ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 8. júla 2019 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 258 ZFEÚ – Opatrenia na zníženie nákladov na zavedenie vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí – Smernica 2014/61/EÚ – Neprebratie a/alebo neoznámenie opatrení na prebratie – Článok 260 ods. 3 ZFEÚ – Návrh na uloženie povinnosti platiť denné penále – Výpočet výšky penále“
Vo veci C‑543/17,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 a článku 260 ods. 3 ZFEÚ, podaná 15. septembra 2017,
Európska komisia, v zastúpení: J. Hottiaux, C. Cattabriga, L. Nicolae, G. von Rintelen a R. Troosters, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Belgickému kráľovstvu, v zastúpení: pôvodne P. Cottin, C. Pochet, J. Van Holm a L. Cornelis, neskôr P. Cottin a C. Pochet, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci P. Vernet, S. Depré a M. Lambert de Rouvroit, avocats, ako aj A. Van Acker a N. Lollo, znalci,
žalovanému,
ktoré v konaní podporuje:
Spolková republika Nemecko, v zastúpení: pôvodne T. Henze a S. Eisenberg, neskôr S. Eisenberg, splnomocnení zástupcovia,
Estónska republika, v zastúpení: N. Grünberg, splnomocnená zástupkyňa,
Írsko, v zastúpení: M. Browne, G. Hodge a A. Joyce, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci G. Gilmore, BL, a P. McGarry, SC,
Španielske kráľovstvo, v zastúpení: pôvodne A. Gavela Llopis a A. Rubio González, neskôr A. Rubio González, splnomocnení zástupcovia,
Francúzska republika, v zastúpení: E. de Moustier, C. David, A.‑L. Desjonquères, I. Cohen, B. Fodda a D. Colas, splnomocnení zástupcovia,
Talianska republika, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
Litovská republika, v zastúpení: pôvodne G. Taluntytė, L. Bendoraitytė a D. Kriaučiūnas, neskôr L. Bendoraitytė, splnomocnení zástupcovia,
Maďarsko, v zastúpení: M. Z. Fehér, G. Koós a Z. Wagner, splnomocnení zástupcovia,
Rakúska republika, v zastúpení: G. Hesse, G. Eberhard a C. Drexel, splnomocnení zástupcovia,
Rumunsko, v zastúpení: C.‑R. Canţăr, R. I. Haţieganu a L. Liţu, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredsedníčka R. Silva de Lapuerta, predsedovia komôr J.‑C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan, C. Toader, F. Biltgen (spravodajca), K. Jürimäe a C. Lycourgos, sudcovia J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby a S. Rodin,
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: M.‑A. Gaudissart, zástupca tajomníka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 22. januára 2019,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní z 11. apríla 2019,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor na jednej strane konštatoval, že Belgické kráľovstvo si tým, že najneskôr do 1. januára 2016 neprijalo zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/61/EÚ z 15. mája 2014 o opatreniach na zníženie nákladov na zavedenie vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí (Ú. v. EÚ L 155, 2014, s. 1) alebo v každom prípade že tieto opatrenia neoznámilo Komisii, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 tejto smernice, a na druhej strane uložil tomuto členskému štátu povinnosť zaplatiť denné penále vo výške, ktorá bola pôvodne stanovená na 54 639,36 eura a napokon znížená na 6 071,04 eura, a to od vyhlásenia rozsudku pre nesplnenie povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie uvedenej smernice.
Právny rámec
2 Podľa článku 1 smernice 2014/61:
„1. Cieľom tejto smernice je uľahčiť a podnietiť rozširovanie vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí podporou spoločného využívania existujúcej fyzickej infraštruktúry a umožnením efektívnejšieho zavádzania novej fyzickej infraštruktúry, aby sa takéto siete mohli rozšíriť pri vynaložení nižších nákladov.
2. Touto smernicou sa ustanovujú minimálne požiadavky týkajúce sa stavebných prác a fyzickej infraštruktúry v záujme zosúladenia určitých aspektov zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov v týchto oblastiach.
3. Členské štáty môžu zachovať alebo zaviesť opatrenia v súlade s právom Únie, ktoré presahujú minimálne požiadavky ustanovené v tejto smernici s cieľom lepšie dosiahnuť cieľ uvedený v odseku 1.
…“
3 Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, znie:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú vymedzenia pojmov uvedené v smernici [Európskeho parlamentu a Rady] 2002/21/ES [zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349).
Uplatňujú sa aj tieto vymedzenia pojmov:
…
7. ‚fyzická infraštruktúra v budove‘ je fyzická infraštruktúra alebo inštalácie na mieste koncového používateľa vrátane prvkov v spoločnom vlastníctve určené na zavedenie káblových a/alebo bezdrôtových prístupových sietí, ak sú takéto prístupové siete schopné poskytovať elektronické komunikačné služby a spojiť prístupový bod v budove s koncovým bodom siete;
8. ‚vysokorýchlostná fyzická infraštruktúra v budove‘ je fyzická infraštruktúra v budove určená na zavedenie prvkov vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí alebo na umožnenie poskytovania týchto sietí;
9. ‚významná obnova‘ je výstavba alebo stavebnoinžinierske práce na mieste koncového používateľa, ktoré zahŕňajú štrukturálne zmeny celej fyzickej infraštruktúry v budove alebo jej značnej časti a ktoré si vyžadujú stavebné povolenie;
…
11. ‚prístupový bod‘ je fyzický bod vnútri alebo mimo budovy, ku ktorému majú prístup podniky poskytujúce verejné komunikačné siete alebo oprávnené na ich poskytovanie a prostredníctvom ktorého sa možno napojiť na vysokorýchlostnú fyzickú infraštruktúru v budove.“
4 Článok 4 ods. 5 smernice 2014/61 stanovuje:
„Členské štáty vyžadujú od prevádzkovateľov sietí, aby na základe osobitnej písomnej žiadosti zo strany podniku poskytujúceho verejné komunikačné siete alebo oprávneného na ich poskytovanie vyhoveli primeraným žiadostiam o prieskumy konkrétnych prvkov svojej fyzickej infraštruktúry na mieste. V tejto žiadosti sa uvedú prvky dotknutej siete, ktorých sa zavádzanie prvkov vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí týka. Prieskum špecifikovaných prvkov siete na mieste sa povolí za primeraných, nediskriminačných a transparentných podmienok do jedného mesiaca odo dňa prijatia písomnej žiadosti bez toho, aby boli dotknuté obmedzenia podľa odseku 1.“
5 Podľa článku 8 tejto smernice:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby všetky novopostavené budovy vrátane ich prvkov v spoločnom vlastníctve, v súvislosti s ktorými boli žiadosti o stavebné povolenie podané po 31. decembri 2016, boli na mieste koncového používateľa vybavené vysokorýchlostnou fyzickou infraštruktúrou v budove až po koncové body siete. Rovnaká povinnosť sa vzťahuje na významnú obnovu, v súvislosti s ktorou boli žiadosti o stavebné povolenie podané po 31. decembri 2016.
2. Členské štáty zabezpečia, aby všetky novopostavené viacbytové domy, v súvislosti s ktorými boli žiadosti o stavebné povolenia podané po 31. decembri 2016, boli vybavené prístupovým bodom. Rovnaká povinnosť sa vzťahuje na významnú obnovu týkajúcu sa viacbytových domov, v súvislosti s ktorou boli žiadosti o stavebné povolenie podané po 31. decembri 2016.
3. Budovy vybavené v súlade s týmto článkom sú oprávnené získať dobrovoľnú značku ‚širokopásmové pripojenie‘ v členských štátoch, ktoré sa rozhodli túto značku zaviesť.
4. Členské štáty môžu ustanoviť výnimky z povinností stanovených v odsekoch 1 a 2 pre kategórie budov, najmä samostatné domy, alebo významné obnovy, ak je splnenie týchto povinností neúmerné, ako napr. z hľadiska nákladov jednotlivých vlastníkov alebo spoluvlastníkov alebo z hľadiska typu budov, ako sú napríklad osobitné kategórie pamiatok, historických budov, rekreačných objektov, vojenských budov alebo iných budov využívaných na účely národnej bezpečnosti. Takéto výnimky sa náležite odôvodnia. Zainteresovaným stranám sa poskytne možnosť predložiť v rámci primeranej lehoty pripomienky k návrhu výnimiek. Každá takáto výnimka sa oznámi Komisii.“
6 Článok 13 uvedenej smernice, nazvaný „Transpozícia“, stanovuje:
„Členské štáty prijmú a uverejnia do 1. januára 2016 zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou. Informujú o tom Komisiu.
Tieto opatrenia uplatňujú od 1. júla 2016.
Členské štáty uvedú priamo v prijatých opatreniach alebo pri ich úradnom uverejnení odkaz na túto smernicu. Podrobnosti o odkaze upravia členské štáty.“
Konanie pred podaním žaloby a konanie na Súdnom dvore
7 Komisia, keďže ju Belgické kráľovstvo vôbec neinformovalo o prijatí a uverejnení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2014/61 po uplynutí lehoty na prebratie stanovenej v článku 13 tejto smernice, teda 1. januára 2016, zaslala tomuto členskému štátu 23. marca 2016 výzvu.
8 Z odpovede Belgického kráľovstva z 11. júla 2016 vyplýva, že k tomuto dňu boli opatrenia na prebratie len vo fáze prípravy. Komisia preto 30. septembra 2016 zaslala uvedenému členskému štátu odôvodnené stanovisko, v ktorom ho vyzvala, aby prijal opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s požiadavkami vyplývajúcimi zo smernice 2014/61 v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
9 Keďže na žiadosť belgických orgánov Komisia predĺžila Belgickému kráľovstvu lehotu na odpoveď do 28. februára 2017, tento členský štát odpovedal na odôvodnené stanovisko listami z 21. februára a 28. marca 2017, v ktorých informoval Komisiu o tom, že preberanie smernice 2014/61 prebieha. Belgické kráľovstvo k uvedeným listom priložilo návrhy opatrení na prebratie, ako aj konsolidované znenie nariadenia z 3. júla 2008 o výstavbe komunikácií v regióne Brusel – hlavné mesto.
10 Vzhľadom na to, že Belgické kráľovstvo neprebralo úplne smernicu 2014/61 ani neoznámilo súvisiace vnútroštátne opatrenia na prebratie, Komisia podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
11 Listami z 10. a 25. augusta, ako aj z 12. septembra 2017 Belgické kráľovstvo oznámilo Komisii jednotlivé legislatívne opatrenia na prebratie smernice 2014/61 na federálnej úrovni a vo Flámskom regióne.
12 Komisia vo svojej replike spresnila, že napriek značnému pokroku, ktorý bol v súvislosti s preberaním smernice 2014/61 v Belgicku zaznamenaný od podania žaloby, bolo ešte potrebné prijať dodatočné opatrenia, aby bola uvedená smernica prebratá úplne. Túto nevyhnutnosť napokon uznali aj samotné belgické orgány. V dôsledku toho Komisia, aj keď v tomto štádiu konania znížila výšku denného penále, ktoré navrhovala uložiť Belgickému kráľovstvu, na 12 142,08 eura, na svojich žalobných návrhoch naďalej trvala.
13 Počas pojednávania a vzhľadom na dodatočný pokrok, ktorý Belgické kráľovstvo dosiahlo v oblasti prebratia smernice 2014/61 od podania repliky, Komisia spresnila, že nedostatky pretrvávajú iba na úrovni regiónu Brusel – hlavné mesto, pričom požadovanú výšku denného penále znížila na 6 071,04 eura. Táto inštitúcia však naďalej trvala na svojich ostatných žalobných návrhoch.
14 Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 5. februára 2018 a 21. novembra 2018 bol Spolkovej republike Nemecko, Estónskej republike, Írsku, Španielskemu kráľovstvu, Francúzskej republike, Talianskej republike, Litovskej republike, Maďarsku a Rakúskej republike umožnený vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Belgického kráľovstva.
O žalobe
O nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ
Argumentácia účastníkov konania
15 Podľa Komisie Belgické kráľovstvo si tým, že najneskôr k 1. januáru 2016 neprijalo všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2014/61 alebo v každom prípade že tieto ustanovenia neoznámilo Komisii, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 tejto smernice.
16 Komisia najmä pripomína, že ustanovenia smernice musia byť vykonané tak, aby bola ich záväznosť nespochybniteľná a aby požadovaná konkrétnosť, presnosť a jasnosť ich vykonania vyhovovala požiadavke právnej istoty, a že členské štáty sa nemôžu odvolávať na vnútroštátne situácie alebo praktické ťažkosti s cieľom odôvodniť neprebratie určitej smernice v lehote, ktorú stanovil normotvorca Únie. V dôsledku toho by mal každý členský štát zohľadniť etapy nevyhnutné na prijatie požadovanej právnej úpravy, ktoré vyplývajú z jeho vnútroštátneho právneho poriadku, s cieľom zabezpečiť, aby mohlo byť prebratie vykonané v stanovenej lehote.
17 V prejednávanej veci podľa článku 13 smernice 2014/61 boli členské štáty povinné prijať požadované vnútroštátne opatrenia s cieľom prebrať ustanovenia tejto smernice najneskôr 1. januára 2016 a informovať o tom Komisiu. Z jednotlivých oznámení Belgického kráľovstva pritom vyplýva, že viac ako rok a pol po uplynutí lehoty na prebratie, ktorá je stanovená v uvedenej smernici, tento členský štát neprijal všetky požadované opatrenia na jej úplné prebratie. Ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 30. septembra 2016 a takisto aj ku dňu, keď Komisia prijala rozhodnutie podať prejednávanú žalobu, teda 13. júla 2017, neboli články 2 až 11 smernice 2014/61 predmetom úplného prebratia v Belgicku, pričom len články 5 a 6 boli prebraté, a to len pokiaľ ide o región Brusel – hlavné mesto.
18 Nepochybne Komisia vo svojej replike uviedla, že Belgické kráľovstvo jej oznámilo určitý počet opatrení na prebratie, ktoré boli prijaté od podania žaloby. Z týchto oznámení však vyplýva, že uvedený členský štát stále nevykonal úplné prebratie ustanovení článkov 2 až 4, článku 7 ods. 1, ako aj článkov 8 a 10 smernice 2014/61.
19 Na pojednávaní Komisia spresnila, že v tomto štádiu konania, a to aj napriek ďalšiemu dosiahnutému pokroku, stále nemožno konštatovať úplné prebratie článku 2 ods. 7 až 9 a 11, článku 4 ods. 5, ako aj článku 8 smernice 2014/61.
20 Belgické kráľovstvo zdôrazňuje, že od začiatku konania pred podaním žaloby a s cieľom dodržať zásadu lojálnej spolupráce sa nesnažilo opomenúť skutočnosť, že na účely zabezpečenia úplného prebratia smernice 2014/61 bolo ešte potrebné prijať určité vnútroštátne ustanovenia. Tento členský štát však uvádza, že rôzne orgány, ktoré sú v tejto súvislosti príslušné, a to Federálny štát, región Brusel – hlavné mesto, región Valónsko, Francúzske spoločenstvo, Flámsky región a Flámske spoločenstvo, ako aj Nemecky hovoriace spoločenstvo (Belgicko), prijali v oblasti svojej právomoci ustanovenia na prebratie tejto smernice alebo prinajmenšom prijali opatrenia potrebné na prijatie takýchto ustanovení. Napokon počas konania Komisia sama uznala existenciu týchto snáh tým, že znížila výšku navrhovaného denného penále.
21 Navyše Belgické kráľovstvo aj keď nespochybňuje konštatovanie Komisie, podľa ktorého mali byť ešte prijaté určité opatrenia, vyjadrilo v duplike svoj nesúhlas s Komisiou, pokiaľ ide o podrobnosti opatrení, ktoré majú byť ešte prijaté.
22 Napokon počas pojednávania a vzhľadom na okolnosť, že Komisia trvala na svojich výhradách iba v súvislosti s neprebratím niektorých ustanovení smernice 2014/61, pokiaľ ide o samotný región Brusel – hlavné mesto, Belgické kráľovstvo uznalo, že k prebratiu takýchto ustanovení, ako aj k oznámeniu opatrení na prebratie smernice zatiaľ nedošlo.
Posúdenie Súdnym dvorom
23 Na úvod je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa má existencia nesplnenia povinnosti hodnotiť vo vzťahu k situácii členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, pričom Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny (pozri najmä rozsudky z 30. januára 2002, Komisia/Grécko, C‑103/00, EU:C:2002:60, bod 23, a z 21. marca 2019, Komisia/Taliansko, C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 29).
24 V prejednávanej veci Komisia zaslala 30. septembra 2016 Belgickému kráľovstvu svoje odôvodnené stanovisko, takže lehota dvoch mesiacov, ktorá bola v ňom stanovená, uplynula 30. novembra 2016. Je však nesporné, že táto lehota, ktorú Komisia predĺžila na žiadosť belgických orgánov, napokon uplynula 28. februára 2017. Existenciu alebo neexistenciu údajného nesplnenia povinnosti treba preto posudzovať podľa stavu vnútroštátnej právnej úpravy platnej k tomuto dátumu (pozri analogicky rozsudok z 9. decembra 2004, Komisia/Francúzsko, C‑177/03, EU:C:2004:784, bod 25).
25 Okrem toho z odpovede Belgického kráľovstva z 21. februára 2017 pritom vyplýva, že k tomuto dátumu nedošlo k úplnému prebratiu smernice 2014/61 do vnútroštátneho práva, pričom je nesporné, že táto situácia sa do 28. februára 2017 nezmenila, keďže Komisii nebolo medzičasom oznámené žiadne dodatočné opatrenie na prebratie uvedenej smernice.
26 Treba teda dospieť k záveru, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, tak ako ju predĺžila Komisia, Belgické kráľovstvo neprijalo opatrenia potrebné na zabezpečenie prebratia smernice 2014/61 ani neoznámilo opatrenia na jej prebratie.
27 V dôsledku toho treba konštatovať, že Belgické kráľovstvo si tým, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 30. septembra 2016, tak ako ju predĺžila Komisia, neprijalo zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2014/61 a a fortiori takéto opatrenia na prebratie neoznámilo Komisii, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 tejto smernice.
O nesplnení povinnosti podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ
O pôsobnosti článku 260 ods. 3 ZFEÚ
– Argumentácia účastníkov konania
28 Podľa Komisie bol článok 260 ods. 3 ZFEÚ zavedený Lisabonskou zmluvou s cieľom posilniť mechanizmus sankcií, ktorý bol predtým zavedený Maastrichtskou zmluvou. Vzhľadom na novátorskú povahu tohto ustanovenia a potrebu zachovania transparentnosti a právnej istoty prijala táto inštitúcia oznámenie o vykonávaní článku 260 ods. 3 ZFEÚ (Ú. v. EÚ C 12, 2011, s. 1).
29 Cieľom tohto ustanovenia je výraznejšie nabádať členské štáty, aby prebrali smernice v lehotách stanovených normotvorcom Únie, a zabezpečiť uplatňovanie právnej úpravy Únie.
30 Komisia sa domnieva, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa uplatní tak v prípade úplnej absencie oznámenia opatrení na prebratie určitej smernice, ako aj v prípade čiastočného oznámenia týchto opatrení.
31 Táto inštitúcia sa okrem toho domnieva, že keďže sa v článku 260 ods. 3 ZFEÚ uvádza nesplnenie povinnosti členským štátom oznámiť „opatrenie, ktorým transponoval smernicu“, toto ustanovenie sa uplatní nielen v prípade neoznámenia vnútroštátnych opatrení na prebratie určitej smernice, ale aj vtedy, keď členský štát takéto opatrenia neprijal. Čisto formalistický výklad tohto ustanovenia, podľa ktorého jediným cieľom tohto ustanovenia je zabezpečiť účinné oznámenie vnútroštátnych opatrení, by nezaručoval relevantné prebratie všetkých povinností vyplývajúcich z predmetnej smernice a zbavil by povinnosť prebratia smerníc do vnútroštátneho práva akéhokoľvek potrebného účinku.
32 V prejednávanej veci ide práve o sankcionovanie toho, že Belgické kráľovstvo neprijalo, neuverejnilo a zároveň neoznámilo Komisii všetky právne ustanovenia potrebné na zabezpečenie prebratia smernice 2014/61 do vnútroštátneho práva.
33 V odpovedi na tvrdenia, ktoré uviedlo Belgické kráľovstvo s cieľom spochybniť uplatniteľnosť článku 260 ods. 3 ZFEÚ na prejednávanú vec, Komisia poukazuje najmä na to, že na rozdiel od článku 260 ods. 2 ZFEÚ nepredstavuje článok 260 ods. 3 ZFEÚ výnimku zo všeobecného pravidla, a preto ho nemožno vykladať reštriktívne. Toto ustanovenie má totiž špecifickú pôsobnosť.
34 Z prípravných prác na Zmluve o Ústave pre Európu vyplýva, že treba rozlišovať medzi úplným prebratím smernice a správnym prebratím smernice. Vzhľadom na sprievodný list predsedníctva Európskeho konventu z 12. mája 2003 (CONV 734/03) je totiž nesporné, že podľa autorov textu sa kontrola správnosti musí týkať iba opatrení na prebratie, ktoré členský štát skutočne prijal, pričom je úplne logické, že takáto kontrola správnosti sa nemôže týkať opatrení, ktoré ešte neboli prijaté a oznámené Komisii.
35 Pojem „úplné prebratie“ na jednej strane a pojem „správne prebratie“ na druhej strane teda musia byť jasne odlíšené. To, že Komisia konštatuje existenciu nedostatkov pri prebratí smernice do vnútroštátneho práva, vôbec neznamená, že Komisia vykonala kontrolu týkajúcu sa súladu existujúcich vnútroštátnych ustanovení s touto smernicou. Platí to tým viac, pokiaľ – ako v prejednávanej veci – členský štát, ktorý si nesplnil povinnosť, sám uzná, že ešte nedošlo k úplnému prebratiu smernice do jeho vnútroštátneho práva. Navyše tento rozdiel dokonale ilustrujú dôsledky, ktoré vyplývajú z rozsudku konštatujúceho nesplnenie povinnosti. V prípade konštatovania nesúladu určitého vnútroštátneho legislatívneho opatrenia s právom Únie by sa totiž príslušným vnútroštátnym orgánom zabránilo v uplatňovaní predmetného vnútroštátneho opatrenia, aj keď vnútroštátny zákonodarca ešte nevyvodil dôsledky z daného rozsudku. Naproti tomu zákaz uplatňovať existujúce vnútroštátne opatrenie nemôže vyplývať z rozsudku identifikujúceho určitý nedostatok v prebratí, pretože takýto rozsudok by len konštatoval to, že vo vnútroštátnom práve neexistujú opatrenia vyžadované právom Únie.
36 Vzhľadom na cieľ článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorým je výraznejšie nabádať členské štáty, aby prebrali smernice v stanovených lehotách, a zabezpečiť tak ich skutočnú účinnosť, by obmedzenie uplatňovania tohto ustanovenia výlučne na prípady úplnej absencie prebratia prinieslo neželané riziko. Aby sa členské štáty vyhli tomuto uplatneniu, mohli by sa totiž pokúšať o to, že najprv preberú okrajové ustanovenia smernice, v dôsledku čoho by konali v rozpore s cieľom článku 260 ods. 3 ZFEÚ. Pokiaľ ide o prebratie podstatných ustanovení smernice, by tak pri absencii hrozby finančnej sankcie hrozilo, že bude odsunuté na druhé miesto.
37 Podľa Komisie je výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý navrhuje, potvrdený samotným znením tohto ustanovenia, ktoré sa týka nesplnenia povinnosti členským štátom „oznámiť opatrenie, ktorým transponoval“ smernicu. Takéto znenie teda neobsahuje také obmedzenia alebo podmienky, na ktoré sa odvoláva Belgické kráľovstvo.
38 Okrem toho nemožno platne tvrdiť, že sankcie stanovené Zmluvou o FEÚ sú v rozpore so zásadou proporcionality, pričom v prípade neexistencie uvedených sankcií by nebolo možné zabezpečiť dodržanie povinnosti prebrať smernicu do vnútroštátneho práva.
39 Belgické kráľovstvo tvrdí, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa na rozdiel od výkladu, ktorý navrhuje Komisia, a výkladu, ktorý navrhol generálny advokát Wathelet vo svojich návrhoch prednesených vo veci Komisia/Poľsko (C‑320/13, neuverejnené, EU:C:2014:2441), uplatňuje len za predpokladu, že členský štát neoznámil žiadne opatrenie určené na prebratie danej smernice. V prejednávanej veci však Belgické kráľovstvo – a to aj podľa samotnej Komisie – pristúpilo k oznámeniu niektorých opatrení na prebratie, takže sa naň toto ustanovenie nevzťahuje.
40 Na podporu svojho stanoviska Belgické kráľovstvo najmä tvrdí, že taký extenzívny výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, akým je výklad navrhovaný Komisiou, môže spôsobiť problémy právnej istoty. Ak by sa totiž toto ustanovenie malo týkať prípadov neoznámenia a zároveň prípadov neprebratia, mohlo by byť problematické zistiť, či ide o konanie, ktorého sa týka uvedené ustanovenie, alebo o konanie upravené v článku 258 ZFEÚ. Okrem toho v rámci toho istého konania by mohlo byť ťažké zistiť, ktoré ustanovenia smernice musia byť prebraté bez toho, aby bolo začaté konanie podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, a ktoré neprebraté ustanovenia patria do pôsobnosti konania upraveného v článku 258 ZFEÚ.
41 Navyše výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý navrhuje Komisia, by mohol byť v rozpore so zásadou proporcionality uvedenou v článku 5 ods. 4 ZEÚ. Na jednej strane nesplnenia povinností v súvislosti s prebratím smerníc totiž nevyhnutne nepredstavujú porušenia, ktoré sú pre verejné a súkromné záujmy chránené pravidlami Únie najškodlivejšie. Na druhej strane sankcionovať akékoľvek neprebratie by viedlo k stotožneniu – pokiaľ ide o ich závažnosť – dvoch rôznych druhov porušení, a to nevykonania rozsudku (nesplnenie rozsudku o nesplnení povinnosti) a neprebratia smerníc (prvé nesplnenie povinnosti), čo by bolo neprimerané.
42 Podľa Belgického kráľovstva neexistuje riziko obchádzania článku 260 ods. 3 ZFEÚ, keďže Komisia môže začať konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ alebo článku 260 ods. 2 ZFEÚ.
43 Tento členský štát ďalej uvádza, že reštriktívny výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý treba zohľadniť, sa opiera o teleologický výklad založený na prípravných prácach týkajúcich sa tohto ustanovenia a je podporený znením uvedeného ustanovenia, ktoré sa výslovne týka prípadov, keď si dotknutý členský štát nesplnil svoju povinnosť „oznámiť opatrenie, ktorým transponoval“ smernicu prijatú v súlade s legislatívnym procesom. Ide teda len o porušenie povinnosti „oznámiť“ opatrenia na prebratie, ktoré by mohlo byť sankcionované prostredníctvom tohto ustanovenia, a nie o porušenie povinnosti prebratia. Okrem toho táto oznamovacia povinnosť sa týka len oznámenia niektorých opatrení na prebratie smernice a nie oznámenia všetkých opatrení na prebratie tejto smernice, pretože autori Zmluvy o FEÚ nezamýšľali „všetky“ opatrenia na prebratie, ale len opatrenia na prebratie. Tento výklad je navyše podporený nemeckým, anglickým a holandským znením článku 260 ods. 3 ZFEÚ.
44 Spolková republika Nemecko, Estónska republika, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Talianska republika, Litovská republika, Maďarsko, Rakúska republika a Rumunsko, ktorým bol ako vedľajším účastníkom povolený vstup do konania na podporu návrhov Belgického kráľovstva, tiež v podstate tvrdia, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa uplatní len vtedy, ak bol členský štát úplne nečinný, pokiaľ ide o prebratie smernice do vnútroštátneho práva, a teda ak v stanovenej lehote neprijal opatrenia na prebratie tejto smernice a neoznámil ich Komisii. Litovská republika, Talianska republika a Maďarsko však pripúšťajú, že ak je zjavné, že akty, ktorými sa preberá smernica, neumožňujú dosiahnuť základné ciele tejto smernice, alebo v prípade, že došlo k zneužitiu práva, môže Komisia uplatniť článok 260 ods. 3 ZFEÚ. Naproti tomu do pôsobnosti tohto ustanovenia v žiadnom prípade nepatrí prípad, keď členský štát Komisii oznámil opatrenia na prebratie, ale Komisia mu vytýka nesprávne prebratie alebo len čiastočné prebratie predmetnej smernice.
45 Na podporu svojho stanoviska členské štáty, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci, poukazujú najmä na to, že tento výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, opiera sa o vývoj tohto ustanovenia a je v súlade s jeho cieľom, keďže uvedené ustanovenie sa má uplatniť len v najzávažnejších a zjavných prípadoch porušenia povinnosti prebratia a oznámenia. Okrem toho tento výklad je podporený vnútornou štruktúrou článku 260 ZFEÚ a je jediný, ktorý nestavia členské štáty do mimoriadne zložitej situácie, keďže v prípade, ak by sa uplatnil prístup navrhovaný Komisiou, členské štáty by si nikdy nemohli byť isté, či im táto inštitúcia nezamýšľa uložiť penále.
46 K tomu treba dodať, že výklad uvedený v bode 44 tohto rozsudku umožňuje zabezpečiť, aby bola pôsobnosť článku 258 ZFEÚ v celom rozsahu dodržaná, a je jediným výkladom, ktorý je zlučiteľný so zásadami právnej istoty a proporcionality. Dôsledkom tohto výkladu by bolo totiž to, že v prípade, ak by členský štát počas konania pred Súdnym dvorom prebral smernicu a oznámil Komisii všetky opatrenia na prebratie, Komisia by musela upustiť od návrhu na uloženie povinnosti uvedenému členskému štátu zaplatiť penále. Navyše takýto výklad by viedol len k okrajovému riziku, že by sa členské štáty pokúšali vyhnúť uplatneniu tohto ustanovenia tým, že vykonajú oznámenie opatrení na prebratie, ktoré nezodpovedá realite.
– Posúdenie Súdnym dvorom
47 Na úvod treba pripomenúť, že článok 260 ods. 3 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje, že ak Komisia predloží vec Súdnemu dvoru podľa článku 258 ZFEÚ, pretože sa domnieva, že členský štát porušil svoju povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu prijatú v súlade s legislatívnym postupom, môže, ak to považuje za vhodné, navrhnúť výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré má tento členský štát zaplatiť a ktoré pokladá v daných podmienkach za primerané. V súlade s článkom 260 ods. 3 druhým pododsekom ZFEÚ, ak Súdny dvor určí, že došlo k nesplneniu povinnosti, môže dotknutému členskému štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále najviac vo výške navrhnutej Komisiou, pričom povinnosť platiť nadobudne účinnosť ku dňu, ktorý Súdny dvor určí vo svojom rozsudku.
48 S cieľom určiť rozsah článku 260 ods. 3 ZFEÚ treba vymedziť, za akých okolností možno členský štát považovať za členský štát, ktorý si nesplnil svoju „povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu“, v zmysle tohto ustanovenia.
49 V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pri výklade ustanovenia práva Únie je potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext, ako aj všetky ustanovenia práva Únie. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky na účely jeho výkladu (rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i., C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 47, ako aj citovaná judikatúra).
50 Pokiaľ ide v prvom rade o znenie článku 260 ods. 3 ZFEÚ, treba preskúmať rozsah nesplnenia „povinnos[ti] oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu“, ktorá je jadrom tohto ustanovenia.
51 Súdny dvor v rámci konaní týkajúcich sa článku 258 ZFEÚ v tejto súvislosti opakovane rozhodol, že cieľom oznámenia, ktoré musia členské štáty vykonať v súlade so zásadou lojálnej spolupráce uvedenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ, je uľahčiť plnenie úlohy Komisie, ktorá podľa článku 17 ZEÚ spočíva najmä v zabezpečovaní uplatňovania ustanovení Zmlúv, ako aj ustanovení prijatých inštitúciami podľa nich. Toto oznámenie teda musí obsahovať dostatočne jasné a presné informácie, pokiaľ ide o obsah vnútroštátnych noriem, ktoré preberajú smernicu. Toto oznámenie, ktoré môže byť sprevádzané tabuľkou zhody, tak musí jednoznačne označovať tie zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, o ktorých sa členský štát domnieva, že si nimi splnil jednotlivé povinnosti, ktoré mu ukladá táto smernica. V prípade, že takáto informácia chýba, Komisia nie je schopná overiť, či členský štát naozaj a úplne smernicu vykonal. Nesplnenie tejto povinnosti členským štátom, či už ide o úplnú alebo čiastočnú absenciu informácie, alebo o nedostatočne jasnú a presnú informáciu, môže samo osebe odôvodniť začatie konania podľa článku 258 ZFEÚ vedúceho k určeniu nesplnenia tejto povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. júna 2005, Komisia/Taliansko, C‑456/03, EU:C:2005:388, bod 27, a z 27. októbra 2011, Komisia/Poľsko, C‑311/10, neuverejnený, EU:C:2011:702, body 30 až 32).
52 Následne, pokiaľ ide o účel článku 260 ods. 3 ZFEÚ, treba pripomenúť, že toto ustanovenie vo veľkej miere zodpovedá návrhu článku 228 ods. 3 Zmluvy o Ústave pre Európu, tak ako je uvedený na strane 15 sprievodného listu predsedníctva Európskeho konventu z 12. mája 2003 (CONV 734/03), čo je návrh, ktorého znenie sa samo osebe zhoduje so znením, ktorý navrhla pracovná skupina o Súdnom dvore vo svojej záverečnej správe z 25. marca 2003 (CONV 636/03, strany 10 a 11). Z tejto záverečnej správy vyplýva, že cieľom, ktorý sa sleduje zavedením mechanizmu uvedeného v článku 260 ods. 3 ZFEÚ, je nielen podnietiť členské štáty, aby v čo najkratšej lehote ukončili nesplnenie povinnosti, ktoré by v prípade absencie takéhoto opatrenia malo tendenciu pretrvávať, ale aj zmierňovať a zrýchliť konanie o uložení peňažných sankcií v súvislosti s nesplnením povinnosti oznámiť vnútroštátne opatrenie, ktorým sa preberá smernica prijatá v súlade s legislatívnym postupom, pričom treba spresniť, že pred zavedením takéhoto mechanizmu mohlo k uloženiu finančnej sankcie členským štátom, ktoré v lehotách nedosiahli súlad s predchádzajúcim rozsudkom Súdneho dvora a nesplnili si svoju povinnosť prebratia, dôjsť až niekoľko rokov po vydaní tohto posledného uvedeného rozsudku.
53 Tento cieľ by bol však ohrozený, ak by Komisia, ako to tvrdia Belgické kráľovstvo a ostatné členské štáty, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci, mohla požadovať, aby bola členskému štátu uložená peňažná sankcia podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, len v prípade, že jej uvedený členský štát neoznámil každé opatrenie na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom.
54 Takýto výklad by totiž znamenal riziko, že členský štát oznámi Komisii buď opatrenia zabezpečujúce prebratie zanedbateľného počtu ustanovení predmetnej smernice alebo opatrenia, ktoré zjavne nemajú za cieľ zabezpečiť prebratie tejto smernice, a umožnil by tak členským štátom zabrániť Komisii v uplatnení článku 260 ods. 3 ZFEÚ.
55 Takisto nemožno prijať ani výklad, podľa ktorého jedine členské štáty, ktoré z pohľadu Komisie správne preberajú ustanovenia smernice a informujú o tom túto inštitúciu, možno považovať za spĺňajúce oznamovaciu povinnosť uvedenú v článku 260 ods. 3 ZFEÚ.
56 Tento výklad je totiž nezlučiteľný s vývojom článku 260 ods. 3 ZFEÚ. Zo záverečnej správy uvedenej v bode 52 tohto rozsudku tak vyplýva, že členovia pracovnej skupiny o Súdnom dvore odlišovali prípady neoznámenia a neprebratia od prípadov nesprávneho prebratia a usúdili, že navrhované ustanovenie sa nemá uplatňovať na druhé uvedené prípady, keďže peňažnú sankciu možno v tomto poslednom uvedenom prípade uložiť len na základe žaloby o nesplnenie povinnosti podanej podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ.
57 Tento výklad nie je zlučiteľný ani s kontextom, do ktorého patrí článok 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý podlieha konaniu o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že konanie upravené v tomto poslednom uvedenom ustanovení poskytuje členským štátom možnosť napadnúť stanovisko prijaté Komisiou v konkrétnom prípade, pokiaľ ide o opatrenia umožňujúce zabezpečiť správne prebratie dotknutej smernice, a to bez toho, aby boli vopred vystavené riziku, že im bude uložená peňažná sankcia, keďže takáto sankcia môže byť podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ uložená iba vtedy, ak dotknutý členský štát neprijal opatrenia, ktoré sú potrebné na vykonanie prvého rozsudku, ktorým bolo konštatované nesplnenie povinnosti.
58 Za týchto podmienok treba uplatniť výklad článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý na jednej strane umožňuje zaručiť právomoci, ktorými disponuje Komisia na účely zabezpečenia účinného uplatňovania práva Únie, a zároveň chrániť právo na obhajobu, ako aj procesné postavenie, ktoré majú členské štáty na základe uplatnenia článku 258 ZFEÚ v spojení s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ, a na druhej strane poskytuje Súdnemu dvoru možnosť vykonávať svoju súdnu funkciu spočívajúcu v tom, že v rámci jediného konania posudzuje, či dotknutý členský štát splnil svoje povinnosti v oblasti oznámenia, prípadne hodnotí závažnosť takto zisteného nesplnenia povinnosti a uloží peňažnú sankciu, ktorú považuje za najprimeranejšiu okolnostiam prejednávanej veci.
59 Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa výraz „povinnosť oznámiť opatrenie, ktorým transponoval smernicu“, uvedený v článku 260 ods. 3 ZFEÚ, má vykladať v tom zmysle, že sa týka povinnosti členských štátov poskytnúť dostatočne jasné a presné informácie, pokiaľ ide o opatrenia na prebratie smernice. S cieľom splniť povinnosť právnej istoty a zabezpečiť prebratie všetkých ustanovení tejto smernice na celom dotknutom území sú členské štáty povinné uviesť v prípade každého ustanovenia uvedenej smernice vnútroštátne ustanovenia alebo ustanovenia zabezpečujúce jej prebratie. Ak už k tomuto oznámeniu spolu s prípadným predložením tabuľky zhody došlo, prináleží Komisii, aby na účely uplatnenia návrhu na uloženie dotknutému členskému štátu peňažnej sankcie stanovenej v tomto ustanovení preukázala, že niektoré opatrenia na prebratie zjavne chýbajú alebo nepokrývajú celé územie dotknutého členského štátu, pričom Súdnemu dvoru neprináleží, aby v rámci súdneho konania začatého podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ preskúmal, či vnútroštátne opatrenia oznámené Komisii zabezpečujú správne prebratie ustanovení predmetnej smernice.
O existencii nesplnenia povinnosti ku dňu preskúmania skutkových okolností
60 Podľa judikatúry Súdneho dvora uloženie penále je v zásade odôvodnené len vtedy, ak nesplnenie povinnosti, ktoré má toto penále sankcionovať, pretrváva až do posúdenia skutkových okolností Súdnym dvorom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 31; z 18. júla 2006, Komisia/Taliansko, C‑119/04, EU:C:2006:489, bod 33, a zo 7. septembra 2016, Komisia/Grécko, C‑584/14, EU:C:2016:636, bod 70).
61 Táto judikatúra týkajúca sa článku 260 ods. 2 ZFEÚ sa musí uplatniť analogicky v prípade článku 260 ods. 3 ZFEÚ, keďže penále na základe týchto dvoch ustanovení sledujú ten istý cieľ, a to podnietiť členský štát, aby v čo najkratšom čase ukončil nesplnenie povinnosti, ktoré by v prípade absencie takéhoto opatrenia mohlo pretrvávať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C‑304/02, EU:C:2005:444, bod 81).
62 Treba preto určiť, či nesplnenie povinnosti, ktoré Komisia vytýka Belgickému kráľovstvu na základe článku 260 ods. 3 ZFEÚ, a to neprijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2014/61 a a fortiori neoznámenie zo strany tohto členského štátu súvisiacich opatrení na prebratie, tak ako bolo konštatované v bode 27 tohto rozsudku, trvalo až do posúdenia skutkových okolností Súdnym dvorom.
63 Ako vyplýva z bodov 12 a 13 tohto rozsudku, Komisia počas konania upravila výšku penále, ktoré má byť podľa nej uložené Belgickému kráľovstvu, aby zohľadnila okolnosť, že nesplnenie povinnosti vytýkané tomuto členskému štátu sa v súčasnosti obmedzuje na neprebratie článku 2 ods. 7 až 9 a 11, článku 4 ods. 5, ako aj článku 8 smernice 2014/61, pokiaľ ide o jediný región Brusel – hlavné mesto, a zároveň na neoznámenie opatrení na prebratie uvedených ustanovení v uvedenom regióne.
64 V prvom rade, pokiaľ ide o článok 2 ods. 7 až 9 a 11 tejto smernice, treba uviesť, že tieto ustanovenia obsahujú definície pojmov „fyzická infraštruktúra v budove“, „vysokorýchlostná fyzická infraštruktúra v budove“, „významná obnova“ a „prístupový bod“ a že z tabuľky zhody priloženej k vyjadreniu Belgického kráľovstva k žalobe vyplýva, že v štádiu podania uvedeného vyjadrenia bolo prebratie týchto definícií, pokiaľ ide o región Brusel – hlavné mesto, iba predmetom „návrhu nariadenia, ktorým sa mení a dopĺňa regionálne urbanistické nariadenie“. Vzhľadom na to, že tento členský štát následne nepredložil nijaké neskoršie oznámenie týkajúce sa prijatia a nadobudnutia účinnosti navrhnutého nariadenia, je potrebné dospieť k záveru, že uvedený členský štát zatiaľ neprijal opatrenia potrebné na zabezpečenie prebratia článku 2 ods. 7 až 9 a 11 uvedenej smernice v regióne Brusel – hlavné mesto.
65 V druhom rade, pokiaľ ide o článok 4 ods. 5 smernice 2014/61, ktorý stanovuje, že členské štáty vyžadujú od prevádzkovateľov sietí, aby na základe osobitnej písomnej žiadosti zo strany podniku poskytujúceho verejné komunikačné siete alebo oprávneného na ich poskytovanie vyhoveli primeraným žiadostiam o prieskumy konkrétnych prvkov svojej fyzickej infraštruktúry na mieste, treba konštatovať, že tabuľka zhody pripojená k vyjadreniu Belgického kráľovstva k žalobe neobsahuje nijaký údaj týkajúci sa opatrenia na prebratie, ktoré už bolo prijaté v regióne Brusel – hlavné mesto. Keďže Belgické kráľovstvo po podaní vyjadrenia k žalobe nepredložilo nijaký dodatočný dôkaz v súvislosti s uvedeným ustanovením, je potrebné dospieť k záveru, že článok 4 ods. 5 smernice 2014/61 ešte nebol predmetom prebratia, pokiaľ ide o región Brusel – hlavné mesto.
66 Po tretie, pokiaľ ide o článok 8 smernice 2014/61, ktorého niektoré ustanovenia – keďže sú fakultatívne – nevyžadujú podľa Belgického kráľovstva prebratie do vnútroštátneho práva, z tabuľky zhody spomenutej v predchádzajúcom bode vyplýva, že ustanovenia tohto článku, v prípade ktorých sa nespochybňuje, že prebratie bolo povinné, v každom prípade ešte neboli v rámci regiónu Brusel – hlavné mesto prebraté. Hoci táto tabuľka zhody odkazuje na „návrh nariadenia, ktorým sa mení a dopĺňa regionálne urbanistické nariadenie“, Belgické kráľovstvo následne nepredložilo žiadne informácie týkajúce sa prijatia a nadobudnutia účinnosti navrhnutého nariadenia. Treba teda dospieť k záveru, že Belgické kráľovstvo zatiaľ neprijalo opatrenia potrebné na zabezpečenie prebratia článku 8 smernice 2014/61 v regióne Brusel – hlavné mesto.
67 Napokon, ako bolo pripomenuté v bode 22 tohto rozsudku, Belgické kráľovstvo na pojednávaní nespochybnilo výhrady uvádzané Komisiou a uznalo, že ešte treba prijať opatrenia na zabezpečenie úplného prebratia smernice 2014/61 do belgického práva a že tieto opatrenia budú oznámené v čo najkratšom čase.
68 Vzhľadom na tieto úvahy treba dospieť k záveru, že Belgické kráľovstvo si tým, že ku dňu preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom stále neprijalo opatrenia potrebné na prebratie článku 2 ods. 7 až 9 a 11, článku 4 ods. 5, ako aj článku 8 smernice 2014/61 do svojho vnútroštátneho práva, pokiaľ ide o región Brusel – hlavné mesto, ani a fortiori takéto opatrenia na prebratie neoznámilo Komisii, naďalej čiastočne nesplnilo svoje povinnosti. Z toho vyplýva, že článok 260 ods. 3 ZFEÚ sa v prejedávanej veci uplatní.
O uložení penále v prejednávanej veci
– Argumentácia účastníkov konania
69 Pokiaľ ide o výšku peňažnej sankcie, Komisia sa v súlade s názorom vyjadreným v bode 23 oznámenia uvedeného v bode 28 tohto rozsudku domnieva, že pravidlá výpočtu penále podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ musia byť rovnaké ako tie, ktoré sa uplatňujú v rámci postupu upraveného v článku 260 ods. 2 ZFEÚ.
70 V prejednávanej veci Komisia na pojednávaní navrhla stanoviť koeficient závažnosti 1 na stupnici od 1 do 20. Pokiaľ ide o dĺžku trvania porušenia, Komisia dospela k záveru, že koeficient 1,8 na stupnici od 1 do 3 je primeraný. V tejto súvislosti Komisia spresňuje, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Belgické kráľovstvo, zo samotného znenia článku 13 prvého odseku smernice 2014/61 vyplýva, že členské štáty mali prijať a uverejniť zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou najneskôr do 1. januára 2016 a informovať o tom Komisiu. Práve od tohto posledného uvedeného dátumu teda bolo možné domnievať sa, že členský štát si nesplnil svoju povinnosť oznámiť opatrenia na prebratie, a nie od 1. júla 2016, čo je dátum zodpovedajúci začiatku uplatňovania prijatých vnútroštátnych ustanovení.
71 Uplatnením faktora „n“ týkajúceho sa Belgického kráľovstva, t. j. 4,96, a jednotného základného paušálu vo výške 680 eur na tieto koeficienty sa Komisia domáha uloženia penále vo výške 6 071,04 eura za každý deň omeškania pri prebratí smernice 2014/61, a to odo dňa vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci.
72 Belgické kráľovstvo navrhuje, aby za predpokladu, že by mu malo byť uložené penále, bola výška tohto penále nižšia než penále, ktoré navrhuje Komisia. V tejto súvislosti tento členský štát spochybňuje výšku koeficientu závažnosti a koeficientu trvania porušenia z dôvodu, že nie sú primerané vo vzťahu k nesplneniu povinnosti, ktoré by bolo prípadne konštatované.
73 Pokiaľ ide konkrétne o koeficient závažnosti, Belgické kráľovstvo najmä uvádza, že dôsledky absencie úplného prebratia smernice 2014/61 a úspory, ktoré by bolo možné dosiahnuť v prípade úplného prebratia, neboli konkrétnym spôsobom analyzované. V tejto súvislosti v belgickom právnom poriadku už existujú početné normatívne ustanovenia, ktoré umožňujú, či dokonca ukladajú koordináciu stavebných prác, ako aj spoločné využívanie a prístup k informáciám o existujúcich fyzických infraštruktúrach, o plánovaných stavebných prácach a o postupoch vydávania potrebných povolení, takže ciele uvedenej smernice sú v belgickom právnom poriadku už vo veľkej miere dosiahnuté. Porušenie povinnosti prebratia tak má iba obmedzené účinky na verejný alebo osobitný záujem, čo sú kritériá, ktoré Komisia a Súdny dvor zohľadňujú pri posudzovaní závažnosti porušenia. V každom prípade treba zohľadniť pokrok, ktorý bol od podania prejednávanej žaloby dosiahnutý na úrovni prebratia smernice 2014/61 do belgického práva.
74 Pokiaľ ide o koeficient trvania porušenia, Belgické kráľovstvo uvádza, že hoci je pravda, že podľa článku 13 smernice 2014/61 mali členské štáty prijať a uverejniť ustanovenia preberajúce túto smernicu najneskôr do 1. januára 2016, z toho istého článku 13 tiež vyplýva, že týmto členským štátom prináležalo, aby tieto ustanovenia uplatňovali od 1. júla 2016. Preto je potrebné zohľadniť tento posledný uvedený dátum ako východiskový bod na posúdenie dĺžky trvania porušenia a znížiť koeficient trvania predmetného porušenia na 1,3.
75 Pokiaľ ide o pravidlá platby penále, Belgické kráľovstvo navrhuje, aby sa kontrola prebratia smernice 2014/61 a rešpektovania rozsudku Súdneho dvora uskutočnila na polročnom základe po vyhlásení tohto rozsudku a aby sa v dôsledku toho platba penále takisto uskutočňovala na polročnom základe, a nie na dennom základe. Takéto riešenie by umožňovalo zohľadniť a podporiť pokrok v rámci preberania tejto smernice, ako aj prípadne znížiť vplyv penále na verejné financie.
76 Okrem toho vzhľadom na zložitú povahu prebratia smernice 2014/61 do belgického práva, ktorá vyplýva z plurality príslušných orgánov v danej oblasti, Belgické kráľovstvo žiada Súdny dvor o poskytnutie lehoty šiestich mesiacov odo dňa vydania rozsudku v prejednávanej veci, aby mu bolo umožnené splniť svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice.
77 Členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na podporu Belgického kráľovstva, v podstate tvrdia, že Komisii prináleží jasným spôsobom preukázať úroveň závažnosti porušenia tak, aby bola zabezpečená primeranosť sankcie. V prejednávanej veci je stupeň závažnosti, ktorý stanovila Komisia, jednoznačne príliš vysoký. Je potrebné najmä zabezpečiť, aby bola výška penále postupne znižovaná s postupným vykonávaním rozsudku, ktorý má byť vydaný v prejednávanej veci. Navyše zo znenia článku 260 ods. 3 ZFEÚ, ako aj zo systematického výkladu článku 260 ods. 2 a 3 ZFEÚ vyplýva, že normotvorca Únie zamýšľal stanoviť primeranú lehotu medzi vyhlásením rozsudku, ktorým sa ukladá peňažná sankcia, a dňom, keď sa s tým súvisiaca platobná povinnosť stane účinnou.
– Posúdenie Súdnym dvorom
78 Na úvod treba pripomenúť, že je úlohou Súdneho dvora, aby v každej veci a v závislosti od okolností veci, v ktorej koná, ako aj od stupňa presvedčovania a odrádzania, ktorý považuje za potrebný, uložil primerané peňažné sankcie, aby sa najmä zabránilo opakovaniu podobných porušení práva Únie (pozri analogicky s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ rozsudok z 2. decembra 2014, Komisia/Taliansko, C‑196/13, EU:C:2014:2407, bod 86 a citovanú judikatúru).
79 Ako bolo pripomenuté v bodoch 60 a 61 tohto rozsudku, uloženie penále je v zásade odôvodnené len vtedy, ak nesplnenie povinnosti pretrváva až do dňa posúdenia skutkových okolností Súdnym dvorom.
80 V prejednávanej veci, ako bolo konštatované v bode 68 tohto rozsudku, ku dňu preskúmania skutkových okolností neboli opatrenia, ktoré sú potrebné na zabezpečenie prebratia smernice 2014/61 do belgického práva, ešte úplne prijaté ani oznámené Komisii.
81 Za týchto podmienok sa Súdny dvor domnieva, že uloženie Belgickému kráľovstvu povinnosti zaplatiť penále, ktoré ako jediné navrhuje Komisia, predstavuje primeraný finančný prostriedok na účely zabezpečenia toho, aby si tento členský štát splnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedenej smernice a zo Zmlúv.
82 Naproti tomu vzhľadom na to, že – ako uznáva Komisia – opatrenia oznámené Belgickým kráľovstvom svedčia o vývoji smerujúcom k úplnému prebratiu smernice 2014/61 do belgického práva po tom, čo bola podaná prejednávaná žaloba, nie je vylúčené, že by ku dňu vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci bolo prebratie uvedenej smernice dosiahnuté v celom rozsahu. Penále sa teda ukladá iba v rozsahu, v akom nesplnenie povinnosti pretrváva ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku.
83 Treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru pri výkone voľnej úvahy v danej oblasti prináleží, aby stanovil také penále, ktoré je na jednej strane prispôsobené okolnostiam a primerané zistenému nesplneniu povinnosti, ako aj platobnej schopnosti dotknutého členského štátu (pozri analogicky rozsudky zo 4. júla 2000, Komisia/Grécko, C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 90, a zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko, C‑93/17, EU:C:2018:903, bod 118) a na druhej strane v súlade s článkom 260 ods. 3 druhým pododsekom ZFEÚ nepresahuje sumu uvedenú Komisiou.
84 V rámci posúdenia Súdnym dvorom na účely stanovenia výšky penále patria medzi kritériá, ktoré treba zohľadniť na zabezpečenie toho, aby malo toto penále donucovací charakter a aby sa právo Únie uplatňovalo jednotne a účinne, v zásade dĺžka trvania porušenia, stupeň jeho závažnosti a platobná schopnosť dotknutého členského štátu. Pri uplatňovaní týchto kritérií musí Súdny dvor zohľadniť najmä dôsledky, ktoré má nesplnenie povinnosti na dotknuté verejné a súkromné záujmy, ako aj naliehavosť, s akou je potrebné dosiahnuť to, aby si dotknutý členský štát splnil svoje povinnosti (pozri analogicky s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ rozsudok zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko, C‑93/17, EU:C:2018:903, bod 120 a citovanú judikatúru).
85 Pokiaľ ide o závažnosť porušenia, treba konštatovať, že povinnosť prijať vnútroštátne opatrenia na zabezpečenie úplného prebratia smernice a povinnosť oznámiť tieto opatrenia Komisii predstavujú podstatné povinnosti členských štátov s cieľom zabezpečiť úplnú účinnosť práva Únie a že nesplnenie týchto povinností treba preto považovať za značne závažné.
86 Hoci je pravda, že Belgické kráľovstvo dosiahlo od uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku pokrok v rámci prebratia smernice 2014/61 a oznámilo vnútroštátne opatrenia na prebratie tejto smernice Komisii, nič to nemení na tom, že niektoré ustanovenia tejto smernice neboli ku dňu skúmania skutkových okolností Súdnym dvorom stále prebraté do vnútroštátneho práva, pokiaľ ide o časť územia Belgického kráľovstva.
87 Čo sa týka o dĺžky trvania porušenia, tá sa musí posudzovať s ohľadom na okamih, ku ktorému Súdny dvor posudzuje skutkové okolnosti, a nie na okamih, keď sa Komisia obrátila na Súdny dvor (pozri analogicky s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ rozsudok zo 14. novembra 2018, Komisia/Grécko, C‑93/17, EU:C:2018:903, bod 130 a citovanú judikatúru).
88 V prejednávanej veci, ako vyplýva z bodu 68 tohto rozsudku, vytýkané nesplnenie povinnosti nebolo ku dňu preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom stále ukončené. Treba teda konštatovať, že toto nesplnenie povinnosti trvá od uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, ktorú Komisia predĺžila do 28. februára 2017. Táto dĺžka trvania porušenia približne dva a pol roka je však značná vzhľadom na skutočnosť, že podľa článku 13 smernice 2014/61 boli členské štáty povinné prebrať ustanovenia uvedenej smernice najneskôr do 1. januára 2016.
89 Vzhľadom na vyššie uvedené a s ohľadom na voľnú úvahu priznanú Súdnemu dvoru článkom 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že Súdny dvor nemôže, pokiaľ ide o penále, ktoré ukladá, prekročiť sumu navrhnutú Komisiou, Súdny dvor usudzuje, že uloženie penále vo výške 5 000 eur denne je primerané na zabezpečenie toho, aby si Belgické kráľovstvo splnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 smernice 2014/61.
90 Pokiaľ ide o argumentáciu Belgického kráľovstva týkajúcu sa zostupnosti penále, nemožno ju prijať. Treba totiž konštatovať, že cieľom požadovaného penále je ukončiť nesplnenie povinnosti spočívajúce v tom, že Belgické kráľovstvo len čiastočne prebralo smernicu 2014/61 a neoznámilo všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie uvedeného prebratia do belgického práva. Stanovením zostupnosti tohto penále v závislosti od postupného prijímania a oznamovania opatrení na prebratie by mohla byť ohrozená jeho účinnosť.
91 Pokiaľ ide o pravidlá platby penále, Súdnemu dvoru podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ prislúcha určiť deň, ku ktorému povinnosť nadobudne účinnosť.
92 V prejednávanej veci Súdny dvor v rámci výkonu svojej voľnej úvahy považuje za vhodné, aby bol východiskový bod penále stanovený ku dňu vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci, a to s jedinou výhradou uvedenou v bode 82 tohto rozsudku. Okrem toho, keďže konštatovanie ukončenia nesplnenia povinnosti nevyžaduje od Komisie žiadne komplexné posúdenie skutkových okolností, nie je potrebné stanoviť platbu penále na polročnom základe.
93 Vzhľadom na vyššie uvedené je teda potrebné uložiť Belgickému kráľovstvu povinnosť zaplatiť Komisii denné penále vo výške 5 000 eur, a to odo dňa vydania tohto rozsudku až do okamihu, keď tento členský štát ukončí konštatované nesplnenie povinnosti.
O trovách
94 Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla uložiť Belgickému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania a Belgické kráľovstvo vo svojich dôvodoch nemalo úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania.
95 V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania, Spolková republika Nemecko, Estónska republika, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Talianska republika, Litovská republika, Maďarsko, Rakúska republika a Rumunsko znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Belgické kráľovstvo si tým, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 30. septembra 2016, tak ako ju predĺžila Európska komisia, neprijalo zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/61/EÚ z 15. mája 2014 o opatreniach na zníženie nákladov na zavedenie vysokorýchlostných elektronických komunikačných sietí a a fortiori takéto opatrenia na prebratie neoznámilo Komisii, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13 tejto smernice.
2. Belgické kráľovstvo si tým, že ku dňu preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom stále neprijalo opatrenia potrebné na prebratie článku 2 ods. 7 až 9 a 11, článku 4 ods. 5, ako aj článku 8 smernice 2014/61 do svojho vnútroštátneho práva, pokiaľ ide o región Brusel – hlavné mesto, ani a fortiori takéto opatrenia na prebratie neoznámilo Európskej komisii, naďalej čiastočne nesplnilo svoje povinnosti.
3. V prípade, že by nesplnenie povinnosti konštatované v bode 2 trvalo aj ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku, Belgické kráľovstvo je povinné platiť Európskej komisii od tohto dňa až do ukončenia tohto nesplnenia povinnosti penále vo výške 5 000 eur denne.
4. Belgické kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
5. Spolková republika Nemecko, Estónska republika, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Talianska republika, Litovská republika, Maďarsko, Rakúska republika a Rumunsko znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy