STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 10. prosince 2015(1)
Věc C‑472/14
Canadian Oil Company Sweden AB
Anders Rantén
proti
Riksåklagaren
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Högsta Domstolen (Nejvyšší soud, Švédsko)]
„Registrace, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH) – Rozsah harmonizace – Registrace chemických látek u Evropské agentury pro chemické látky před jejich uvedením na trh – Paralelní povinnost registrovat chemické látky vyrobené v členském státě nebo dovezené do členského státu v rámci podnikání – Články 34 SFEU a 36 SFEU – Množstevní omezení dovozu – Odůvodnění – Ochrana lidského života a zdraví a životního prostředí – Proporcionalita“
1. Högsta domstolen (Nejvyšší soud, Švédsko; dále jen „předkládající soud“) svou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce žádá Soudní dvůr o výklad, zda zaprvé požadavek na oznámení chemických látek za účelem jejich registrace podle nařízení REACH(2) a zadruhé ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží brání členským státům zavést obdobný požadavek na oznámení a registraci takových látek na vnitrostátní úrovni. Do jaké míry harmonizuje nařízení REACH oznamování a registraci chemických látek a kolik prostoru je ponecháno členským státům, aby uplatňovaly svou vlastní politiku v oblasti výroby, uvádění na trh či používání chemických výrobků?
Právní předpisy
Unijní právo
2. V souladu s článkem 34 SFEU, jsou „[m]nožstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem, mezi členskými státy zakázána“. Článek 36 SFEU uvádí, že členské státy mohou stanovit přiměřená omezení pro pohyb zboží, jsou-li opodstatněna některými přípustnými důvody, včetně ochrany zdraví a života lidí a zvířat.
3. Preambule nařízení REACH obsahuje následující úvodní ustanovení relevantní v projednávané věci:
„[…]
(16) Toto nařízení ukládá zvláštní povinnosti výrobcům, dovozcům a následným uživatelům látek samotných a obsažených [ve] směsích a předmětech. [...]
[…]
(19) Ustanovení týkající se registrace by [...] měla od výrobců a dovozců vyžadovat, aby vytvářeli údaje o látkách, které vyrábějí nebo dovážejí, aby tyto údaje používali k posouzení rizik souvisejících s těmito látkami a aby připravovali a doporučovali vhodná opatření pro řízení rizik. S cílem zajistit plnění těchto povinností a z důvodu průhlednosti by mělo být k registraci třeba, aby předložili [Evropské agentuře pro chemické látky] dokumentaci, která obsahuje veškeré tyto informace[(3)]. Registrovaným látkám by měl být umožněn pohyb na vnitřním trhu.
(20) [...] Pokud je agentura ve spolupráci s členskými státy toho názoru, že existují důvody domnívat se, že látka představuje nebezpečí pro lidské zdraví nebo životní prostředí, měla by po začlenění látky do průběžného akčního plánu Společenství pro vyhodnocování látek zajistit její vyhodnocení, přičemž by se měla spoléhat na příslušné orgány členských států.
(21) Ačkoli by informace o látkách získané prostřednictvím vyhodnocení měly být v první řadě použity výrobci a dovozci k řízení rizik souvisejících s těmito látkami, mohou být rovněž použity pro zahájení povolovacích nebo omezovacích postupů podle tohoto nařízení nebo podle postupů pro řízení rizik stanovených jinými právními předpisy Společenství. Proto by se mělo zajistit, aby tyto informace byly dostupné příslušným orgánům a mohly jimi být použity pro účely těchto postupů.
[…]
(44) Pro vytvoření harmonizovaného a jednoduchého systému by se měly veškeré žádosti o registraci podávat agentuře. [...]
[…]
(103) Prostřednictvím Výboru členských států by agentura měla usilovat o dosažení dohody mezi orgány členských států v konkrétních záležitostech, které vyžadují harmonizovaný přístup.
[…]
(105) Vzhledem ke zvýšené odpovědnosti fyzických nebo právnických osob za zajištění bezpečného používání chemických látek je nutné posílit prosazování. Agentura by proto měla vytvořit fórum pro členské státy k výměně informací a ke koordinaci jejich činností souvisejících s prosazováním právních předpisů o chemických látkách. [...]
[…]
(119) Kromě účasti na provádění právních předpisů Společenství by příslušné orgány členských států měly, vzhledem k blízkému vztahu k partnerům v členských státech, plnit úlohu při výměně informací o rizicích látek a o povinnostech fyzických nebo právnických osob podle právních předpisů o chemických látkách. Zároveň je nezbytná úzká spolupráce mezi agenturou, Komisí a příslušnými orgány členských států k zajištění soudržnosti a účinnosti celkového komunikačního procesu.
[...]“
4. Článek 1 odst. 1 nařízení REACH stanoví, že účelem nařízení je zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí, včetně podpory alternativních metod hodnocení rizik látek, a volný pohyb látek na vnitřním trhu za současného zvýšení konkurenceschopnosti a inovace. Článek 1 odst. 2 uvádí, že nařízení REACH stanoví pravidla pro látky a směsi, která se použijí na výrobu, uvádění na trh nebo používání látek samotných nebo obsažených ve směsích nebo v předmětech a na uvádění na trh směsí. Podle čl. 1 odst. 3 je nařízení REACH založeno na zásadě, že výrobci, dovozci a následní uživatelé musí zajistit, že vyrábějí, uvádějí na trh nebo používají látky, které nepůsobí nepříznivě na lidské zdraví nebo životní prostředí.
5. Článek 3 obsahuje následující definice:
„(1) ‚látkou‘ [se rozumí] chemický prvek a jeho sloučeniny v přírodním stavu nebo získané výrobním procesem, včetně všech přídatných látek nutných k uchování jeho stability a všech nečistot vznikajících v použitém procesu, avšak s vyloučením všech rozpouštědel, která lze oddělit bez ovlivnění stability látky nebo změny jejího složení;
(2) ‚[směsí]‘ [se rozumí] směs nebo roztok složený ze dvou nebo více látek;
(3) ‚předmětem‘ [se rozumí] věc, která během výroby získává určitý tvar, povrch nebo vzhled určující její funkci ve větší míře než její chemické složení;
[…]
(13) ‚následným uživatelem‘ [se rozumí] fyzická nebo právnická osoba usazená ve Společenství jiná než výrobce nebo dovozce, která používá látku samotnou nebo obsaženou [ve] směsi při své průmyslové nebo profesionální činnosti. Následným uživatelem není distributor ani spotřebitel. [...]
[…]
(37) ‚scénářem expozice‘ [se rozumí] soubor podmínek, včetně provozních podmínek a opatření k řízení rizik, které popisují, jak je látka vyráběna nebo používána během svého životního cyklu a jak výrobce nebo dovozce kontroluje nebo doporučuje následnému uživateli kontrolovat expozici člověka a životního prostředí. Tyto scénáře expozice mohou zahrnovat jeden konkrétní proces nebo jedno konkrétní použití anebo více procesů nebo použití;
[...]“
6. Článek 5 („Zákaz uvádění na trh bez údajů“), který je součástí hlavy II („Registrace látek“), stanoví: „S výhradou článků 6, 7, 21 a 23 se látky samotné nebo obsažené [ve] směsích nebo v předmětech ve Společenství nesmějí vyrábět ani v něm nesmějí být uváděny na trh, jestliže nebyly registrovány podle odpovídajících ustanovení této hlavy, pokud se to vyžaduje.“
7. Podle čl. 6 odst. 1 podá agentuře žádost o registraci každý výrobce nebo dovozce látky samotné nebo obsažené v jedné či více směsích v množství 1 tuny nebo větším za rok, nestanoví-li nařízení REACH jinak. Obdobně podle čl. 7 odst. 1 každý výrobce nebo dovozce předmětů podá agentuře žádost o registraci pro každou látku v nich obsaženou, je-li taková látka v těchto předmětech přítomna v celkovém množství větším než 1 tuna na výrobce nebo dovozce za rok a počítá se s uvolňováním látky za běžných nebo důvodně předpokládaných podmínek použití.
8. Podle čl. 10 písm. a) musí být k žádosti o registraci přiložena technická dokumentace obsahující zejména identifikaci výrobců nebo dovozců, identifikaci látky, informace o výrobě a použitích látky (představující veškerá určená použití žadatelem o registraci), klasifikaci a označení látky a pokyny pro bezpečné používání látky; podrobné požadavky, pokud jde o informace, které má technická dokumentace obsahovat, jsou uvedeny v přílohách VI až XI nařízení REACH. Podle čl. 10 písm. b) musí být k oznámení agentuře přiložena také zpráva o chemické bezpečnosti.
9. V článku 37 odst. 4 prvním pododstavci je stanoveno, že následný uživatel látky samotné nebo obsažené ve směsi musí vyhotovit zprávu o chemické bezpečnosti pro každé použití mimo podmínky popsané ve scénáři expozice nebo případně kategorii použití a expozice, které mu byly předány v bezpečnostním listu, nebo pro každé použití, které její dodavatel nedoporučuje. Podle čl. 38 odst. 1 a 2 musí následný uživatel před započetím nebo pokračováním konkrétního použití látky, která byla registrována účastníkem proti směru dodavatelského řetězce podle článku 6, oznámit agentuře informace mj. o jeho identifikaci a kontaktních údajích, registračním čísle látky, je-li k dispozici, identifikaci látky a identifikaci výrobce nebo dovozce či dalšího dodavatele, a stručný obecný popis použití a podmínek použití.
10. Článek 56 odst. 1 v zásadě podmiňuje uvedení látek vyjmenovaných v příloze XIV na trh vydáním povolení ze strany Komise. Článek 56 odst. 2 v podstatě stanoví, že následný uživatel může látku podléhající povolení bez dalšího používat, je-li použití v souladu s podmínkami povolení uděleného pro toto použití účastníkovi proti směru jeho dodavatelského řetězce. V článku 57 je uveden výčet kategorií látek, které mohou být zahrnuty do přílohy XIV. Uvedené kategorie zahrnují látky, které splňují kritéria pro klasifikaci jako karcinogenní, mutagenní nebo toxické pro reprodukci(4). Článek 59 stanoví postup sestavení seznamu látek pro případné zahrnutí do přílohy XIV. Podle čl. 59 odst. 3 může každý členský stát připravit dokumentaci podle přílohy XV pro látky, které podle jeho názoru splňují kritéria stanovená v článku 57, a předat ji agentuře(5).
11. Článek 67 odst. 1 stanoví, že látka samotná nebo obsažená ve směsi nebo v předmětu, pro kterou příloha XVII obsahuje omezení, se nesmí v zásadě vyrábět, uvádět na trh ani používat, pokud nesplňuje podmínky tohoto omezení. Článek 68 odst. 1 stanoví: „Existuje-li nepřijatelné riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí plynoucí z výroby nebo použití látek nebo jejich uvedení na trh, jímž je nutné se zabývat na úrovni celého Společenství, příloha XVII se změní [...] přijetím nových omezení nebo změnou stávajících omezení [...]“. Článek 69 odst. 4 stanoví, že má-li členský stát za to, že výroba, uvedení na trh nebo použití látky samotné nebo obsažené ve směsi nebo v předmětu představuje riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí, které není náležitě kontrolováno a jímž je nutné se zabývat na úrovni celého Společenství, předloží agentuře dokumentaci, která je v souladu s přílohou XV, a to s cílem zahájit řízení o omezení
12. Podle čl. 76 odst. 1 písm. e) je jednou ze součástí agentury Výbor členských států, který odpovídá za řešení možných rozdílných stanovisek k návrhům rozhodnutí předloženým agenturou nebo členskými státy a návrhům na identifikaci látek vzbuzujících mimořádné obavy.
13. Článek 125 stanoví, že členské státy „udržují systém úředních kontrol a podle okolností vykonávají další činnosti“. Článek 117 ve spojení s článkem 127 ukládá členským státům povinnost předložit Komisi každých pět let zprávu o uplatňování nařízení REACH na jejich území, a to včetně oddílů o hodnocení a prosazování, s výsledky úředních kontrol provedených během předchozího období.
14. Článek 128 stanoví:
„1. S výhradou odstavce 2 nesmějí členské státy zakázat ani omezovat výrobu, dovoz, uvedení na trh nebo použití látky samotné nebo obsažené [ve] směsi nebo v předmětu, která spadá do oblasti působnosti tohoto nařízení a je v souladu s tímto nařízením a případně s právními akty Společenství přijatými k jeho provedení, ani takové výrobě, dovozu, uvedení na trh nebo použití bránit.
2. Nic v tomto nařízení nebrání členským státům, aby zachovaly nebo stanovily vnitrostátní pravidla na ochranu pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí použitelná v případech, kdy toto nařízení neharmonizuje požadavky na výrobu, uvádění na trh nebo používání.“
Švédské právní předpisy
15. Podle kapitoly 14 článku 12 zákoníku životního prostředí (Miljöbalken) musí být chemické výrobky, které se ve Švédsku vyrábějí nebo se do něj dovážejí v rámci podnikání, zapsány do registru (dále jen „švédský registr výrobků“) vedeného příslušným vnitrostátním orgánem. Podle kapitoly 14 čl. 2 odst. 1 zákoníku životního prostředí se chemickým výrobkem rozumí chemická látka nebo přípravek, který není komoditou.
16. Kdo úmyslně nebo z nedbalosti poruší oznamovací povinnost za účelem registrace podle kapitoly 14 článku 12, dopouští se maření výkonu inspekce životního prostředí a podle kapitoly 29 čl. 5 odst. 5 zákoníku životního prostředí mu může být uložena pokuta nebo až dva roky odnětí svobody.
17. Vláda provedla ustanovení kapitoly 14 článku 12 zákoníku životního prostředí nařízením o chemických výrobcích a biotechnologických organismech (förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer; dále jen „vládní nařízení“). Vládní nařízení v zásadě ukládá osobám, které v rámci svého podnikání v období jednoho roku ve Švédsku vyrobí nebo do tohoto členského státu dovezou alespoň 100 kilogramů chemického výrobku, povinnost oznámit tuto výrobu či dovoz Úřadu pro kontrolu chemických látek (Kemikalieinspektionen)(6).
18. Podle článku 4 vyhlášky Úřadu pro kontrolu chemických látek o chemických výrobcích a biotechnologických organismech (föreskrifter om kemiska produkter och biotekniska organismer; dále jen „vyhláška Úřadu pro kontrolu chemických látek“) musí oznámení obsahovat zejména: i) jméno, adresu a telefonní číslo osoby, které přísluší oznamovací povinnost; ii) název výrobku a případně společné označení; iii) statistické číslo výrobku; iv) prohlášení, zda osoba, které přísluší oznamovací povinnost, výrobek vyrábí, nebo ho dováží ze zemí v rámci vnitřního trhu nebo ze třetí země; v) zda byl výrobku přidělen nový obchodní název, nový název výrobku nebo nové označení; vi) zda má být výrobek dostupný spotřebitelům pro soukromé použití; vii) informace o primárním účelu výrobku nebo, má-li výrobek sloužit jako výchozí produkt, odhadované procentuální rozložení používání výrobku v rámci ne více než tří různých podnikatelských odvětví; viii) u výrobků vyvážených osobou, která má oznamovací povinnost, informace o přibližném procentuálním podílu vývozu; ix) účel výrobku; x) informace o názvu látky a koncentraci všech obsažených látek, které byly klasifikovány zejména jako látky karcinogenní, mutagenní, toxické pro reprodukci nebo senzibilizující; xi) v případě některých barev, laků, jakož i výrobků pro opravy nátěru vozidel, informace o podkategorii, do které látka patří, a o koncentraci těkavých organických sloučenin v gramech na litr ve formě, ve které je výrobek připraven k použití, a xii) informace, které látky obsažené ve výrobku slouží jako jeho konzervanty, a koncentrace každé z těchto látek.
19. Vyhláška Úřadu pro kontrolu chemických látek stanoví, že informace o jménu, adrese a telefonním čísle osoby, která má oznamovací povinnost, musí být poskytnuty co nejdříve, ale nejpozději do začátku činnosti. Ostatní informace je třeba Úřadu pro kontrolu chemických látek oznámit do 28. února v kalendářním roce, který následuje po vzniku oznamovací povinnosti s ohledem na daný výrobek.
Skutkový základ sporu, průběh řízení a předběžné otázky
20. Dne 24. dubna 2013 shledal Hovrätten över Skåne och Blekinge (Odvolací soud pro provincie Skåne a Blekinge; dále jen „Hovrätten“) A. Ranténa vinným mařením výkonu inspekce životního prostředí podle kapitoly 29 čl. 5 odst. 5 zákoníku životního prostředí. Anders Rantén totiž neoznámil Úřadu pro kontrolu chemických látek ve lhůtě do 28. února 2010, že společnost Canadian Oil Company Sweden AB (dále jen „Canadian Oil“) dovezla do Švédska v roce 2009 celkem 392 tun chemických výrobků(7). Vzhledem k tomu, že A. Rantén nesl za uvedený dovoz odpovědnost, uložil mu Hovrätten pokutu 100 SEK splatnou denně po dobu šedesáti dnů(8). Hovrätten kromě toho uložil společnosti Canadian Oil jako právnické osobě pokutu 200 000 SEK(9).
21. V původním řízení je nesporné, že společnost Canadian Oil dovezla uvedené chemické látky do Švédska v souladu s požadavky na registraci podle nařízení REACH.
22. Anders Rantén a společnost Canadian Oil se proti rozhodnutí Hovrätten odvolali k předkládajícímu soudu, který řízení přerušil a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je v rozporu s [nařízením REACH], pokud osoba, která v rámci podnikání dováží chemické výrobky do Švédska – a vzniká jí tak oznamovací povinnost podle nařízení REACH – musí podle švédských právních předpisů oznámit tyto výrobky Úřadu pro kontrolu chemických látek pro účely registrace ve švédském registru výrobků?
2) Pokud bude odpověď na první otázku záporná, je s ohledem na výjimky v článku 36 SFEU oznamovací povinnost podle švédského práva v rozporu s článkem 34 SFEU?“
23. Odvolatelé v původním řízení předložili velmi stručné písemné vyjádření, v němž v zásadě uvedli, že trvají na všech tvrzeních, která učinili před předkládajícím soudem. Písemná vyjádření předložily také dánská, finská, norská a švédská vláda a Evropská komise. Odvolatelé v původním řízení, norská a švédská vláda a Komise učinili ústní vyjádření na jednání konaném dne 10. září 2015.
Posouzení
Úvodní poznámky
24. Z původního řízení vyplývá, že vnitrostátní požadavek na oznámení a registraci dotčený v uvedeném řízení se do určité míry překrývá s požadavkem na oznámení a registraci podle nařízení REACH(10). Svou první otázkou se předkládající soud táže, zda posledně jmenovaný požadavek ponechává členský státům prostor pro stanovení další oznamovací a registrační povinnosti, pokud jde o chemické výrobky.
25. Uvedená otázka se týká dovozu chemických výrobků do Švédska. Totožná otázka však vzniká, pokud jde o výrobu chemických výrobků v uvedeném členském státě. Dalšímu požadavku na oznámení a registraci dotčenému v původním řízení podléhá dovoz i výroba(11). Mé odůvodnění ohledně odpovědi na první otázku by tedy bylo možné uplatnit i na výrobu chemických výrobků. Naproti tomu druhá otázka se týká specificky možné překážky pro volný pohyb zboží vyplývající z požadavku na oznámení chemických výrobků za účelem jejich registrace ve švédském registru výrobků, vztahuje-li se uvedený požadavek na chemické výrobky dovážené do Švédska z jiných členských států.
26. Dále je nesporné, že rozhodnutí o uložení pokut A. Ranténovi a společnosti Canadian Oil může být v původním řízení potvrzeno jen za předpokladu, že je dotyčný požadavek na oznámení a registraci slučitelný s nařízením REACH a s články 34 SFEU a 36 SFEU.
27. Odvolatelé v původním řízení věnovali na jednání určitou pozornost poplatkům, které Švédsko patrně ukládá z výroby či dovozu chemických výrobků. Tvrdí v zásadě, že uvedené poplatky, jejichž výše se určuje na základě množství registrovaného ve švédském registru výrobků, nesouvisejí se skutečnými náklady vynakládanými příslušnými orgány na kontrolu chemických výrobků, a jsou-li ukládány na dovoz chemických výrobků do Švédska, narušují volný pohyb na vnitřním trhu. Společnost Canadian Oil doplnila, že uvedené poplatky představují pro malé a střední podniky značné břemeno, a jsou tedy neslučitelné s cílem vyjádřeným v bodě 8 odůvodnění nařízení REACH(12).
28. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci se však týká výlučně otázky, zda unijní právo brání členskému státu, aby uložil osobám, které v rámci svého podnikání dovezou do daného členského státu chemický výrobek, povinnost oznámit jej vnitrostátnímu orgánu za účelem jeho registrace v registru chemických výrobků. Předkládající soud se neptá, zda jsou s unijním právem slučitelné poplatky z chemických výrobků dovážených do Švédska(13).
29. Odpověď Soudního dvora na položené předběžné otázky bude mít konečně zvláštní význam v Dánsku, Finsku a Norsku(14), neboť v těchto zemích existují registry chemických výrobků obdobné švédskému registru výrobků a tyto země uvedené informace sdílejí v rámci databáze SPIN (databáze látek obsažených v chemických přípravcích v severských zemích)(15).
Brání nařízení REACH členskému státu, aby stanovil povinnost oznámit chemické látky dovezené na jeho území pro účely jejich registrace v registru chemických výrobků, ačkoli tyto výrobky již podléhají požadavku na oznámení a registraci podle uvedeného nařízení (první otázka)?
30. První otázka se týká v podstatě výkladu článku 128 nařízení REACH. Článek 128 odst. 1 v zásadě brání členským státům zakázat či omezovat pohyb látek, které spadají do oblasti působnosti uvedeného nařízení a jsou s ním v souladu, nebo takovému pohybu bránit. To znamená zejména, že látky, které podléhají požadavku na oznámení a registraci podle nařízení REACH (jak je tomu v případě dovozu 392 tun chemických látek do Švédska, který je předmětem původního řízení), se mohou v zásadě pohybovat na vnitřním trhu poté, co jsou zaneseny do registru Evropské unie(16).
31. Podle uvozující věty čl. 128 odst. 1 se uvedené pravidlo použije „[s] výhradou odstavce 2“. Podle posledně uvedeného ustanovení nic nebrání členským státům, aby zachovaly nebo stanovily vnitrostátní pravidla na ochranu pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí použitelná v případech, kdy uvedené nařízení neharmonizuje požadavky na výrobu, uvádění na trh nebo používání.
32. Článek 128 odst. 2 nebyl součástí původního návrhu Komise(17). Při projednávání v Radě však byl „zdůrazněn význam zachování vnitrostátní schopnosti reagovat na výzvy a zachování schopnosti vyhodnocovat látky, které mohou představovat nebezpečí pro zdraví nebo životní prostředí“(18). Většina v Radě tedy podpořila vložení uvedeného dodatečného ustanovení(19), které potvrzuje, že nařízení REACH harmonizuje požadavky na výrobu, uvádění na trh či užívání jen v některých případech(20).
33. Článek 128 odst. 2 obsahuje ve skutečnosti dvě podmínky. Zaprvé prostor, které toto ustanovení poskytuje členským státům, je omezen na situace, kdy nařízení REACH neharmonizuje požadavky na výrobu chemických látek, jejich uvádění na trh či používání(21). Zadruhé cílem vnitrostátních opatření přijatých v tomto směru musí být ochrana pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí.
34. Konečným cílem vnitrostátního požadavku na oznámení a registraci dotčeného v původním řízení je zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí(22). Rozhodujícím aspektem v projednávané věci se tak stává otázka, zda jsou ustanovení nařízení REACH, jež vyžadují oznámení a registraci chemických látek, harmonizovaná do té míry, že brání existenci vnitrostátního požadavku tohoto druhu.
35. Jak nedávno rozhodl Soudní dvůr, nařízení REACH zavádí integrovaný systém kontroly chemických látek zahrnující jejich registraci, hodnocení, jakož i povolování a případná omezení jejich užívání(23). Základní zásady, jimiž se řídí tyto prvky, byly prezentovány Komisí v úvodní části jejího návrhu, který popisuje „systém REACH“ jako systém zahrnující nejprve registraci (při níž má průmysl povinnost obstarat si relevantní informace o látkách a využívat tyto informace k zajištění bezpečnosti zmíněných látek), následně hodnocení (umožňující prověřit, zda průmysl dodržuje své povinnosti), povolování látek vzbuzujících mimořádné obavy (v jejichž případě jsou rizika spojená s použitím vhodně zvládnuta nebo jejichž společenskoekonomické výhody převažují nad riziky, pokud jako jiné vhodné řešení neexistují náhradní látky nebo technologie), a konečně postup omezování (který vytváří záchrannou síť umožňující řízení rizik, jež nejsou přiměřeně kryta jinými ustanoveními systému REACH)(24).
36. V souladu s uvedenými zásadami ukládá nařízení REACH průmyslu provádění analýzy chemických látek. Za tímto účelem zavádí různé informační mechanismy, jejichž úkolem je přispívat v celém dodavatelském řetězci k identifikaci jejich nebezpečných vlastností a k řízení rizik, s cílem zabránit nepříznivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí(25). Výrobci a dovozci jsou tedy zejména povinni vytvářet údaje o látkách, které vyrábějí nebo dovážejí, tyto údaje používat k posouzení rizik souvisejících s těmito látkami a připravovat a doporučovat vhodná opatření pro řízení rizik(26). Dotčené látky pak mohou být vyrobeny nebo uvedeny na trh v Evropské unii, až když výrobci či dovozci předloží uvedené informace agentuře za účelem registrace (zásada „zákazu uvádění na trh bez údajů“).
37. Na základě výše popsaných skutečností se budu nyní zabývat otázkou, zda nařízení REACH brání existenci takového požadavku na oznámení a registraci, jaký je dotčen v původním řízení, a to s přihlédnutím k cílům uvedeného nařízení a z nich vyplývající míry harmonizace, které dosahuje.
38. V rozsudku Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri(27) Soudní dvůr vyjasnil rozsah, v němž nařízení REACH harmonizuje omezení používání látek. Soudní dvůr uvedl, že „výroba, uvedení na trh nebo použití látky uvedené v čl. 67 odst. 1 nařízení REACH nemůže podléhat jiným podmínkám, než které jsou stanoveny tímto nařízením a které, jak vyplývá z ustanovení čl. 68 odst. 1 a článku 69 uvedeného nařízení, odrážejí potřebu ‚přijmout opatření na úrovni celého Společenství‘.“(28) Stanovení jiných podmínek, než které jsou uvedeny v nařízení REACH, tak bylo shledáno neslučitelným s cíli uvedeného nařízení, a zejména s jeho články 67 a 128(29). Mám za to, že stejné odůvodnění musí logicky platit i pro povolování látek. Stanovení povinnosti získat další povolení na vnitrostátní úrovni pro látky, které již byly řádně schváleny Komisí, by zjevně narušilo integrovaný systém povolování zavedený nařízením REACH, a tedy i zásady stanovené v čl. 128 odst. 1, podle níž se látky, které jsou v souladu s uvedeným nařízením, mohou volně pohybovat na vnitřním trhu(30).
39. Mám však za to, že odůvodnění poskytnuté Soudním dvorem stran míry harmonizace zavedené nařízením REACH, pokud jde o omezení (a tedy i povolení), nelze přenést na projednávanou věc, která se týká míry harmonizace stran registrace látek. Splnění požadavku na oznámení a registraci dotčeného v původním řízení není podmínkou uvedení chemického výrobku na švédský trh. Zejména z článku 4 vyhlášky Úřadu pro kontrolu chemických látek vyplývá, že uvedený požadavek je spíše formalita, která vychází z výroby nebo dovozu chemických výrobků. Ze spisu Soudního dvora navíc vyplývá, že v případě nesplnění uvedeného požadavku není uvedení takových výrobků na trh bez dalšího protiprávní. Důsledkem je uložení pokuty či trestu odnětí svobody osobám, které nesplnily svou oznamovací povinnost(31).
40. Cílem švédského registru výrobků je navíc zajistit přehled o chemických výrobcích (tedy chemických látkách a přípravcích, které nejsou komoditami)(32) vyrobených ve Švédsku nebo dovezených do této země v rámci podnikání a o používání těchto výrobků. Uvedený přehled má několik funkcí(33). Zaprvé jej Úřad pro kontrolu chemických látek a jiné orgány využívají jako databázi pro účely kontroly chemických výrobků. Uvedená databáze poskytuje daným orgánům před provedením jakékoli kontroly užitečné informace o hospodářských subjektech a výrobcích, které vyrábějí či dovážejí. Pomáhá tím úřadům určit na základě hodnocení rizik, ve kterých zařízeních je třeba provést kontrolu. Švédská vláda na jednání zmínila, z řad orgánů, které využívají uvedenou databázi kromě Úřadu pro kontrolu chemických látek, toxikologická střediska, hasičské sbory (které mohou například potřebovat informace o tom, jaké chemické látky se nacházejí v místě havárie), orgány odpovědné za kontrolu tajných zařízení či orgány místní samosprávy. Zadruhé informace ve švédských registrech výrobků slouží jako základ pro výpočet poplatků z chemických látek, které jsou určeny k financování kontroly chemických výrobků. Zatřetí švédský registr výrobků pomáhá zajistit statistické údaje, včetně oficiálních údajů o používání a prodeji chemických látek, a umožňuje analýzu trendů. Příslušné vnitrostátní orgány konečně používají švédský registr výrobků při vytváření politiky životního prostředí – včetně politiky na unijní úrovni – a pro výzkumné účely.
41. Uvedené cíle a z toho vyplývající nutnost mít k dispozici přehled chemických výrobků vyrobených ve Švédsku či dovezených do této země v rámci podnikání, včetně jejich přesného umístění v tomto členském státě, vysvětlují, proč se švédský registr výrobků a registr Evropské unie navzájem podstatně liší, pokud jde o jejich rozsah a podrobné informace, jež obsahují.
42. Registrace na základě nařízení REACH se týká výroby látek či jejich uvádění na trh v Evropské unii jako celku, a to v souladu s cílem, kterým je vytvoření integrovaného systému na úrovni Evropské unie(34). Uvedená registrace vyžaduje, aby si průmysl obstaral relevantní informace o látkách a tyto informace využíval k zajištění bezpečnosti daných látek. Neposkytuje však přehled o výrobě látek či jejich uvádění na trh v každém jednotlivém členském státě.
43. Je tedy nesporné, že nařízení REACH v zásadě nevyžaduje registraci látek následnými uživateli(35). Následný uživatel je povinen informovat agenturu o své totožnosti, kontaktních údajích a látce či látkách, které používá, pouze pokud v zásadě zamýšlí využívat registrovanou látku určitým způsobem, který dosud není předmětem registrace, nebo způsobem, který její dodavatel nedoporučuje(36). Jak tedy správně poukazují švédská vláda a Komise, registr Evropské unie nezajišťuje vnitrostátním orgánům systematické informace o tom, kde v Evropské unii je určitá registrovaná látka používána následným uživatelem a v jakém množství. Naproti tomu následný uživatel, který doveze do Švédska alespoň 100 kilogramů určitého chemického výrobku za rok, je povinen oznámit tento výrobek Úřadu pro kontrolu chemických látek.
44. Zvláštní účely, kterým švédský registr výrobků slouží, jsou rovněž důvodem, proč mají oba registry různý dosah, pokud jde o kategorie chemických výrobků podléhajících registraci a informace dostupné pro každý výrobek. Požadavek na oznámení a registraci podle zákoníku životního prostředí se tedy vztahuje na výrobce a dovozce chemických výrobků ve Švédsku, pokud vyrobí či dovezou alespoň 100 kg chemického výrobku za rok. Naproti tomu se povinnost registrace v unijním registru vztahuje pouze na výrobce či dovozce určité látky, jejíž množství, buď samostatně nebo v jedné či více směsích, činí alespoň jednu tunu za rok(37). Kromě toho se vnitrostátní požadavek na oznámení a registraci dotčený v původním řízení vztahuje na všechny chemické výrobky, a tedy včetně chemických přípravků, zatímco povinnost registrace podle nařízení REACH se vztahuje pouze na látky samotné (i pokud jsou součástí směsi nebo předmětu)(38). Některé kategorie informací vyžadovaných podle vyhlášky Úřadu pro kontrolu chemických látek se navíc výlučně či ve své podstatě týkají přípravků(39) nebo (obecněji) jdou nad rámec informací požadovaných podle nařízení REACH(40).
45. Mám za to, že ze znění ani z cílů nařízení REACH nevyplývá, že členský stát nemůže uložit výrobcům a dovozcům chemických výrobků povinnost poskytnout vnitrostátnímu orgánu takové informace, jaké jsou obsaženy ve švédském registru výrobků, a to za účelem splnění cílů uvedených v bodě 39 tohoto stanoviska. Bod 44 odůvodnění nařízení REACH, v němž je uvedeno, že „veškeré žádosti o registraci [by se měly] podávat agentuře“, se tedy použije pouze v rozsahu harmonizace zavedené nařízením REACH.
46. Podle mého názoru naopak takový registr chemických výrobků, jaký je dotčen v původním řízení, může přispět k dosažení cíle nařízení REACH, kterým je zajistit vedle volného pohybu látek na vnitřním trhu také vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí.
47. Zaprvé, jak v podstatě argumentují finská, norská a švédská vláda a také Komise, takový registr chemických výrobků, jaký je dotčen v původním řízení, může pomoci příslušným vnitrostátním orgánům ověřit, zda hospodářské subjekty plní své povinnosti podle nařízení REACH. Lze jej využít například k ověření, zda výrobce či dovozce určité látky, buď samostatně, nebo ve směsi, nebo výrobce či dovozce předmětů, v nichž se taková látka nachází, dosáhl prahových množství pro vznik registrační povinnosti podle článku 6 nebo 7 nařízení REACH. Může být rovněž užitečný pro ověření, zda následný uživatel používá určitou látku podléhající povolení v souladu s podmínkami povolení uděleného účastníkovi proti směru dodavatelského řetězce(41). Takový registr chemických výrobků, jaký je dotčen v původním řízení, tedy může tvořit součást systému úředních kontrol, které členský stát zavede v souladu s článkem 125 nařízení REACH, a v konečném důsledku pomoci členskému státu plnit jeho informační povinnosti podle článků 117 a 127.
48. Zadruhé takový registr může sloužit členskému státu jako základ pro návrhy změn seznamů látek, které podléhají povolení nebo omezení či omezením podle nařízení REACH.
49. Široký dosah švédského registru výrobků poskytuje příslušným orgánům větší prostor pro provádění kontrol výroby či používání chemických výrobků ve Švédsku nad určité množství a v rámci podnikání. Je tomu tak zejména proto, že se dotčený požadavek na oznámení a registraci vztahuje na výrobu či dovoz chemických přípravků, stejně jako na chemické látky samotné, a podléhá mu osoba, která vyrobí nebo doveze alespoň 100 kilogramů chemického výrobku ročně (jedna desetina prahové hodnoty podle článků 6 a 7 nařízení REACH). V rámci takových kontrol může být například zjištěno, co příslušné orgány považují za nepřijatelné riziko pro lidské zdraví či životní prostředí, které je třeba řešit na úrovni celého Společenství a které plyne z výroby nebo použití určité látky nebo jejího uvedení na trh(42). V takovém případě může Švédsko navrhnout buď doplnění nového omezení, nebo úpravu stávajícího omezení na seznamu v příloze XVII, a to tím, že předloží agentuře dokumentaci v souladu s čl. 69 odst. 4 a přílohou XV nařízení REACH(43). Tato skutečnost tedy dokládá ústřední úlohu, kterou unijní zákonodárce svěřil členským státům, a to nejen ve smyslu individuálního uplatňování nařízení REACH, ale rovněž pokud jde o výměnu informací prostřednictvím agentury (a zejména prostřednictvím Výboru členských států zřízeného podle čl. 76 odst. 1 písm. e) nařízení REACH) za účelem posouzení stávajících pravidel a navržení případné další harmonizace(44).
50. Docházím proto k závěru, že článek 128 nařízení REACH nebrání členskému státu přijmout opatření – jako jsou zákoník životního prostředí, vládní nařízení a vyhláška Úřadu pro kontrolu chemických látek dotčené v původním řízení – které ukládají osobě, jež v rámci podnikání doveze za jeden rok na území daného státu určité množství chemických výrobků, povinnost oznámit uvedený dovoz veřejnému orgánu pro účely jeho registrace v registru chemických výrobků, a to za účelem ochrany životního prostředí a lidského zdraví.
Brání články 34 SFEU a 36 SFEU uplatňování takových požadavků na oznámení a registraci, jaké jsou dotčeny v původním řízení (druhá otázka)?
51. Jelikož vnitrostátní ustanovení dotčená v původním řízení spadají mimo rámec harmonizace zavedené nařízením REACH, je třeba se zabývat i druhou otázkou, která se týká volného pohybu zboží(45). Je požadavek na oznámení a registraci stanovený v kapitole 14 článku 12 zákoníku životního prostředí a provedený vládním nařízením a vyhláškou Úřadu pro kontrolu chemických látek opatřením s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 34 SFEU, vztahuje-li se na chemické výrobky pocházející z jiných členských států? Pokud ano, je odůvodněný cílem spočívajícím v ochraně životního prostředí a lidského zdraví?
52. Každé opatření členského státu, které by mohlo ať přímo, nebo nepřímo skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Unie, je třeba považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 34 SFEU(46). Uložení dovozních formalit může zejména narušit obchod na vnitřním trhu a ztížit přístup na trh pro výrobky, které jsou legálně vyráběny a uváděny na trh v jiných členských státech(47).
53. Požadavek na oznámení a registraci dotčený v původním řízení sice není nezbytnou podmínkou pro uvedení chemického výrobku na švédský trh(48), avšak s ohledem na jeho povinnou povahu, podrobnost údajů, které musí dotčená osoba předložit Úřadu pro kontrolu chemických látek, a sankce za nesplnění může mít tento požadavek omezující účinek na volný pohyb chemických výrobků dovedených do Švédska z jiných členských států(49).
54. Švédská vláda tvrdí, že takové omezení je odůvodněno ve světle cíle sledovaného vnitrostátními ustanoveními dotčenými v původním řízení, tedy cíle ochrany životního prostředí a lidského zdraví(50).
55. Podle článku 36 SFEU článek 34 SFEU nevylučuje zákazy nebo omezení dovozu odůvodněné mj. ochranou zdraví a života lidí, které jsou přiměřené těmto cílům. Podle ustálené judikatury mohou být vnitrostátní opatření, jež jsou způsobilá narušit obchod na vnitřním trhu a nespadají mezi výjimku v článku 36 36 SFEU, odůvodněna určitými „závaznými požadavky“, například ochranou životního prostředí, pokud jsou dotčená opatření bez rozdílu použitelná na domácí výrobky a výrobky pocházející z dalších členských států(51) a pokud jsou ve vztahu ke sledovanému cíli přiměřená(52). To znamená, že dotčená vnitrostátní opatření musí být způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a přitom nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(53).
56. V projednávané věci dotčený vnitrostátní požadavek směřuje mimo jiné k ochraně životního prostředí a vztahuje se na dovoz i výrobu chemických výrobků. K diskriminaci mezi domácími a dovezenými výrobky tedy nedochází.
57. Jelikož jsou ochrana životního prostředí na straně jedné a ochrana lidského života a zdraví na straně druhé dva úzce související cíle, je namístě se jimi zabývat společně(54).
58. Pokud jde o první část testu proporcionality, je zjevné, že švédský registr výrobků je způsobilý zaručit uskutečnění většiny cílů uvedených v bodě 40 tohoto stanoviska. Zaprvé uvedený registr poskytuje příslušným orgánům užitečné informace pro určení, kde mají být na základě hodnocení rizik provedeny kontroly. Je tedy pravděpodobné, že usnadňuje kontrolu výroby či používání chemických výrobků v rámci podnikání ve Švédsku. Součástí uvedené kontroly je i zajištění, že hospodářské subjekty jednají v souladu se svými povinnostmi podle nařízení REACH(55). Databáze, která je součástí švédského registru výrobků, generuje statistické údaje o používání a prodeji chemických látek a umožňuje analýzu vývoje – například stran kategorií a množství nebezpečných látek používaných ve švédském průmyslu nebo podílu takových výrobků dovážených do Švédska ve srovnání s výrobky vyráběnými v tomto státě. Konečně je nesporné, že švédský registr výrobků (a patrně rovněž statistické údaje a analýzy vývoje, které tento registr umožňuje) může příslušným vnitrostátním orgánům poskytovat užitečné údaje pro formulaci jejich politiky životního prostředí.
59. Naproti tomu nejsem přesvědčena, že je švédský registr výrobků vhodným nástrojem pro zajištění rychlé a řádné odezvy na takové havárie, jako je únik jedovatých látek či požár v zařízeních, kde jsou skladovány či zpracovávány chemické výrobky. Většina údajů týkajících se chemických výrobků nemusí být sdělena Úřadu pro kontrolu chemických látek bezprostředně po dovozu. Uvedené údaje musí být sděleny až ve lhůtě do 28. února kalendářního roku následujícího po vzniku oznamovací povinnosti. Je tedy zcela reálné, že příslušné švédské orgány nebudou mít k dispozici potřebné údaje pro řádnou odezvu na havárii, jež se dotýká chemických výrobků. Takové údaje dosud nemusely být (zcela po právu) oznámeny(56).
60. Pokud jde o druhou část testu proporcionality, požadavek na oznámení a registraci dotčený v původním řízení nepřekračuje podle mého názoru meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů stanovených v bodě 58 tohoto stanoviska.
61. Zaprvé uvedený požadavek má patrně jen omezené účinky na obchod na vnitřním trhu(57). Nebrání navíc uvádění chemických výrobků pocházejících z jiných členských států na švédský trh(58).
62. Zadruhé souhlasím s dánskou a švédskou vládou, že pouze všeobecný přehled o chemických výrobcích přítomných ve Švédsku, jaký poskytuje švédský registr výrobků, může plnit různé funkce popsané v bodě 40 tohoto stanoviska (v rámci omezení uvedených v bodě 58), a zaručit tudíž dosažení úrovně ochrany životního prostředí a lidského života a zdraví, které chce Švédsko zajistit. Registr Evropské unie vytvořený podle nařízení REACH takový přehled neposkytuje(59).
Závěry
63. Ze všech výše uvedených důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby na otázky Högsta domstolen (Nejvyšší soud, Švédsko) odpověděl takto:
„Článek 128 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek REACH), článek 34 SFEU ani článek 36 SFEU při správném výkladu nebrání členskému státu přijmout ustanovení – jako jsou ustanovení obsažená ve vnitrostátních právních předpisech dotčených v původním řízení – které ukládají osobě, jež v rámci podnikání doveze na území tohoto státu určité množství chemických výrobků za rok, aby oznámila tento dovoz veřejnému orgánu pro účely registrace těchto výrobků v registru chemických výrobků, a to za účelem ochrany životního prostředí a lidského zdraví.“