FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 24 januari 2019(1)
Mål C‑720/17
Mohammed Bilali
mot
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Området för frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2011/95/EU – Normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd – Subsidiärt skyddsbehövande – Artikel 19 – Återkallande av status som subsidiärt skyddsbehövande – Grundernas tillämpningsområde – Nationell lagstiftning som föreskriver återkallande av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av att myndigheten gjorde ett fel avseende de faktiska omständigheterna – Tillåtlighet – Ogiltigförklaring av rättsakten om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande – Medlemsstaternas processuella autonomi – Likvärdighets- och effektivitetsprinciperna”
I. Inledning
1. Kan en behörig nationell myndighet stödja sig på de bestämmelser som föreskrivs i artikel 19 i direktiv 2011/95/EU(2) för att återkalla en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande, på grund av en felaktig bedömning av personens behov av internationellt skydd, vilket endast myndigheten är ansvarig för?
2. Det är den tolkningsfråga som ställts av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike).
3. Fråga har uppkommit i ett mål mellan Mohammed Bilali, som uppger sig vara en statslös person, och Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Federala myndigheten för utlännings- och asylrätt, Österrike) (nedan kallad myndigheten) angående myndighetens beslut att ex officio återkalla hans status som subsidiärt skyddsbehövande med anledning av att hans ursprungsland fastställdes felaktigt.
4. Detta är en ny fråga och det svar som EU-domstolen ger innebär ett slut på den rådande oklarheten i nationell praxis, vilket Europeiska stödkontoret för asylfrågor(3) synnerligen väl belyste i sin senaste rapport.(4)
5. Prövningen av den ställda frågan kommer inledningsvis att kräva en analys av innebörden av och tillämpningsområdet för artikel 19 i direktiv 2011/95, som innehåller en uttömmande uppräkning av de grunder med stöd av vilka medlemsstaterna får eller ska återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande. Efter denna granskning kommer jag att dra slutsatsen att artikeln utgör hinder mot att statusen som subsidiärt skyddsbehövande återkallas i en situation som den i det nationella målet där den berörda personen på felaktiga grunder har åtnjutit förevarande skydd på grund av ett fel från den behöriga nationella myndighetens sida.
6. Därefter kommer frågan att kräva ett klargörande av syftet med det beslut och den typ av beslut som den behöriga nationella myndigheten under dessa omständigheter ska anta.
7. I detta avseende kommer jag att förklara att i en situation som den nu aktuella, där beslutet om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande har meddelats i strid med rättsregler och i synnerhet i strid med uppställda kriterier, och där åsidosättandet har haft en avgörande inverkan på utgången av prövningen av ansökan om internationellt skydd, ska statusen som subsidiärt skyddsbehövande ogiltigförklaras. Denna lösning har nämligen den dubbla fördelen att de mycket stränga bestämmelserna i konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades den 28 juli 1951 i Genève, kompletterad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning av den 31 januari 1967,(5) inte behöver tolkas extensivt, samtidigt som den säkerställer maximalt med processuella garantier och rättvisa för en person som inte har något ansvar för det fel som myndigheten begått. Denna lösning är även nödvändig för att säkerställa integriteten i det gemensamma europeiska asylsystemet, eftersom samtliga oriktiga erkännanden ska korrigeras för att säkerställa att internationellt skydd endast beviljas de personer som verkligen behöver det.
8. Eftersom unionsrätten inte innehåller någon särskild bestämmelse om vilka processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaring av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av att myndigheten har gjort ett fel, kommer jag att förklara att enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi omfattas bestämmelserna av den nationella rättsordningen, med förbehåll för likvärdighets- och effektivitetsprinciperna.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2011/95
9. Bestämmelserna i kapitel V i direktiv 2011/95, som har rubriken ”Förutsättningar för subsidiärt skydd”, och bestämmelserna i kapitel VI, med rubriken ”Status som subsidiärt skyddsbehövande”, är utformade så att de säkerställer att endast de personer som uppfyller de specifika materiella villkoren erhåller internationellt skydd och de därtill knutna rättigheterna.
10. I kapitel V i direktiv 2011/95 finns artiklarna 15–17. I artikel 15 definieras ”[a]llvarlig skada”, medan det i artikel 16 föreskrivs en så kallad upphörandeklausul, som lyder enligt följande:
”1. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, då de omständigheter som ledde till att status som subsidiärt skyddsbehövande beviljades inte längre föreligger, eller har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs.
2. Vid beaktande av punkt 1 ska medlemsstaterna ta hänsyn till om omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att personen som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande inte längre är utsatt för en verklig risk för allvarlig skada.
…”
11. I artikel 17 i direktiv 2011/95 föreskrivs en undantagsklausul. Artikeln har följande lydelse:
”1. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person uppfyller inte kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl för att anse att
a) han eller hon har förövat ett brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott,
b) han eller hon har förövat ett allvarligt brott,
c) han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga,
d) han eller hon utgör en fara för samhället eller säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig.
2. Punkt 1 gäller personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns däri.
3. Medlemsstaterna får besluta att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om vederbörande innan han eller hon fick tillträde till den berörda medlemsstaten har begått ett eller flera brott som inte omfattas av punkt 1, men som skulle ha gett fängelsestraff om de hade begåtts i den berörda medlemsstaten, och han eller hon lämnade sitt ursprungsland endast för att undvika påföljder för dessa brott.”
12. I artikel 18 i kapitel VI i direktivet fastställs villkoren för ”[b]eviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande”. Artikeln föreskriver följande:
”Medlemsstaterna ska bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person status som subsidiärt skyddsbehövande om han eller hon uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande enligt kapitlen II och V.”
13. I artikel 19 i direktiv 2011/95, vars tolkning har begärts i förevarande fall, fastställs däremot villkoren för att medlemsstaterna ska återkalla, upphäva eller vägra att förnya statusen. Artikeln lyder enligt följande:
”1. När det gäller ansökningar om internationellt skydd som lämnats efter ikraftträdandet av direktiv 2004/83/EG[(6)] ska medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande som beviljats av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ om vederbörande inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande enligt artikel 16.
2. Medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande som beviljats av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ om han eller hon, efter det att status som subsidiärt skyddsbehövande beviljats, inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 17.3.
3. Medlemsstaterna ska återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande om
a) han eller hon efter beviljandet av status som subsidiärt skyddsbehövande inte borde ha betecknats som eller inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 17.1 och 17.2,
b) han eller hon har förvrängt eller utelämnat fakta, inklusive användning av falska handlingar, och detta varit avgörande för att bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande.
4. Utan att det påverkar tredjelandsmedborgarens eller den statslösa personens skyldighet enligt artikel 4.1 att uppge alla relevanta fakta och lämna alla relevanta handlingar som han eller hon förfogar över ska den medlemsstat som har beviljat status som subsidiärt skyddsbehövande i varje enskilt fall bevisa att den berörda personen inte längre uppfyller eller aldrig har uppfyllt kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med punkterna 1, 2 och 3 i den här artikeln.”
2. Direktiv 2013/32/EU
14. Enligt artikel 1 i direktiv 2013/32/EU(7) fastställer direktivet gemensamma förfarandebestämmelser för beviljande och återkallande, enligt direktiv 2011/95, av internationellt skydd.
15. I artikel 2 o i direktiv 2013/32 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
(o) återkallande av internationellt skydd: ett beslut av en behörig myndighet om att återkalla, upphäva eller vägra att förnya en persons flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med direktiv [2011/95].”
16. I kapitel IV, med rubriken ”Förfaranden för återkallande av internationellt skydd”, föreskrivs följande i artikel 44 i direktiv 2013/32:
”Medlemsstaterna ska se till att en utredning får inledas om att återkalla en persons internationella skydd så snart det framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av hans eller hennes internationella skydd.”
17. I artikel 45 direktivet anges de garantier som den berörda personen åtnjuter när den behöriga nationella myndigheten överväger att i enlighet med artiklarna 14 och 19 i direktiv 2011/95 återkalla det internationella skydd som han eller hon har beviljats.
B. Österrikisk rätt
18. I 8 § i Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (den federala lagen om beviljande av asyl),(8) av den 16 augusti 2005, föreskrivs följande:
”1) Status som subsidiärt skyddsbehövande ska beviljas en utlänning
1. som har ansökt om internationellt skydd i Österrike, om han eller hon har nekats asyl …
…
6) Om den asylsökandes ursprungsland inte kan fastställas ska ansökan om internationellt skydd avslås med avseende på statusen som subsidiärt skyddsbehövande. I så fall ska ett beslut om återvändande fattas, om det inte strider mot 9 § stycke 1 och 2 [i Bundesgesetz, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (lagen om förfarandet vid [myndigheten])(9) av den 16 augusti 2012)].
…”
19. I 9 § AsylG 2005 föreskrivs följande:
”1) En utlännings status som subsidiärt skyddsbehövande ska återkallas ex officio genom beslut om
1. villkoren för beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande (8 § stycke 1) inte, eller inte längre, är uppfyllda,
…
2) Om statusen som subsidiärt skyddsbehövande inte först ska återkallas på de grunder som anges i stycke 1, ska den även återkallas om
1. en av de grunder som anges i artikel 1 F i [Genèvekonventionen] föreligger,
2. utlänningen utgör en fara för samhället eller för säkerheten i Republiken Österrike, eller
3. utlänningen har dömts för ett brott i sista instans …
…”
III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan
20. Mohammed Bilali, som uppger sig vara statslös, lämnade in en ansökan om internationellt skydd till myndigheten den 27 oktober 2009.
21. Myndigheten ansåg att hans ursprungsland var Algeriet och avslog ansökan genom beslut av den 15 mars 2010. Myndigheten beslutade dessutom att han skulle utvisas dit. Genom dom av den 8 april 2010 upphävde Asylgerichtshof (domstol i asylmål, Österrike) beslutet att avslå ansökan om internationellt skydd och återförvisade målet till myndigheten för ny prövning.
22. Genom beslut av den 27 oktober 2010 avslog myndigheten Mohammed Bilalis ansökan om flyktingstatus, men beviljade honom dock status som subsidiärt skyddsbehövande. Det framgår av beslutet att hans identitet inte var fastställd och att han ”sannolikt var algerisk medborgare”.
23. Mohammed Bilali överklagade beslutet om avslag på ansökan om flyktingstatus. Under tiden vann beslutet om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande laga kraft.
24. Genom dom av den 16 juli 2012 upphävde Asylgerichtshof (domstol i asylmål) på nytt beslutet att avslå hans ansökan om flyktingstatus, bland annat på den grunden att det endast förelåg antaganden avseende Mohammed Bilalis ursprungsland. Målet återförvisades återigen till myndigheten för ny prövning.
25. I samband med den nya prövningen och efter det att svar hade erhållits från Staatendokumentation (informationstjänst om ursprungsländer, Österrike), slog myndigheten fast att Mohammed Bilali inte kunde åberopa algeriskt medborgarskap, men att han på grund av släktskap kunde åberopa marockanskt och mauretanskt medborgarskap.
26. Genom beslut av den 24 oktober 2012(10) avslog följaktligen myndigheten Mohammed Bilalis ansökan om flyktingstatus. Efter det att myndigheten hade konstaterat att ”villkoren för att bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande aldrig var uppfyllda” och att beviljandet hade grundat sig på ”ett felaktigt antagande” att Algeriet var hans ursprungsland, återkallade myndigheten hans status som subsidiärt skyddsbehövande som hade beviljats den 27 oktober 2010 och drog in det tidsbegränsade uppehållstillstånd som hade beviljats för denna status. Slutligen avslog myndigheten Mohammed Bilalis ansökan om att beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande i förhållande till Marocko som ursprungsland och beslutade att han skulle utvisas dit.
27. Mohammed Bilali överklagade beslutet till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) som endast upphävde utvisningsbeslutet.
28. Det är i detta sammanhang som sökanden ingav ett extraordinärt överklagande till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen).
29. Verwaltungsgerichtshof hyser tvivel om tolkningen av artikel 19 i direktiv 2011/95, som föreskriver i vilka situationer statusen som subsidiärt skyddsbehövande kan återkallas.
30. Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutade således att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Utgör de unionsrättsliga bestämmelserna, särskilt artikel 19.3 i direktiv 2011/95, hinder mot en nationell bestämmelse i en medlemsstat, enligt vilken en status som subsidiärt skyddsbehövande kan återkallas utan att de faktiska omständigheter som varit relevanta för beviljandet av denna status har ändrats i sig, utan endast myndighetens aktuella kunskaps i detta avseende, och det inte har varit utslagsgivande för beviljandet av subsidiärt skydd att tredjelandsmedborgaren eller den statslösa personen skulle ha förvrängt eller utelämnat fakta?”
31. Mohammed Bilali samt den österrikiska, den ungerska, den nederländska och den polska regeringen jämte Förenade kungarikets regering och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
IV. Inledande synpunkter
32. Innan jag prövar den hänskjutande domstolens fråga till EU-domstolen är det nödvändigt att klargöra lydelsen i frågan och i synnerhet precisera de bestämmelser som avses och grunden för det omtvistade beslutet. Grunden har i själva verket konsekvenser för vilken typ av beslut som ska fattas och för tillämpligheten av direktiv 2011/95.
33. När det gäller de bestämmelser som har begärts tolkade undrar den hänskjutande domstolen på vilka villkor en medlemsstat kan återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande mot bakgrund av de ”unionsrättsliga bestämmelserna” och i synnerhet av artikel 19.3 i direktiv 2011/95. Med hänsyn till lydelsen i begäran om förhandsavgörande förstår jag det så att Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) särskilt hänvisar till artikel 19.3 b i direktivet, som föreskriver att statusen som subsidiärt skyddsbehövande kan återkallas på grund av den berörda personens bedrägliga beteende. Den hänskjutande domstolen anser att den situation som avses i bestämmelsen inte a priori avser de fall där statusen som subsidiärt skyddsbehövande återkallas med anledning av nya resultat från efterforskningar, men där den berörda personen inte har gjort sig skyldig till bedrägligt beteende.
34. Av beslutet om hänskjutande konstaterar jag dessutom att den hänskjutande domstolen även, och framför allt, önskar erhålla en tolkning av artikel 19.1 i direktiv 2011/95 som föreskriver att statusen som subsidiärt skyddsbehövande kan återkallas med anledning av att den upphörandeklausul som föreskrivs i artikel 16 i direktivet tillämpas. Den hänskjutande domstolen undrar nämligen om den situation som avses i artikel 19.1 i direktivet inte kan omfatta fall där den berörda personen inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande på grund av att ”myndighetens rådande kunskaper om de faktiska omständigheterna har förändrats”.
35. Vad vidare gäller den grund som det omtvistade beslutet vilar på framgår följande. Även om det framgår av frågans lydelse att Mohammed Bilalis status hade återkallats på grund av en förändring som påverkade den ”rådande kunskapen” vid myndigheten, framgår det i själva verket väldigt tydligt av beslutet om hänskjutande och av de handlingar i det nationella målet som EU-domstolen förfogar över att denna förändring inte är ett resultat av nya uppgifter eller omständigheter, utan ett resultat av fördjupade utredningsåtgärder som myndigheten vidtog för att avhjälpa bristerna i sin första prövning och för att rätta till det ”fel” och det ”felaktiga antagandet” som myndigheten hade gjort om Mohammed Bilalis ursprungsland.(11)
36. Det framgår således av beslutet om hänskjutande att myndigheten inte lyckades fastställa Mohammed Bilalis medborgarskap korrekt på grund av att myndigheten hade gjort en otillräcklig eller olämplig utredning. Därför blev de faktiska omständigheterna inte kända förrän efter det att beslutet hade fattats. Såsom den hänskjutande domstolen påpekade ”var aldrig villkoren för att bevilja subsidiärt skydd uppfyllda”.(12) Det framgår således i förevarande mål att myndigheten inte ens från början av förfarandet borde ha beviljat Mohammed Bilali status som subsidiärt skyddsbehövande, eftersom han inte uppfyllde kraven för ett sådant internationellt skydd på grund av sitt ursprungsland.
37. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag följaktligen att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt syftar till att fastställa om unionsrätten och i synnerhet artikel 19.1 och 19.3 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att en medlemsstat kan återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande när en behörig nationell myndighet har gjort ett fel, som endast myndigheten är ansvarig för, avseende de omständigheter som motiverade att skyddet beviljades.
V. Bedömning
38. Svaret på frågan bör enligt min mening delas in i två delar. Det är viktigt att ange varför artikel 19 i direktiv 2011/95, med beaktande av lydelsen och tillämpningsområdet, utgör hinder mot att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande på grund av den behöriga nationella myndighetens felaktiga bedömning av de omständigheter som motiverade att skyddet beviljades. Därefter är det nödvändigt att undersöka vilken typ av beslut som ska antas i en situation som den nu aktuella och vilket rättssystem som är tillämpligt på beslutet.
A. Tillämpningsområdet för förfarandet för återkallande enligt artikel 19 i direktiv 2011/95
39. Det gemensamma europeiska asylsystemet bygger på en fullständig samling regler som är harmoniserade på unionsnivå. Enligt artikel 78.1 FEUF och artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna grundar sig systemet på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen, som utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar.(13)
40. Direktiv 2011/95 har till syfte att vägleda behöriga nationella myndigheter vid tillämpningen av Genèvekonventionen genom att utgå från gemensamma begrepp och kriterier för att bevilja och återkalla ett internationellt skydd.(14)
41. Enligt fast rättspraxis ska bestämmelserna i direktiv 2011/95 således inte enbart tolkas mot bakgrund av direktivets systematik och syfte, utan även med beaktande av Genèvekonventionen,(15) och här utgör samråden med Förenta nationernas flyktingkommissariat(16) en användbar informationskälla(17).
42. De bestämmelser om återkallande av internationellt skydd som föreskrivs inom det gemensamma europeiska asylsystemet bygger således i första hand på de principer som är angivna i Genèvekonventionen i fråga om upphörande och undantag från internationellt skydd. Eftersom Genèvekonventionen inte innehåller några processuella mekanismer för att återkalla skyddet, bygger dessa bestämmelser i andra hand på förfaranden av det slag som anges i artiklarna 14 och 19 i direktiv 2011/95 och vars processuella bestämmelser omfattas av artiklarna 44 och 45 i direktiv 2013/32.
1. Grunderna för att återkalla internationellt skydd
43. I artikel 19 i direktiv 2011/95 fastställs de processuella mekanismer som säkerställer att statusen som subsidiärt skyddsbehövande återkallas(18) med beaktande av Genèvekonventionen. I artikeln anges uttömmande på vilka grunder medlemsstaterna får eller ska återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som subsidiärt skyddsbehövande.
44. Dessa grunder följer dels av upphörandeklausulerna i artikel 1 C i Genèvekonventionen, dels av undantagsklausulerna i artikel 1 D–F i konventionen.
45. I enlighet med UNHCR:s riktlinjer är dessa klausuler uttömmande och ska tolkas restriktivt, eftersom upphörande av och undantag från rätten till internationellt skydd innebär ett slut för skyddet och för de därtill knutna rättigheterna. Förutom de klausuler som uttryckligen anges i artikel 1 C‑F i Genèvekonventionen, kan ingen klausul åberopas för att motivera att det internationella skyddet inte längre behövs.(19)
46. Unionslagstiftaren införlivade dessa klausuler i unionsrätten med artiklarna 11 och 12 i direktiv 2011/95, vilka föreskriver grunderna för upphörande av respektive undantag från ställningen som flykting.
47. Eftersom det i unionsrätten föreskrivs ett subsidiärt internationellt skydd, har unionslagstiftaren även i artiklarna 16 och 17 i direktiv 2011/95 föreskrivit grunder för upphörande av och undantag från statusen som subsidiärt skyddsbehövande. Vilket är samma grunder som avses i artikel 11.1 e och f och 11.2 samt i artikel 12.2 och 12.3 i direktivet.
48. Eftersom unionslagstiftaren strävar efter en konsekvens och enhetlighet mellan de båda formerna av internationellt skydd,(20) ska även grunderna för återkallande av det subsidiära skyddet tolkas mot bakgrund av Genèvekonventionen. De grunder som en medlemsstat får eller ska återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande på ska följaktligen ges en restriktiv tolkning som överensstämmer med Genèvekonventionen.
49. Såsom framgår nedan ger emellertid inte någon av de grunder som unionslagstiftaren har angivit i artikel 19 i direktiv 2011/95 en medlemsstat rätt att återkalla ett internationellt skydd av ett annat skäl än dem som lagstiftaren uttryckligen har angivit och begränsat i bestämmelsen och i synnerhet inte när det har begåtts ett fel som endast myndigheten är ansvarig för.
50. Med stöd av artikel 19.1 i direktiv 2011/95 får statusen som subsidiärt skyddsbehövande återkallas när den berörda personen inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i den mening som avses i artikel 16 i direktivet.
51. Jag vill erinra om att i artikel 16.1 i direktivet föreskrivs följande:
”En tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, då de omständigheter som ledde till att status som subsidiärt skyddsbehövande beviljades inte längre föreligger, eller har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs.”
52. I bestämmelsen införlivas den femte och sjätte upphörandeklausulen i artikel 1 C i Genèvekonventionen med unionsrätten.
53. I artikel 16.2 i direktiv 2011/95 anges dessutom att ”[v]id beaktande av punkt 1 ska medlemsstaterna ta hänsyn till om omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att personen som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande inte längre är utsatt för en verklig risk för allvarlig skada”.
54. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen gjort en extensiv tolkning av ”omständigheterna”, eftersom den anser att den situation som avses i artikel 19.1 i direktivet kan omfatta ett fall där den berörda personen inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande på grund av att ”myndighetens rådande kunskaper om de faktiska omständigheterna har förändrats”.
55. Denna tolkning ska genast underkännas, eftersom den strider mot den mycket restriktiva tolkningen av upphörandeklausulerna i artikel 1 C i Genèvekonventionen.
56. Såsom UNHCR uttryckligen angav i sina riktlinjer,(21) ”[anger] upphörandeklausulerna negativa villkor och förteckningen är uttömmande. Klausulerna ska således tolkas restriktivt och inget annat skäl kan åberopas analogt för att motivera att en flyktingstatus ska återkallas”.(22) För det fall det i efterhand framkommer att en person aldrig borde ha erkänts som flykting har UNHCR således angett att när det i efterhand framkommer att flyktingstatusen beviljades på grundval av en felaktig tolkning av de faktiska omständigheterna eller att den berörda personen har ett annat medborgarskap ska inte flyktingstatusen upphöra utan ogiltigförklaras.(23)
57. Den tolkning som den hänskjutande domstolen har föreslagit strider mot den synnerligen bestämda innebörden av ”omständigheter”, som används i upphörandeklausulen, och mot systematiken och syftet i den bestämmelse vari begreppet ingår.
58. Dessa ”omständigheter” är de som i enlighet med artikel 2 f i direktiv 2011/95 medförde att den behöriga nationella myndigheten erkände statusen som subsidiärt skyddsbehövande.(24) Det rör sig om objektiva omständigheter i den berörda personens ursprungsland på grundval av vilka det bedöms om det föreligger en verklig risk för allvarlig skada vid ett återvändande till ursprungslandet.
59. Dessa omständigheter är följaktligen avgörande för att bevilja subsidiärt skydd, eftersom de visar att sökandens ursprungsland inte kan säkerställa ett skydd mot dessa skador och de utgör grunden för sökandens fruktan.(25) Utvecklingen av omständigheterna är på motsvarande sätt avgörande när skyddet upphör.(26)
60. I likhet med artikel 1 C 5 och 6 i Genèvekonventionen och för att skydda integriteten i systemet för internationellt skydd, föreskriver artikel 16 i direktiv 2011/95 således att statusen som subsidiärt skyddsbehövande upphör då de omständigheter som ledde till att statusen som subsidiärt skyddsbehövande beviljades inte längre föreligger, eller har ändrats på ett sådant sätt att de medfört att de skäl som ledde till beviljandet av status som subsidiärt skyddsbehövande inte längre föreligger. Unionslagstiftaren har således krävt att omständigheterna ska ha ändrats ”väsentligt och varaktigt” för att förhindra att beviljad status som subsidiärt skyddsbehövande inte ständigt ifrågasätts på grund av tillfälliga förändringar av den rådande situationen i personernas ursprungsländer, och de garanteras därigenom en stabil situation.
61. Mot bakgrund av dessa uppgifter är det uppenbart att upphörandet av status som subsidiärt skyddsbehövande endast kan beröra de personer som på laglig väg har beviljats förevarande status på grund av omständigheterna i deras ursprungsländer, men som, på grund av objektiva skäl som rör utvecklingen i länderna, inte längre är i behov av internationellt skydd. Upphörandet av status som subsidiärt skyddsbehövande kan således inte syfta till att rätta till en myndighets fel och kan självfallet inte vara avhängigt ett så pass subjektivt och föränderligt kriterium som den behöriga nationella myndighetens kunskap om de faktiska omständigheterna.
62. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att den grund för återkallande som föreskrivs i artikel 19.1 i direktiv 2011/95 inte ger den behöriga nationella myndigheten rätt att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande i en situation som den nu aktuella där myndigheten har gjort ett fel vid fastställandet av den berörda personens ursprungsland, vilket endast myndigheten är ansvarig för.
63. Med stöd av artikel 19.2 och 19.3 a i direktiv 2011/95 får vidare status som subsidiärt skyddsbehövande återkallas om den berörda personen, trots att han eller hon uppfyller kraven för att erkännas som subsidiärt skyddsbehövande, inte längre anses uppfylla kraven för detta på grund av att personen utgör en fara för samhället eller säkerheten i medlemsstaten eller på grund av de synnerligen allvarliga gärningar som personen skulle ha begått eller skulle ha deltagit i, vilka avses i artikel 17 i direktivet (undantagsklausul).
64. I bestämmelsen införlivas artikel 1 F i Genèvekonventionen med unionsrätten.
65. Det är uppenbart att om den berörda personen inte har gjort sig skyldig till brott eller utgör något hot mot Österrike är det inte relevant att pröva bestämmelsen.
66. Slutligen kan status som subsidiärt skyddsbehövande återkallas på grund av den berörda personens bedrägliga beteende.
67. Enligt artikel 19.3 b i direktiv 2011/95, som den hänskjutande domstolen uttryckligen har hänvisat till, är medlemsstaterna nämligen skyldiga att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande om den behöriga nationella myndigheten felaktigt har beviljat statusen på grund av att den berörda personen har förvrängt eller utelämnat fakta.
68. Med beaktande av att det i det nationella målet saknas stöd för den återkallandegrund som föreskrivs i bestämmelsen, då Mohammed Bilali varken har förvrängt eller utelämnat fakta om honom, är det uppenbart att lydelsen i bestämmelsen inte gör det möjligt att återkalla hans status.
69. Det ska således konstateras att i likhet med de grunder som anges i artikel 1 D–F i Genèvekonventionen, ger ingen av de grunder som uttryckligen är föreskrivna och begränsade i artikel 19 i direktiv 2011/95 den behöriga nationella myndigheten rätt att återkalla den berörda personens status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av ett fel vid fastställandet av personens ursprungsland, vilket endast myndigheten är ansvarig för.
2. De processuella mekanismer som föreskrivs för att återkalla internationellt skydd
70. Som framgår ovan syftar artikel 19 i direktiv 2011/95 till att införa processuella mekanismer för att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande med beaktande av Genèvekonventionen. I artikeln anges således uttömmande på vilka grunder medlemsstaterna får eller ska återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som subsidiärt skyddsbehövande, medan de processuella bestämmelser som är tillämpliga är angivna i artiklarna 44 och 45 i direktiv 2013/32.
71. Det framgår väldigt tydligt av lydelsen i artikel 19 i direktiv 2011/95 och av den typ av beslut som unionslagstiftaren hänvisar till att besluten rör personer vars status som subsidiärt skyddsbehövande har beviljats på laglig väg, men som, på grund av en utveckling i deras ursprungsländer (upphörandeklausulen) eller på grund av deras egna beteenden (undantagsklausulen), inte längre kan åberopa detta skydd. De beslut som unionslagstiftaren hänvisar till i artikel 19 i direktiv 2011/95 syftar således inte till att reglera situationen för dem som inte borde ha beviljats ett internationellt skydd, till exempel på grund av en felaktig bedömning av behovet av internationellt skydd. En situation som den nu aktuella kan således a priori inte omfattas av artikel 19 i direktivet.
72. De processuella bestämmelserna om ”återkallande av internationellt skydd” i kapitel IV i direktiv 2013/32 gör det inte heller möjligt.
73. Enligt artikel 44 i direktivet ska medlemsstaterna ”se till att en utredning får inledas om att återkalla en persons internationella skydd så snart det framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av hans eller hennes internationella skydd”.
74. Även om det är riktigt att unionslagstiftaren använder ett juridiskt begrepp (”återkallande”) som skiljer sig från de begrepp som avses i artiklarna 14 och 19 i direktiv 2011/95 och att lagstiftarens syfte var att synnerligen brett avse uppkomsten av ”nya fakta eller uppgifter”, ska det konstateras att begreppet ”återkallande av internationellt skydd” definieras i artikel 2 o i direktiv 2013/32 som ett ”beslut av en behörig myndighet om att återkalla, upphäva eller vägra att förnya en persons flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med direktiv [2011/95]”.
75. Detta bekräftas uttryckligen genom hänvisningarna i artikel 45.1 och i artikel 46.1 c i direktiv 2013/32.
76. Mot bakgrund av dessa uppgifter drar jag slutsatsen att de enda situationer där unionslagstiftaren har avsett att ge medlemsstaterna möjlighet att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande är i de situationer som avses i artikel 19 i direktiv 2011/95.
77. Bestämmelsen utgör således hinder för en nationell lagstiftning som den nu aktuella, som gör det möjligt för den behöriga nationella myndigheten att återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande på en annan grund än dem som unionslagstiftaren uttryckligen föreskrev och begränsade i bestämmelsen.
78. Mot bakgrund av samtliga dessa överväganden föreslår jag således att EU-domstolen ska slå fast att artikel 19 i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den nu aktuella, enligt vilken en medlemsstat kan återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande när den behöriga nationella myndigheten har gjort ett fel, som endast myndigheten är ansvarig för, avseende de omständigheter som motiverade att skyddet beviljades.
B. Tillämpliga rättsliga bestämmelser
79. För att ge den hänskjutande domstolen alla användbara uppgifter för att kunna avgöra målet, anser jag att prövningen av frågan kräver ett klargörande av syftet med det beslut och av vilken typ av beslut som den behöriga nationella myndigheten ska anta, när den berörda personen felaktigt har beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av en oriktig bedömning som endast myndigheten är ansvarig för. Det rättssystem som är tillämpligt på beslutet beror nämligen på den rättsliga kvalificeringen av beslutet.
80. I förevarande mål har myndigheten återkallat statusen som subsidiärt skyddsbehövande med stöd av 9 § stycke 1 punkt 1 AsylG 2005.
81. Myndigheten borde emellertid inte ens från början av förfarandet ha beviljat Mohammed Bilali status som subsidiärt skyddsbehövande. Det framgår således av beslutet om hänskjutande att myndigheten inte korrekt lyckades fastställa Mohammed Bilalis ursprungsland, eftersom myndigheten inte hade gjort en lämplig undersökning och gjorde ett ”felaktig antagande” och därmed var ”aldrig villkoren för att bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande uppfyllda”.(27)
82. Under sådana omständigheter som de nu aktuella – där beslutet om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande har meddelats i strid med rättsregler och i synnerhet i strid med de kriterier som uppställs i kapitlen II och V i direktiv 2011/95, och där åsidosättandet har haft en avgörande inverkan på utgången av prövningen av ansökan om internationellt skydd – ska statusen som subsidiärt skyddsbehövande, enligt min mening, ogiltigförklaras.
83. Denna lösning har fördelen av att de mycket stränga bestämmelserna i Genèvekonventionen inte behöver tolkas extensivt och att lydelsen i och syftet med artikel 19 i direktiv 2011/95 således inte behöver förvrängas, samtidigt som den säkerställer maximala processuella garantier och rättvisa för den person som inte har något ansvar för det fel som myndigheten begått.
84. Denna lösning är även nödvändig för att säkerställa integriteten i det gemensamma europeiska asylsystemet, eftersom samtliga oriktiga erkännanden ska korrigeras för att säkerställa att internationellt skydd endast beviljas personer som verkligen behöver det. I en situation där en status beviljas felaktigt på grund av att den instans som handlade ärendet har gjort en felaktig rättstillämpning eller en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, rekommenderar UNHCR att den rättsakt genom vilken statusen erkänns ska ogiltigförklaras inom ramen för ett förfarande där allmänna rättsprinciper respekteras. Även om inte ogiltigförklaring uttryckligen föreskrivs i Genèvekonventionen anser UNHCR att ogiltigförklaringen likväl helt överensstämmer med konventionens syfte och mål och att den är nödvändig för att bevara integriteten i definitionen av en flykting.(28)
85. Förfarandet för ogiltigförklaring är desto mer nödvändigt i förevarande mål i och med att de antaganden som den behöriga nationella myndigheten grundade sig på påverkade hela prövningsförfarandet av ansökan om internationellt skydd, det vill säga inte endast lagenligheten av beslutet om att inte bevilja flyktingstatus, utan även lagenligheten av beslutet att bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande. Det ska nämligen erinras om att det i artikel 10.2 i direktiv 2013/32 föreskrivs ett enda förfarande inom vilket den behöriga nationella myndigheten prövar en ansökan mot bakgrund av båda formerna av internationellt skydd; först mot bakgrund av villkoren för att erhålla flyktingstatus och därefter mot bakgrund av de villkor som föreskrivs för att beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande. Fastställandet av sökandens ursprungsland utgör för övrigt ett gemensamt referenskriterium för båda formerna av internationellt skydd.(29)
86. Inom ramen för det mål som Asylgerichtshof (domstol i asylmål) skulle pröva, upphävde nämnda domstol det beslut genom vilket myndigheten hade nekat Mohammed Bilali flyktingstatus på grund av de antaganden som hade legat till grund för myndighetens prövning.
87. Under sådana omständigheter där hela prövningsförfarandet av ansökan om internationellt skydd var bristfälligt, och där personen i slutändan inte hade rätt till status som subsidiärt skyddsbehövande, hade det enligt min mening varit mer korrekt att ogiltigförklara beslutet om att bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande.
88. Unionsrätten innehåller inte någon särskild bestämmelse om vilka processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaringen av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av att myndigheten har begått ett fel.
89. I avsaknad av uttryckliga bestämmelser i unionsrätten, ska följaktligen de processuella bestämmelserna, enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, omfattas av den nationella rättsordningen och i synnerhet av rättsordningens förvaltningsrättsliga bestämmelser. Ett mål som det nu aktuella utgör således ett klassiskt mål om ogiltigförklaring av en rättsakt som ger upphov till rättigheter på grund av ett fel från myndighetens sida.
90. Rättsakten är dock speciell, eftersom den enligt unionsrätten ger ett internationellt skydd som är förenat med bland annat uppehållstillstånd och familjeåterförening som även omfattas av unionsrätten.
91. Denna hänvisning till medlemsstaternas processuella autonomi ska således begränsas av skyldigheten att iaktta dels de grundläggande rättigheterna, dels likvärdighets- och effektivitetsprinciperna.(30)
92. När det gäller likvärdighetsprincipen innebär den att rättssubjekt som gör gällande sina rättigheter enligt unionsrätten inte får missgynnas i förhållande till dem som gör gällande rent nationella rättigheter.
93. I en situation som den nu aktuella påkallar denna princip således att de processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaringen av en rättsakt om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande inte ska vara mindre förmånliga än de bestämmelser som reglerar ogiltigförklaringen av en rättsakt om beviljande av en jämförbar status i enlighet med nationell rätt.
94. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om två statusar är jämförbara med beaktande av särskilt deras syften och de rättigheter och fördelar som är förenade med dem, och i synnerhet de ekonomiska och sociala förmånerna, såsom utfärdandet av uppehållstillstånd, tillgång till social trygghet, hälso- och sjukvård och till arbetsmarknaden. Eftersom direktiv 2011/95 medför en fullständig harmonisering inom området för internationellt skydd, är det nödvändigt att hänvisa till en status som beviljas av medlemsstaterna efter en skönsmässig bedömning av ömmande eller humanitära skäl.(31)
95. När det vidare gäller de tillämpliga processuella bestämmelserna vet man att de flesta medlemsstater uppställer strikta villkor för att ogiltigförklara en rättsakt som ger upphov till rättigheter på grundval av ett fel som endast myndigheten är ansvarig för. När sökanden har lämnat in sin ansökan i god tro och samarbetat under prövningsförfarandet och när sökanden hade rätt att tro att beslutet var riktigt och giltigt, väger normalt sett rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar tyngre än en stats intresse av att rätta till fel som dess beslutsorgan har gjort.
96. Under dessa omständigheter ankommer det på den nationella domstolen att särskilt försäkra sig om att ogiltigförklaringen av internationellt skydd sker under noggrant iakttagande av garantierna för ett rättvist förfarande och av proportionalitetsprincipen. För att förhindra att ogiltigförklaringen inte får följder som är oproportionerliga och som allvarligt kan skada den berörda personen, anser jag att samtliga relevanta omständigheter ska beaktas och särskilt de rättigheter och fördelar som personen åtnjuter sedan statusen beviljades, särskilt rätten till familjeåterförening som han eller hon har kunnat utnyttja, vistelsens längd, graden av ekonomisk och social integration i medlemsstaten och de svårigheter som personen kan utsättas för om den status som personen har åtnjutit ogiltigförklaras.
97. Vad beträffar effektivitetsprincipen påkallar denna princip att de processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaringen av en rättsakt om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten.(32)
98. Effektivitetsprincipen är nära knuten till rätten till ett effektivt domstolsskydd och förutsätter att om enskilda tillerkänns en rättighet enligt unionsrätten, är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa ett effektivt skydd, vilket i princip innebär att det ska finnas rättsmedel.
99. Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida förevarande princip har iakttagits, vill jag ändå angående det nationella målet påpeka att Mohammed Bilali kunde väcka talan vid Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen), och därefter inge ett extraordinärt överklagande till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) när det gällde förfarandet för återkallande av hans status som subsidiärt skyddsbehövande i förhållande till Algeriet som ursprungsland.
100. Det är mot bakgrund av samtliga dessa överväganden som jag föreslår att EU-domstolen ska slå fast att under sådana omständigheter som de nu aktuella – där beslutet om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande har meddelats i strid med rättsregler och i synnerhet i strid med de kriterier som uppställs i kapitlen II och V i direktiv 2011/95, och där åsidosättandet har haft en avgörande inverkan på utgången av prövningen av ansökan om internationellt skydd – är medlemsstaten skyldig att ogiltigförklara statusen som subsidiärt skyddsbehövande.
101. I avsaknad av uttryckliga bestämmelser i unionsrätten ska de processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaringen av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av ett fel från myndighetens sida, enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, omfattas av den nationella rättsordningen, med förbehåll för likvärdighets- och effektivitetsprinciperna.
VI. Förslag till avgörande
102. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar tolkningsfrågan från Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) på följande sätt:
1) Artikel 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den i det nationella målet, enligt vilken en medlemsstat kan återkalla statusen som subsidiärt skyddsbehövande när den behöriga nationella myndigheten har gjort ett fel, som endast myndigheten är ansvarig för, avseende de omständigheter som motiverade att skyddet beviljades.
2) Under sådana omständigheter som de nu aktuella – där beslutet om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande har meddelats i strid med rättsregler och i synnerhet i strid med de kriterier som uppställs i kapitlen II och V i direktiv 2011/95, och där åsidosättandet har haft en avgörande inverkan på utgången av prövningen av ansökan om internationellt skydd – är medlemsstaten skyldig att ogiltigförklara statusen som subsidiärt skyddsbehövande.
I avsaknad av uttryckliga bestämmelser i unionsrätten ska de processuella bestämmelser som är tillämpliga på ogiltigförklaring av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av ett fel från myndighetens sida, enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, omfattas av den nationella rättsordningen, med förbehåll för likvärdighet- och effektivitetsprinciperna.