ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
12 december 2013 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2008/98/EG – Afvalbeheer – Artikel 16, lid 3 – Beginsel van nabijheid – Verordening (EG) nr. 1013/2006 – Overbrenging van afval – Gemengd stedelijk afval – Industrieel afval en bouwafval − Procedure voor gunning van dienstenconcessie voor ophaling en vervoer van op grondgebied van gemeente geproduceerd afval – Verplichting voor toekomstige begunstigde om opgehaald afval te vervoeren naar door aanbestedende dienst aangewezen verwerkingsinstallaties – Meest nabijgelegen, daartoe geschikte verwerkingsinstallatie”
In zaak C‑292/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Tartu ringkonnakohus (Estland) bij beslissing van 5 juni 2012, ingekomen bij het Hof op 11 juni 2012, in de procedure
Ragn-Sells AS
tegen
Sillamäe Linnavalitsus,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby (rapporteur) en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: K. Malacek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 april 2013,
gelet op de opmerkingen van:
– Ragn-Sells AS, vertegenwoordigd door E. Tamm, vandeadvokaat,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Linntam als gemachtigde,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door F. Dedousi als gemachtigde,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar als gemachtigden,
– de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Antoniadis, A. Alcover San Pedro en D. Düsterhaus als gemachtigden, bijgestaan door C. Ginter, vandeadvokaat,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 35 VWEU, 49 VWEU, 56 VWEU en de mededingingsregels van het VWEU alsook artikel 16, lid 3, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB L 312, blz. 3).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Ragn‑Sells AS (hierna: „Ragn-Sells”) en het Sillamäe Linnavalitsus (gemeentebestuur van Sillamäe) over een aantal bestekclausules die door dit gemeentebestuur zijn vastgesteld in het kader van een aanbesteding van een dienstenconcessie voor de ophaling en het vervoer van het op zijn grondgebied geproduceerde afval.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2008/98
3 Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9) is overeenkomstig artikel 41 van richtlijn 2008/98 ingetrokken en vervangen door deze richtlijn met ingang van 12 december 2010; verwijzingen naar de eerste richtlijn gelden als verwijzingen naar de tweede.
4 De punten 6, 8, 31 en 32 van de considerans van richtlijn 2008/98 luiden:
„(6) Elk afvalstoffenbeleid moet in de eerste plaats tot doel hebben de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen voor menselijke gezondheid en milieu tot een minimum te beperken. Het afvalstoffenbeleid moet ook gericht zijn op vermindering van het gebruik van hulpbronnen en de praktische toepassing van de afvalstoffenhiërarchie bevorderen.
[...]
(8) [...] Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. [...]
[...]
(31) De afvalhiërarchie legt doorgaans een volgorde van prioriteiten vast met betrekking tot de vraag wat over het geheel genomen de beste milieuoptie in de afvalwetgeving en het afvalbeleid is, maar voor specifieke afvalstromen kan het noodzakelijk zijn ervan af te wijken, als zulks gerechtvaardigd wordt door overwegingen van onder meer technische uitvoerbaarheid, economische haalbaarheid en milieubescherming.
(32) Teneinde de Gemeenschap als geheel in staat te stellen om zelfvoorzienend te worden op het gebied van afvalverwijdering en de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens, en de lidstaten in staat te stellen om ieder voor zich dat doel te benaderen, is het noodzakelijk dat wordt voorzien in een samenwerkingsnetwerk voor verwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens, rekening houdend met de geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde types afvalstoffen.”
5 Volgens artikel 1 van deze richtlijn worden daarbij „maatregelen vastgesteld ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen, ter beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van hulpbronnen en ter verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan.”
6 Artikel 3 van deze richtlijn geeft voor de toepassing ervan met name de volgende definities:
„9. ‚afvalstoffenbeheer’: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, [...]
10. ‚inzameling’: het verzamelen van afvalstoffen, inclusief de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie;
11. ‚gescheiden inzameling’: de inzameling waarbij een afvalstroom gescheiden wordt naar soort en aard van het afval om een specifieke behandeling te vergemakkelijken;
[...]
14. ‚verwerking’: nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;
15. ‚nuttige toepassing’: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. [...]
[...]
17. ‚recycling’: elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden verwerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal;
[...]
19. ‚verwijdering’: iedere handeling die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. [...]
20. ‚beste beschikbare technieken’: beste beschikbare technieken in de zin van artikel 2, punt 11, van richtlijn 96/61/EG [van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26)].”
7 Dit laatste begrip dient krachtens artikel 22, tweede alinea, van richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 24, blz. 8) thans te worden gedefinieerd onder verwijzing naar deze laatste richtlijn, waarbij richtlijn 96/61 is ingetrokken en vervangen. Artikel 2, punt 12, van richtlijn 2008/1 geeft de volgende definitie:
„‚beste beschikbare technieken’: het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken. [...]”
8 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2008/98 met het opschrift „Afvalhiërarchie” bepaalt:
„Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:
a) preventie;
b) voorbereiding voor hergebruik;
c) recycling;
d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens
e) verwijdering.”
9 Hoofdstuk II van deze richtlijn, met de artikelen 8 tot en met 14 ervan, heeft als opschrift „Algemene voorschriften”. Artikel 10, betreffende nuttige toepassing, luidt:
„1. De lidstaten nemen de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat afval overeenkomstig artikelen 4 en 13 handelingen voor nuttige toepassing ondergaat.
2. Met het oog op de naleving van het bepaalde in lid 1 en om nuttige toepassing te faciliteren of te verbeteren, worden afvalstoffen gescheiden ingezameld indien zulks uitvoerbaar is op technisch, milieu‑ en economisch gebied, en niet gemengd met afvalstoffen of materialen die niet dezelfde eigenschappen hebben.”
10 Artikel 13 van deze richtlijn, met het opschrift „Bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu”, bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name:
a) zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
b) zonder geluids‑ of stankhinder te veroorzaken; en tevens
c) zonder schade te berokkenen aan natuur‑ en landschapsschoon.”
11 De artikelen 15 tot en met 22 van richtlijn 2008/98 vormen hoofdstuk III ervan, dat beheer van afvalstoffen betreft. Artikel 15, lid 4, ervan bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, op hun grondgebied, de inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren, het ingezamelde en vervoerde afval in overeenstemming met de bepalingen van artikel 13 afleveren bij de geschikte verwerkingsinstallaties.”
12 Artikel 16 van deze richtlijn, met het opschrift „Beginselen van zelfvoorziening en nabijheid”, luidt:
„1. De lidstaten nemen passende maatregelen, in samenwerking met andere lidstaten wanneer zulks noodzakelijk of raadzaam is, om een adequaat geïntegreerd netwerk tot stand te brengen van afvalverwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld van particuliere huishoudens, ook indien die inzameling dergelijk afval van andere producenten omvat, rekening houdend met de beste beschikbare technieken.
[...] De lidstaten kunnen tevens transport naar het buitenland van afval om milieuredenen beperken, zoals bepaald in verordening (EG) nr. 1013/2006 [van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB L 190, blz. 1)].
2. Dit netwerk moet zo worden opgezet dat de Gemeenschap als geheel hierdoor zelfvoorzienend kan worden zowel voor afvalverwijdering als voor nuttige toepassing van afval als bedoeld in lid 1, en dat elke lidstaat afzonderlijk naar dat doel toe kan groeien, rekening houdend met de geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde soorten afval.
3. Dit netwerk moet het mogelijk maken afval te verwijderen of afval als bedoeld in lid 1 nuttig toe te passen in een van de meest nabijgelegen daartoe geschikte installaties, met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën, om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.
4. De beginselen van nabijheid en zelfvoorziening betekenen niet dat iedere lidstaat zelf over alle faciliteiten voor definitieve nuttige toepassing moet beschikken.”
13 Artikel 23, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/98 bepaalt:
„De lidstaten bepalen dat inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen.”
14 Artikel 26 van deze richtlijn luidt:
„Wanneer in de hierna volgende gevallen geen vergunningsvereisten gelden, zorgen de lidstaten ervoor dat de bevoegde instantie een register bijhoudt van:
a) inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren,
[...]”.
Verordening nr. 1013/2006
15 Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1) is overeenkomstig artikel 61 van verordening nr. 1013/2006 ingetrokken en vervangen door deze verordening; verwijzingen naar de eerste verordening gelden als verwijzingen naar verordening nr. 1013/2006. Deze verordening is vastgesteld op basis van artikel 175, lid 1, EG, waarmee artikel 192 VWEU thans overeenkomt. Verordening nr. 259/93 berustte op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG).
16 De considerans van verordening nr. 1013/2006 bevat de volgende punten:
„(1) Hoofddoel en belangrijkste onderdeel van deze verordening is de bescherming van het milieu; de effecten van de verordening op de internationale handel zijn van bijkomend belang.
[...]
(14) In het geval van overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en van niet in de bijlagen III, III A en III B vermelde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen is het wenselijk het toezicht en de controle optimaal te maken door voor die overbrenging voorafgaande schriftelijke toestemming te vereisen. Een dergelijke procedure dient ook te voorzien in een voorafgaande kennisgeving, zodat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen en alle nodige maatregelen kunnen treffen ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu. Voorts dienen deze autoriteiten de mogelijkheid te krijgen op goede gronden bezwaar te maken tegen de overbrenging.
(15) In het geval van overbrenging van in de bijlagen III, III A en III B vermelde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen is het wenselijk te voorzien in een minimumniveau van toezicht en controle door te vereisen dat de overbrenging van bepaalde informatie vergezeld gaat.
[...]
(20) In het geval van overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen houden de lidstaten rekening met de beginselen van nabijheid, prioriteit voor hergebruik, terugwinning en zelfvoorziening op communautair en nationaal niveau overeenkomstig richtlijn 2006/12 [...], door conform het [EG-]Verdrag maatregelen te treffen om de overbrenging geheel of gedeeltelijk te verbieden of er stelselmatig bezwaar tegen te maken. Voorts dient rekening te worden gehouden met het voorschrift van richtlijn 2006/12 [...], dat de lidstaten een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinrichtingen moeten opzetten, om de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering te maken en de lidstaten in staat te stellen dit doel ook zelfstandig te bereiken, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale inrichtingen voor bepaalde soorten afval. [...]
(21) In het geval van overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, moeten de lidstaten ervoor kunnen zorgen dat de afvalbeheersinstallaties die onder richtlijn 96/61[...] vallen, de in die richtlijn gedefinieerde beste beschikbare technieken toepassen overeenkomstig de vergunning van de installatie. De lidstaten moeten er ook voor kunnen zorgen dat afvalstoffen worden behandeld conform de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende milieubeschermingsnormen voor handelingen die tot nuttige toepassing leiden en, gelet op artikel 7, lid 4, van richtlijn 2006/12[...], in overeenstemming met de afvalbeheersplannen die zijn opgesteld overeenkomstig die richtlijn, teneinde de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen.
[...]”
17 Artikel 1 van verordening nr. 1013/2006 bepaalt:
„1. In deze verordening worden de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vastgelegd, naar gelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.
2. Deze verordening is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen:
a) tussen lidstaten, binnen de Gemeenschap of met doorvoer via derde landen;
[...]”
18 Artikel 2, punten 4 en 6, van deze verordening verwijst inzake de definitie van de begrippen „verwijdering” respectievelijk „nuttige toepassing” naar de definities in richtlijn 2006/12, waarmee richtlijn 2008/98 thans overeenkomt. Punt 34 van hetzelfde artikel definieert het begrip „overbrenging” als het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben tussen twee landen.
19 Titel II van deze verordening betreffende overbrengingen binnen de Europese Unie bevat de artikelen 3 tot en met 32 ervan. Artikel 3 bepaalt:
„1. Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel:
a) indien bestemd voor verwijdering:
alle afvalstoffen;
b) indien bestemd voor nuttige toepassing:
i) de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel [inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, gesloten op 22 maart 1989, goedgekeurd namens de Europese Economische Gemeenschap bij besluit 93/98/EEG van 1 februari 1993 van de Raad (PB L 39, blz. 1)];
ii) de afvalstoffen van bijlage IV A;
iii) de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;
iv) mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
2. Overbrengingen van de volgende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen vallen onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat:
a) afvalstoffen van bijlage III of III B;
b) mengsels die niet onder één code van bijlage III vallen, van twee of meer soorten afvalstoffen van bijlage III, mits de samenstelling van deze mengsels geen gevaar vormt voor de milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing ervan en mits deze mengsels overeenkomstig artikel 58 vermeld zijn in bijlage III A.
[...]
5. Overbrengingen van gemengd stedelijk afval [...] ingezameld van particuliere huishoudens, ook indien die inzameling dergelijk afval van andere producenten omvat, naar inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering vallen volgens deze verordening onder dezelfde bepalingen als overbrengingen van voor verwijdering bestemd afval.”
20 De in artikel 3 van verordening nr. 1013/2006 vermelde bijlagen erbij betreffen in wezen de volgende afvalstoffen:
– bijlage III, de zogenoemde „‚groene’ lijst van afvalstoffen”, noemt de ongevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing;
– bijlage III A bevat een lijst van mengsels van twee of meer afvalstoffen van bijlage III die niet onder een code vallen;
– bijlage III B betreft andere ongevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing in afwachting van opneming in de relevante bijlagen bij voormeld verdrag van Bazel van 22 maart 1989 of besluit C(2001)107/definitief van de Organisatie van Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) betreffende de wijziging van OESO-besluit C(92)39/def. inzake controle van grensoverschrijdende bewegingen van afvalstoffen bestemd voor handelingen van nuttige toepassing;
– bijlage IV, de zogenaamde „‚oranje’ lijst van afvalstoffen”, noemt de gevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing, en
– bijlage IV A is bestemd om de lijst te bevatten van afvalstoffen opgenomen in bijlage III, maar waarvoor de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming geldt.
21 De artikelen 11, 12, en 18 van dezelfde verordening luiden als volgt:
„Artikel 11
Bezwaren tegen een overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen
1. Wanneer een kennisgeving inzake een geplande overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, [...] met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
a) de geplande overbrenging of de geplande verwijdering is niet in overeenstemming met maatregelen die op communautair en nationaal niveau zijn genomen om de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging overeenkomstig richtlijn 2006/12[...] hun beslag te geven en die gericht zijn op het geheel of gedeeltelijk verbieden van overbrenging van afvalstoffen of op het stelselmatig bezwaar daartegen maken; of
[...]
Artikel 12
Bezwaren tegen een transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen
1. Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming [...] met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
[...]
Artikel 18
Afvalstoffen die van bepaalde informatie vergezeld dienen te gaan
1. Voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4, die bestemd zijn voor transport gelden de volgende procedures:
a) teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, zorgt de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor dat de afvalstoffen vergezeld gaan van de in bijlage VII genoemde informatie;
b) bijlage VII wordt door de opdrachtgever van de overbrenging ondertekend voordat de overbrenging plaatsvindt en wordt door de inrichting van nuttige toepassing of het laboratorium en de ontvanger ondertekend wanneer zij de betrokken afvalstoffen ontvangen.
2. Het in bijlage VII bedoelde contract tussen de opdrachtgever van de overbrenging en de ontvanger voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen dient bij de aanvang van de overbrenging juridisch bindend te zijn en dient een verplichting te bevatten voor de opdrachtgever van de overbrenging, of, wanneer deze de overbrenging of de nuttige toepassing niet kan voltooien (bv. insolventie), voor de ontvanger, om, indien de overbrenging of de nuttige toepassing niet op de geplande wijze kunnen worden voltooid of indien een illegale overbrenging heeft plaatsgevonden:
a) de afvalstoffen terug te nemen of ervoor te zorgen dat ze op een andere wijze nuttig worden toegepast en
b) indien nodig te zorgen voor de tussentijdse opslag ervan.
Op verzoek van de betrokken bevoegde autoriteit verstrekt de opdrachtgever of de ontvanger van de overbrenging een afschrift van het contract.
3. De lidstaten kunnen conform de nationale wetgeving met het oog op controle, handhaving, planning en statistische doeleinden, informatie, zoals omschreven in lid 1, vereisen over transporten waarop dit artikel van toepassing is.
[...]”
Ests recht
22 Krachtens artikel 221 van de wet afvalstoffen (Jäätmeseadus, hierna: „JäätS”) moet worden uitgegaan van de in dezelfde bewoordingen als artikel 4, lid 1, van richtlijn 2008/98 gestelde afvalhiërarchie, met name voor de vaststelling en toepassing van maatregelen van afvalbeheer, waarvan evenwel mag worden afgeweken wanneer daardoor, gelet op de gehele levenscyclus van het goed, een beter algemeen milieuresultaat wordt gewaarborgd.
23 Artikel 32 van deze wet, met het opschrift „Beginsel van nabijheid bij afvalbeheer”, luidt:
„Afval wordt verwijderd en gemengd stedelijk afval wordt nuttig toegepast in een daartoe technologisch geschikte afvalverwerkingsinstallatie, die zo dicht mogelijk bij de afvalproductieplaats [ligt] en bescherming van milieu en volksgezondheid wordt gegarandeerd.”
24 Artikel 66 van deze wet bepaalt:
„(1) Onder georganiseerde afvalophaling wordt verstaan de inzameling en het vervoer door een door een lokaal lichaam aangewezen onderneming van stedelijk afval uit één bepaald gebied naar één of meer bepaalde afvalverwerkingsinstallatie(s).
[...]
(2) Het lokale lichaam organiseert in zijn administratief gebied de inzameling en het vervoer van stedelijk afval, met name van vuilnis zoals gemengd stedelijk afval, van restafval ervan na sortering en van afval dat bij gescheiden afvalinzameling ontstaat op de plaats waar het stedelijk afval is geproduceerd. Ook andere soorten stedelijk afval of andere afvalstoffen kunnen op georganiseerde wijze worden vervoerd, wanneer dat nodig is om de voorschriften van deze wet na te komen of wanneer een wezenlijk algemeen belang dit vereist.”
25 Artikel 67 van de JäätS bepaalt:
„(1) Om een afvalvervoerder te vinden, gunt het lokaal lichaam autonoom of in samenwerking met andere lokale lichamen een dienstenconcessie op basis van de wet op de overheidsopdrachten [(riigihangete seadus)].
[...]
(3) [...] Het bestek over het georganiseerde afvalvervoer stelt met name de volgende voorwaarden vast:
1) het gebied waar afval moet worden ingezameld;
2) de soorten afval die moeten worden ingezameld;
[...]
4) de afvalverwerkingsinstallatie;
[...]
8) het aantal één‑ en meergezinswoningen in het gebied waaruit afval wordt vervoerd alsook het aantal appartementen in deze meergezinswoningen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
26 Sillamäe is een kustgemeente van ongeveer 15 000 inwoners in het uiterste noordoosten van Estland.
27 Het Sillamäe Linnavalitsus schreef in 2007 een aanbesteding uit om een „beheersovereenkomst tot overdracht aan private rechtspersonen van de verplichting tot hergebruik en nuttige toepassing van stedelijk afval op de stortplaats van Sillamäe” te sluiten. Deze dienstenconcessie is voor tien jaar verleend aan Ecocleaner Sillamäe OÜ.
28 Deze gemeente schreef in 2011 een andere aanbesteding uit om een dienstenconcessie voor inzameling en transport van op haar grondgebied geproduceerd afval te gunnen. Het hoofdgeding betreft de wettigheid van de clausule in punt 3.5 van het bestek van deze tweede aanbesteding (hierna: „bestek”). Volgens deze clausule zal het gemengd stedelijk afval moeten worden vervoerd naar de afvalverwerkingsinstallatie van Sillamäe (hierna: „installatie van Sillamäe”) – namelijk de in de eerste aanbesteding bedoelde installatie –, die op 5 km van deze gemeente is gelegen, en het industriële afval alsook het bouwafval naar de afvalinstallatie van Uikala (hierna: „installatie van Uikala”), die op 25 km afstand is gelegen. Het Sillamäe Linnavalitsus heeft geen overeenkomst voor afvalverwerking met de exploitante van deze tweede installatie gesloten.
29 Ragn-Sells is een onderneming die zich tegelijk met de verwerking van gemengd stedelijk afval en afvalvervoer bezighoudt. Zij stelt met name dat de litigieuze bestekclausule, doordat zij verplicht om bepaalde soorten op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus ingezamelde afvalstoffen te vervoeren naar de in die clausule genoemde twee installaties met uitsluiting van alle andere afvalinstallaties, die het betrokken afval ook op dezelfde wijze kunnen verwerken, de exploitanten van deze twee installaties een uitsluitend recht in strijd met het beginsel van vrije mededinging alsook met het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting verleent. Dit zou de gebruikelijke gang van zaken zijn bij de lokale Estse lichamen op basis van een betwistbare uitlegging van artikel 67, lid 3, punt 4, van de JäätS, dat deze lichamen moeten bepalen welke installatie het in het kader van door hen gegunde concessies voor afvalvervoer ingezamelde afval ontvangt.
30 Ragn-Sells stelt dat elf concurrerende installaties voor de verwerking van gemengd stedelijk afval in Estland binnen een straal van 260 km werken, waarvan het merendeel, aldus de verwijzende rechter, gelijkwaardige technologieën toepast.
31 Voorts rijst haars inziens in het hoofdgeding een beginselvraag waarvan het belang verder reikt dan de grenzen van Estland, omdat Letse ondernemingen afhankelijk van de geografische ligging van elk lokaal lichaam interesse kunnen tonen om de betrokken diensten te verrichten.
32 Volgens het Sillamäe Linnavalitsus moet de aanbestedende dienst naargelang van de behoefte waarin moet worden voorzien, nauwkeurig de voorwaarden van de te plaatsen opdracht bepalen met name wat de verwerkingsinstallatie betreft waarnaar het in te zamelen afval moet worden vervoerd, en kan een met een dienst van afvalinzameling en ‑vervoer belaste marktdeelnemer geen subjectief recht inzake de verwerking van het vervoerde afval stellen.
33 Het Tartu ringkonnakohus (hof van beroep te Tartu) lijkt ervan uit te gaan dat de in 2007 door het Sillamäe Linnavalitsus gesloten concessieovereenkomst betreffende het beheer van de installatie van Sillamäe de gunning van een uitsluitend recht in de zin van artikel 106 VWEU aan een concessiehouder voor de verwerking van op het grondgebied van de deze gemeente ingezameld gemengd stedelijk afval inhoudt. Het hof van beroep is ook van oordeel dat punt 3.5 van het bestek ook tot gevolg heeft dat een dergelijk uitsluitend recht wordt verleend aan de exploitant van de installatie van Uikala voor de verwerking van industrieel afval en bouwafval.
34 Deze rechter wijst erop dat bij openbare aanbestedingen het mededingingsrecht van de Unie moet worden geëerbiedigd en dat een aan een onderneming verleend bijzonder of uitsluitend recht in de zin van artikel 106, lid 1, VWEU een door artikel 102, eerste alinea, VWEU verboden misbruik van machtspositie kan vormen. Inzake de bepaling van de relevante markt bestaat zijn inziens in Estland een markt voor de verwerking van gemengd stedelijk afval, waarop verschillende ondernemingen actief zijn die dit afval in brandstof omvormen en als brandstof gebruiken en die gelijkwaardige technologieën als de installatie van Sillamäe toepassen. Hij is van oordeel dat al deze ondernemingen, gelet op de geringe omvang van het Estse grondgebied, concurreren voor het beheer van het op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus ingezamelde gemengd stedelijk afval. Hij wijst erop dat de concurrentie tussen deze ondernemingen wordt verscherpt door een tekort aan dergelijk afval. Gelet op deze markt kan de uitsluiting van alle andere dan de door de aanbestedende dienst aangewezen verwerkingsinstallaties misbruik in de zin van artikel 102, tweede alinea, VWEU vormen, met name voor zover de markt daardoor wordt beperkt met mogelijke prijsverhogingen voor de afvalproducenten en de elektriciteitsverbruikers tot gevolg.
35 Het Tartu ringkonnakohus vraagt zich dus af welke gevolgen niet alleen de bepalingen van het VWEU inzake mededinging maar ook de artikelen 35 VWEU, 49 VWEU en 56 VWEU hebben voor de verlening van uitsluitende rechten als in het hoofdgeding zijn vastgesteld, voor zover een dergelijke praktijk het vrije verkeer van afval kan belemmeren, waardoor ondernemingen van andere lidstaten kunnen worden afgeschrikt om zich in Estland te vestigen of kunnen worden belet er diensten te verrichten.
36 Ten slotte vraagt deze rechter zich af of het beginsel van nabijheid in de zin van artikel 16, lid 3, van richtlijn 2008/98 in casu kan wettigen dat een uitsluitend recht aan de meest nabijgelegen verwerkingsinstallaties wordt verleend. Dit beginsel kan voor lidstaten met een grondgebied van vrij geringe omvang zoals de Republiek Estland namelijk betekenen dat afval moet worden verwerkt in de betrokken lidstaat en, doordat een afvalverwerkingsmarkt in deze lidstaat bestaat, niet noodzakelijkerwijze een bepaalde installatie hoeft te worden aangewezen.
37 In deze context heeft het Tartu ringkonnakohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Dienen artikel 106, lid 1, [VWEU] in samenhang met artikel 102 [VWEU], het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting aldus te worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat een lidstaat toestaat dat in een bepaald gebied aan een onderneming die een bepaalde afvalverwerkingsinstallatie exploiteert, tegen vergoeding een uitsluitend recht op verwerking van stedelijk afval wordt toegekend, wanneer in een straal van 260 km meerdere concurrerende ondernemingen actief zijn die meerdere verschillende afvalverwerkingsinstallaties [exploiteren] die aan de milieueisen voldoen en gelijkwaardige technologieën toepassen?
2) Dient artikel 106, lid 2, [VWEU] aldus te worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de inzameling en het vervoer van afval en de verwerking van afval als diensten van algemeen economisch belang beschouwt, maar deze diensten opsplitst en daardoor de vrije mededinging op de afvalverwerkingsmarkt beperkt?
3) Kunnen in een procedure tot gunning van een concessie voor afvalinzameling en‑ vervoer, waarbij de voorwaarde geldt dat in het door de concessieovereenkomst omschreven gebied een uitsluitend recht voor afvalverwerking wordt toegekend aan twee ondernemingen, de in het [VWEU] neergelegde mededingingsrechtelijke voorschriften van toepassing worden uitgesloten?
4) Dient artikel 16, lid 3, van richtlijn [2008/98] aldus te worden uitgelegd dat een lidstaat de mededinging kan beperken op grond van het nabijheidsbeginsel en kan toestaan dat aan een onderneming die de afvalverwerkingsinstallatie exploiteert die het meest nabijgelegen is bij het gebied waar het afval wordt geproduceerd, tegen vergoeding een uitsluitend recht tot afvalverwerking wordt toegekend wanneer er in een straal van 260 km meerdere concurrerende ondernemingen actief zijn die meerdere verschillende afvalverwerkingsinstallaties [exploiteren] die aan de milieueisen voldoen en gelijkwaardige technologieën toepassen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
38 Wat de mogelijke gevolgen van de in de eerste drie vragen vermelde mededingingsregels van het VWEU voor een situatie als in het hoofdgeding betreft, verwijst elk van de eerste twee leden van artikel 106 VWEU voor de daarin bedoelde situaties naar alle regels van dit Verdrag en met name naar de mededingingsregels.
39 Dienaangaande is het wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, noodzakelijk dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd. Die eisen gelden in het bijzonder op het gebied van de mededinging, dat door complexe feitelijke en juridische situaties wordt gekenmerkt (zie met name arrest van 11 maart 2010, Attanasio Group, C‑384/08, Jurispr. blz. I‑2055, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 In casu veronderstelt artikel 106 VWEU juncto artikel 102 VWEU, zoals de verwijzende rechter ze aanhaalt, een machtspositie op een wezenlijk deel van de interne markt en misbruik van een dergelijke positie die het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.
41 De verwijzingsbeslissing bevat evenwel niets tot identificatie van de bestanddelen van een machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU in de context van het hoofdgeding.
42 Deze beslissing bevat namelijk geen enkele aanwijzing dienaangaande wat de onderneming betreft die de installatie van Uikala exploiteert. Wat de installatie van Sillamäe betreft, is de relevante markt blijkens deze beslissing de Estse markt van nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, waarop elf ondernemingen actief zijn, waaronder de onderneming die deze laatste installatie exploiteert, waarvoor niets de conclusie wettigt dat zij een bijzondere positie op deze markt heeft. Voorts leidt geen enkele aanwijzing in de verwijzingsbeslissing tot de conclusie dat de verplichtingen in het hoofdgeding betreffende bepaalde soorten afvalstoffen, die op het grondgebied van een gemeente met een op de schaal van de betrokken lidstaat beperkte omvang worden ingezameld, een machtspositie op een wezenlijk deel van de interne markt verlenen aan de ondernemingen die deze installaties exploiteren, noch dat de uitoefening van deze rechten noodzakelijkerwijze leidt tot exploitatie van een eventuele machtspositie met misbruik ervan, noch dat deze rechten kunnen leiden tot een situatie waarin de ondernemingen die ze genieten, tot een dergelijk misbruik zouden kunnen worden gebracht.
43 Dat noopt dus tot de conclusie dat de verwijzingsbeslissing geen duidelijke aanwijzing bevat betreffende de toepasselijkheid van de mededingingsregels van het VWEU als zodanig in het hoofdgeding. Bijgevolg zijn de gestelde vragen, voor zover zij deze regels betreffen, niet-ontvankelijk daar het Hof niet beschikt over de voor een nuttig antwoord noodzakelijke gegevens rechtens of feitelijk (zie naar analogie arrest van 19 april 2007, Asemfo, C‑295/05, Jurispr. blz. I‑2999, punten 42, 43 en 45).
Ten gronde
44 Om te beginnen dient ervan te worden uitgegaan dat de verwijzende rechter zich met zijn eerste vraag afvraagt of de verplichting die een lokaal lichaam van een lidstaat oplegt aan de toekomstige begunstigde van een concessie voor afvalinzameling en ‑vervoer om bepaalde soorten op het grondgebied van dit lichaam ingezamelde afvalstoffen, namelijk gemengd stedelijk afval of industrieel afval en bouwafval, te leveren aan een in dezelfde lidstaat gevestigde onderneming voor de verwerking ervan onder voorwaarden als in het hoofdgeding, verenigbaar is met de relevante bepalingen van het VWEU waarbij het vrij verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting worden gegarandeerd, namelijk enerzijds de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU, en anderzijds de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU.
45 De vierde vraag van deze rechter betreft de eventuele gevolgen, wat een dergelijke opgelegde verplichting betreft, van het op de verwerking van bepaalde soorten afvalstoffen toepasselijke nabijheidsbeginsel in de zin van artikel 16, lid 3, van richtlijn 2008/98.
46 De eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, kan ook de bijzondere Unieregeling inzake afvalstoffen, in het bijzonder de regeling inzake de overbrengingen van afvalstoffen in verordening nr. 1013/2006 en in richtlijn 2008/98, betreffen.
Eerste vraag voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en vierde vraag
47 Om te beginnen kan het Hof bepalingen van Unierecht waarnaar de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vragen niet heeft verwezen, in aanmerking nemen om deze rechter nuttige uitleggingsgegevens te verschaffen (zie in die zin arrest van 26 februari 2008, Mayr, C‑506/06, Jurispr. blz. I‑1017, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat het antwoord op de eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, leidt tot onderzoek van de eventuele gevolgen van verordening nr. 1013/2006 in een situatie als in het hoofdgeding.
49 Het Hof stelde namelijk vast dat verordening nr. 1013/2006 net als haar voorgangster, verordening nr. 259/93, de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures beoogt waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen (zie in die zin arrest van 8 september 2009, Commissie/Parlement en Raad, C‑411/06, Jurispr. blz. I‑7585, punt 72). De verenigbaarheid van een nationale maatregel betreffende afvaloverbrenging met de artikelen 34 VWEU tot en met 36 VWEU hoeft dus niet ook te worden getoetst (zie in die zin arrest van 13 december 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Jurispr. blz. I‑9897, punt 46).
50 Derhalve dient voor een nuttig antwoord aan de verwijzende rechter ervan te worden uitgegaan dat hij met zijn eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en met zijn vierde vraag in wezen wenst te vernemen of het in verordening nr. 1013/2006 juncto artikel 16 van richtlijn 2008/98 bepaalde aldus moet worden uitgelegd dat een lokaal lichaam de onderneming die de concessie voor diensten van inzameling en vervoer van op zijn grondgebied geproduceerd afval krijgt, mag verplichten om bepaalde soorten ingezamelde afvalstoffen te leveren aan de exploitant van de meest nabijgelegen, daartoe geschikte verwerkingsinstallatie die in dezelfde lidstaat als dat lichaam is gevestigd, waardoor wordt verhinderd dat de betrokken afvalstoffen voor verwerking naar een andere lidstaat worden overgebracht.
51 Verordening nr. 1013/2006 is volgens artikel 1, lid 2, ervan van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen, met name tussen lidstaten, met uitzondering van de overbrenging van afvalstoffen die vallen onder de in lid 3 van dit artikel vermelde bijzondere gevallen of bijzondere regelingen die buiten het hoofdgeding vallen.
52 Afvaloverbrenging tussen lidstaten valt krachtens artikel 3 van deze verordening hetzij onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, die is geregeld bij de artikelen 4 tot en met 17 van deze verordening, die van toepassing zijn op voor verwijdering bestemde afvalstoffen en voor nuttige toepassing bestemde gevaarlijke afvalstoffen, hetzij onder de algemene informatievereisten die bij artikel 18 ervan zijn vastgesteld, dat in beginsel slechts geldt voor ongevaarlijke afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing.
53 Uit de artikelen 11, 12 en 18 van verordening nr. 1013/2006 volgt dat de lidstaten verschillende prerogatieven of verplichtingen hebben inzake enerzijds de overbrenging tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en anderzijds de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Voorts vallen overbrengingen van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en bij andere producenten, naar inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering volgens artikel 3, lid 5, van deze verordening onder dezelfde bepalingen als overbrengingen van voor verwijdering bestemd afval.
54 Volgens de verwijzingsbeslissing moet op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus ingezameld gemengd stedelijk afval krachtens punt 3.5 van het bestek worden vervoerd naar de installatie van Sillamäe. Dit afval valt, zoals in het vorige punt net is opgemerkt, voor de toepassing van verordening nr. 1013/2006 hoe dan ook onder de groep van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
55 Industrieel afval en bouwafval, die naar de installatie van Uikala moeten worden vervoerd, kunnen, gelet op de afvalhiërarchie in de zin van artikel 4 van richtlijn 2008/98, hetzij voor nuttige toepassing, hetzij voor verwijdering zijn bestemd. Dus moet worden nagegaan of de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 die van toepassing zijn op overbrengingen tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en van voor nuttige verwerking bestemde afvalstoffen, een verplichting in de zin van punt 3.5 van het bestek toestaan.
56 Wat in de eerste plaats het voor verwijdering bestemde afval en het gemengd stedelijk afval betreft, volgt uit artikel 11, lid 1, sub a, van verordening nr. 1013/2006, gelezen tegen de achtergrond van punt 20 van de considerans ervan, en uit artikel 16 van richtlijn 2008/98 dat de lidstaten, met het oog op de toepassing van de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfvoorziening overeenkomstig richtlijn 2008/98, maatregelen van algemene strekking kunnen nemen tot beperking van de overbrenging van deze afvalstoffen tussen lidstaten, in de vorm van een algemeen of gedeeltelijk verbod op overbrenging.
57 Naar analogie volgt uit de punten 37 tot en met 42 van het arrest van 23 mei 2000, Sydhavnens Sten & Grus (C‑209/98, Jurispr. blz. I‑3743), dat de verplichting die een lokaal lichaam oplegt aan de met de afvalinzameling op zijn grondgebied belaste onderneming om bepaalde soorten afvalstoffen toe te vertrouwen aan een in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallatie, overeenkomt met een in artikel 11, lid 1, sub a, van verordening nr. 1013/2006 bedoelde maatregel van algemene strekking tot verbod van overbrenging van de betrokken afvalstoffen naar andere installaties, indien de producenten van deze afvalstoffen zelf deze afvalstoffen ofwel aan deze onderneming ofwel aan deze installatie moesten toevertrouwen.
58 Deze maatregel is dus verenigbaar met deze verordening voor zover hij ertoe strekt met name de beginselen van nabijheid en zelfvoorziening in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/98 toe te passen.
59 De lidstaten moeten krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/98 een adequaat geïntegreerd netwerk tot stand brengen van afvalverwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van ingezameld gemengd stedelijk afval, rekening houdend met de beste beschikbare technieken, waarbij zij dit netwerk met name aldus opzetten dat zij individueel zelfvoorzienend voor afvalverwerking worden en dat deze verwerking kan plaatsvinden in een van de bij de productie ervan meest nabijgelegen daartoe geschikte installaties.
60 De lidstaten beschikken voor de totstandbrenging van een dergelijk geïntegreerd netwerk over een beoordelingsmarge bij de keuze van de territoriale basis die zij geschikt achten om op nationaal niveau zelfverzorgend te worden op het gebied van afvalverwijderingscapaciteit (zie naar analogie betreffende artikel 5 van richtlijn 2006/12, arrest van 4 maart 2010, Commissie/Italië, C‑297/08, Jurispr. blz. I‑1749, punt 62).
61 Het Hof heeft er evenwel op gewezen dat, inzake in het bijzonder geschikte stimulerende maatregelen tot rationalisatie van afvalinzameling, -sortering en ‑verwerking, de lidstaten in dit kader als een van de belangrijkste met name via de ter zake bevoegde lokale lichamen te nemen maatregelen een zo dicht mogelijk bij de productie van deze stoffen, in het bijzonder van gemengd stedelijk afval, gelegen verwerkingslocatie moeten vinden, om het vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken (zie naar analogie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punten 64, 66 en 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62 De autoriteiten van de lidstaten kunnen het in artikel 16 van richtlijn 2008/98 bedoelde afvalbeheer aldus regelen of organiseren dat de afvalstoffen worden verwerkt in de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie.
63 Inzake tot verwijdering bestemd afval en gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en in voorkomend geval bij andere producenten, mag een lidstaat, tot naleving van zijn verplichtingen krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/98, de lokale lichamen die hij op geografisch niveau geschikt acht, dus bevoegdheden voor het beheer van op hun grondgebied geproduceerd afval verlenen, en kunnen deze lichamen in de uitoefening van hun bevoegdheden bepalen dat dit afval in de meest nabijgelegen installatie zal worden verwerkt.
64 Wat in de tweede plaats voor nuttige toepassing bestemd afval, ander dan gemengd stedelijk afval, betreft, kan de overbrenging ervan onder twee verschillende regelingen vallen. Enerzijds kunnen de bevoegde nationale autoriteiten volgens artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 evenwel slechts per geval, op precieze gronden betreffende één bepaalde overbrenging inzake bijvoorbeeld tekortkomingen of risico’s van de overbrenging zelf, de voorgenomen nuttige toepassing, de installatie van bestemming of de bij de verschillende verrichtingen betrokkenen, bezwaar indienen tegen de onder artikel 3, lid 1, sub b, van deze verordening vallende overbrengingen tussen lidstaten van afvalstoffen die onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming vallen.
65 Anderzijds vereist artikel 18 van verordening nr. 1013/2006, dat van toepassing is op overbrengingen van afvalstoffen in de zin van artikel 3, lid 2, ervan, alleen dat de overgebrachte afvalstoffen vergezeld gaan van een standaardinformatiedocument op basis van een contract, dat moet voldoen aan bepaalde vereisten, en dat de lidstaten met het oog op controle, handhaving van deze verordening, planning en statistische doeleinden kunnen opvragen.
66 Onderzoek van de bepalingen van verordening nr. 1013/2006, die van toepassing zijn op de overbrenging tussen lidstaten van voor nuttige toepassing bestemd afval, ander dan gemengd stedelijk afval, wijst dus uit dat deze verordening een nationale autoriteit niet de mogelijkheid geeft om een maatregel van algemene strekking vast te stellen die tot gevolg heeft dat de overbrenging van dergelijke afvalstoffen naar andere lidstaten voor verwerking volledig of gedeeltelijk wordt verboden.
67 Blijkens punt 57 van het onderhavige arrest zou de verplichting die een lokaal lichaam oplegt aan de met de inzameling op zijn grondgebied van industrieel afval en bouwafval belaste onderneming om dat afval naar een in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallatie te vervoeren, dus overeenkomen met een dergelijke maatregel van algemene strekking, die verordening nr. 1013/2006 niet toestaat daar deze maatregel afvalstoffen betreft die nuttig kunnen worden toegepast, indien de betrokken afvalproducenten zelf verplicht waren dat afval aan deze onderneming of aan deze installatie toe te vertrouwen.
68 Mitsdien dient op de eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en op de vierde vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 juncto artikel 16 van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat:
– deze bepalingen een lokaal lichaam toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en in voorkomend geval bij andere producenten, te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam;
– deze bepalingen een lokaal lichaam niet toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het op zijn grondgebied geproduceerde industrieel afval en bouwafval te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam, voor zover dit afval is bestemd voor nuttige toepassing, indien de producenten van dit afval verplicht zijn dit afval aan deze onderneming of rechtstreeks aan deze installatie te leveren.
Eerste vraag voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft
69 Met zijn eerste vraag, voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft, en dus los van de gevolgen van het Unierecht inzake afvalbeheer zoals zij in de vorige punten van het onderhavige arrest net zijn vastgesteld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of deze artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lokaal lichaam het uitsluitende recht om bepaalde soorten op zijn grondgebied opgehaalde afvalstoffen te verwerken toekent, waarbij dit recht wordt toegekend hetzij direct in een dienstenconcessie die specifiek het beheer van een afvalverwerkingsinstallatie betreft, hetzij indirect door degene die een dienstenconcessie voor afvalophaling en ‑vervoer krijgt, door de verplichting op te leggen dit afval aan een door dit lichaam ambtshalve aangewezen marktdeelnemer te leveren.
70 Dienaangaande is het vaste rechtspraak van het Hof dat de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging niet van toepassing zijn op activiteiten waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen (zie in die zin arresten van 16 januari 1997, USSL nº 47 di Biella, C‑134/95, Jurispr. blz. I‑195, punt 19; 22 december 2010, Omalet, C‑245/09, Jurispr. blz. I‑13771, punt 12, en 20 juni 2013, Impacto Azul, C‑186/12, punt 19).
71 Blijkens de verwijzingsbeslissing betreft het hoofdgeding tussen Ragn-Sells, een in Estland gevestigde onderneming, en het Sillamäe Linnavalitsus, het gemeentebestuur van een Estse gemeente, een bestekclausule betreffende de „concessieverlening voor het georganiseerde afvalvervoer in de gemeente Sillamäe”. Volgens deze clausule moet het op het grondgebied van deze gemeente geproduceerde afval naar twee in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallaties worden vervoerd.
72 Voorts blijkt nergens uit het aan het Hof voorgelegde dossier dat in andere lidstaten gevestigde ondernemingen interesse hebben getoond voor de verwerking van het op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus geproduceerde afval.
73 Deze situatie knoopt dus nergens aan bij een situatie die naar Unierecht onder de vrijheid van dienstverrichting of vrijheid van vestiging valt.
74 Derhalve moet op de eerste prejudiciële vraag, voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft, worden geantwoord dat deze artikelen niet van toepassing zijn op een situatie als in het hoofdgeding, die zich in al haar aspecten in één enkele lidstaat afspeelt.
Kosten
75 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) De bepalingen van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, juncto artikel 16 van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, moeten aldus worden uitgelegd dat:
– deze bepalingen een lokaal lichaam toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en in voorkomend geval bij andere producenten, te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam.
– deze bepalingen een lokaal lichaam niet toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het op zijn grondgebied geproduceerde industrieel afval en bouwafval te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam, voor zover dit afval is bestemd voor nuttige toepassing, indien de producenten van dit afval verplicht zijn dit afval aan deze onderneming of rechtstreeks aan deze installatie te leveren.
2) De artikelen 49 VWEU en 56 VWEU zijn niet van toepassing op een situatie als in het hoofdgeding, die zich in al haar aspecten in één enkele lidstaat afspeelt.
ondertekeningen