ports français – Plainte – Acte non susceptible de recours – Acte purement confirmatif – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑582/23,
Communauté d’agglomération du Boulonnais, établie à Boulogne-sur-Mer (France), représentée par Me P. Schiele, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. B. Stromsky et Mme C.-M. Carrega, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. J. Schwarcz et W. Valasidis (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
– l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 décembre 2023,
– les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 1er février 2024,
rend la présente
Ordonnance
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, la Communauté d’agglomération du Boulonnais (ci-après la « CAB »), demande l’annulation de la décision de la Commission européenne du 18 juillet 2023 par laquelle celle-ci a rejeté sa plainte du 11 avril 2023 qualifiant d’aide d’État illégale l’exonération de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises accordée aux gestionnaires des ports en application des articles 1449 et 1586 ter du code général des impôts français (ci-après le « CGI ») (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2 La requérante est une communauté d’agglomération française, située dans le département du Pas-de-Calais (France). Il s’agit d’un établissement public de coopération intercommunale créé en 2000, en application de la loi no 99-586, du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (JORF du 13 juillet 1999, p. 10361).
3 Les ports de Boulogne-sur-Mer et de Calais sont situés sur le territoire de la CAB. En 2015, la Région Nord-Pas-de-Calais (qui a fusionné avec la Région Picardie pour former désormais la Région Hauts-de-France) a confié la gestion et le développement des ports à la Société d’Exploitation des Ports du Détroit (ci-après la « SEPD »). La SEPD succède ainsi à la Chambre de commerce et d’industrie Côte d’Opale en tant que concessionnaire des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer.
4 Le 3 juillet 2020, la requérante a déposé une première plainte auprès de la Commission, en utilisant le formulaire électronique de plainte pour manquement au droit de l’Union européenne. Cette plainte concernait les aides octroyées par la République française sous la forme d’exonération fiscales prévue aux articles 1449 et 1586 ter du CGI au profit de la SEPD en tant qu’exploitant du port de Boulogne-sur-Mer.
5 Par lettre du 17 juillet 2020 (ci-après la « décision du 17 juillet 2020 »), la Commission a constaté que la requérante n’avait pas la qualité de « partie intéressée », au sens de l’article 1er, sous h), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). Par conséquent, selon la Commission, les informations que la requérante lui avait fournies ne pouvaient être enregistrées comme une plainte formelle, au titre de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, mais uniquement comme des « renseignements d’ordre général concernant le marché ».
6 Le 11 avril 2023, la requérante a adressé à la Commission, en utilisant le formulaire obligatoire visé à l’article 24 paragraphe 2, du règlement 2015/1589, une seconde plainte concernant la prétendue illégalité des aides d’État octroyées par la République française aux exploitants du port de Boulogne-sur-Mer en vertu des articles 1449 et 1586 ter du CGI.
7 Par la décision attaquée, la Commission a rejeté la plainte du 11 avril 2023. Elle a notamment indiqué ce qui suit :
« Dans la mesure où la CAB ne semble pas remplir les conditions pour être considérée comme une partie intéressée, votre requête ne peut être examinée comme une plainte formelle au sens de l’article 24, paragraphe 2, du Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil. Je vous remercie toutefois pour les renseignements que vous nous avez transmis. La Commission les enregistrera comme des informations générales relatives au marché. »
Conclusions des parties
8 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
9 Dans l’exception d’irrecevabilité soulevée au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la requête comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
10 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité de la Commission ;
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
En droit
11 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
12 Au soutien de l’exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que le recours est manifestement irrecevable dans la mesure où la décision attaquée ne constituerait qu’un acte purement confirmatif de la décision du 17 juillet 2020, insusceptible de recours.
13 En particulier, selon la Commission, la décision du 17 juillet 2020 constituait un acte attaquable. En effet, dans cette décision, la Commission a indiqué que les informations qui lui avaient été adressées ne pouvaient constituer une plainte formelle, faute pour la requérante d’avoir établi qu’elle était une « partie intéressée » au sens du règlement 2015/1589. La Commission souligne que la décision du 17 juillet 2020, dès lors qu’elle n’a pas été contestée dans le délai prévu à l’article 263 TFUE, est devenu définitive.
14 En outre, la Commission fait valoir que la décision attaquée ne serait qu’une confirmation de la position adoptée dans la décision du 17 juillet 2020 à l’égard des informations que la requérante lui a fait parvenir, à trois ans d’écart, par deux plaintes distinctes concernant des faits identiques.
15 La Commission ajoute que, bien que les deux plaintes soient contenues dans deux formulaires différents, elles émanent toutes les deux de la même entité, dénoncent les mêmes mesures et se fondent sur les mêmes griefs. Dans les deux cas, selon la Commission, la requérante évoque une perte financière, évaluée à 1.120.000 euros par an, provoquée par l’exonération fiscale en cause.
16 La requérante conteste l’argumentation de la Commission en faisant valoir que la décision attaquée ne constitue pas un acte purement confirmatif, insusceptible de recours, mais, au contraire, un acte susceptible de recours sur le fondement de l’article 263 TFUE.
17 La requérante avance, à cet égard, deux séries d’arguments, tirés, pour la première, de l’existence de faits nouveaux et substantiels dans la plainte du 11 avril 2023 et, pour la seconde, du réexamen de sa situation, à l’aune desdits faits.
18 En premier lieu, elle fait valoir que, dans sa plainte du 3 juillet 2020, elle n’avait présenté aucun argument relatif à sa qualité de partie intéressée, tandis que, dans sa plainte du 11 avril 2023, elle a démontré que l’affectation d’intérêts financiers, au regard, notamment, de l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102), était suffisante pour lui conférer la qualité de partie intéressée. Selon la requérante, cet arrêt ayant été rendu postérieurement à l’adoption de la décision du 17 juillet 2020, il constituait un élément nouveau à la lumière duquel la Commission a procédé à un nouvel examen.
19 En second lieu, et à titre surabondant, la requérante fait valoir que la décision attaquée contient un réexamen de sa situation, à l’aune des éléments nouveaux. En particulier, elle prétend que le seul fait que la décision du 17 juillet 2020 et la décision attaquée refusent toutes les deux de lui reconnaître la qualité de partie intéressée et d’enregistrer les informations fournies en tant que plainte formelle n’écarte pas l’existence d’un réexamen.
20 La requérante ajoute que, dans la décision attaquée, la Commission ne s’est pas contentée de confirmer sa position antérieure selon laquelle la requérante n’avait pas la qualité de partie intéressée. Elle complèterait, en effet, la motivation de la décision du 17 juillet 2020 en expliquant que l’affectation d’intérêts purement financiers ne suffit pas à lui conférer la qualité de partie intéressée. Selon la requérante, la Commission délimite, pour la première fois, le cadre dans lequel s’est effectuée son appréciation. Elle estime que, en se référant à l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102), la Commission a inséré dans la décision attaquée un élément qui ne figurait pas dans la décision du 17 juillet 2020. La Commission a ainsi procédé à un réexamen de sa situation, au regard de l’évolution de la jurisprudence de la Cour.
21 À cet égard, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 16 juillet 1998, Regione Toscana/Commission, T‑81/97, EU:T:1998:180, point 21).
22 Il est également de jurisprudence constante qu’un recours en annulation formé contre un acte purement confirmatif d’un acte antérieur non attaqué dans les délais est irrecevable (voir, en ce sens, arrêts du 25 octobre 1977, Metro SB-Grossmärkte/Commission, 26/76, EU:C:1977:167, point 4, et du 16 septembre 1998, Waterleiding Maatschappij/Commission, T‑188/95, EU:T:1998:217, point 108).
23 Un acte est considéré comme purement confirmatif d’une décision antérieure s’il ne contient aucun élément nouveau par rapport à la décision antérieure et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de cette décision (voir arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 44 et jurisprudence citée ; ordonnance du 28 juin 2018, TL/CEPD, T‑452/17, non publiée, EU:T:2018:418, point 25).
24 Le caractère confirmatif ou non d’un acte ne saurait être apprécié uniquement en fonction de son contenu par rapport à celui de la décision antérieure qu’il confirmerait, mais doit également l’être par rapport à la nature de la demande à laquelle cet acte répond (voir, en ce sens, arrêt du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98, EU:T:2001:42, point 45 et jurisprudence citée ; ordonnance du 28 juin 2018, TL/CEPD, T‑452/17, non publiée, EU:T:2018:418, point 26).
25 Toutefois, une décision qui ne fait qu’expliquer le raisonnement de la décision antérieure d’une manière plus détaillée ne doit pas être considérée comme contenant un élément nouveau par rapport à la décision antérieure ou comme ayant été précédée d’un réexamen de la situation du requérant (voir arrêt du 29 mai 2018, Fedtke/CESE, T‑801/16 RENV, non publié, EU:T:2018:312, point 74 et jurisprudence citée).
26 Il découle de cette jurisprudence qu’un acte est regardé comme adopté après réexamen de la situation, ce qui exclut son caractère purement confirmatif, lorsque cet acte a été adopté soit à la demande de l’intéressé, soit de la propre initiative de son auteur, sur la base de faits nouveaux et substantiels. En revanche, si les éléments de fait et de droit sur lesquels repose le nouvel acte ne sont pas différents de ceux ayant justifié l’adoption de l’acte précédent, ce nouvel acte est purement confirmatif de l’acte précédent (arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, points 36 et 37, et ordonnance du 28 juin 2018, TL/CEPD, T‑452/17, non publiée, EU:T:2018:418, point 28).
27 Un élément est nouveau quand il n’existait pas au moment de l’adoption de l’acte antérieur ou quand il existait déjà lorsque l’acte antérieur a été adopté, mais, pour quelque raison que ce soit, y compris un manque de diligence de l’auteur de ce dernier acte, il n’a pas été pris en considération lors de son adoption (voir, en ce sens, arrêts du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 38 ; du 17 novembre 2016, Fedtke/CESE, T‑157/16 P, non publié, EU:T:2016:666, points 19 et 23, et ordonnance du 28 juin 2018, TL/CEPD, T‑452/17, non publiée, EU:T:2018:418, point 29).
28 Pour présenter un caractère substantiel au sens de la jurisprudence susvisée, un élément doit être susceptible de modifier de façon substantielle les conditions qui ont régi l’acte antérieur, tel qu’un élément suscitant des doutes quant au bien-fondé de la solution adoptée par ledit acte (arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 39, et ordonnance du 28 juin 2018, TL/CEPD, T‑452/17, non publiée, EU:T:2018:418, point 30).
29 Selon une jurisprudence constante, une décision qui n’a pas été attaquée par le destinataire dans les délais prévus à l’article 263, sixième alinéa, TFUE devient définitive à son égard. Cette jurisprudence est notamment fondée sur la considération que les délais de recours visent à garantir la sécurité juridique, en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit, ainsi que sur les exigences de bonne administration de la justice et d’économie de la procédure (voir arrêt du 15 novembre 2018, Estonie/Commission, C‑334/17 P, non publié, EU:C:2018:914, point 51 et jurisprudence citée). Un acte qui se borne à confirmer un acte antérieur ne saurait accorder aux intéressés la possibilité de rouvrir les débats sur la légalité de l’acte confirmé. Dès lors, le caractère définitif concerne non seulement l’acte lui-même, mais aussi tout acte ultérieur qui aurait un caractère purement confirmatif (voir, en ce sens, arrêt du 18 octobre 2007, Commission/Parlement et Conseil, C‑299/05, EU:C:2007:608, points 28 et 29).
30 En l’espèce, il est constant entre les parties que la décision du 17 juillet 2020 rejetant la première plainte, du 3 juillet 2020, était un acte juridique produisant des effets de droits définitifs vis-à-vis de la requérante. En effet, par cette décision, la Commission a estimé que la requérante ne pouvait pas être qualifiée de partie intéressée et que les informations fournies ne seraient pas enregistrées comme une plainte formelle au sens de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement 2015/1589, mais uniquement comme des informations générales sur le marché.
31 Or, la requérante n’ayant pas introduit de recours en annulation contre la décision du 17 juillet 2020, celle-ci est devenue définitive.
32 Cela étant précisé, il convient d’examiner si la décision attaquée comporte des éléments nouveaux et a été précédée d’un réexamen de la situation de la requérante au sens de la jurisprudence mentionnée au point 23 ci-dessus ou si elle se limite, au contraire, à confirmer la décision du 17 juillet.
33 À titre liminaire, il convient de relever que, par ses deux plaintes, du 3 juillet 2020 et du 11 avril 2023, la requérante soutenait que l’exonération de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue aux articles 1449 et 1586 ter du CGI, constituait une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, qui avait un impact sur les conditions d’exploitation des ports et était susceptible de fausser la concurrence. Elle prétendait, en outre, dans ses deux plaintes, qu’elle était privée de ressources fiscales importantes, d’un montant de 1.120.000 euros par an, en raison de l’aide d’État en cause. Il s’ensuit que, dans cette mesure, les deux plaintes ont un objet identique et se fondent sur la même situation de fait et de droit.
34 Il convient également de relever qu’il ressort de la lecture de la décision attaquée et de la décision du 17 juillet 2020 que la première ne se réfère pas expressément à la seconde. Toutefois, le fait que la décision attaquée ne renvoie pas au contenu de la décision antérieure n’est pas déterminant aux fins de la qualification de la décision attaquée en acte purement confirmatif ou en acte susceptible de recours (voir, en ce sens, ordonnance du 13 avril 2010, Diputación Foral de Álava/Commission, T‑529/08 à T‑531/08, non publiée, EU:T:2010:139, point 36).
35 La comparaison entre le contenu de la décision du 17 juillet 2020 et celui de la décision attaquée permet de constater que la Commission s’est limitée à examiner la recevabilité de deux plaintes, des 3 juillet 2020 et 11 avril 2023, sans se prononcer sur l’existence d’une aide d’État ou sur la compatibilité de celle-ci avec le marché intérieur. Il ressort de cette comparaison que le contenu de la décision du 17 juillet 2020 et de la décision attaquée est, en substance, identique, dans la mesure où la Commission y exprime le refus de deux plaintes portant sur les mêmes faits en raison du défaut de qualité de partie intéressée de la requérante.
36 En effet, dans la décision du 17 juillet 2020, la Commission a estimé que la requérante ne pouvait pas être qualifiée de partie intéressée, au sens de l’article 1er, sous h), du règlement 2015/1589, et a traité les informations fournies en tant que renseignements d’ordre général concernant le marché. Dans la décision attaquée, la Commission a réitéré son refus de qualifier la requérante de partie intéressée et d’enregistrer les informations fournies par elle comme une plainte formelle, au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589. Elle a également précisé que l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102), invoqué dans la plainte du 11 avril 2023, avait été annulé par la Cour et que « l’affectation d’intérêts financiers n’[était] au regard de la jurisprudence de la Cour pas suffisant pour revêtir la qualité de partie intéressée ».
37 La décision attaquée se réfère ainsi pour la première fois à l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102), en réponse à des arguments soulevés par la requérante dans la plainte du 11 avril 2023.
38 Si, certes, l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102) est postérieur à la décision du 17 juillet 2020 et n’a donc pas pu être pris en considération lors de l’adoption de celle-ci, cette circonstance ne suffit pas pour que cet arrêt puisse être regardé comme étant un élément nouveau au regard duquel la Commission aurait réexaminé la situation de la requérante.
39 En effet, ainsi que l’a relevé, à juste titre, la Commission dans la décision attaquée, l’arrêt du 24 février 2021, Braesch e.a./Commission (T‑161/18, EU:T:2021:102), qui porte sur la notion de « partie intéressée », a été annulé par la Cour dans l’arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58). La Commission s’est donc prononcée, dans la décision attaquée, dans un cadre juridique inchangé.
40 À défaut d’éléments nouveaux, la requérante ne pouvait pas contourner l’impossibilité de présenter un recours à l’encontre de la décision du 17 juillet 2020 du fait de l’expiration du délai prévu à cet égard par l’article 263 TFUE. Toute appréciation contraire reviendrait à permettre au destinataire d’un acte de demander sa modification à n’importe quel moment en invoquant une jurisprudence postérieure et rendrait donc possible la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit. Or, le délai prévu par l’article 263 TFUE vise précisément à sauvegarder la sécurité juridique, en évitant une telle remise en cause indéfinie (voir, en ce sens, arrêt du 12 octobre 1978, Commission/Belgique, 156/77, EU:C:1978:180, point 20).
41 Dans ces conditions, la décision attaquée constitue un acte purement confirmatif de la décision du 17 juillet 2020, devenue définitive.
42 Il résulte des considérations qui précèdent qu’il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et de rejeter le recours comme irrecevable.
Sur les dépens
43 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
44 La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) La Communauté d’agglomération du Boulonnais est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 11 juillet 2024.
Le greffier | | La présidente |