CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
EVGENI TANCHEV
apresentadas em 6 de maio de 2021 (1)
Processo C‑791/19
Comissão Europeia
contra
República da Polónia
«Incumprimento de Estado — Medidas nacionais que estabelecem o regime disciplinar dos juízes — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Estado de direito — Independência dos juízes — Definição de infrações disciplinares — Apreciação por um tribunal independente e imparcial estabelecido por lei — Prazo razoável — Direitos de defesa — Artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 267.o TFUE — Entrave ao direito de os tribunais nacionais procederem a um reenvio prejudicial»
I. Introdução
1. No caso em apreço, a Comissão Europeia intentou uma ação contra a República da Polónia ao abrigo do artigo 258.o TFUE por incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e do artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, devido a medidas nacionais que estabelecem um novo regime disciplinar dos juízes do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia, a seguir «Supremo Tribunal») e dos tribunais de direito comum, instituídas por legislação adotada em 2017 (2).
2. Mais especificamente, a Comissão sustenta, em substância, que a República da Polónia violou o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE por quatro motivos, relativos: em primeiro lugar, à qualificação do conteúdo das decisões judiciais como infrações disciplinares; em segundo lugar, à falta de independência e imparcialidade da Izba Dyscyplinarna Sądu Nawyższego (Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, Polónia; a seguir «Secção Disciplinar»); em terceiro lugar, ao poder discricionário do presidente dessa Secção de designar o tribunal competente, o que impede que os processos disciplinares sejam decididos por um tribunal «estabelecido por lei»; e, em quarto lugar, ao facto de não se garantir a apreciação dos processos disciplinares num prazo razoável nem os direitos de defesa dos juízes acusados, de modo que tenha conta os direitos consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
3. A Comissão alega, igualmente, que a República da Polónia violou o artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, uma vez que o direito de os tribunais nacionais procederem a um reenvio prejudicial é limitado pela possível instauração de processos disciplinares contra os juízes que exerçam esse direito.
4. O presente processo inscreve‑se no contexto de um número crescente de processos instaurados no Tribunal de Justiça relativos a alterações legislativas que afetam a independência dos juízes na Polónia (3), incluindo a independência da Secção Disciplinar, alterações essas que, neste último caso, deram origem ao Acórdão de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (4), bem como a processos relativos a outros aspetos com incidência no novo regime disciplinar dos juízes, conforme salientado no Acórdão de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (5).Como é público, tais alterações foram alvo de críticas internacionais alargadas (6) e desencadearam a proposta fundamentada da Comissão sobre o Estado de Direito na Polónia (7), emitida ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, TUE.
5. Com efeito, o presente processo corresponde à terceira ação intentada pela Comissão contra a República da Polónia ao abrigo do artigo 258.o TFUE por alegada violação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE devido a essas alterações (8). Com os seus dois primeiros Acórdãos de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal) (9), e de 5 de novembro de 2019, Comissão/Polónia (Independência dos tribunais comuns) (10), o Tribunal de Justiça declarou, em substância, no prolongamento das minhas conclusões nesses processos, que medidas que reduzam a idade de aposentação dos juízes do Supremo Tribunal e dos tribunais comuns e que concedam ao presidente da República da Polónia (a seguir «presidente da República») e ao ministro da Justiça o poder discricionário de prorrogar o exercício ativo do mandato desses juízes são incompatíveis com as obrigações que incumbem à República da Polónia por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dado que são contrárias aos princípios da independência e da inamovibilidade dos juízes garantidos por esta disposição.
6. É inegável que o presente processo tem uma importância fundamental para a ordem jurídica da União. De modo geral, o regime disciplinar dos juízes comporta um conjunto de regras que permite responsabilizá‑los por faltas graves e que, portanto, contribui para reforçar a confiança do público nos tribunais (11). Todavia, devem existir garantias suficientes para que a independência dos juízes não seja afetada pela ameaça ou pela aplicação de sanções de que os mesmos podem eventualmente ser alvo. Tal regime está assim relacionado com o Estado de direito e, por sua vez, com o funcionamento e o futuro do sistema judiciário da União, que depende do Tribunal de Justiça e dos tribunais nacionais.
7. Consequentemente, o presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de desenvolver a sua jurisprudência sobre a compatibilidade de medidas tomadas por um Estado‑Membro a respeito da organização da justiça, nomeadamente o regime disciplinar dos juízes, com as exigências do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, de modo que assegure uma tutela jurisdicional efetiva e o respeito do Estado de direito na ordem jurídica da União. O presente processo também suscita questões importantes relativas à articulação, neste contexto, entre o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e os artigos 47.o e 48.o da Carta.
8. Nas presentes conclusões, exporei as razões pelas quais considero que a presente ação por incumprimento deve ser julgada procedente.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
9. O artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE prevê:
«Os Estados‑Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.»
10. O artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE dispõe:
«Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados‑Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.»
B. Direito polaco
1. Lei sobre o Supremo Tribunal
11. As alterações ao direito polaco relativas ao novo regime disciplinar dos juízes do Supremo Tribunal e dos juízes dos tribunais comuns, em causa no presente processo, foram introduzidas pela ustawa o Sądzie Najwyższym (Lei sobre o Supremo Tribunal), de 8 de dezembro de 2017 (Dz. U. de 2018, posição 5, conforme alterada; a seguir «Lei sobre o Supremo Tribunal»), que entrou em vigor em 3 de abril de 2018.
12. Em conformidade com o artigo 3.o, pontos 4 e 5, da Lei sobre o Supremo Tribunal, esta estabeleceu, respetivamente, duas novas secções no Supremo Tribunal, denominadas Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos do Supremo Tribunal, Polónia; a seguir «Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos») e Secção Disciplinar.
13. O artigo 27.o da Lei sobre o Supremo Tribunal dispõe:
«1. São da competência da Secção Disciplinar os seguintes processos:
1) processos disciplinares:
a) relativos a juízes do Supremo Tribunal;
b) que sejam apreciados pelo Supremo Tribunal [e] relativos a [processos] disciplinares instaurados ao abrigo das seguintes leis:
[…]
– Lei de 27 de julho de 2001 relativa à organização dos [tribunais comuns];
[…]»
14. O artigo 73.o da Lei sobre o Supremo Tribunal prevê:
«1. As jurisdições disciplinares nos processos disciplinares relativos a juízes do Supremo Tribunal são:
1) em primeira instância — o Supremo Tribunal, composto por dois juízes da Secção Disciplinar e [por um juiz não togado] do Supremo Tribunal;
2) em segunda instância — o Supremo Tribunal, composto por três juízes da Secção Disciplinar e por dois [juízes não togados] do Supremo Tribunal.»
15. O artigo 97.o da Lei sobre o Supremo Tribunal dispõe:
«1. [Caso o Supremo Tribunal constate] uma manifesta violação [do direito] durante a apreciação de um processo — independentemente das suas outras prerrogativas — deve [remeter um auto de constatação de erro] ao órgão jurisdicional em causa. Antes [da remessa do auto de constatação de erro], deve informar o juiz ou os juízes que compõem a formação de julgamento da possibilidade de apresentarem esclarecimentos por escrito no prazo de 7 dias. A identificação [de um erro] e a [remessa do respetivo auto] não afetam o resultado do processo.
[…]
3. [Em caso de remessa do auto de constatação de erro], o Supremo Tribunal pode requerer que seja instaurado um [processo] disciplinar no órgão jurisdicional disciplinar. O órgão jurisdicional disciplinar de primeira instância é o Supremo Tribunal.»
2. Lei Relativa aos Tribunais Comuns
16. O regime disciplinar dos juízes dos tribunais comuns é igualmente regulado pela ustawa — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Lei Relativa à Organização dos Tribunais Comuns), de 27 de julho de 2001 (Dz. U. de 2001, n.o 98, posição 1070, conforme alterada, designadamente, pela Lei sobre o Supremo Tribunal; a seguir «Lei Relativa aos Tribunais Comuns»).
17. O artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, na versão aplicável à data dos factos (12), dispõe:
«Os juízes são disciplinarmente responsáveis pela violação dos deveres profissionais [(infrações disciplinares)], incluindo em caso de violação manifesta e [grosseira] das normas de direito e ofensa à dignidade da função.»
18. O artigo 110.o, n.o 3, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns dispõe:
«O tribunal disciplinar em cuja jurisdição o juiz que é objeto do [processo] disciplinar exerce funções não conhece dos processos referidos no n.o 1, ponto 1, alínea a). O tribunal disciplinar competente para conhecer do processo é designado pelo presidente do Supremo Tribunal que conduz os trabalhos da Secção Disciplinar a pedido do instrutor de processos disciplinares.»
19. O artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns dispõe:
«1. O ministro da Justiça pode nomear um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça para a instrução de um determinado processo relativo a um juiz. A nomeação de um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça exclui a possibilidade de outro agente tomar medidas nesse processo.
2. O instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça é nomeado de entre os juízes dos tribunais comuns ou do Supremo Tribunal. Em processos relativos a infrações disciplinares constitutivas de infrações dolosas passíveis de procedimento penal pelo Ministério Público, o instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça pode também ser nomeado de entre os magistrados do Ministério Público indicados pela Procuradoria Nacional. Em casos justificados, em especial se o instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça morrer ou não puder desempenhar as suas funções por um período prolongado, o ministro da Justiça nomeia como substituto outro juiz ou, em processos relativos a infrações disciplinares constitutivas de infrações dolosas passíveis de procedimento penal pelo Ministério Público, um juiz ou um magistrado do Ministério Público.
3. O instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça pode instaurar processos a pedido do ministro da Justiça ou intervir em processos pendentes.
4. A nomeação do instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça equivale a um pedido de abertura de um processo de inquérito ou de um processo disciplinar.
5. As funções do instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça cessam no momento em que a decisão de recusa de abertura do processo disciplinar, de arquivamento do processo disciplinar ou de encerramento do processo disciplinar se torna final. A cessação de funções do instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça não exclui a possibilidade de nova nomeação de um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça pelo ministro da Justiça no mesmo processo.»
20. O artigo 113a da Lei Relativa aos Tribunais Comuns dispõe:
«As diligências relativas à nomeação de defensor oficioso e à assunção da defesa por esse defensor não têm efeito suspensivo sobre a tramitação do processo.»
21. O artigo 114.o, n.o 7, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns dispõe:
«Na sequência da notificação das infrações disciplinares imputadas, o instrutor de processos disciplinares pede ao presidente do Supremo Tribunal que conduz os trabalhos da Secção Disciplinar a designação do tribunal disciplinar com vista à apreciação do processo em primeira instância. O presidente do Supremo Tribunal que conduz os trabalhos da Secção Disciplinar designa esse tribunal no prazo de sete dias a contar da receção do pedido.»
22. O artigo 115a, n.o 3, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns dispõe:
«O tribunal disciplinar deve tramitar o processo, apesar da ausência justificada do arguido citado ou do seu defensor, salvo se tal for contrário à boa condução do processo disciplinar em causa.»
3. Lei sobre o KRS
23. A Krajowa Rada Sądownictwa (Conselho Nacional da Magistratura, Polónia; a seguir «KRS») é regulada pela ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Lei sobre o Conselho Nacional da Magistratura), de 12 de maio de 2011 (Dz. U. de 2011, n.o 126, posição 714), conforme alterada, designadamente, pela ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Lei que Altera a Lei sobre o Conselho Nacional de Magistratura e Algumas Outras Leis), de 8 de dezembro de 2017 (Dz. U. de 2018, posição 3); a seguir «Lei sobre o KRS»), que entrou em vigor em 17 de janeiro de 2018.
24. O artigo 9a da Lei sobre o KRS dispõe:
«1. O Parlamento elege, de entre os juízes do Supremo Tribunal, dos tribunais comuns, dos tribunais administrativos e dos tribunais militares, 15 membros [do KRS] para um mandato conjunto de quatro anos.
2. Ao proceder à eleição referida no n.o 1, o Parlamento tem em conta, tanto quanto possível, a necessidade de estarem representados no [KRS] juízes de tribunais de diferentes tipos e níveis.
3. O mandato conjunto dos novos membros [do KRS], eleitos de entre os juízes, tem início no dia seguinte ao dia da sua eleição. Os membros cessantes [do KRS] desempenharão as suas funções até ao dia em que tem início o mandato conjunto dos novos membros [do KRS].»
III. Procedimento pré‑contencioso
25. Em 3 de abril de 2019, a Comissão enviou à República da Polónia uma notificação para cumprir, ao abrigo do artigo 258.o TFUE, relativa à conformidade do novo regime disciplinar dos juízes do Supremo Tribunal e dos tribunais comuns – como previsto na Lei sobre o Supremo Tribunal, na Lei Relativa aos Tribunais Comuns e na Lei sobre o KRS (a seguir, conjuntamente, «medidas controvertidas») – com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, e convidou‑a a apresentar as suas observações no prazo de dois meses.
26. Em 1 de junho de 2019, a República da Polónia respondeu à notificação para cumprir e contestou os argumentos da Comissão.
27. Em 17 de julho de 2019, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República da Polónia, alegando que o regime disciplinar em questão violava as disposições do Tratado mencionadas no n.o 25 das presentes conclusões, e convidou‑a a dar cumprimento a esse parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.
28. Em 17 de setembro de 2019, a República da Polónia respondeu ao parecer fundamentado, sustentando que os alegados incumprimentos eram infundados.
IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
29. Por petição apresentada em 25 de outubro de 2019, a Comissão intentou a presente ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.o TFUE. A Comissão pede que o Tribunal Geral se digne:
1) declarar que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE:
– ao admitir que o conteúdo de decisões judiciais possa ser qualificado como infração disciplinar cometida por um juiz dos tribunais comuns;
– ao não garantir a independência e imparcialidade da Secção Disciplinar, que é competente para a fiscalização das decisões tomadas contra juízes em processos disciplinares;
– ao atribuir ao presidente da Secção Disciplinar o poder de designar o tribunal disciplinar de primeira instância competente para processos relativos a juízes dos tribunais comuns, não garantindo assim que esses processos são decididos por um tribunal estabelecido por lei;
– ao conferir ao ministro da Justiça a competência para nomear um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, não garantindo assim que os processos disciplinares contra juízes dos tribunais comuns são decididos num prazo razoável, e ao prever que os atos conexos com a nomeação de um defensor e os atos de defesa que este pratica não têm efeito suspensivo sobre a tramitação do processo disciplinar, e que o tribunal disciplinar tramita o procedimento apesar da ausência justificada do juiz ou do seu defensor, não garantindo assim os direitos de defesa do juiz dos tribunais comuns;
2) declarar que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 267.o TFUE ao admitir que o direito de os tribunais submeterem pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça seja limitado pela possibilidade de instauração de processos disciplinares; e
3) condenar a República da Polónia nas despesas do processo.
30. Na sua contestação apresentada em 9 de janeiro de 2020, a República da Polónia pede que o Tribunal se digne:
1) julgar integralmente improcedente a presente ação; e
2) condenar a Comissão nas despesas do processo.
31. A Comissão e a República da Polónia apresentaram igualmente uma réplica e uma tréplica, respetivamente, em 21 de fevereiro de 2020 e 6 de maio de 2020.
32. Por Decisão de 26 de novembro de 2019, o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido da Comissão de que o presente processo fosse submetido a tramitação acelerada e concedeu‑lhe tratamento prioritário ao abrigo do artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
33. Por requerimento separado apresentado em 23 de janeiro de 2020, a Comissão formulou um pedido de medidas provisórias para que o Tribunal de Justiça ordenasse à República da Polónia que: em primeiro lugar, suspendesse a aplicação do artigo 3.o, ponto 5, do artigo 27.o e do artigo 73.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal, que constitui o fundamento da competência da Secção Disciplinar para se pronunciar, em primeira instância e em instância de recurso, nos processos disciplinares relativos a juízes; em segundo lugar, se abstivesse de remeter processos pendentes na Secção Disciplinar a uma Secção que não satisfizesse as exigências de independência definidas, designadamente, no Acórdão A. K. e o.; e, em terceiro lugar, comunicasse à Comissão, o mais tardar um mês após a notificação do despacho do Tribunal de Justiça, as medidas adotadas para dar pleno cumprimento a esse despacho.
34. Por Despachos de 11, 19 e 20 de fevereiro de 2020, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia a intervirem no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão.
35. Por Despacho de 8 de abril de 2020 (13), o Tribunal de Justiça deferiu integralmente o pedido de medidas provisórias da Comissão até à prolação do acórdão que porá termo ao presente processo.
36. Em 1 de dezembro de 2020, realizou‑se uma audiência na qual a Comissão, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia e o Reino da Suécia apresentaram alegações.
V. Resumo dos argumentos das partes
A. Quanto às alegações relativas à violação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE
1. Quanto à aplicabilidade e ao âmbito de aplicação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE
37. A Comissão sustenta que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável no caso em apreço, uma vez que o Supremo Tribunal e os tribunais comuns decidem sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União. Na sua opinião, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (14), o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE abrange todas as garantias decorrentes dos artigos 47.o e 48.o da Carta, incluindo o direito a um tribunal estabelecido por lei, o direito a que a causa seja julgada num prazo razoável e os direitos de defesa, dado que estes direitos visam evitar o risco de utilização de sanções disciplinares enquanto sistema de controlo político do conteúdo das decisões judiciais.
38. A República da Polónia sustenta que os direitos resultantes dos artigos 47.o e 48.o da Carta não decorrem do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, pelo que a terceira e quarta alegações não podem ser julgadas procedentes. Tendo em conta o âmbito de aplicação da Carta no que diz respeito aos Estados‑Membros, conforme previsto no seu artigo 51.o, n.o 1, os referidos direitos não se aplicam aos procedimentos disciplinares tramitados com base nas medidas controvertidas, dado que esses processos são de natureza interna e que, nesses casos, o tribunal disciplinar não aplica o direito da União.
39. Segundo o Reino da Bélgica e o Reino da Suécia, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável no caso em apreço. O Reino da Bélgica recorda que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as garantias substantivas a que está sujeita a tutela jurisdicional efetiva com fundamento no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE são as mesmas que as do artigo 47.o da Carta.
2. Quanto à primeira alegação, relativa à qualificação do conteúdo das decisões judiciais como infrações disciplinares
40. Com a primeira alegação, a Comissão sustenta que, com base na sua redação, o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal violam o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, uma vez que permitem que as instâncias nacionais competentes em processos disciplinares relativos a juízes dos tribunais comuns interpretem os requisitos da responsabilidade disciplinar de forma que o conteúdo das decisões judiciais possa ser qualificado como uma infração disciplinar. Tal torna possível utilizar o regime disciplinar como meio para exercer controlo político sobre os juízes dos tribunais comuns, em contradição com o princípio da independência dos juízes, protegido por essa disposição. Embora a definição das infrações disciplinares, em especial a categoria das violações manifestas e grosseiras do direito, prevista no artigo 107.o, n.o 1, da referida lei, não tenha sido alterada pela legislação adotada em 2017, a sua interpretação é confiada à Secção Disciplinar, que não é independente, como especificado na segunda alegação, e não está vinculada pela jurisprudência existente do Supremo Tribunal que interpreta essa definição de forma restritiva (15).
41. A Comissão sustenta que a interpretação do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns no sentido de que o mesmo abrange o conteúdo das decisões judiciais é corroborada, na prática, por medidas tomadas pelo instrutor de processos disciplinares dos juízes dos tribunais comuns e pelos seus dois adjuntos, nomeados pelo ministro da Justiça em 2018, os quais, ao abrigo do novo regime disciplinar, atuam na qualidade de procuradores contra os juízes. Em 29 de novembro de 2018, foram instaurados inquéritos para determinar se três juízes tinham cometido uma infração disciplinar no âmbito dos reenvios prejudiciais efetuados nos processos C‑558/18, C‑563/18 e C‑623/18, nos quais estes foram intimados a apresentar esclarecimentos sobre um possível «ato ultra vires» pelo facto de terem procedido aos referidos reenvios prejudiciais (16). Em 3 de setembro de 2019, foi instaurado um inquérito para determinar se o juiz que submeteu os reenvios prejudiciais nos processos C‑748/19 a C‑754/19, relativos, em especial, às exigências de independência dos juízes relativamente a um tribunal cuja formação de julgamento integra um juiz destacado pelo ministro da Justiça, cometeu uma infração disciplinar (17). Em 6 de dezembro de 2019, foi instaurado um processo disciplinar contra esse juiz, designadamente, por ter colocado em questão a independência do juiz em causa e ter procedido ilegalmente aos reenvios prejudiciais (18).
42. A Comissão invoca exemplos suplementares, ocorridos após a instauração do presente processo. Por Decisão de 4 de fevereiro de 2020 (19), a Secção Disciplinar suspendeu de funções um juiz contra o qual tinha sido instaurado um processo disciplinar, em 29 de novembro de 2019, a respeito da sua decisão de verificar o estatuto jurídico de um juiz à luz das alterações legislativas à composição do KRS (20). Nessa decisão, a Secção Disciplinar indicou, nomeadamente, que o comportamento do juiz constituía uma violação manifesta e grosseira do direito e uma ofensa à dignidade da função, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, e que a ilegalidade da decisão do juiz não suscitava dúvidas. Foram igualmente instaurados processos disciplinares contra três juízes que colocaram em questão o estatuto jurídico de juízes devido a essas alterações (21).
43. A Comissão alega que o artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal reforça os efeitos jurídicos do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, uma vez que conjuga a possibilidade de o Supremo Tribunal remeter a um tribunal um auto de constatação de erro, que corresponda a uma violação manifesta do direito, com a instauração de um processo disciplinar contra um juiz. Tal artigo aplica‑se no âmbito do novo processo de recurso extraordinário, que implica a fiscalização de decisões dos tribunais comuns, que remontam a vários anos, por parte da Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos, que, à semelhança da Secção Disciplinar, é uma nova Secção do Supremo Tribunal composta por juízes propostos pelo recentemente constituído KRS.
44. A República da Polónia sustenta que não foi instaurado nenhum processo disciplinar contra juízes com base no conteúdo das decisões judiciais e que não existe nenhum «efeito dissuasivo». A definição das infrações disciplinares está em vigor há muito tempo sem suscitar dificuldades, como resulta da jurisprudência existente do Supremo Tribunal (22). Os exemplos referidos pela Comissão não são pertinentes e o acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo deverá dizer respeito à situação tal como a mesma se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. O artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal aplica‑se num contexto diferente e o Supremo Tribunal limita‑se a pedir a instauração de um processo disciplinar.
45. O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia sublinharam, na audiência de alegações, numerosos relatórios de entidades nacionais e internacionais que criticam os inquéritos e os processos disciplinares instaurados contra juízes e a adoção de uma definição ampla de infrações disciplinares. Para a República da Finlândia, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia, tal tem um «efeito dissuasivo» sobre os juízes. O Reino da Dinamarca acrescenta que a conjugação com outras alterações aumenta o risco de as sanções disciplinares poderem ser utilizadas para exercer pressão sobre os juízes.
3. Quanto à segunda alegação, relativa à independência e imparcialidade da Secção Disciplinar
46. Com a segunda alegação, a Comissão sustenta que o artigo 3.o, ponto 5, o artigo 27.o e o artigo 73.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal, em conjugação com o artigo 9a da Lei sobre o KRS, não garantem a independência e imparcialidade da Secção Disciplinar. Nos termos do artigo 3.o, ponto 5, do artigo 27.o e do artigo 73.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal, a Secção Disciplinar constitui, no que respeita aos juízes dos tribunais comuns, a jurisdição disciplinar de segunda instância e, em certos casos, de primeira instância, constituindo, no que respeita aos juízes do Supremo Tribunal, a jurisdição disciplinar de primeira e segunda instância. O artigo 9a da Lei sobre o KRS altera o método de nomeação dos membros judiciais do KRS, órgão constitucional cujas funções incluem a de propor juízes para nomeação pelo presidente da República.
47. A Comissão sustenta que vários elementos introduzidos em simultâneo no direito polaco, considerados em conjunto, refletem uma «rutura estrutural» e suscitam dúvidas quanto à impermeabilidade da Secção Disciplinar em relação a elementos externos bem como quanto à sua neutralidade em relação aos interesses concorrentes. Esses elementos incluem o facto de a Secção Disciplinar: i) ter sido criada ex nihilo no Supremo Tribunal; ii) ser competente para decidir sobre processos disciplinares contra juízes; iii) ser caracterizada por um elevado grau de autonomia organizacional e financeira em relação às outras Secções do Supremo Tribunal; iv) ser composta por juízes nomeados após a sua criação, sob proposta do recentemente constituído KRS, e não por transferência de juízes já em exercício de funções noutras Secções do Supremo Tribunal; e v) os mandatos dos membros do KRS terem terminado prematuramente e as regras que regulam o método de nomeação dos membros judiciais do KRS terem sido alteradas, o que teve por efeito politizar o KRS, dado que 23 dos 25 membros são nomeados ou representados pelos poderes legislativo e executivo, que têm uma influência acrescida no processo de nomeação dos juízes da Secção Disciplinar. A Comissão invoca o Acórdão A. K. e o. e a jurisprudência do Supremo Tribunal que aplica os critérios deste acórdão.
48. A República da Polónia alega que o processo de nomeação dos juízes ao abrigo do direito polaco não difere das abordagens noutros Estados‑Membros e que as alterações ao método de nomeação dos membros judiciais do KRS reforçam a sua representatividade. Na sua opinião, os juízes da Secção Disciplinar beneficiam de um elaborado sistema de garantias relacionadas, nomeadamente, com a sua inamovibilidade, imunidade, e remuneração, que deve ser tido em conta em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (23). O seu elevado grau de autonomia organizacional e financeira reforça a sua independência, sendo que os juízes desta Secção recebem uma remuneração 40 % superior para compensar o facto de não aceitarem certas atividades remuneradas. A jurisprudência da Secção Disciplinar atesta a sua independência, como resulta do seu resumo anexado aos articulados. No Acórdão A. K. e o. foi declarada a conformidade das disposições controvertidas com o direito da União, sendo a jurisprudência do Supremo Tribunal referida pela Comissão irrelevante.
49. O Reino da Bélgica afirma que a falta de independência da Secção Disciplinar é corroborada por orientações emitidas por entidades internacionais em matéria de independência dos juízes. Para o Reino da Dinamarca e a República da Finlândia, tal é confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, incluindo o Acórdão A. K. e o.
4. Quanto à terceira alegação, relativa ao poder do presidente da Secção Disciplinar de designar o tribunal disciplinar
50. Com a terceira alegação, a Comissão sustenta que os artigos 110.o, n.o 3, e 114.o, n.o 7, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, que atribuem ao presidente da Secção Disciplinar um poder praticamente ilimitado de designar o tribunal disciplinar de primeira instância competente para processos relativos a juízes dos tribunais comuns, não garantem a apreciação desses processos por um tribunal estabelecido por lei, pelo que são contrários ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça e os acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») relativos ao artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH»). Dado que a Secção Disciplinar não é independente, a atribuição de tal poder ao presidente dessa Secção não é suscetível de constituir uma garantia efetiva da independência dos juízes, acrescendo que a formação de julgamento que decide o processo é nomeada por sorteio entre os juízes de um determinado tribunal que são eles próprios nomeados pelo ministro da Justiça.
51. A República da Polónia sustenta que qualquer tribunal disciplinar de primeira instância é um tribunal estabelecido por lei cujos lugares foram preenchidos em conformidade com a lei. O presidente da Secção Disciplinar designa um dos tribunais disciplinares estabelecidos por lei, ao passo que a formação de julgamento específica é nomeada por sorteio a partir de uma lista de todos os juízes desse tribunal, o que impede qualquer influência indevida.
52. Segundo o Reino da Dinamarca, a alegação é reforçada pela falta de independência da Secção Disciplinar. Para o Reino dos Países Baixos, tal é corroborado pela jurisprudência do TEDH.
5. Quanto à quarta alegação, relativa à inobservância dos direitos processuais dos juízes
53. Com a quarta alegação, que está dividida em duas partes, a Comissão sustenta que os artigos 112b, 113a e 115a, n.o 3, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns são incompatíveis com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, uma vez que não garantem que os processos disciplinares contra juízes dos tribunais comuns são decididos num prazo razoável nem garantem os direitos de defesa dos juízes acusados.
54. No que respeita à primeira parte da quarta alegação, a Comissão alega que, por força do artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, o ministro da Justiça tem a possibilidade de manter permanentemente uma acusação contra um juiz através da nomeação de um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, que pode instaurar processos a pedido do ministro da Justiça, intervir em qualquer fase do processo ou proceder à reabertura de um processo, mesmo após o seu encerramento. À luz da jurisprudência do TEDH sobre a vertente penal do artigo 6.o, n.o 1, da CEDH (24), a exigência de um prazo razoável não se encontra assegurada. Os argumentos com base no princípio ne bis in idem não têm em conta a redação clara daquela disposição, sendo que o artigo 112b, n.o 2, da referida lei regula situações em que as funções do referido instrutor cessam por outras razões.
55. No que respeita à segunda parte da quarta alegação, a Comissão alega que o artigo 113a da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, que prevê a continuação do processo mesmo na falta de nomeação de defensor oficioso ou quando esse defensor ainda não tenha assumido a defesa, viola os direitos de defesa, tendo em conta a jurisprudência do TEDH sobre o artigo 6.o, n.o 3, alínea c), da CEDH (25), relativo ao direito de acesso a um defensor. Contesta que essa disposição vise unicamente permitir ao tribunal disciplinar nomear um defensor oficioso, conforme regulado no artigo 113.o, n.os 2 e 3, dessa lei. Na sua opinião, o artigo 115a, n.o 3, da referida lei, que prevê que o tribunal disciplinar possa tramitar o processo apesar da ausência justificada do juiz arguido ou do seu defensor, é contrário ao princípio audiatur et altera pars, que é parte integrante dos direitos de defesa. Os interesses do processo não correspondem aos interesses do juiz e a possibilidade de apresentar elementos de prova e esclarecimentos por escrito em fases anteriores não compensa a falta de participação no processo.
56. A República da Polónia sustenta, no que respeita à primeira parte, que a Comissão não apresentou nenhum argumento para contestar a criação da figura do instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, previsto no artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, e que, no que respeita ao artigo 112b, n.o 5, da mesma lei, não apresentou elementos de prova suficientes, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (26), para demonstrar a existência de uma prática nacional que viola a exigência de um prazo razoável. O artigo 112b, n.o 5, dessa lei só se aplica aos processos que não tenham sido objeto de uma decisão final ou em que o instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça já não possa desempenhar as suas funções por outras razões, como a morte ou a cessação da relação de trabalho. Uma vez que a decisão final põe termo ao processo, a instauração de um novo processo implicaria a sua improcedência por força do princípio ne bis in idem, acrescendo que o princípio res judicata também exclui a manutenção de uma acusação por tempo indeterminado contra um juiz cujo processo tenha sido encerrado. Não existe relação entre a duração do processo e o facto de o mesmo poder ser tramitado pelo instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, dado que este está sujeito aos mesmos prazos que o instrutor de processos disciplinares dos juízes dos tribunais comuns e dos seus adjuntos nas várias fases do processo.
57. A República da Polónia alega, no que respeita à segunda parte, que o artigo 113a da Lei Relativa aos Tribunais Comuns apenas está relacionado com a nomeação de defensor oficioso, que constitui uma situação excecional regulada no artigo 113.o, n.os 2 a 4 desta lei. Quanto ao artigo 115a, n.o 3, da mesma lei, segundo a República da Polónia, os interesses do processo coincidem com os interesses do juiz e são apreciados por um tribunal independente. O direito do juiz a ser ouvido é garantido em fases anteriores.
B. Quanto à alegação relativa à violação do artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE
58. Com a quinta alegação, a Comissão sustenta que o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o artigo 97.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal permitem que os juízes sejam objeto de processos disciplinares por procederem a um reenvio prejudicial, conforme demonstrado pelos quatro exemplos apresentados no âmbito da primeira alegação exposta no n.o 41 das presentes conclusões. A falta de consagração de garantias que protejam os juízes contra a ameaça de responsabilidade disciplinar quando procedem a um reenvio prejudicial viola o artigo 267.o TFUE e tem um «efeito dissuasivo» sobre os juízes.
59. A República da Polónia alega que não foi instaurado nenhum processo disciplinar contra juízes por procederem a um reenvio prejudicial e que os exemplos invocados pela Comissão não demonstram o contrário. Os inquéritos que são realizados a título excecional e não conduzem necessariamente a um processo disciplinar não violam a independência dos juízes, não existindo nenhum «efeito dissuasivo».
60. O Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia afirmam que, conforme confirmado pelo Acórdão Miasto Łowicz, o facto de submeter um reenvio prejudicial não pode implicar um processo disciplinar. Para a República da Finlândia e o Reino da Suécia, importa ter em conta o «efeito dissuasivo» sobre os juízes.
VI. Análise
61. A minha análise está estruturada em três partes principais. Em primeiro lugar, abordarei as objeções da República da Polónia relativas à aplicabilidade e ao âmbito de aplicação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE no quadro da terceira e quarta alegações (secção A). Em seguida, examinarei o mérito das alegações relativas à violação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE (secção B) e do artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE (secção C).
62. Com base nessa análise, concluirei que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE inclui o direito a um tribunal estabelecido por lei, o direito a que a causa seja apreciada num prazo razoável e os direitos de defesa, sendo por conseguinte procedentes as alegações com fundamento nessa disposição e no artigo 267.o TFUE.
A. Quanto à aplicabilidade e ao âmbito de aplicação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE
63. Como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 19.o TUE, que concretiza o valor do Estado de direito afirmado no artigo 2.o TUE, confia aos órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça a missão de garantir a plena aplicação do direito da União em todos os Estados‑Membros, bem como a tutela jurisdicional que esse direito confere aos particulares (27). Embora a organização judiciária seja, em princípio, da competência dos Estados‑Membros, estes devem, no exercício dessa competência, respeitar as obrigações que resultam do direito da União, em especial do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE (28). Por força desta disposição, os Estados‑Membros devem assegurar que as instâncias que, enquanto «órgãos jurisdicionais» definidos pelo direito da União, fazem parte do seu sistema de vias de recurso nos domínios abrangidos pelo direito da União, satisfazem as exigências de uma tutela jurisdicional efetiva (29).
64. Resulta igualmente de jurisprudência constante que, quanto ao âmbito de aplicação material do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, esta disposição visa os «domínios abrangidos pelo direito da União», independentemente da situação em que os Estados‑Membros apliquem esse direito, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta (30). Daqui decorre que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, é aplicável a todos os órgãos jurisdicionais nacionais que possam decidir sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União e, portanto, enquadráveis nos domínios abrangidos pelo direito da União (31).
65. No caso em apreço, é pacífico que o Supremo Tribunal e os tribunais comuns na Polónia se pronunciam sobre questões relacionadas com a aplicação ou a interpretação do direito da União e que, portanto, se enquadram nos «domínios abrangidos pelo direito da União» (32). Por conseguinte, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável à presente ação por incumprimento destinada a contestar a compatibilidade, com esta disposição, de medidas nacionais relativas ao regime disciplinar dos juízes desses tribunais. O facto de os processos disciplinares instaurados com base nas medidas controvertidas não implicarem a aplicação do direito da União não é pertinente, assim como também não o é o facto de a União não dispor de competência geral em matéria de responsabilidade disciplinar dos juízes.
66. É pacífico que a obrigação de garantir o acesso a um tribunal independente e imparcial decorre do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, e que, portanto, abrange a apreciação das medidas controvertidas com base nesse fundamento. Todavia, o presente processo suscita a questão de saber se esta disposição inclui outras garantias consagradas nos artigos 47.o e 48.o da Carta, nomeadamente o direito a um tribunal estabelecido por lei, o direito a que a causa seja apreciada num prazo razoável e os direitos de defesa, relacionadas com essas medidas (33).
67. Na minha opinião, há que responder afirmativamente a esta questão.
68. Como o Tribunal de Justiça declarou (34), as garantias de independência dos juízes resultantes do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE incluem, no âmbito de um sistema disciplinar aplicável aos juízes, regras que «prevejam a intervenção de uma instância independente em conformidade com um processo que garanta plenamente os direitos consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta, designadamente os direitos de defesa». Daqui resulta que a exigência de instituir um regime disciplinar que garanta os direitos consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta decorre do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
69. Esta análise está igualmente em conformidade com a jurisprudência em que o Tribunal de Justiça associou as garantias do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e do artigo 47.o da Carta. Por exemplo, o Tribunal de Justiça reconheceu que «o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE obriga todos os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União, na aceção, designadamente, do artigo 47.o da Carta, pelo que esta última disposição deve ser devidamente tomada em consideração para efeitos da interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE» (35). Pode considerar‑se que isto resulta do facto de o princípio da tutela jurisdicional efetiva, a que se refere o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, constituir um princípio geral do direito da União, decorrente das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, que foi consagrado pelos artigos 6.o e 13.o da CEDH e é atualmente afirmado no artigo 47.o da Carta (36). Com efeito, como referido nas minhas Conclusões no processo A. K. e o. (37), há uma «passarela constitucional» entre o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 47.o da Carta, e a jurisprudência a eles relativa tem inevitavelmente pontos de interceção, dado que estas disposições partilham as mesmas fontes legais.Por conseguinte, verificam‑se necessariamente sobreposições entre os direitos abrangidos por cada um deles, sendo que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE inclui, entre outras, a obrigação de dispor de tribunais independentes e imparciais.
70. A este respeito, há que reconhecer que o direito a um tribunal estabelecido por lei está diretamente relacionado com a independência dos juízes (38) e é igualmente uma das exigências que deve ser satisfeita para a constituição de um «órgão jurisdicional» na aceção do direito da União, concretamente ao abrigo do artigo 267.o TFUE (39). Resulta da jurisprudência que o Tribunal de Justiça interpreta a exigência de independência dos juízes baseada no artigo 267.o TFUE à luz da exigência prevista no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE (40). Por conseguinte, o mesmo parece aplicar‑se a esta exigência.
71. A par da independência dos juízes, o direito a um tribunal estabelecido por lei, o direito a que a causa seja julgada num prazo razoável e os direitos de defesa fazem parte do direito a um processo equitativo protegido pelo artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta e, no que respeita aos direitos de defesa, pelo artigo 48.o, n.o 2, da mesma. Isto milita a favor da inclusão desses direitos nas garantias abrangidas pelo artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dada a sua associação à independência dos juízes e o facto de, conjuntamente, constituírem elementos‑chave do direito a uma tutela jurisdicional efetiva e do direito fundamental a um processo equitativo.
72. Por conseguinte, considero que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE inclui o direito a um tribunal estabelecido por lei, o direito a que a causa seja apreciada num prazo razoável e os direitos de defesa, conforme consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta. Daqui resulta que os artigos 47.o e 48.o da Carta são aplicáveis a medidas nacionais relativas ao regime disciplinar dos juízes que, como as medidas em causa, sejam adotadas por um Estado‑Membro para efeitos do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Consequentemente, as objeções da República da Polónia segundo as quais, para efeitos da terceira e quarta alegações, esses direitos não decorrem desta disposição, devem ser julgadas improcedentes.
B. Quanto às alegações relativas à violação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE
1. Quanto à primeira alegação, relativa à qualificação do conteúdo das decisões judiciais como infração disciplinar
73. A Comissão alega que o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal violam o princípio da independência dos juízes, uma vez que permitem que o conteúdo das decisões seja qualificado como uma infração disciplinar. A sua alegação baseia‑se na redação do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e, em especial, na categoria das infrações disciplinares que consiste em violações manifestas e grosseiras do direito, tendo em conta a aplicação desse artigo e o contexto mais amplo em que o mesmo se insere, incluindo o mecanismo de verificação de erros previsto no artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal.
74. A República da Polónia alega que a Comissão não demonstrou que as disposições controvertidas violam esse princípio, tendo em conta, nomeadamente, a redação e a interpretação constante do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o contexto diferente do artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal.
75. Antes de mais, importa recordar que, ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, os Estados‑Membros não estão obrigados a adotar um regime disciplinar específico para os juízes. O que importa é que as regras que constituem o regime disciplinar «apresentem as garantias necessárias para evitar qualquer risco de utilização desse regime enquanto sistema de controlo político do conteúdo das decisões judiciais» (41). Em especial, as regras que definam comportamentos constitutivos de infrações disciplinares devem fazer parte dessas garantias (42).
76. Importa igualmente observar que a responsabilidade disciplinar dos juízes faz parte das garantias de independência dos juízes segundo orientações sobre esta matéria emitidas por entidades internacionais (43). A este respeito, a atuação disciplinar contra um juiz deve ocorrer em relação às faltas profissionais mais graves e não devido ao conteúdo das decisões judiciais que, em geral, implicam a apreciação de factos, a avaliação de elementos de prova e a interpretação do direito (44). No entanto, não há uma abordagem uniforme em relação aos requisitos materiais da responsabilidade disciplinar e, em muitos Estados, a definição das infrações disciplinares é frequentemente concebidaem termos genéricos (45).
77. Isto milita a favor da importância da tomada em consideração do quadro jurídico e do contexto mais amplo em que é interpretada e aplicada uma determinada definição de infrações disciplinares (46). Com efeito, no que respeita à apreciação do princípio da independência dos juízes, o Tribunal de Justiça segue uma abordagem de conjunto, que toma em consideração todos os elementos pertinentes relativos ao contexto e à aplicação das medidas nacionais em causa e aos seus efeitos cumulativos (47). Por conseguinte, ainda que, isoladamente, uma medida nacional possa não violar esse princípio, pode não ser esse o caso se os diversos elementos forem conjuntamente tidos em conta (48).
78. No caso em apreço, considero que a Comissão demonstrou de forma bastante que as disposições controvertidas violam o princípio da independência dos juízes, cuja observância é necessária à satisfação das exigências da tutela jurisdicional efetiva por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
79. Importa notar que, como referido no n.o 17 das presentes conclusões, o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns previa, à data dos factos (49), uma definição de infrações disciplinares, consistindo na violação manifesta e grosseira do direito e na ofensa à dignidade da função, que era expressa em termos genéricos. Admito que esta disposição, nomeadamente a categoria das violações manifestas e grosseiras do direito, possa não ser suscetível, por si só, de violar o princípio da independência dos juízes. No entanto, é premente considerar que essa disposição permite uma possível qualificação do conteúdo das decisões judiciais como infração disciplinar, pelo que não constitui uma garantia efetiva contra a ingerência na independência dos juízes, tendo em conta o contexto mais amplo em que se insere e a sua aplicação concreta na Polónia, que não é comparável às situações existentes noutros Estados‑Membros.
80. A este respeito, o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns faz parte das alterações legislativas à organização da justiça polaca, designadamente ao novo regime disciplinar dos juízes, que agravam o risco de poderem ser instaurados processos ou de serem tomadas medidas disciplinares ao abrigo dessa disposição para exercer pressão política sobre os juízes devido ao conteúdo das suas decisões. Em especial, importa sublinhar que a sua interpretação definitiva é confiada à Secção Disciplinar, cuja independência foi colocada em causa, como adiante se exporá na segunda alegação, e que já efetuou uma interpretação dessa disposição no sentido de que a mesma abrange o conteúdo das decisões judiciais (v. n.o 42 das presentes conclusões). Como indicado pelo Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia, há numerosos relatórios publicados por entidades internacionais (50) que realçam o impacto prejudicial do novo regime disciplinar na independência dos juízes, em especial os riscos inerentes à redação ampla da definição das infrações disciplinares no direito polaco.
81. A possibilidade de os juízes serem responsabilizados devido ao conteúdo das suas decisões afigura‑se‑me reforçado pelo artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal, que permite ao Supremo Tribunal pedir a instauração de um processo disciplinar contra um juiz caso detete uma violação manifesta do direito no âmbito da sua fiscalização do processo para efeitos da verificação de erros. Ainda que, como sustenta a República da Polónia, o contexto em que se inscreve o conceito de violação manifesta do direito previsto nessa disposição seja diferente do da violação manifesta e grosseira do direito referido no artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, não é possível excluir que a forma como a mesma se conjuga com o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns no âmbito do novo regime disciplinar não apresenta garantias suficientes para proteger os juízes.
82. Resulta do artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal que a Secção Disciplinar é o órgão jurisdicional disciplinar de primeira instância, incluindo em processos relativos a juízes dos tribunais comuns. Esta disposição é aplicada pela Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos — igualmente criada pela Lei sobre o Supremo Tribunal e composta por juízes propostos pelo recentemente constituído KRS — no âmbito do novo processo de recurso extraordinário, que lhe permite fiscalizar decisões finais dos tribunais comuns que remontam a 1997 (51). Embora essa Secção e esse processo não tenham sido postos em causa no presente processo, ainda assim fazem parte do contexto em que se inscrevem as disposições controvertidas. Como indicou o Reino da Dinamarca, a relação entre a apreciação de recursos, incluindo recursos extraordinários, e a instauração de processos disciplinares contribui para pressionar os juízes no exercício das suas funções jurisdicionais.
83. Além disso, como referido nos n.os 41 e 42 das presentes conclusões, a Comissão apresentou elementos de prova relativos à aplicação em concreto do artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, o que demonstra, na minha opinião, o tratamento do conteúdo das decisões judiciais como uma infração disciplinar. Os argumentos apresentados pela República da Polónia para contestar a pertinência dos exemplos mencionados pela Comissão não são convincentes. Em especial, é certo que, segundo jurisprudência constante, a questão da existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, neste caso em 17 de setembro de 2019, não podendo as alterações ocorridas posteriormente ser tomadas em conta pelo Tribunal de Justiça (52). Todavia, como indicou a Comissão, embora alguns desses exemplos digam respeito a acontecimentos posteriores, os mesmos permitem confirmar os argumentos e os elementos de prova relativos a esse período apresentados na sua petição, pelo que são pertinentes no âmbito do presente processo (53).
84. Ainda que, como alega a República da Polónia, certos exemplos não digam respeito a violações manifestas e grosseiras do direito, os mesmos não deixam de corroborar o facto de que a definição das infrações disciplinares prevista no artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns pode efetivamente ser utilizada no sentido de abranger o conteúdo das decisões judiciais e que a mesma não apresenta garantias suficientes para proteger os juízes. Os exemplos invocados pela Comissão atestam a existência de procedimentos e de medidas disciplinares tomadas contra juízes devido a decisões por si proferidas no âmbito das alterações à organização da justiça polaca e à independência dos juízes polacos (54). O facto de os inquéritos não terem conduzido a uma acusação disciplinar dos juízes em causa ou de a apreciação do instrutor de processos disciplinares não vincular os tribunais disciplinares não é pertinente, uma vez que essas medidas são suscetíveis de exercer pressão sobre os juízes. A simples possibilidade de serem instaurados processos disciplinares ou de serem aplicadas medidas disciplinares contra juízes devido ao conteúdo das suas decisões judiciais cria, sem margem para dúvidas, não só um «efeito dissuasivo» sobre os mesmos, mas igualmente, no futuro, sobre outros juízes, o que é incompatível com a independência dos juízes.
85. Tendo em conta o que precede, a primeira alegação formulada pela Comissão deve ser julgada procedente.
2. Quanto à segunda alegação, relativa à independência e imparcialidade da Secção Disciplinar
86. A Comissão sustenta que o artigo 3.o, ponto 5, o artigo 27.o e o artigo 73.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal, lido em conjugação com o artigo 9a da Lei sobre o KRS, não garantem a independência e imparcialidade da Secção Disciplinar. A sua alegação baseia‑se em vários elementos, incluindo o Acórdão A. K. e o. e a jurisprudência do Supremo Tribunal que aplica esse acórdão.
87. A República da Polónia sustenta que não foi demonstrada nenhuma violação da independência dos juízes, tendo em conta, nomeadamente, o processo de nomeação dos juízes da Secção Disciplinar e as garantias que lhes são conferidas pelo direito polaco.
88. Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as regras relativas ao regime disciplinar aplicável aos juízes contribuem para garantir a independência e imparcialidade dos tribunais, de modo que afaste qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade desses tribunais em relação a elementos externos, em especial, à influência direta ou indireta dos poderes legislativo e executivo, e quanto à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto. Por conseguinte, não deve ser permitida nenhuma falha na aparência de independência ou imparcialidade do tribunal que possa afetar a confiança que a justiça inspira nos litigantes numa sociedade democrática (55).
89. No Acórdão A. K. e o. (56), o Tribunal de Justiça clarificou o alcance das exigências de independência e imparcialidade no contexto da instituição da Secção Disciplinar. Assim, indicou que o simples facto de os juízes dessa Secção terem sido nomeados pelo presidente da República não é suscetível de gerar dúvidas quanto à sua imparcialidade, se, uma vez nomeados, os interessados não estiverem sujeitos a nenhuma pressão no exercício das suas funções. Todavia, o Tribunal de Justiça identificou vários elementos que, em combinação, eram suscetíveis de pôr em causa esta circunstância.
90. Nesse acórdão (57), o Tribunal de Justiça concluiu que, no que respeita à independência do KRS, que é pertinente quando se trata de apreciar se os juízes que seleciona estão em condições de satisfazer as exigências de independência e de imparcialidade, esses elementos incluem, em especial, a circunstância de o recentemente constituído KRS ter sido criado através da redução do mandato de quatro anos dos anteriores membros e a circunstância de quinze membros judiciais do KRS, que eram anteriormente eleitos pelos seus pares magistrados, o serem agora pelo poder legislativo. No que respeita aos elementos que caracterizam diretamente a Secção Disciplinar, o Tribunal de Justiça indicou: em primeiro lugar, que a mesma tem uma competência exclusiva para conhecer de processos relativos a medidas que o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal) (58), serem incompatíveis com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; em segundo lugar, que a referida Secção é composta por juízes recentemente nomeados, com exclusão dos juízes que já estavam em exercício no Supremo Tribunal; e, em terceiro lugar, que goza de um grau de autonomia particularmente elevado em comparação com as outras Secções que compõem esse tribunal.
91. Por Acórdão de 5 de dezembro de 2019 (59), o Supremo Tribunal (pronunciando‑se sobre um dos processos que deu origem ao Acórdão A. K. e o. apreciado pela Secção do Trabalho e da Segurança Social) decidiu — com base no Acórdão A. K. e o. — que o KRS não é, na sua composição atual, um órgão independente e que a Secção Disciplinar não é um tribunal para efeitos do artigo 47.o da Carta, do artigo 6.o da CEDH e do artigo 45.o, n.o 1, da Constituição polaca. No que respeita ao KRS, esse acórdão referia, nomeadamente, vícios no processo de eleição dos seus membros, a sua subserviência perante o poder político e as suas atividades que contrariavam a independência dos juízes. No que respeita à Secção Disciplinar, o mesmo acórdão indicava, nomeadamente, que todos os juízes nomeados para essa Secção tinham fortes ligações aos poderes legislativo e executivo; que as condições do concurso para a nomeação desses juízes foram alteradas no decurso do processo; que o Supremo Tribunal não participou no processo de nomeação desses juízes; que as atividades da Secção Disciplinar visavam a retirada dos reenvios prejudiciais; e que os processos disciplinares decididos pela Secção Disciplinar demonstravam que um juiz podia ser acusado de infrações disciplinares por proferir decisões judiciais, quando anteriormente não era o caso.
92. Por Despachos de 15 de janeiro de 2020 (60), o Supremo Tribunal (pronunciando‑se na mesma formação de julgamento nos outros processos que deram origem ao Acórdão A. K. e o.) decidiu, com fundamentos semelhantes, que a Secção Disciplinar não é um tribunal independente e imparcial, devido às condições em que foi instituída, aos seus poderes, à sua composição e à participação do KRS na seleção dos seus membros.
93. Por Resolução de 23 de janeiro de 2020 (61), o Supremo Tribunal (pronunciando‑se na sua formação de julgamento constituída pela combinação das Secções Penal, Cível e do Trabalho e da Segurança Social) concordou com o Acórdão de 5 de dezembro de 2019 no sentido de que o KRS e a Secção Disciplinar não são entidades independentes. Em especial, esta resolução indicava que o KRS está subordinado ao poder político, pelo que os concursos para a função de juiz por si realizados estão viciados, suscitando assim sérias dúvidas quanto às motivações das nomeações para a função de juiz. Do mesmo modo, em razão da sua organização, sistema, processo de nomeação e autonomia, as decisões proferidas por formações de juízes da Secção Disciplinar não são decisões proferidas por um tribunal regulamente constituído. Por conseguinte, segundo essa resolução, as formações de julgamento dos tribunais tinham uma composição ilegal quando proferiam decisões em que participavam juízes selecionados pelo recentemente constituído KRS.
94. No caso em apreço, a Comissão demonstrou de forma bastante que as disposições controvertidas não garantem a independência e imparcialidade da Secção Disciplinar e são, portanto, contrárias ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
95. Importa sublinhar que o Acórdão A. K. e o. é pertinente para o caso em apreço. Embora as suas conclusões digam respeito ao artigo 47.o da Carta, o Tribunal de Justiça notou que estas teriam sido as mesmas em relação ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE (62). Contrariamente à argumentação da República da Polónia, esse acórdão não estabelece a conformidade das disposições controvertidas com o direito da União. O facto de o Tribunal de Justiça não ter declarado que as disposições nacionais relativas ao KRS e à Secção Disciplinar eram incompatíveis com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE decorre das suas competências ao abrigo do artigo 267.o TFUE. (63) Com efeito, na minha opinião, o Acórdão A. K. e o. corrobora fortemente a conclusão de que, com base na combinação dos elementos invocados pela Comissão e que foram apreciados nesse acórdão, a Secção Disciplinar não satisfaz as exigências de independência e imparcialidade decorrentes do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Como constatei nas minhas conclusões nesse processo (64), foi prematuramente posto termo aos mandatos dos anteriores membros do KRS e as alterações ao método de nomeação dos membros judiciais significam que 23 dos 25 membros do KRS são escolhidos pelos poderes legislativo e executivo, o que, considerado em conjunto, revela deficiências que comprometem a independência do KRS.
96. Além disso, à luz do Acórdão A. K. e o. e das minhas conclusões nesse processo (65), há vários elementos relacionados com as características da Secção Disciplinar que, considerados em conjunto, geram dúvidas legítimas quanto à sua independência e imparcialidade: em primeiro lugar, a mesma foi criada como parte das medidas legislativas sobre a organização da justiça polaca e incumbe‑lhe decidir de processos relativos ao estatuto dos juízes, designadamente processos disciplinares, sendo estes aspetos afetados pelas referidas medidas; em segundo lugar, a referida Secção é composta por juízes recentemente nomeados, propostos pelo também recentemente constituído KRS, pelo que exclui os juízes já em exercício no Supremo Tribunal; e, em terceiro lugar, tem um elevado grau de autonomia organizacional e financeira em comparação com as outras Secções que compõem esse tribunal.
97. Nas decisões do Supremo Tribunal referidas nos n.os 91 a 93 das presentes conclusões, este órgão jurisdicional reconheceu a falta de independência do KRS e da Secção Disciplinar. Contrariamente ao alegado pela República da Polónia, essas decisões visam precisamente os elementos mencionados pela Comissão, pelo que são pertinentes no caso em apreço. O facto de, como indicou este Estado‑Membro, a Resolução do Supremo Tribunal de 23 de janeiro de 2020 ter sido declarada inconstitucional pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polónia) (66), ou de as alterações legislativas à composição do KRS terem sido confirmadas por este último órgão jurisdicional (67), não tem incidência nas exigências relativas à independência dos juízes que essa Secção deve satisfazer ao abrigo do direito da União.
98. Os argumentos apresentados pela República da Polónia, segundo os quais o elevado grau de autonomia organizacional e financeira da Secção Disciplinar reforça a sua independência, não me convencem, quando considerados à luz da combinação dos referidos elementos com o contexto mais amplo em que inserem. O facto de apenas os juízes desta Secção receberem uma remuneração 40% superior à dos outros juízes do Supremo Tribunal, sem qualquer correlação notória com a sua atividade específica ou o volume de trabalho da mesma, é suscetível, na minha opinião, de gerar dúvidas legítimas quanto à questão de saber se esse benefício é motivado por outros objetivos. Os seguintes factos geram dúvidas semelhantes, por ser difícil vislumbrar de que modo estão relacionados com o aparente objetivo de proteger os juízes da Secção Disciplinar dos riscos da colegialidade: o presidente da Secção Disciplinar exerce, em relação a esta, certas funções normalmente atribuídas ao primeiro presidente do Supremo Tribunal; as receitas e despesas da Secção Disciplinar são adotadas sem direito de fiscalização por parte do primeiro presidente do Supremo Tribunal; e foram atribuídos ao presidente da Secção Disciplinar os poderes do ministro competente para a execução do orçamento relativo ao funcionamento desta Secção.
99. Além disso, quando considerados à luz do quadro jurídico no seu conjunto e tendo em conta todos os elementos expostos nos n.os 95 a 97 das presentes conclusões, os argumentos relativos à prerrogativa constitucional do presidente da República de nomear juízes, às garantias formais de independência aplicáveis aos juízes da Secção Disciplinar e às estatísticas relativas às decisões desta Secção não me parecem suficientes para afastar dúvidas legítimas quanto à falha na sua aparência de independência.
100. Tendo em conta o que precede, a segunda alegação formulada pela Comissão deve ser julgada procedente.
3. Quanto à terceira alegação, relativa ao poder do presidente da Secção Disciplinar de designar o tribunal disciplinar
101. A Comissão sustenta que, ao conferir ao presidente da Secção Disciplinar o poder discricionário de designar o tribunal disciplinar de primeira instância competente para processos relativos a juízes dos tribunais comuns, os artigos 110.o, n.o 3, e 114.o, n.o 7, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns violam a exigência de que esse tribunal seja estabelecido por lei, prevista no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do TEDH.
102. A República da Polónia sustenta que a Comissão não demonstrou que as disposições controvertidas violam essa exigência, tendo em conta as garantias de independência de que gozam os tribunais disciplinares.
103. Com base na análise exposta nos n.os 67 a 72 das presentes conclusões, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE inclui o direito a um tribunal estabelecido por lei, consagrado no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta. Por conseguinte, o sentido e o alcance deste conceito devem ser construídos tendo em conta a jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 6.o, n.o 1, da CEDH, à luz da qual deve ser interpretado esse artigo da Carta (68).
104. Como reconhecido pelo Tribunal de Justiça (69), o conceito de tribunal «estabelecido por lei», previsto no artigo 6.o, n.o 1, CEDH, diz respeito não só à base legal da própria existência do tribunal mas também à composição da formação em cada processo e ainda a qualquer outra disposição de direito interno cujo desrespeito leve à irregularidade da participação de um ou mais juízes na apreciação do processo. Na sua jurisprudência (70), o TEDH sublinhou que a exigência prevista no artigo 6.o, n.o 1, da CEDH, segundo a qual um tribunal deve ser sempre «estabelecido por lei», assegura que a organização judiciária assenta em regras que emanam do poder legislativo e, portanto, não está dependente da discricionariedade do poder executivo nem da das próprias autoridades judiciárias, sem que isso signifique, no entanto, que os tribunais não têm uma certa margem de manobra para interpretar a legislação interna pertinente.
105. Em especial, no Acórdão de 12 de janeiro de 2016, Miracle Europe Kft. c. Hungria (71), o TEDH concluiu que, quando a atribuição de um processo é discricionária, no sentido de que as suas modalidades não estão previstas na lei, essa situação põe em perigo a aparência de imparcialidade dos tribunais, por permitir especulações em torno da influência de poderes políticos, ou de poderes de outra natureza, sobre o tribunal a que é atribuído o processo. Com este fundamento, o TEDH declarou que era contrário ao artigo 6.o, n.o 1, da CEDH o facto de uma medida nacional conferir ao presidente do recentemente estabelecido Gabinete Judicial Nacional (que tinha amplos poderes sobre questões administrativas e, em certa medida, sobre o estatuto individual dos juízes) o poder discricionário de reatribuir um processo a outro tribunal, pelo facto de os critérios dessa reatribuição não estarem previstos nas regras aplicáveis. O que estava em causa não era a existência legal de um tribunal, mas sim a legalidade da atribuição de um processo a esse tribunal. Segundo o TEDH, a natureza discricionária da reatribuição traduziu‑se no facto de não haver razões nem critérios fiscalizáveis para a seleção dos processos objeto de remessa.
106. No caso em apreço, a Comissão demonstrou de forma bastante que as disposições controvertidas violam o direito a um tribunal estabelecido por lei, cuja observância é necessária à satisfação das exigências da tutela jurisdicional efetiva por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
107. Na minha opinião, há que julgar improcedentes os argumentos invocados pela República da Polónia, segundo os quais as disposições controvertidas não dizem respeito à existência e composição dos tribunais disciplinares, que estão previstas na lei, mas unicamente à designação pelo presidente da Secção Disciplinar do tribunal territorialmente competente. À luz da jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 6.o, n.o 1, da CEDH, referida nos n.os 104 e 105 das presentes conclusões, a falta de indicação, nas disposições controvertidas, dos critérios em função dos quais o presidente da Secção Disciplinar pode designar o tribunal disciplinar competente, além daquele em que o juiz acusado exerce funções, gera o risco de esse poder discricionário ser exercido de forma que afete o estatuto dos tribunais disciplinares enquanto tribunais estabelecidos por lei.
108. Esse risco afigura‑se reforçado por elementos adicionais relativos ao contexto mais amplo em que se inscreve o novo regime disciplinar. Em especial, pode considerar‑se que a falta de independência da Secção Disciplinar, que é objeto da segunda alegação, contribui para gerar dúvidas legítimas quanto à independência do seu presidente. No que respeita aos juízes dos tribunais comuns, é igualmente pacífico que esse regime estabeleceu tribunais disciplinares permanentes, associados aos tribunais de recurso, que são compostos por juízes nomeados pelo ministro da Justiça, sob proposta do KRS — cuja independência também suscita dúvidas, conforme exposto na segunda alegação — para um mandato de seis anos. Isto significa que, embora a formação de julgamento que decide um processo em concreto seja nomeada por sorteio a partir de uma lista de juízes de um determinado tribunal disciplinar, os juízes que decidem o processo são escolhidos pelo ministro da Justiça, além de que é também o ministro da Justiça que decide o número de juízes de cada tribunal disciplinar. Tal agrava o risco de as disposições controvertidas poderem ser utilizadas para atribuir um processo em concreto a um determinado tribunal de modo a alcançar um resultado específico, o que está em contradição com a exigência de que um tribunal seja estabelecido por lei, por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
109. Tendo em conta o que precede, a terceira alegação formulada pela Comissão deve ser julgada procedente.
4. Quanto à quarta alegação, relativa à inobservância dos direitos processuais dos juízes
110. A Comissão alega, em primeiro lugar, que, ao conferir ao ministro da Justiça a possibilidade de manter permanentemente uma acusação contra os juízes dos tribunais comuns através da nomeação de um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, o artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns viola o direito a que a causa seja apreciada num prazo razoável e, em segundo lugar, que, ao prever que as diligências relativas à nomeação de defensor oficioso não suspendem o processo e que esse processo pode ser tramitado na ausência do juiz ou do seu defensor, os artigos 113a e 115a, n.o 3, dessa lei violam os direitos de defesa, decorrendo esses direitos, em ambos os casos, do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. A sua alegação baseia‑se na redação dessas disposições e na jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 6.o da CEDH.
111. A República da Polónia sustenta que essas violações não foram demonstradas, tendo em conta as garantias concedidas aos juízes no direito polaco.
112. Importa recordar que, como referido no n.o 68 das presentes conclusões, as regras que constituem o regime disciplinar dos juízes, incluindo as que «prevejam a intervenção de uma instância independente em conformidade com um processo que garanta plenamente os direitos consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta, designadamente os direitos de defesa», fazem parte das garantias essenciais de independência dos juízes, previstas no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Daqui resulta que as normas dos artigos 47.o e 48.o da Carta se aplicam aos processos disciplinares contra juízes com fundamento nessa disposição (72).
113. Isso reflete‑se em orientações emitidas por entidades internacionais em matéria de independência dos juízes, segundo as quais esses processos devem ser decididos por uma instância independente que atue em conformidade com um procedimento que ofereça garantias de um processo equitativo e do pleno exercício dos direitos de defesa (73).
114. Em especial, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta garante o direito a um processo equitativo, que é constituído por diversos elementos, que incluem, nomeadamente, o direito a que a causa seja julgada num prazo razoável, os direitos de defesa, o princípio da igualdade de armas e o direito de aconselhamento, defesa e representação (74). O respeito dos direitos de defesa de todo o arguido é igualmente garantido pelo artigo 48.o, n.o 2, da Carta. Segundo as Anotações relativas à Carta, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta corresponde ao artigo 6.o, n.o 1, da CEDH e o artigo 48.o, n.o 2, da Carta é idêntico ao artigo 6.o, n.o 3, da CEDH, pelo que esses artigos da Carta devem ser interpretados num sentido que não fique aquém das normas do artigo 6.o da CEDH, conforme interpretadas pelo TEDH (75).
115. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (76), a exigência de um prazo razoável deve ser apreciada em função das circunstâncias pertinentes do processo, tendo em conta a sua importância e complexidade e ainda o comportamento das autoridades competentes e das partes, sendo que, além disso, no domínio penal, essa exigência deve ser satisfeita não só na fase judicial do processo mas também na fase de inquérito, a partir do momento em que a pessoa é acusada. Do mesmo modo, a existência de uma violação dos direitos de defesa deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas do caso concreto, nomeadamente da natureza do ato em causa, do contexto em que foi adotado e das regras jurídicas que regem a matéria em causa (77). A este respeito, os direitos de defesa incluem, designadamente, os princípios do contraditório e audiatur et altera pars (igualmente designado por audi alteram partem), que asseguram, em substância, que as partes tenham conhecimento e possam debater, com observância do contraditório, tanto elementos de facto como elementos de direito que sejam decisivos para o desfecho do processo (78), ao passo que o princípio da igualdade de armas garante que cada parte tem uma possibilidade razoável de apresentar a sua causa, incluindo as provas, em condições que não a coloquem numa situação de clara desvantagem relativamente ao seu adversário (79).
116. No mesmo sentido, o TEDH reconheceu na sua jurisprudência (80) que a exigência de um prazo razoável, o princípio do contraditório e o princípio da igualdade de armas são elementos‑chave de um processo equitativo, conforme protegido pelas vertentes civil e penal do artigo 6.o, n.o 1, da CEDH. A este respeito, o TEDH aprecia o caráter razoável da duração do processo em função das circunstâncias específicas do caso concreto, por referência à sua complexidade, ao comportamento do requerente e das autoridades pertinentes e ao que esteja em causa para o requerente (81). Em geral, o prazo começa a correr a partir do momento em que a ação é intentada, em processo civil (82), ou quando a pessoa é constituída arguida ou, em todo o caso, «substancialmente afetada» pelas medidas tomadas no âmbito de um processo penal (83), e abrange todo o processo em questão (84), pondo assim termo à incerteza quanto à situação jurídica da pessoa em causa (85). Além disso, para efeitos de processo penal, o artigo 6.o, n.o 3, da CEDH inclui determinadas garantias que constituem aspetos específicos dos direitos de defesa protegidos pelo artigo 6.o, n.o 1, da CEDH (86). Isto inclui o direito de acesso a um defensor, previsto no artigo 6.o, n.o 3, alínea c), da CEDH, que assegura que o processo contra o acusado não decorra sem representação adequada em todas as fases processuais e que é suscetível de se aplicar, consoante as circunstâncias, durante a fase do inquérito (87).
117. Importa igualmente sublinhar que, na sua jurisprudência relativa ao artigo 6.o da CEDH (88), o TEDH notou a importância crescente que os tribunais internacionais e outras instâncias atribuem à equidade processual nos processos que implicam o afastamento ou a destituição de juízes. A este respeito, o TEDH sublinhou que, embora as sanções disciplinares não se enquadrem na vertente penal do artigo 6.o da CEDH, têm repercussões graves na vida e carreira dos juízes. Por conseguinte, o controlo jurisdicional realizado deve ser adaptado ao objeto do litígio, algo que assume particular importância nos processos disciplinares contra juízes, que devem gozar do respeito necessário ao exercício das suas funções. Quando um Estado‑Membro instaura esses processos, está em causa a confiança pública no funcionamento e independência do poder judicial; num Estado democrático, essa confiança garante a própria existência do Estado de direito (89).
118. No caso em apreço, a Comissão demonstrou de forma bastante que as disposições controvertidas violam o direito a que a causa seja apreciada num prazo razoável e os direitos de defesa, que são exigências da tutela jurisdicional efetiva por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
119. No que respeita à primeira parte da quarta alegação, a Comissão alega que o artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns viola a exigência de um prazo razoável, uma vez que confere ao ministro da Justiça a possibilidade de nomear um instrutor de processos disciplinares ad hoc do Ministério da Justiça para a instrução de um determinado processo disciplinar contra um juiz, mesmo no caso de processos que foram encerrados por uma decisão final, conforme indicado no artigo 112b, n.o 5, dessa lei. Contrariamente ao sustentado pela República da Polónia, afigura‑se que a alegação em apreço se baseia na redação desta disposição e não na sua aplicação, pelo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça (90) relativa aos elementos de prova necessários para demonstrar uma alegada prática nacional não é aplicável.
120. É pacífico que o artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns permite ao ministro da Justiça nomear um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, o qual corresponde a uma nova figura prevista por esta disposição em qualquer processo disciplinar relativo a um juiz dos tribunais comuns. Nos termos do artigo 112b, n.o 3, desta lei, esse instrutor pode instaurar ou intervir em processos pendentes e, ao abrigo do artigo 112b, n.o 4, da mesma lei, a sua nomeação equivale a um pedido de abertura de um processo de inquérito ou de um processo disciplinar. Além disso, segundo o artigo 112b, n.o 5, da referida lei, embora as funções do instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça cessem no momento em que a decisão de recusa de abertura, de arquivamento ou de encerramento do processo disciplinar se torna final, tal não exclui a possibilidade de nova nomeação desse instrutor pelo ministro da Justiça no mesmo processo. Não obstante os princípios ne bis in idem e res judicata em direito polaco, importa observar que os termos expressos desta disposição indicam a possibilidade de reabertura de um processo relativo ao mesmo juiz após o seu encerramento por uma decisão final. Por conseguinte, a mesma disposição apresenta o risco de perenizar uma situação de incerteza a respeito de um juiz dos tribunais comuns e, portanto, o risco de que o direito deste último a uma decisão final que encerre o processo num prazo razoável possa não ser garantido.
121. Contrariamente ao sustentado pela República da Polónia, e como indicado pela Comissão, a falta de garantias adequadas contra a possibilidade de prolongamento ou de reabertura de um processo ao abrigo da referida disposição não é compensada por prazos específicos para certas fases do processo, uma vez que se afigura não haver prazos para a imputação de infrações disciplinares aos juízes. A argumentação da República da Polónia segundo a qual o artigo 112b, n.o 5, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns só se aplica aos processos que não tenham sido objeto de uma decisão final e em que o instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça já não possa desempenhar as suas funções por outras razões não me convence, dado que essa situação é tratada no artigo 112b, n.o 2, desta lei.
122. Importa acrescentar que o risco de prolongamento ou de reabertura de um processo através da nomeação de um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça, ao abrigo do artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, pode ser reforçado pelo contexto mais amplo em que se inscreve o novo regime disciplinar. Em especial, afigura‑se que esta disposição aumenta o controlo do ministro da Justiça sobre os processos de inquérito e disciplinares contra os juízes dos tribunais comuns, por lhe permitir nomear o seu próprio instrutor em processos relativos a juízes específicos. Tal gera dúvidas legítimas sobre a possibilidade de garantir uma decisão final num processo disciplinar contra um juiz num prazo razoável.
123. No que respeita à segunda parte da quarta alegação, resulta do artigo 113a da Lei Relativa aos Tribunais Comuns que as diligências relativas à nomeação de defensor oficioso a favor do juiz acusado e os atos de defesa que aquele pratica não têm efeito suspensivo sobre o processo disciplinar. Esta disposição admite a possibilidade de questões processuais ou de mérito, pertinentes para a resolução do processo, serem decididas antes da nomeação do defensor oficioso ou antes de este poder preparar a defesa, limitando assim o direito de acesso a um defensor e o princípio do contraditório. Por conseguinte, deve considerar‑se que a referida disposição viola os direitos de defesa previstos no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lidos à luz dos artigos 47.o e 48.o da Carta.
124. Do mesmo modo, segundo o artigo 115a, n.o 3, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, o tribunal disciplinar pode prosseguir o processo apesar da ausência justificada do juiz posto em causa ou do seu defensor, salvo se tal for contrário à boa condução do processo disciplinar. Daqui resulta que o tribunal disciplinar pode limitar‑se a ouvir a argumentação do instrutor de processos disciplinares, mesmo que a ausência do juiz ou do seu defensor seja justificada. O facto de um juiz poder fornecer elementos de prova e esclarecimentos por escrito em fases anteriores do processo não compensa, na minha opinião, a não participação do juiz ou do seu defensor no processo perante o tribunal disciplinar. Essa disposição também limita de forma significativa os direitos de defesa e o princípio da igualdade de armas, em contradição com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lido à luz dos artigos 47.o e 48.o da Carta. Assim acontece, sobretudo, quando se tem em conta o contexto mais amplo em que se inscreve o novo regime disciplinar. Em especial, para recordar o n.o 108 das presentes conclusões, o ministro da Justiça nomeia os juízes dos tribunais disciplinares, que interpretam e aplicam a referida disposição, incluindo a exceção relativa à boa condução do processo, acrescendo que dessa interpretação e aplicação é possível recorrer para a Secção Disciplinar, cuja independência suscita dúvidas, conforme exposto na segunda alegação.
125. Tendo em conta o que precede, a quarta alegação formulada pela Comissão deve ser julgada procedente.
C. Quanto à alegação relativa à violação do artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE
126. A Comissão alega que, ao permitir que o direito de os tribunais nacionais procederem a um reenvio prejudicial seja limitado pela possível instauração de processos disciplinares, o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal violam o artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, tendo em conta, nomeadamente, a jurisprudência do Tribunal de Justiça e a aplicação da primeira disposição.
127. A República da Polónia sustenta que não foi demonstrada nenhuma violação, dado que não foi instaurado nenhum processo disciplinar contra juízes por procederem a reenvios prejudiciais, não existindo por isso nenhum «efeito dissuasivo».
128. Importa recordar que o artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, respetivamente, confere aos órgãos jurisdicionais nacionais a faculdade, e, sendo caso disso, impõem‑lhes a obrigação, de reenvio a título prejudicial sempre que considerarem que um processo neles pendente suscita questões relativas à interpretação ou à validade do direito da União necessárias para a resolução do litígio (91). Como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão Miasto Łowicz (92), medidas nacionais das quais decorra que os juízes nacionais podem ser alvo de processos disciplinares por terem procedido a um reenvio prejudicial são inaceitáveis. Com efeito, a simples perspetiva de se poder ser alvo desses processos pelo facto de se ter procedido a um reenvio pode afetar o exercício efetivo, pelos juízes em causa, da faculdade e das funções que lhes são confiadas pelo artigo 267.o TFUE. O facto de esses juízes não serem expostos a processos ou sanções disciplinares por terem exercido o seu direito de reenvio prejudicial constitui uma garantia inerente à sua independência e ao funcionamento do processo de reenvio prejudicial.
129. Importa igualmente sublinhar que, no Acórdão de 2 de março de 2021, A. B. e o. (Nomeação de juízes para o Supremo Tribunal — Recursos) (93), o próprio Tribunal de Justiça reconheceu que as autoridades polacas tinham multiplicado as iniciativas destinadas a limitar os reenvios prejudiciais ao Tribunal de Justiça sobre a questão da independência dos órgãos jurisdicionais na Polónia e a pôr em causa as decisões dos órgãos jurisdicionais polacos que procederam a tais reenvios.
130. No caso em apreço, a Comissão demonstrou de forma bastante que as disposições controvertidas violam o artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE, uma vez que não apresentam garantias suficientes para proteger os juízes contra a possível instauração de processos disciplinares pelo facto de submeterem reenvios prejudiciais.
131. No prolongamento da análise apresentada nos n.os 79 a 85 das presentes conclusões, embora não se possa considerar que as disposições controvertidas, tomadas isoladamente, violam o artigo 267.o TFUE, existem motivos razoáveis para pensar que, tendo em conta o contexto mais amplo em que se inscrevem e a sua aplicação na prática, as mesmas podem ser interpretadas de forma que os juízes nacionais sejam objeto de processos ou sanções disciplinares por procederem a reenvios prejudiciais. Contrariamente à argumentação da República da Polónia, os exemplos referidos pela Comissão no n.o 41 das presentes conclusões indicam que houve juízes que foram objeto de inquéritos e processos disciplinares relacionados com as suas decisões de submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça. Mais especificamente, três juízes foram objeto de inquéritos relativos, nomeadamente, a uma suspeita de possível «ato ultra vires» por terem efetuado reenvios prejudiciais (94), e o quarto caso implicou um processo disciplinar instaurado contra o juiz em causa, designadamente por ter submetido questões prejudiciais relativas à independência dos juízes, alegadamente de forma ilegal. O facto de esses inquéritos terem sido encerrados, de os inquéritos serem instaurados a título aparentemente excecional ou de os inquéritos e processos disciplinares dizerem respeito a infrações diferentes das violações manifestas e grosseiras do direito não convence.
132. O que é determinante no presente processo é que, como confirmado no Acórdão Miasto Łowicz, medidas nacionais que impedem ou dificultam, seja de que forma for, os tribunais nacionais de fazer uso da sua faculdade ou de cumprir a sua obrigação de proceder a um reenvio prejudicial violam o artigo 267.o TFUE. O facto de as disposições controvertidas admitirem a possibilidade de serem instaurados processos disciplinares contra juízes nacionais relacionados com as suas decisões de submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça não só afeta o funcionamento do processo de reenvio prejudicial como pode futuramente influenciar a decisão de outros juízes nacionais quanto à questão de saber se hão de proceder a um reenvio prejudicial, gerando assim um «efeito dissuasivo». Na minha opinião, a simples perspetiva de um juiz nacional poder ser alvo de processos ou sanções disciplinares pelo facto de proceder a um reenvio prejudicial afeta, na sua essência, o processo regulado pelo artigo 267.o TFUE e, com ele, os próprios fundamentos da União.
133. Tendo em conta o que precede, a quinta alegação formulada pela Comissão deve ser julgada procedente.
VII. Quanto às despesas
134. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, deste regulamento, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, tendo a Comissão pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia devem suportar as suas próprias despesas.
VIII. Conclusão
135. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:
1) declare que, ao admitir, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns e o artigo 97.o, n.os 1 e 3, da Lei sobre o Supremo Tribunal, que o conteúdo de decisões judiciais possa ser qualificado como uma infração disciplinar; ao não garantir, em conformidade com o artigo 3.o, ponto 5, o artigo 27.o e o artigo 73.o, n.o 1, da Lei sobre o Supremo Tribunal e o artigo 9a da Lei sobre o KRS, a independência e imparcialidade da Secção Disciplinar; ao atribuir ao presidente da Secção Disciplinar, em conformidade com os artigos 110.o, n.o 3, e 114.o, n.o 7, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, o poder de designar o tribunal disciplinar de primeira instância competente para processos relativos a juízes dos tribunais comuns; ao conferir ao ministro da Justiça, em conformidade com o artigo 112b da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, a competência para nomear um instrutor de processos disciplinares do Ministério da Justiça e ao prever, em conformidade com o artigo 113a da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, que as diligências relativas à nomeação de defensor oficioso e à assunção da defesa por esse defensor não têm efeito suspensivo sobre a tramitação do processo disciplinar e, em conformidade com o artigo 115a, n.o 3, da Lei Relativa aos Tribunais Comuns, que o tribunal disciplinar tramita o procedimento apesar da ausência justificada do juiz ou do seu defensor, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE;
2) declare que, ao permitir que o direito de os tribunais nacionais procederem a um reenvio prejudicial seja limitado pela possibilidade de instauração de processos disciplinares, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 267.o, segundo e terceiro parágrafos, TFUE;
3) condene a República da Polónia a suportar as suas próprias despesas e as despesas da Comissão; e
4) condene o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia a suportar as suas próprias despesas.